EMERGENCIA ECONOMICA. REFORMA A LOS IMPUESTOS DE CIRCULACION Y TRANSITO Y TIMBRE NACIONAL RELACIONADO CON VEHICULOS AUTOMOTORES. ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DEL ARTICULO 122 DE. LA CONSTITUCION NACIONAL

Inexequible el Decreto número 72 de 1983.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 17.

Referencia:  Radicación número 1025 (124-E).

Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 72 de 1983 (enero 13), "Por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores".

Magistrados Ponentes: doctores Manuel Gaona Cruz, doctor Carlos Medellín, doctor Ricardo Medina Moyano.

Aprobada por Acta número 17 de marzo 10 de 1983.

Bogotá, D.E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Mediante el oficio número 1893 del 14 de enero del presente año, la Presidencia de la República envió a la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo número 72 de fecha 13 de enero de 1983, "por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionadoa con vehículos automotores", el cual fue expedido en uso de las facultades contenidas en el artículo 122 de la Constitución Política. En cumplimiento de los mandatos del Parágrafo de dicho artículo y del artículo 214 del Código Superior, esta Corporación procederá a revisar el Decreto en referencia y a decidir sobre su constitucionalidad.

El texto completo del Decreto materia de esta revisión es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 72 DE 1983

(enero 13)

Por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional, relacionado con vehículos automotores

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 3742 do 1982,

DECRETA:

Artículo 1° Los vehículos automotores de uso particular serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de circulación y tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalente al 2 por 1.000 de su valor comercial.

Parágrafo. Quedan vigentes las normas expedidas por los Concejos Municipales que regulen este impuesto respecto de vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo.

Artículo 2° Fíjanse las siguientes tarifas del impuesto de timbre nacional establecido por el numeral 2° del artículo 14 de la Ley 2ª de 1976 y regulado por el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 3674 do 1981:

a) Vehículos automotores de servicio particular, incluidas las motocicletas con motor de más de 185 cc de cilindrada:

Hasta $350.000 de valor comercial: ocho por mil.

Entre $350.001 y $700.000 de valor comercial: doce por mil.

Entre $700.001 y $1.200.000 de valor comercial: dieciséis por mil.

Entre $1.200.001 y $2.000.000, de valor comercial: veinte por mil.

$2.000.001 o más de valor comercial: veinticinco por mil.

b) Vehículos de carga de dos y media toneladas o más: Hasta $350.000 de valor comercial: ocho por mil.

Entre $350.001 y $700.000 de valor comercial: doce por mil.

$700.001 o más de valor comercial: dieciséis por mil.

Artículo 3° Quedan exentos del impuesto previsto en el artículo anterior:

a) Los vehículos legalmente clasificados dentro del servicio público de transporte;

b) Los vehículos de propiedad de entidades de derecho público;

c) Los buses destinados exclusivamente al transporte de estudiantes, y

d) Las bicicletas, motonetas y las motocicletas con motor hasta de  185 cc de cilindrada.

Artículo 4° Cédese el impuesto de timbre nacional de que trata el artículo 2° de este decreto, a los Departamentos, Intendencias, Comisarias y al Distrito Especial de Bogotá. En consecuencia, dicho impuesto será recaudado por las referidas entidades territoriales. Sin embargo, los Departamentos podrán convenir con los Municipios capitales de Departamentos y con aquellos donde existan  Secretarías de Tránsito, Clase A, formas de administración delegada del recaudo.

Artículo 5° Para la determinación del valor comercial de los vehículos automotores, el INTRA establecerá anualmente una tabla de valores, teniendo en cuenta los informes que le suministren los organismos que determine el Gobierno Nacional.

Para vehículos no contemplados en esta tabla, el propietario deberá solicitar el avalúo comercial al INTRA.

Artículo 6° Cuando el vehículo entre en circulación por primera vez, conforme a las regulaciones vigentes, pagará por los impuestos de que tratan los artículos 1° y 2° del presente decreto, una suma proporcional número de meses o fracción que resten del año.

Artículo 7° No se pagará por concepto del impuesto de circulación y tránsito una suma anual inferior a $200 ni a $800 por concepto del impuesto de timbre nacional.

Articulo 8° Los Municipios donde no existan Secretarías de Tránsito de Clase A, podrán convenir con sus respectivos Departamentos el recaudo del impuesto municipal de circulación y tránsito a que se refiere el artículo 1° de este decreto.

Articulo 9° Los recaudos que los Departamentos, Intendencias y Comisarias y el Distrito Especial de Bogotá obtengan por el impuesto de timbre nacional previsto en el artículo 2° de este decreto, deberán destinarse, por lo menos en un 80%, a uno o varios de los siguientes fines: gastos de inversión, servicio de la deuda contratada para inversión y servicios seccionales de salud.

Articulo 10. Las Asambleas Departamentales, los Consejos Intendenciales y Comisariales y el Consejo del Distrito Especial de Bogotá, reglamentarán lo relacionado con el recaudo del impuesto a que se refiere el artículo 2° de este Decreto.

Articulo 11. El revisado de que trata el Decreto 1344 de 1970 se realizará anualmente y su comprobante no podrá ser expedido sin la cancelación previa de los impuestos a que se refiere este Decreto.

Articulo 12. En caso de mora en el pago de los impuestos de que trata el presente decreto, se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto están establecidas respecto del impuesto de renta y complementarios.

Articulo 13. A partir del año de 1984, los valores absolutos a que se refieren los artículos 2° y 7° de este decreto, se reajustarán anualmente en el porcentaje señalado per el Gobierno Nacional, en el año inmediatamente anterior, para el impuesto sobre la renta y complementarios.

Articulo 14. Deróganse el numeral 28 del artículo 26 de la Ley 2ª de 1976 y todas aquellas disposiciones contrarias al presente Decreto.

Articulo 15. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.

Dado en Bogotá, D. E, a 13 de enero de-1983

BELISARIO BETANCUR

El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia (fdo.); el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo (fdo.); el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha (fdo.); el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro (fdo).; el Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landazabal Reyes (fdo.); el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonnet (fdo.); el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López (fdo.); el Ministro de Salud, Jorge García Gómez (fdo.); el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeverría (fdo.); el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahan (fdo.); el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez (fdo.); el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez (fdo.); el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Isaza (fdo.)»

El presente negocio fue fijado en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 214 de la Carta y del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969. No se presentaron impugnaciones ni coadyuvancias.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

El Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Corte el día 5 de los corrientes, sostiene:

1° Los límites precisos de la facultad extraordinaria de dictar decretos con fuerza de ley son "los que se desprenden del carácter exceptivo del artículo 122". Aparte de ellos, "la disposición constitucional no permite postular, a priori, cuáles instrumentos de la política económica pueden emplearse para enfrentar la perturbación del orden económico o social del país".

2° "El ejercicio cabal de las facultades propias de la situación de emergencia supone, entonces, que las medidas que se expidan puedan hallarse, racionalmente, relacionadas en forma directa y específica con los factores que configuran el estado de perturbación y finalísticamente inspiradas en su remoción o control para conjurar la situación de crisis o impedir la promulgación de sus efectos".

3° "El honorable Congreso de la República, actuando en función de constituyente derivado negó expresamente, explícitamente, la restricción que se propuso a las facultades propias del estado de emergencia, en el sentido de que: 'el Gobierno no podrá establecer impuestos'... Las disposiciones del Decreto, objeto de revisión constituyen ejercicio del poder impositivo... este despacho no descarta, a priori, que, en uso de las facultades excepcionales propias del Estado de Emergencia Económica se ejerza el poder impositivo por el legislador extraordinario, si por otra parte, reunen las exigencias constitucionales enunciadas al iniciar estas consideraciones".

Luego de establecer la relación entre el Decreto número 72 de 1983 y el 3742 de 1982, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, el Procurador reafirma su tesis y pedimento anteriormente formulados ante la Corte, en el sentido de que ésta "modifique su jurisprudencia sobre el alcance absoluto de sus fallos desestimatorios y contraiga, así, los efectos propios de la cosa juzgada a los cargos de inconstitucionalidad que en fallo efectivamente, realmente, se examinen, bien que hayan sido que procedan de la misma Corte (Concepto número 603 de noviembre 25 de 1982)”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Primera. El Decreto número 072 de 1983 (enero 13) es, como ya se dijo, de los legislativos expedidos por el Gobierno Nacional "en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982", como se advierte en su encabezamiento. La materia sobre la cual versa este Decreto es la tributaria: por él "se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores". Estas informaciones dan ocasión para que la Corte Suprema de justicia, al proceder a revisar las normas correspondientes en ejercicio de su deber constitucional, comience por el estudio de las facultades mismas con que el Gobierno afirma haber actuado al expedirlas, y por el juicio sobre la materia tratada en cuanto se refiere a su indispensable conexidad "directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia", según lo ordena la Constitución.

Segunda. La competencia.

Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma.

Tercera. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

1. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo.

Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea, en este caso, el Decreto de emergencia económica número 072 de 1983 (enero 13) "por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores".

Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican ermisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación.

Cuarta. Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

1. El elemento causal.

Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptible de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas.

Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121 ", que además, sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa naturaleza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan alteración del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento.

Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobrevenir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que constituyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permita utilizar a propósito de ella.

Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergencia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que lamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquilidad social que se altera por grave calamidad pública.

No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordenamiento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso.

Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de trechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento instrumental.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente:

a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (término para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), consecuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido);

b) Decretos Legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrá referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (artículo 122, incisos 2° y 6°).

Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y calificar rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia.

Jurídicamente es precio entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan.

Quinta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político.

1. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionismo del estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6ª de 1945, comenzó a formalizarse en la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no solo por razones de carácter político sino también de índole económica.

Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales solo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institucional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desbordamiento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la reforma constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del ejecutivo por medio de decretos ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.

Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos-ley originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no solo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos-ley que las desarrollaran.

Se expidió luego el artículo 4° del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no solo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradójicamente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968:

Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución".

Desde 1945 hasta la Reforma Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes de facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma.

El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (artículos 121 y 214 Constitución Nacional), restringiéndolo a sus finalidades institucionales originarias (artículo 121), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de Decretos-ley (artículo 32), otorgándole al ejecutivo mayor injerencia en la elaboración y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuestal y de planeación (artículo 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión y en el ahorro privado (artículo 120-14); y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restrictiva del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (artículo 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar.

La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de los decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional.

En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implantamiento, sino esencialmente la prohibición del Constituyente al Congreso de investir al ejecutivo de facultades extraodinarias y a éste de utilizarlas en materia de intervención económica. Fue así como una vez abolida la prohibición, el Estado de Derecho se encauzó por los derroteros institucionales ordinarios del intervencionismo económico.

Sexta. El alcance de las atribuciones del Gobierno en estado de emergencia.

1. Nuestro sistema capitalista, que no es lo mismo que "modelo económico", de estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y de subdesarrollo económicos, está diseñado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación de la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempelo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por lo tanto "sobreviniente", de conformidad con su significado precisado atrás, sino propia del sistema, de su dinámica, de su acaecer, sin que dé lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios monocráticos y excepcionales de la emergencia.

No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislación que trate de adecuarse a ella por las vías normales previstas en la Carta.

La delicada teoría económica reposa sobre bases científicas conforme a las cuales la previsión anticipada de los fenómenos cíclicos y coyunturales de la economía capitalista exige la planeación estatal y no su negligente imprevisión que contribuya a la agudización de fenómenos "paulatinos" o "acelerados", al decir del Decreto número 3742, como justificación única constitucional y doctrinaria de la competencia de legislación tibutaria excepcional expedida al margen de la función del Congreso.

Además, dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse como el fruto de imprevistas situaciones que alteren profundamente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano que suplante en forma general y progresiva el orden jurídico ordinario.

2. Ciertamente, de conformidad con los artículos 32, 43, 55, 76, ordinales 12 y 14 y 79 inciso segundo de la Carta, es el Congreso el que debe decidir sobre la legislación económica impositiva, fiscal, presupuestal, de planeación y de gasto público en forma directa o por vía de facultades extraordinarias al Presidente de la República cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; pero repárase en que el ejecutivo tiene también la competencia, compartida o exclusiva, de impulsión legislativa en esas materias, hasta el extremo de que el Constituyente de 1968 condicionó de tal manera la colaboración funcional al respecto que si el gobierno no presenta proyectos de ley sobre ellas el Congreso no puede por sí solo lograr su completa y oportuna regulación, ni ser, por lo tanto, el responsable de tal omisión.

Séptima. El consentimiento deliberativo y representativo del impuesto y del presupuesto y los impuestos extraordinarios y excepcionales.

1. De otra parte, sobre el mismo tema, el punto esencial de referencia del nacimiento histórico y doctrinario del Estado democrático en Occidente, como ya tuvo oportunidad de hacerlo ver esta Corporación en la sentencia de 8 de abril de 1981 sobre "retención cafetera" (Proceso número 835), es el del origen deliberativo y parlamentario del tributo o del impuesto, desde cuando el Rey Juan Sin Tierra aceptó otorgar la "Carta Magna" de 1215, en la que se consagró que los representantes de la comunidad tributarían al erario parte de sus rentas siempre y cuando el monarca o gobernante parlamentara con ellos, quienes "en representación del común", deliberarían y expresarían válidamente su consentimiento para establecerlo (la ley). Tal fue el origen institucional de la cámara parlamentaria del Común ante el Rey, o "Cámara de los Comunes", y del principio institucional indeclinable de toda normatividad constitucional dentro de un Estado de Derecho, según el cual cualquier impuesto debe tener su origen en la ley como expresión del consentimiento representativo o de la voluntad soberana (artículo 4° C. C. C.) de la Nación entera (artículo 105 Constitución Nacional).

Y, además, la historia de nuestra Patria registra como indeleble antecedente de la independencia nacional y de la consolidación republicana de nuestras instituciones, con el mismo sabor de legitimidad democrática, el movimiento de los Comuneros de 1781, que tuvo como asidero de su causa el reclamo por un régimen equitativo, deliberativo y representativo del "común" en la imposición de tributos.

Más tarde, del voto mayoritario, pluralista, deliberativo y representativo del impuesto se pasa a la aprobación idéntica del Presupuesto, lo cual le confirió al parlamente el control de toda la actividad impositiva y financiera del Estado.

2. Aquellos principios doctrinarios del consentimiento representativo a la imposición fiscal y al presupuesto público, por medio por mandato de la ley, se hallan consagrados en nuestra Constitución, de manera esencial, en los artículos 43 y 206:

De acuerdo con el primero de ellos, "en tiempo de paz solamente el Congreso" puede imponer contribuciones, en lo nacional. Esto significa que la potestad ordinaria de establecer, modificar o suprimir impuestos en forma general, regular, normal y permanente sólo le atañe, por medio de ley, al Congreso. Entiende la Corte que en materia impositiva no solo se requiere para la validez del tributo creado o modificado, su origen legal, sino, además su carácter ordinario, impersonal, objetivo, abstracto y de vocación permanente.

Así mismo, la competencia de modificación de las fuentes impositivas del presupuesto y del gasto público es función propia del legislador ordinario según lo prescrito en el artículo 206 de la Constitución.

3. Naturalmente, la Constitución establece en forma expresa y restringida algunas salvedades y precisiones al principio anteriormente enunciado, tanto en relación con el señalamiento de la tributación como con la organización del presupuesto público. Ellas son las siguientes:

1ª Cuando a juicio del gobierno deba decretarse un gasto imprescindible, estando en receso el Congreso y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, aquél puede abrir un crédito suplemental o extraordinario, previo dictamen favorable del Consejo de Estado (Constitución Nacional artículos 141 y 212).

2ª Mediante el artículo 76-14 de la Carta, el Constituyente le señala al propio Congreso la facultad especial y restringida, para "cuando la necesidad lo exija" de "decretar impuestos extraordinarios".

Dichos impuestos se denominan extraordinarios por las siguientes razones: porque son imposiciones efectuadas por la ley en caso de necesidad y no en todo tiempo, erigidas en forma excepcional con respecto al régimen ordinario de tributación que comporta facultades permanentes, regulares y generales, es decir, ordinarias; porque están autorizadas para responder a situaciones de orden económico o fiscal o tributario o presupuestal, que se presenten por fuera de las circunstancias normales; porque, además, suponen una imposición específica por una sola vez, con determinado fin concreto y sin que se modifique el régimen general y ordinario de la tributación, y, finalmente, porque su destinación específica, y su carácter concreto y excepcional, es decir, extraordinario, pugna con la fisonomía permanente de los impuestos ordinarios.

Observa la Corte a este respecto que el Constituyente es tan precavido en la guarda del principio del artículo 43, que la exige aún al propio Congreso especial cautela y le autoriza apenas una competencia restrictiva cuando se trata de "decretar impuestos extraordinarios".

3ª Es entonces dentro de estos rigurosos linderos como debe examinarse el alcance de la atribución del gobierno en materia impositiva en época de emergencia económica. Con tales presupuesto llégase a la conclusión de que, por hermetismo institucional, la competencia gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal, jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza ordinaria, sino como máximo igual a la que el propio Constituyente le permite al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios.

No se niega la posibilidad de que el ejecutivo en Estado de Emergencia Económica pueda decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevivientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlas o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir más allá de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14 para el mismo Congreso. O sea que las facultades del artículo 122 no permiten el ejercicio de la potestad de reformas generales del régimen impositivo y fiscal ordinario vigente, ni dan lugar a la sustitución permanente y total de la atribución ordinaria del Congreso en estas materias, porque dejaría de ser excepcional.

Aunque no descarta entonces la corte, por las expresadas y restringidas razones, que dentro de estos ceñidos derroteros específicos pueda el ejecutivo en estado de emergencia crear tributos excepcionales, o fijar una tasa adicional y única a un impuesto ordinario, es inadmisible frente a la Constitución que también pueda válidamente, por esa vía excepcional, modificar el régimen ordinario y general de la tributación o de la legislación fiscal y presupuestal del Estado; de admitirse esa posibilidad se desquiciaría uno de los pilares de la organización democrática representativa e institucional que a la Corte corresponde guardar.

4. Circunstancialmente podría pensarse, en gracia de argumento, que como quiera que el ejecutivo ya en ocasión anterior, durante la emergencia económica de 1974, expidió decretos legislativos sobre régimen tributario, por los cuales se implantó todo un nuevo sistema impositivo con carácter permanente y se sustituyó el anterior que venía rigendo por ley, quedaría abierta definitvamente la brecha a todo tipo de reforma fiscal, presupuestal y tributaria sin limitaciones, aduciendo que una competencia excepcional suscita otra y así sucesivamente.

Deja sin embargo en claro la Corte que precisamente por esa razón se abstiene de prohijar en este aspecto la jurisprudencia del año de 1974, ya que por vía de emergencia, que es de carácter excepcional y restringido, no pueden hacerse válidamente reformas tributarias de naturaleza general, ordinaria y permanente, y que por lo mismo, lo que formalmente aquí se juzga no es si el actual Decreto número 3746 de 1982 modifica otro de su misma naturaleza para justificar dicha competencia, sino que la atribución impositiva ordinaria que en él se señala no se aviene a las condiciones excepcionales que la Constitución prevé en el artículo 122 para que el ejecutivo pueda ejercer esa clase de atribuciones.

5. En materia tributaria, la Constitución se ha mostrado especialmente celosa en preservar de manera exclusiva para el Congreso la potestad legislativa común y general, según nos lo enseñan los artículos 43 y 76-14, los cuales constituyen vallas infranqueables al alcance temporalmente ilimitado de los decretos del artículo 122.

Es más, según la Carta, aún en tiempos de "no paz" el Congreso conserva su potestad impositiva ordinaria señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del ejecutivo "impuestos extraordinarios" según el artículo 76-14. Obviamente, en tiempos de "no paz", por no prohibirlo el artículo 43, puede también el gobierno decretar específicas y excepcionales tributos para afrontar guerra –única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43-, o en época de emergencia declarada, para superarla, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otro casos tales decretos no pueden, como ya se ha dicho, desbordar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.

6. Claro está que las limitaciones precedentemente descritas no van en detrimento del carácter permanente de las demás medidas de índole económica que el gobierno pueda y deba tomar para conjurar la crisis y sus efectos.

A guisa de ejemplo, como medidas económicas que ante situaciones de emergencia podría tomar el gobierno, sin comprometer el régimen impositivo ordinario, se enumeran las siguientes: devaluar o revaluar la moneda; aumentar salarios; incrementar industrias y empleo; establecer empréstitos forzosos; disponer moratorias en los pagos; expedir normas de intervención en los mercados y en las actividades económicas y financieras; reprimir actos de operaciones que atenten contra la seguridad, la confianza púbica o la ética en los ámbitos financiero, fiscal o económico, acelerar el recaudo de tributo preestablecidos; contrarrestar la evasión tributaria; fomentar y estimular la producción o restringirla en determinadas áreas cuando resulte antieconómica. No es, entonces, que la Corte pretenda reducir a extremos impracticables la institución de la emergencia, sino mostrar cómo frente a la Constitución ella no puede desbordar su excepcional y limitada razón de ser.

7. Arguméntase como antecedente indicativo de que el gobierno sí puede durante la emergencia decretar válidamente reformas ordinarias y generales de carácter tributario, de la Proposición número 160 que dos Senadores presentaron ante la Comisión Primera del Senado, en el curso de la segunda legislatura del debate sobre la Reforma Constitucional de 1968 (Sesión de noviembre 27 de 1968; Anales de 10 de septiembre de 1971), como propuesta modificatoria del que hoy es el artículo 122 y que decía:

"El gobierno no podrá establecer impuestos en uso de las facultades del estado de emergencia".

La argumentación estriba en que al no haber aprobado el Constituyente dicha proposición, resultaría obvia la interpretación según la cual es de la naturaleza de la institución del 122 la competencia del ejecutivo para modificar la estructura tributaria ordinaria vigente.

¿Pudiera acaso argumentarse que si se hubiera presentado como proposición modificatoria del artículo 121, por ejemplo, la de que "durante el estado de sitio no podrá imponerse la pena capital", y ésta se hubiese negado, la inferencia lógica fuese la de que su negativa implicaría la afirmación de lo contrario y la de que entonces la rotunda prohibición del artículo 29 según la cual el legislador no puede imponer la pena capital en ningún caso, solo obraría para tiempo de paz pero no para tiempo de estado de sitio? No. ¿Y por qué no? Porque repugna que los estados de excepción comporten competencias implícitas, o que se interpreten normas por su anecdotario de discusión y debate previos a su aprobación como prueba suficiente de lo contrario a lo que se niega, es decir, no por lo que son, sino por lo que no son.

En lógica formal no faltaría quien argumentara aún que el ejemplo aquí propuesto no es similar al del caso de la Proposición número 160, porque en éste, a diferencia de aquél, no le está prohibido al legislador ordinario imponer tributos en tanto que en el otro sí le está vedado decretar la pena de muerte; pero todavía así, queda una respuesta que emana de un principio rector de la Carta: el de que, como en varios y recientes fallos lo ha sostenido esta Corporación, la cláusula general de legislación solo le corresponde al Congreso (artículo 76-1). No se olvide además que uno de los proyectos iniciales de revisión del artículo 122, que preveía la imposición transitoria y por ende excepcional de tributos, tampoco se aprobó.

De otra parte, leídos los Anales del Congreso en los que constan las discusiones previas a la negativa definitiva de la Proposición número 160, no queda clara la razón de Si` no aprobación (si por enervar tácticas dilatorias de la reforma, o por razones diversas a las imaginadas como obvias).

Poco debió de haber pesado este argumento, más casual que causal, en la jurisprudencia de la Corte de 1974, cuando en ella no se mencionó dicho antecedente para sustentar precisamente la tesis de que sí era viable a la luz del artículo 122 admitir que el ejecutivo podía hacer reformas tributarias mediante decretos de emergencia económica.

8. La Corte se percata del origen democrático y representativo del Presidente de la República, pero el magisterio de legitimidad electoral del Jefe del Estado y del gobierno, que no se transmite a sus colaboradores, no le hace mella al principio del artículo 43 en materia tributaria, sobre el origen legal y "parlamentario" del impuesto por vía general y ordinaria, porque el Congreso es no solo democrático y representativo, al igual que la investidura del Jefe del ejecutivo, sino también y ante todo, el organismo deliberativo y pluralista al cual concurre la representación de la totalidad de la Nación (artículo 105) y no únicamente una mayoría electoral (artículo 114). Además, la investidura presidencial es monolítica y no plural y deliberativa como la del Congreso.

Octava. El Decreto número 072 de 1983

En oportunidad fue expedido este Decreto y con los requisitos formales que exige la Constitución para los de su clase. Lo fue, así mismo, como ya se dijo, en ejercicio de las facultades de excepción que concede al Gobierno el artículo 122 de la Carta, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982, declaratorio de la emergencia económica. Su materia es la tributaria: "se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores".

El sistema tributario del país tiene indudablemente relación directa, pero ordinaria y constante, con el orden económico en todos sus aspectos: en lo individual, en lo social, en lo financiero, en lo fiscal, etc. Dicho sistema ostenta sus propias características internas y externas, utiliza sus procedimientos para realizarse y está expuesto a factores distintos que pueden determinar su eficacia o producir su ineficacia y que, en conjunto, constituyen una fenomenología resultante de hechos más o menos constantes, más o menos regulares, que inciden sobre su operación habitual. En cuanto tales hechos y circunstancias formen parte ordinaria del sistema tributario y, a través suyo, del orden económico del país, su tratamiento legislativo debe ser de la misma naturaleza, ordinario también, por las vías comunes que la Constitución establece y por el órgano del poder público que regularmente tiene tal finalidad, a la luz del artículo 76 de la Carta Política. Es, pues, el legislador ordinario quien tiene la vocación constitucional necesaria para introducir cambios y reformas en el sistema tributario tendientes a controlar, encauzar y regular los hechos y fenómenos que corresponden a su realización ordinaria y normal. En esta materia es él quien tiene "el poder del querer", según afortunada expresión".

No obstane, existe la posibilidad de que sobrevengan, esto es, que ocurran sobre esos hechos otros nuevos, graves, de gravedad indubitable, inminentes, accidentales (emergencia es "ocurrencia, accidente que sobreviene"), para perturbar o amenazar con hacerlo, el orden económico o social, o lo que es lo mismo, para alterarlo y trastornarlo, en su normalidad gravemente, hasta constituirse en hechos anormales determinantes de fenómenos extraordinarios que solo se pueden controlar o corregir mediante instrumentos legislativos que el artículo 122 del Código Superior autoriza solo en esos eventos, y únicamente para casos así de extraordinarios.

Por lo que al Decreto número 72 se refiere, en lo que toca con su justificación constitucional, tiénese que su "relación directa y específica" con la situación determinante del estado de emergencia declarado por el Decreto número 3742 de 1982 se establece en los considerandos 1° 2°, 3° y 5°. Pero la lectura de éstos y su cabal entendimiento permiten ver con claridad que los hechos allí invocados no son de aquellos que sobrevienen con inminencia y de manera extraordinaria para trastornar gravemente el sistema tributario y, a través suyo, el orden económico del país, ni que amenacen hacerlo de tal manera, o que alteren peligrosamente el orden social, o que constituyan calamidad pública de gravedad, sino al contrario, porque lo que allí se explica es que "la economía colombiana ha entrado en un proceso de desequilibrio" (1°); que la crisis de inversión en Colombia tiene como causas principales el deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos" (2°); que existen "aumentos continuados y crecientes de los precios" (3°); que la situación fiscal por la que atraviesa el país "se ha menoscabado paulatinamente" (5°). Los términos "proceso", "progresivo", "continuado y creciente", y "paulatinamente", empleados por el ejecutivo para especificar y calificar los hechos relativos a la situación fiscal y tributaria, y señalados como causantes de emergencia económica, significan precisamente lo contrario de lo que sobreviene sorpresivamente, por ente de manera imprevista, insólita, extraordinaria y con fuerza perturbadora inminente sobre la normalidad institucional del orden económico. Pueden darse nuevos hechos, y generarse fenómenos distintos que afecten de alguna manera el desarrollo del sistema tributario para producir déficits de ejecución presupuestal, con detrimento de la organización fiscal, y que ello pueda afectar en una u otra forma el propio orden económico, pero mientras estos tales sucesos correspondan al habitual devenir de las distintas manifestaciones del sistema tributario, y formen parte, por ejemplo, del "proceso de desequilibrio", o del "deterioro progresivo" o del menoscabo paulatino a que aluden los considerandos del Decreto número 3742 de 1982, relacionados con la cuestión tributaria y fiscal, no se puede afirmar que sean determinantes de emergencia económica que sirva de sustentación constitucional al Decreto número 072 de 1983.

De otra parte agrégase que el mandato del artículo 43 de la Constitución, según el cual en tiempo de paz no es posible al Ejecutivo imponer contribuciones, se refiere no solo al hecho de imponerlas sino que también la modificación de ellas, o su rebaja, quedan comprendidas en tal prohibición, por cuanto lo que el precepto constitucional significa es que la materia tributaria está reservada al legislador, salvo excepciones expresamente establecidas en la Carta. Las leyes ordinarias sobre impuestos, expedidas regularmente por el Congreso, y cuyo conjunto constituye el sistema tributario del país, en cuanto partes de la estructura de las finanzas públicas, con sus imperfecciones y debilidades, no deben ser modificadas con oportunidad o pretexto de una emergencia económica cuyos hechos determinantes han de ser sobrevinientes es decir, distintos de los frecuentes y ordinarios que caracterizan el funcionamiento habitual de ese sistema y del orden económico sobre el cual opera.

Novena. El juzgamiento de la Corte sobre disposiciones de un decreto de emergencia que hayan sido derogados, subrogados o modificados por otras.

Aunque al momento de emitir este fallo han entrado a regir diversos preceptos de un nuevo decreto de emergencia económica, a saber, el 392 de 1983, que modificó y adicionó el 072 que se examina, sin embargo, esta Corporación decidirá en el fondo sobre la totalidad de las disposiciones del último decreto citado, así algunas de ellas se hallen derogadas, subrogadas o modificadas por las de aquél, sin que opere para el caso la tesis de la inhibición para decidir sobre normas no vigentes al momento del fallo por carencia de objeto, porque en el presente caso la Corte tiene la inaplazable obligación de pronunciarse de manera oficiosa o forzosa, por mandato del parágrafo del artículo 122 de la Constitución, acerca de la constitucionalidad de los preceptos del decreto de emergencia que se analiza, sin necesidad de examinar la vigencia de sus disposiciones, pues el. Constituyente es especialmente exigente en la guarda integral de la Constitución frente a las normas excepcionales. Antecedente de similar naturaleza es el consagrado respecto del control de decretos legislativos de estado de sitio, en la sentencia de la Corte, de octubre 20 de 1977.

DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es INEXEQUIBLE el Decreto número 072 de 13 de enero de 1983.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Eduardo Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Luis E. Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Manuel E. Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (con salvamento de voto); Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe (salvo voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto); Juan Hernández Sáenz (aclaro el voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fanny González Franco (con salvamento de voto); Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Disentimos del fallo que antecede por las razones expuestas en nuestro salvamento devoto del 23 de febrero del año en curso referente al Decreto número 3743 de 1982, y además por estas consideraciones:

Manifestamos nuestro acuerdo con el concepto del Procurador, en cuanto considera que, al negar el Congreso cuando dio trámite a la reforma constitucional respectiva la prohibición para el Gobierno de establecer impuestos mediante las atribuciones de la emergencia económica, se encuentra un antecedente que permite deducir que aquél sí goza de esa competencia, siempre que entre los hechos invocados para implantarla esté el de una crítica situación fiscal que altere gravemente el orden económico, como en el caso presente, referida tal crisis a los fiscos municipales.

Por consiguiente, el Decreto número 72 en estudio no es otra cosa que una modificación de la Ley 48 de 1968, en lo tocante con el impuesto de circulación y tránsito de vehículos automotores, y de la Ley 2ª de 1976 en lo referente al impuesto de timbre nacional que pagan aquellos vehículos, para determinar en ambos casos las tarifas y en el segundo, además, ceder su producido a los departamentos, intendencias, comisarías y al Distrito Especial de Bogotá.

Las restricciones y exenciones que se establecen son constitucionales, ya que la capacidad impositiva de los departamentos y los municipios es derivada y, por tanto, condicionada por la ley.

En consecuencia, habiéndose establecido la conexidad de las medidas tributarias que se adoptaron en el Decreto número 72 con los hechos justificativos de la emergencia y su directa relación con la remoción de las causas que dieron origen a aquella situación, estimamos que ha debido declararse su exequibilidad total.

Luis Carlos Sáchica, Jerónimo Argáez Castello, Ismael Coral Guerrero, Fanny González Franco, Germán Giraldo Zuluaga, Manuel Enrique Daza Alvarez, Alberto Ospina Botero, José María Esguerra Samper, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Fabio Calderón Botero.

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.

Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.

Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el Estado de Emergencia Económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma tesis permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibídem), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (articulo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibídem), y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibídem), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del Estado de Emergencia Económica, que no altera la paz pública.

Creemos también que el dicho Estado de Emergencia Económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aun así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.

Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del Estado de Emergencia Económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en el artículo 20 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa.

Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.

Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia.

Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernández Sáenz.

ACLARACIÓN DE VOTO

El voto de inexequibilidad que he manifestado en relación con este Decreto, encuentra una motivación distinta a la que se indica en esta sentencia. Sobre el particular me remito a lo expresado respecto del Decreto número 3746 de 1982.

Gustavo Gómez Velásquez

Magistrado