EMERGENCIA ECONOMICA, MODIFICACION AL IMPUESTO CONSUMO DE LICORES NACIONALES Y EXTRANJEROS Y SU MONOPOLIO. IMPUESTOS EXTRAORDINARIOS.

Inexequible el Decreto número 71 de 1983.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 16

Referencia:  Proceso número 1024 (123-E).

Revisión constitucional del Decreto de Emergencia Económica número 71 de enero 13 de 1983, "por el cual se modifica el impuesto sobre consumo y las tarifas correspondientes a licores, vinos, y vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, y se fijan normas sobre el monopolio de licores".

Magistrados ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.

Aprobada por Acta número 17 de marzo 10 de 1983.

Bogotá, D. E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Luego de haber sido enviado oportunamente a la Corte por parte del Gobierno el Decreto de la referencia, mediante oficio número 1893 de 14 de enero del año que cursa, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia, y una vez devuelto el expediente por la Procuraduría, se procede a examinar su constitucionalidad, en cumplimiento de lo prescrito en los artículos 122 y 214 de la Constitución.

I TEXTO DEL DECRETO

Es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 71 DE 1983

(enero 13)

por el cual se modifica el impuesto sobre consumo y las tarifas correspondientes a licores, vinos, y vinos espumosos o espumeantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, y se fijan normas sobre el monopolio de licores.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 3742 de 1982,

DECRETA:

Articuló 1° La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen, monopolio de los Departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en este Decreto.

Las Intendencias y Comisarías cobrarán el impuesto de consumo que determina este Decreto para los licores, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros.

Artículo 2° Los vinos, los vinos espumosos o espumantes, los aperitivos; y similares nacionales serán de libre producción y distribución, pero tanto éstos como los importados causarán el impuesto nacional de consumo que señala este Decreto.

Artículo 3° En desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los Departamentos podrán celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenio que, dentro de las normas de contratación vigentes, permitan agilizar el comercio de estos productos.

Para la introducción y venta de los licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el Departamento ejerza el monopolio, será necesario obtener previamente su permiso que se otorgará una vez se celebren los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del Departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los limites tarifarios establecidos en este Decreto.

Artículo 4° El impuesto de consumo que en el presente Decreto se regula es nacional, pero su producto se cede a los Departamentos, Intendencias y Comisarías.

Artículo 5° Los impuestos de consumo cuyas tarifas se determinan en el artículo 6° de este Decreto, serán pagados a los Departamentos, Intendencias y Comisarías por los productores o introductores según el caso. Las Asambleas Departamentales y los Consejos Intendenciales y Comisariales expedirán las normas pertinentes para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen de consumo y aquellas que sean necesarias para asegurar su pago, impedir su evasión y eliminar el contrabando de los productos de que trata este Decreto.

En todo caso, el pago del impuesto de consumo contemplado en este Decreto, es requisito para que el producto pueda ser vendido o distribuido.

Artículo 6° El impuesto de consumo sobre licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, tendrá las siguientes tarifas por botella de 750 c.c., o proporcionalmente a su volumen, así:

a) Para licores nacionales y extranjeros: el 35% del precio promedio nacional en expendio oficial de la botella de 750 c.c. de aguardiente anisado nacional, según lo determine semestralmente el DANE.

b) Para vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros; el 10% del precio promedio nacional en expendio oficial de la botella de 750 c.c., de aguardiente anisado nacional, según lo determine semestralmente el DANE.

Articulo 7° Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 3° de este Decreto, los Departamentos, Intendencias o Comisarías podrán establecer gravámenes adicionales sobre la fabricación, introducción, distribución, venta y consumo de licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, bodegajes obligatorios, gastos de administración o cualquier otro gravamen distinto al único de consumo que determina este Decreto.

Los Departamentos, Intendencias y Comisarías podrán establecer contractualmente el servicio de bodegaje oficial, sin perjuicio de que los particulares puedan utilizar, sin que ello les implique erogaciones o cargas adicionales, su propio sistema de bodegaje conforme a las normas vigentes.

Artículo 8° Las bebidas alcohólicas destinadas a la exportación o en tránsito no serán objeto de gravamen alguno.

Artículo 9° Quedan vigentes las normas sobre impuesto a las ventas aplicables a los licores; vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares y aquellos relativos a la cesión de este impuesto, así como el gravamen de fomento para el deporte de que trata el literal b) del artículo 2° de la Ley 47 de 1968, y todas las normas_, relacionadas con el impuesto a las cervezas.

Articulo 10. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la potestad reglamentaria y teniendo en cuenta las normas técnicas del Ministerio de Salud y del Incontec, definirá que se entiende por licores, vinos, aperitivos y similares, para las efectos de este Decreto.

Artículo 11. El presente Decreto deroga las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 13 de enero de 1983.

BELISARIO BETANCUR

Él Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landázábal Reyes; el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonett; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López; el Ministro de Salud, Jorge García Gómez; el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerlein Echeverría. el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahán. el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Isaza Delgado».

II. IMPUGNACIONES

El ciudadano Miguel H. González Rodríguez presentó memorial de impugnación mediante el que considera que son inconstitucionales los artículos 1° y 3° del Decreto número 71.

1° Respecto del artículo 1° fundamenta su inconstitucionalidad en que consagra el monopolio de licores extranjeros en favor de los Departamentos y faculta a las Asambleas Departamentales para regular o gravar esa industria o actividad, sin exceptuar los que proceden de países miembros del Acuerdo Subregional Andino, aprobado por la Ley 8ª de 1973, desconociendo lo previsto en ella y en las Leyes 15 de 1905, 4ª de 1913 (artículo 97), 88 de 1928 y 141 de 1961, las cuales han regulado la cesión del monopolio de licores nacionales a los Departamentos, pero no la de licores extranjeros.

No obstante, en el extenso escrito comentado, el impugnante no señala cuál o cuáles preceptos de la Carta estima violados.

2° Del artículo 3° considera inconstitucional la parte que dice "... o extranjeros...", referida a los licores, por las mismas razones descritas en el párrafo precedente, pero sin indicar tampoco como infringido precepto alguno de la Carta.

III. EL PROCURADOR

El Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequibles las disposiciones del Decreto número 71 de 1983, con la precisión de que el fallo sólo ha de contraerse al análisis de constitucionalidad en cotejo con las facultades del artículo 122 y con las demás materias que se propongan por impugnantes o defensores, por la Procuraduría y por la misma Corte, pero dejándole opción a la posterior acción ciudadana de inconstitucionalidad contra el Decreto por otras causas.

Las razones sustanciales de su vista fiscal son las siguientes:

1° El constituyente de 1968 tuvo como propósito evidente no excluir la posibilidad de que en estado de emergencia se introdujeran reformas al régimen impositivo, al negar explícitamente una proposición tendiente a consagrar dicha prohibición, lo cual se hizo el 26 de noviembre de 1968 en la Comisión Primera del Senado, que era Proposición número 160, y que decía:

“Para inciso nuevo del artículo 46 (que después fue aprobado como artículo 43 del Acto Legislativo y se incorporó con el número 122 al ordenamiento constitucional):

"El Gobierno no podrá establecer impuestos en uso de las facultades de estado de emergencia".

"(Acta número 63; el texto entre paréntesis es del Despacho)".

Y agrega el Procurador que al resolverse la apelación interpuesta contra la negativa dada a la Proposición número 160, se mantuvo la decisión adoptada por la Comisión.

De lo cual el Procurador infiere que:

a) Aparte de los límites de temporalidad, de verificación de que los decretos de emergencia llevan la firma del Presidente y de todos los ministros, de que las medidas deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, de conexidad con las materias de la emergencia y de no desmejora de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leves anteriores, “la disposición constitucional no permite postular, a priori, cuáles instrumentos de la política económica pueden emplearse para enfrentar la perturbación del orden económico o social";

b) La negativa del constituyente de incluir en el artículo 122 la prohibición al gobierno de ejercer el poder impositivo en estado de emergencia es comprensible si se tiene en cuenta que "el instrumento tributario suele considerarse como el eje de cualquier política de redistribución, estabilidad o crecimiento del sistema económico... ".

2° Ante el argumento del impugnante de que los artículos 1° y 3°" del Decreto número 71 violan disposiciones de la Ley 8ª de 1973 que aprobó el Acuerdo Subregional Andino, el Procurador discrepa del fallo que cita de la Corte, de 27 de febrero de 1975 según el cual se declaró inexequible el inciso 3° del artículo 2° de dicha ley, y manifiesta que una ley solo puede ser declarada inexequible por violación del ordenamiento superior pero no por infracción de otra ley (salvo el caso excepcional de las leyes orgánicas).

Agrega que la valoración de los términos de reciprocidad de los Estados tienen un acento político que no corresponde a los lineamientos del control judicial de constitucionalidad.

Y culmina el acápite refiriéndose a algo que él mismo reconoce como improcedente para el caso en examen:

"Lo dicho no significa que este Despacho descarte, el control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados internacionales. Sobre este aspecto también discrepo del criterio expuesto reiteradamente por la honorable Corte, pero ese es un tema diferente que no se ha planteado ni cabe plantearse en este caso".

3° Analiza luego el programa de liberación del Acuerdo Subregional Andino en lo relativo a eliminación de gravámenes e importaciones de productos originarios de los países miembros de la Subregión.

4° Hace un recuento detallado del articulado del Decreto y concluye en su conexidad directa y específica con las materias de la emergencia; destaca su naturaleza impositiva, y considera que el estatuto se ajusta a lo previsto en los artículos 43 y 197-2 de la Carta.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1° Por ser el que se examina un decreto de Emergencia Económica, es competente la Corte para decidir sobre su constitucionalidad.

2° Se parte de la base de que el orden social absoluto no existe, ni es un fin en sí mismo, sino una relativa predisposición axiológica hacia la armonía, un presupuesto de la humana convivencia colectiva; de que si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico; de que el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, o sea la forma como la sociedad quiere su organización; de que el orden público es la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional; de que el desorden público es la sensible y profunda ruptura de esa correlación, y de que el orden jurídico, como expresión del orden institucional, no puede válidamente ir contra el propio orden social que lo justifica, pues si lo pudiera contribuiría al desorden público en lugar de servir precisamente de instrumento del orden.

En consecuencia, lo que aquí se juzga por la Corte es simplemente si el Decreto de Emergencia Económica número 71 de 1983, por el cual se revisan algunas normas relativas al impuesto de renta y complementarios, es una expresión válida o por el contrario violatoria del orden institucional plasmado en nuestra Carta Política.

3° En el aspecto socioeconómico, se hace énfasis en que nuestro sistema capitalista, de estirpe institucional democrática (cuyo concepto no corresponde al de "modelo económico"), asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económicos, está diseñado de tal manera que no puede ser tomado como un estado de permanente emergencia económica o de constante o total desorden, pues si así fuera ello supondría entonces que nuestro orden constitucional, que consagra la emergencia como una situación excepcional en su acaecer y en sus alcances, se habría convertido en el fundamento mismo del desorden y que lo normal sería lo anormal o excepcional.

Pero no es así. Nuestro sistema capitalista presupone una consistencia y flexibilidad suficiente, probada por siglos y en un amplio espectro geográfico, que ha permitido y permite que se den fenómenos cíclicos y coyunturales de tipo económico de seria trascendencia y magnitud, tales como la inflación, la recesión, el desempleo o el déficit fiscal constante, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, sin que su ocurrencia tenga carácter insólito, exógeno o sobreviniente, sino que son tenidos como consustanciales a su contextura y estructura, como un acontecer regular y propio de él, y regulables por las vías institucionales ordinarias y democráticas que tienen asidero en la ley, como expresión del Congreso, y no por los medios excepcionales y monocráticos del estado de emergencia.

De otra parte, no se debe olvidar que la planeación estatal no es tanto y solo la fulgurante medida jurídica del momento, de pretensión eficaz, sino ante todo la ponderada previsión con la que se precave precisamente la toma de intempestivas regulaciones de excepcional cauce y de relativo resultado.

Dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse apenas como el fruto de imprevistas situaciones que alteren fundamentalmente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, más no como un mecanismo recurrente y cotidiano, o como programa de política económica, que tienda a suplantar en forma general y progresiva la competencia y la materia del orden jurídico ordinario.

4° No es que la Corte desconozca una realidad, sino que reconociéndola tiene que decidir sobre la validez de las normas que juzga, confrontándolas con los cauces institucionales que de manera imperativa se le ordena preservar, dejando de lado ópticas menores o circunstanciales; sin atender si convienen o no al legislador o al gobernante, o si corresponden o no a una "realidad social" o "económica" reclamada por quienes ocasionalmente lo respalden o le nieguen apoyo. El magisterio institucional de control de constitucionalidad es intemporal y no de ocasión; para la Corte la regla de oro es la Constitución y sus decisiones están guiadas por ella y no pueden ir en su contra, así se considere por otros o para otros efectos que la Constitución deba cambiarse por inconveniente. Compréndese que mediante las atribuciones excepcionales de la emergencia resultarían más rápidas las reformas sociales que teniendo que ceñirse a las vías constitucionales del debate parlamentario. Pero la razón de ser de la tarea de guarda de la integridad constitucional no estriba en contingentes apreciaciones de conveniencia o aproximación a realidades defendidas o pretendidas, sino que tiene raigambre en el incólume cumplimiento y respeto de la Constitución como presupuesto del Estado de Derecho.

5° En rigor semántico y contextual halla la Corte que el artículo 122 condiciona la validez de los decretos de emergencia económica al cumplimiento de las siguientes exigencias:

a) Por su causa, a la regulación de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121”, que además sobrevengan;

b) Por su objeto, al orden económico, propio del sistema, que se entiende afectado por hechos sobrevinientes, insólitos, impropios del mismo;

c) Por su instrumento, a la forma como deben ser expedidas tales normas, tanto el decreto declarativo como los que lo desarrollan, uno y otros ceñidos a requisitos de motivación, conexidad, oportunidad y cumplimiento de formalidades, y

d) Por su finalidad, es decir, que estén destinados de manera exclusiva a "conjurar la crisis" y a "impedir la extensión de sus efectos", teniendo además que estar referidos "a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia".

Naturalmente, como ya se tiene visto, el semántico no es el único método del que se vale la Corte para interpretar en este caso el artículo 122 de la Constitución. Señálase que dicho método tampoco corresponde al de la mera exégesis, el cual es más propio del clásico mecanismo hermenéutico declarativo del tenor literal de la norma, y solo opera cuando lo que se juzga es un hecho (factum) frente a ella (ius) para aplicarla en forma deductiva y concreta. Pero en materia de juzgamiento de constitucionalidad la tarea es diferente y algo más compleja, pues lo que en tal caso se confronta es la validez nomocrática y abstracta, y no fáctica y específica, de una disposición inferior (la ley) frente a otra de jerarquía superior (la Constitución), teniendo como fundamento no solo la máxima categoría de ésta sino su contenido normativo y su significado doctrinario y político, en cuanto Política es nuestra Constitución, y atendiendo respecto de la disposición juzgada no solo la materia sino también las formalidades de su expedición y la competencia o facultad del organismo o agente que la expide.

Como se palpa, obra aquí más la epiqueya que la exégesis, fuera de que ni la una ni la otra son la sustancia o el sustento primordial de esta providencia.

6° Además, orientada por nuestra historia institucional, hace ver esta Corporación que el artículo 122 nace en 1968 como un instrumento normativo de excepcional implantamiento, destinado apenas a morigerar los perniciosos efectos derivados del abuso de la legislación económica que hasta entonces había soportado nuestro orden institucional y que había tenido como fuente normativa esencial a los decretos legislativos de estado de sitio. El propósito del Constituyente de 1968 al instituir el artículo 122 no fue entonces el de ensanchar el ámbito ni el de multiplicar las prácticas de los estados de excepción, sino el de encauzarlos y delimitarlos al máximo, tanto más cuanto que al quedar abolida con la Reforma Constitucional de 1968 la prohibición del artículo 32 que regía para el Gobierno desde 1945, según la cual éste no podía intervenir la economía por medio de decretos provenientes de leyes de facultades extraordinarias, quedó desde entonces cerrada la esclusa de la legislación económica sin la intervención o el mandato del Congreso.

7° Desde antiguo, el fundamento de la validez jerárquica y de la legitimidad doctrinaria de la ley, como expresión de la voluntad soberana de la Nación, es el origen deliberativo, representativo y parlamentario del tributo o del impuesto, con sustento en la consulta y vocería del común, en todo tiempo, y más en tiempo de paz, partiendo de la base de que no todo estado de excepción corresponde siempre y necesariamente a un estado de guerra o de "no paz", y de que el artículo 122 no es la vía idónea para lo bélico.

Según nuestra Carta, es el Congreso el que en tiempo de paz impone contribuciones o decreta impuestos ordinarios (artículo 43), o sea que es el legislador común y no el de excepción o de emergencia el competente para establecer o modificar impuestos en forma general, regular, normal, impersonal, objetiva, abstracta y permanente, y el que además en tiempo de no paz o bajo circunstancias intempestivas o de necesidad, decreta también impuestos extraordinarios (artículo 76-14).

Y en época de emergencia se le reconoce al gobierno la facultad de decretar, al Igual que al Congreso cuando la necesidad lo exija, impuestos extraordinarios, esto es, de manera excepcional respecto del régimen ordinario de tributación o imposición, para responder a situaciones señaladas en la declaración de emergencia y que deban atenuarse o conjurarse, que se presenten por fuera del acontecer normal de nuestro relativo orden económico; de carácter específico, por una sola vez, con determinado fin y de naturaleza transitoria y no permanente, es decir, dentro de los marcos constitucionales señalados para similares circunstancias en el artículo 76-14 al propio Congreso.

Entiende la Corte que el Presidente de la República también tiene origen democrático y representativo, como quienes concurren al Congreso, pero que dada la investidura unipersonal y monolítica del ejecutivo, frente a la plurinominal o pluralista y por ende deliberativa o parlamentaria del Congreso, y atendida la representatividad integral o de la "nación entera" del Congreso (artículo 105) diferente de la mayoritaria o de un sector nacional del ejecutivo (artículo 114), el principio impositivo general del artículo 43, no es coextensivo con las limitadas y excepcionales competencias impositivas del ejecutivo derivadas del artículo 122.

8° No le está permitido a la Corte interpretar precepto alguno con fundamento en lo que no es, sino en lo que es. Es así corno ella no se ha valido en 1974, ni ahora, de la negativa del Constituyente de 1968 a incluir en el artículo 122 una proposición senatorial en el sentido de que no podía el gobierno durante la emergencia decretar impuestos, como fundamento para afirmar, en el primer caso, o para negar, en el segundo, la facultad impositiva del ejecutivo por la vía del artículo 122. Como tampoco, ni entonces ni ahora, la Corte ha invocado la negación de uno de los proyectos iniciales del artículo 122, conforme al cual se preveía que el gobierno solo podría decretar impuestos extraordinarios por el término máximo de un año, pasado el cual solo continuarían regiendo si los aprobaba el Congreso por ley.

En cambio, se pone de relieve que la Carta, por su texto, por su contexto y por su inspiración doctrinaria, según lo ha afirmado en fallos anteriores esta Corporación, consagra el principio de que la cláusula general implícita de legislación corresponde al Congreso y no al ejecutivo del Estado, y que para el caso en examen resulta más claro el postulado en virtud de que por mandato explícito y excluyente de la Constitución el Congreso es no solo el legislador ordinario (artículo 43), sino también extraordinario (artículo 76-14), de impuestos.

9° Ante el eventual argumento de que el artículo 43 consagra para el Congreso apenas la facultad de "imponer contribuciones", pero no la de modificarlas ya creadas, ni tampoco la de crear cargas impositivas diferentes a las contribuciones (como los impuestos, las tarifas, las tasas, los gravámenes), reitera la Corte su jurisprudencia de abril 8 de 1981, conforme a la cual se afirmó que el Constituyente no sigue ni exige definiciones, clasificaciones, ni tipologías específicas sobre la terminología impositiva, y agrega ahora que tal afirmación daría para concluir que una vez que el Congreso creará un tributo perdería en adelante su competencia para modificarlo, la cual solo le correspondería siempre al ejecutivo y por las vías excepcionales de los artículos 121 o 122, de una parte, y para colegir, de la otra, que de ser competente el Congreso solo para crear "contribuciones", consideradas por la terminología hacendística como los gravámenes que suponen una contraprestación en favor de quien debe soportarlos, se llegaría al contrasentido de que el régimen impositivo ordinario y general estaría en manos de la implícita y permanente competencia del ejecutivo y de que el artículo 43, en vez de ser un principio general, debiera entenderse erigido corno cláusula excepcional de competencia para el Congreso en cuanto al tiempo (de paz), al tipo de gravamen (contribuciones solamente) y a la forma de su regulación (únicamente para crearlas, pero no para modificarlas). Ante tan enrevesados corolarios, lo único que puede admitirse en lógica es precisamente todo lo contrario.

10. Obviamente, las restricciones señaladas conforme a la Constitución para el artículo 122 en materia de impuestos no pueden llevar a sostener que dicho precepto haya quedado reducido a extremos impracticables. Recientes sentencias han dejado ver precisamente que la institución de la emergencia tiene su específica razón de ser, respecto de medidas económicas que no comprometan de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente, incluyendo obviamente la facultad de dictar impuestos de carácter extraordinario o excepcional.

Deja en claro la Corte que si su jurisprudencia está indicando que no todo lo relativo a la economía puede ser regulado por decretos de emergencia económica, ella misma también está dejando ver que en ningún momento se ha afirmado que nada se pueda hacer por la vía del artículo 122.

11. El Decreto es básicamente un estatuto de carácter impositivo sobre materia de ordinaria ocurrencia, pues regula la cesión por parte de la Nación a los departamentos del monopolio rentístico sobre licores extranjeros y ratifica la de los nacionales. En el artículo 1° se reitera que la producción, introducción y venta de licores destilados es monopolio de los departamentos y que su regulación y gravamen corresponde a las Asambleas Departamentales y le da un tratamiento específico sobre cobro de impuesto al consumo de licores a las intendencias y comisarías. El artículo 2° establece que las diversas clases de vinos nacionales son de libre producción y distribución y que éstos y los importados causarán el impuesto nacional de consumo. El 3° autoriza a los departamentos a celebrar los contratos y convenios correspondientes a la actividad monopolística. El 4° advierte que aunque el impuesto al consumo de licores es nacional, su producto se cede a los departamentos, y, cosa curiosa, también a los territorios nacionales, o sea a las "intendencias y comisarías". El 5°, indica la forma de recaudación del impuesto y otorga facultad a corporaciones públicas deliberativas departamentales, intendenciales y comisariales para regularlo. El 6° fija las tarifas impositivas al consumo de vinos y licores nacionales y extranjeros, según estadísticas del DANE. El 7° prohibe a los departamentos y territorios nacionales imponer gravámenes adicionales sobre licores. El 8° estipula que las bebidas de exportación o en tránsito no serán objeto de gravamen. El 9° señala cuáles normas anteriores sobre licores, vinos y cervezas quedan vigentes. El 10 deja a la potestad reglamentaria del ejecutivo, según normas técnicas señaladas, la definición de lo que se entiende por licores, vinos y similares. Y el 11 se refiere a la vigencia del decreto y a la derogatoria de normas contrarias.

Formalmente el Decreto número 71 de 1983, se ajusta a las exigencias constitucionales, por cuanto invoca las atribuciones del artículo 122 y se sustenta en el Decreto número 3742 de 1982 que declaró la emergencia y que fue hallado exequible, lleva las firmas del Presidente y todos los ministros, y fue expedido dentro del término de 50 días señalado por el que la declaró.

No obstante, en cuanto a su contenido, el estatuto examinado modifica disposiciones que de conformidad con los artículos 43, 55, 76-1 y 122 de la Constitución solo pueden serlo por medio o por mandato de la ley, por corresponder a la competencia impositiva ordinaria, general y permanente, que es función propia de la legislación común y no de la excepcional, por lo cual es violatorio de aquellos preceptos superiores e incompatible frente a lo prescrito en los artículos 76-14 y 105.

12. Hace ver la Corte que aunque al momento de emitir este fallo han entrado a regir diversos preceptos de un nuevo decreto de emergencia económica, a saber, el 396 de 1983, que modificó y adicionó el 71 que se examina, sin embargo, esta Corporación decidirá en el fondo sobre la totalidad de las disposiciones del último decreto citado, así algunas de ellas se hallen derogadas, subrogadas o modificadas por las de aquél, sin que opere para el caso la tesis de la inhibición para decidir sobre normas no vigentes al momento del fallo por carencia de objeto, porque en el presente caso la Corte tiene la inaplazable obligación de pronunciarse de manera oficiosa o forzosa, por mandato del parágrafo del artículo 122 de la Constitución, acerca de la constitucionalidad de los preceptos del decreto de emergencia que se estudia, sin necesidad de examinar la vigencia de sus disposiciones, pues el Constituyente es especialmente exigente en la guarda integral de la Constitución frente a las normas excepcionales. Antecedente jurisprudencial de igual naturaleza ya existe en relación con el control de constitucionalidad de decretos legislativos de estado de sitio, según sentencia de 20 de octubre de 1977.

V. DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, y por las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia, en –Sala Plena–, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, y en ejercicio de sus atribuciones consagradas en el parágrafo del artículo 122 y en el artículo 214 de la Carta,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLE, por ser contrario a la Constitución, el Decreto de Emergencia Económica número 71 de 13 de enero de 1983 "por el cual se modifica el impuesto sobre consumo y las tarifas correspondientes a licores, vinos, y vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, y se fijan normas sobre monopolio de licores".

Cópiese, comuníquese, infórmese al Gobierno y al Congreso Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el Expediente.

José Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín (con aclaración de voto); Ricardo Medina Moyano, Luis Enrique Aldana Rozo, Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); Manuel Enrique Daza A. (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (salvo el voto); Héctor Gómez Uribe (salvo voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto); Juan Hernández Sáenz (aclaro el voto); Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura (con aclaración de voto); Pedro Elías Serrano Abadía, Fanny González Franco (con salvamento de voto); Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Discrepo del estudio de la mayoría por estas razones:

1° Debe señalarse que las facultades de excepción que ejerce el gobierno en caso de emergencia, y precisamente por serlo de tal naturaleza excepcional, no son un traslado ni una derivación de las competencias legislativas del Congreso, pues este organismo no está constitucionalmente habilitado para afrontar situaciones extraordinarias y todas sus funciones están previstas para tiempos de normalidad y, además, porque no es la entidad estatal apta para este tipo de situaciones.

2° De modo que las facultades del gobierno en Estado de Emergencia Económica cuyo contenido concreto, por cierto, no está enunciado en la constitución, exceptuada la general de expedir decretos con fuerza de ley, son las que resulten necesarias e idóneas para superar la crisis que motivó la declaratoria de aquélla y en relación específica con esa concreta circunstancia, sin referencia alguna a las del Congreso, o no se trataría de una verdadera situación excepcional; obviamente, las medidas gubernamentales no pueden desbordar ninguno de los preceptos constitucionales.

3° En consecuencia, el ejecutivo no desplaza al Congreso en tiempo de emergencia económica, ya que no está ejerciendo atribuciones que a él pertenezcan ni dicha situación impide el funcionamiento pleno de tal corporación la cual, por el contrario, ensancha sus poderes ordinarios con la posibilidad de examinar, y modificar o derogar las disposiciones dictadas con ocasión de la emergencia, así como con el ejercicio de su control político cuando el ejecutivo incurra en abuso.

4° Como la perturbación económica o la amenaza de la misma pueden ser generadas por las más disímiles y variadas causas, no se puede descartar a priori que una de tales causas sea la agravación del déficit fiscal, así haya sido crónico y, por lo mismo, que, para sortearlo, el Gobierno pueda dictar normas de carácter impositivo que creen o aumenten los gravámenes existentes, eliminen o reduzcan exenciones tributarias, den otro tratamiento al sistema de deducciones, afinen los procedimientos tendientes a impedir la evasión de los contribuyentes o hagan más rígido el sistema de sanciones contra los infractores del régimen de contribuciones. Si la causa que determina la implantación de la emergencia es esa, si es grave y es actual o inminente, no cabe duda de que el Gobierno puede asumir extraordinaria y transitoriamente el poder de fijar impuestos o de variar el régimen tributario vigente, por que el incremento de los ingresos públicos es un recurso adecuado para conjurar aquella crisis, atenuar sus efectos o impedir su extensión.

5° Por consiguiente, no puede tacharse de antidemocrática a esta institución cuando, según algunos, el Gobierno se apropiaría arbitariamente de poderes del Congreso, como por ejemplo la facultad impositiva, porque lo que hace democrático un procedimiento no es qué órgano adopta las decisiones, sino la existencia y efectividad de controles que condicionen y puedan corregir los excesos, como sucede en el presente caso con el control moderador del Consejo de Estado, el control político que ejerce el Congreso, y el jurisdiccional que compete a la Corte Suprema, por intermedio de los cuales los gobernados vigilan las actuaciones de los gobernantes.

6° Igualmente, es necesario aclarar que, aunque la Reforma Constitucional de 1968, con muy buen criterio, distinguió el aspecto social y económico del aspecto policivo y político del orden público, en la realidad son dimensiones inseparables, pues el orden es integral, uno solo, y sus distintos aspectos son interdependientes y se influyen recíprocamente, por lo cual no obstante que en la actualidad no rige el estado de sitio no se puede considerar que haya paz, para efecto de la aplicación de los artículos constitucionales que a tal concepto se refieren, como el 43, ya que no hay orden en lo económico, es decir, hay crisis, esto es desorden, o anormalidad, que es lo que justifica los poderes de excepción del Gobierno.

7° También se requiere hacer precisión sobre el concepto de emergencia económica y el carácter de "sobrevinientes " que el artículo 122 exige a los hechos constitutivos de aquélla, porque se ha identificado a estos conceptos con los de nuevo, insólito, sorpresivo, imprevisto, para sostener que los elementos o factores estructurales y las situaciones crónicas no están comprendidas en los poderes gubernamentales de emergencia. En sentido extricto, lo que emerge no es algo nuevo, aunque puede ser inesperado; es, por el contrario, algo preexistente, que se ha venido incubando, formando y que, en el momento de la crisis, tratándose de una anomalía, se agudizó, se agravó hasta convertirse en grave amenaza de perturbación inminente, o que ya produjo esa perturbación. De donde, la ocurrencia de crisis no implica que deba ser repentina o impredecible, pues los hechos económicos están encadenados dentro de un proceso, no son aislables, responden a unas tendencias y son de más o menos fácil o difícil diagnóstico según sus variables modos de manifestarse. Por eso, pretender que solo es emergente y sobreviniente lo accidental, lo casual, es ignorar el modo de ser de las relaciones económicas, dentro de las cuales, con una relativa permanencia de estructuras y frecuencia de fenómenos, caben no solo las sorpresas sino las catástrofes derivadas de la agravación de las anomalías crónicas.

Como lo afirmaron en 1974 algunos Consejeros de Estado "precisamente las grandes emergencias se han presentado por desequilibrios estructurales. Las grandes crisis y las grandes revoluciones no han sido eso: desequilibrios crónicos entre las estructuras económicas, políticas y sociales que en determinado momento se hacen agudos, dramáticamente agudos, y han destruido esas estructuras, los sistemas políticos y aún los Estados" (Legislación del Estado de Emergencia Económica, Imprenta Nacional, Bogotá, 1976, pág. 54). Por tanto, se repite, no es fácil separar el orden político del orden económico, y la anormalidad económica, aunque no perturbe el orden político, no es paz.

Solo emerge o sobreviene, pues, lo que viene gestándose y desarrollándose, como lo indican las expresiones empleadas en la motivación del Decreto número 3742, declaratorio de la emergencia, cuando se refiere a un "proceso de desequilibrio" e incertidumbre en la actividad económica, a un "deterioro progresivo" de los ingresos públicos y a un menoscabo "paulatino" del fisco de las entidades estatales, fenómenos que no por ser crónicos, al agravarse, dejan de configurar una emergencia.

8° Debe reafirmarse el criterio de que el requisito constitucional de que estos decretos tengan por finalidad exclusiva conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, es una cuestión que escapa a la jurisdicción de la Corte, porque es necesario advertir, que la evaluación de la conveniencia y la eficacia de las disposiciones de tales decretos son extraños al problema de su validez constitucional, ya que se trata de aspectos políticos que son del resorte del Congreso.

9° Los decretos dictados con ocasión de la emergencia no tienen, per se, vigencia permanente, como se ha venido aseverando, pues toda situación excepcional se supone transitoria y, por tanto, las medidas dictadas para superar la crisis, si son realmente eficaces, deben dejar de aplicarse y se agotan al producir los efectos de eliminación de las causas de la crisis o neutralización de sus consecuencias. Dentro de esta idea, debe funcionar precisamente el control del Congreso o control político, cuyo objetivo es el de calificar la motivación de la emergencia y la oportunidad, conveniencia y eficacia de las medidas tendientes a conjurarla. Por eso mismo, su competencia específica en este caso lo autoriza no solo para modificar aquellas disposiciones y adicionarlas, sino para derogarlas, en cualquier tiempo y por su propia iniciativa, cuando las encuentre inconducentes o cuando crea que ya cumplieron su finalidad.

La lógica transitoriedad de la normatividad de emergencia económica queda, entonces, en un todo, dependiente de la voluntad del Congreso.

10. La revisión que de oficio debe adelantar la Corte para determinar la constitucionalidad de las medidas de emergencia económica, de acuerdo con el parágrafo del artículo 122, debe ser definitiva y total. En efecto, así lo dispone dicho parágrafo, cuando determina que los respectivos decretos serán enviados a la Corte por el Gobierno "... para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad". Por su parte, el artículo 13 del Decreto número 432 de 1969 reafirma el carácter definitivo de las decisiones que profiera la Corte, y en su artículo 29 obliga a que ésta confronte todas las disposiciones de los aludidos decretos, y no solamente las impugnadas, con la totalidad de la constitución. Es en este sentido que el examen de constitucionalidad se califica no solo de definitivo sino de total, en tanto excluye cualquier acción posterior respecto de las normas que se declaren exequibles, pues los fallos con los que concluye la revisión forzosa de la Corte tienen fuerza de cosa juzgada, a fin de eleminar cualquier incertidumbre jurídica que contribuya a complicar la situación de emergencia.

11. Es igualmente pertinente dejar en claro, y esto es esencial, que las facultades constitucionales que para el Gobierno emanen del artículo 122, son de ejercicio directo e inmediato de aquél, sin que sean admisibles por tanto ni su delegación ni su prórroga.

En consecuencia, son inconstitucionales todas las disposiciones de decretos de emergencia en los cuales el Gobierno transfiera sus potestades de excepción a otros organismos del Estado, y aquéllas en las cuales pretenda autorizar un ejercicio posterior al vencimiento del término señalado para la emergencia de la capacidad legislativa de que está investido en dicha situación, pues ello implicaría o un ensanchamiento abusivo de su potestad reglamentaria, o una autoprórroga de estas facultades, evidentemente violatorias del artículo 122.

De lo que fluye la conclusión de que el órgano exclusivo para afrontar la emergencia es el Gobierno, de que todas las medidas de emergencia económica deben tener origen directo en el Gobierno, y de que todas esas medidas deben ser emitidas dentro de la misma emergencia.

12. Finalmente, es procedente establecer que, globalmente, el Decreto en examen tiene relación directa y específica con la situación que determinó la implantación del régimen de emergencia, puesto que sus disposiciones se enderezan sistemáticamente a combatir el "deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos", atribuible a la evasión fiscal y tributaria, a que se refieren los ordinales 2°, 5° y 6° de la parte motiva de aquel Decreto, fenómeno que imponía estos correctivos, ya que de acuerdo con la consideración 8° del mismo estatuto "la evasión y elusión tributaria ha adquirido enorme fuerza y genealidad como consecuencia de las altas tasas existentes, el abuso de la utilización de una serie de exenciones de impuestos, la inconveniencia de otras, la debilidad del régimen procedimental y de los sistemas de determinación del tributo, así como de la ausencia de un régimen legal adecuado de infracciones y sanciones". Son estos hechos los que justifican la política tributaria general y la preceptiva de cada una de sus disposiciones particulares.

En relación con la impugnación formulada por el ciudadano Miguel H. González Rodríguez respecto de los artículos 1° y 3° del Decreto número 71 de 1983, en cuanto incluyen en el monopolio que regulan el de los licores extranjeros, sin exceptuar los que procedan de países miembros del Acuerdo Subregional Andino, aprobado por la Ley 8ª de 1973, y en cuanto también contraría en este mismo aspecto las Leyes 15 de 1905, 4ª de 1913, 88 de 1928 y 141 de 1961, debe observarse que:

a) Según constante criterio de la Corte, no se pueden plantear incompatibles normativas entre disposiciones de un tratado internacional, como es el caso del Acuerdo citado, y una ley, como problemas de constitucionalidad, pues estas son cuestiones de derecho interno que escapan a la jurisdicción de un tribunal nacional, como es la Corte;

b) Las leyes que aprueban tratados públicos forman parte del tratado que aprueban; no tienen contenido normativo propio, ya que lo que se les da se forma con las mismas estipulaciones que constituyen el tratado; por esto, son simples decisiones políticas del Congreso para incorporar al orden jurídico nacional disposiciones procedentes del derecho internacional y siendo tales leyes inseparables del tratado que aprueban y, por tanto, inmodificables por una ley común, puesto que se estaría modificando el tratado, no puede plantearse su juzgamiento ante la Corte, por que no cabe que una ley ordinaria la vulnere;

c) En lo tocante a las demás leyes que menciona el impugnante reguladoras del monopolio de licores nacionales cedido a los departamentos, el Decreto número 71 significa solamente una modificación y ampliación de tal monopolio a los licores extranjeros, ensanche que no es inconstitucional por tratarse de materia impositiva fundada en los hechos invocados para declarar la emergencia económica y enderezarla directamente a subsanar la crisis fiscal de aquellas entidades, como lo hace ver muy bien el concepto del Procurador, cuyos argumentos acojo integralmente en este aspecto.

En consecuencia, considero que debe declararse constitucional el Decreto número 71 de 1983.

Luis Carlos Sáchica, José Eduardo Gnecco C., Jerónimo Argáez Castello, Fanny González Franco, Germán Giraldo Zuluaga, Ismael Coral Guerrero, José María Esguerra Samper, Fabio Calderón Botero, Héctor Gómez Uribe, Alberto Ospina Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez.

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.

Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.

Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el Estado de Emergencia Económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma tesis permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibid.), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibid.), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibid.) y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibid.), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del Estado de Emergencia Económica, que no altera la paz pública.

Creemos también que el dicho Estado de Emergencia Económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aun así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que preve el artículo 76 ordinal 14 de la Carta Fundamental.

Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en el artículo 20 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa.

Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.

Por ello, hemos votado fovorablemente lo decidido en esta sentencia.

Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernández Sáenz, (adhiero), Jorge Salcedo Segura.

ACLARACIÓN DE VOTO

Como fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de este Decreto, me permito dar por reproducidas las razones expuestas en la explicación de voto de la sentencia proferida en relación con el Decreto número 3746 de 1982.

Gustavo Gómez Velásquez

Magistrado