EMERGENCIA ECONOMICA. NORMAS SOBRE LOS IMPUESTOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO, AVISOS Y TALLERES. ORIGEN DELIBERATIVO Y PARLAMENTARIO DEL TRIBUTO O DEL IMPUESTO.

Inexequible el Decreto número 3815 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 14

Revisión del Decreto Legislativo número 3815 de 1982 "por el cual se dictan normas sobre los impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros y otras disposiciones".

Magistrados ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.

Bogotá, D. E., marzo siete (7) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Aprobada por Acta número 16 del 7 de marzo de 1983.

1. REVISIÓN

La Presidencia de la República por medio de la Secretaría Jurídica, ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo de la referencia para su revisión constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 122 de la Carta Fundamental. Repartido el negocio, la Corte, de acuerdo con el trámite establecido para tales casos, dispuso su fijación en lista a fin de hacer efectiva la intervención ciudadana y su envío ulterior a la Procuraduría General de la Nación para su pronunciamiento.

Cumplido lo anterior y emitido por el Procurador el concepto número 617 del 31 de enero de este año, se procede a tomar la decisión.

Il. El TEXTO DEL DECRETO

Es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 3815 DE 1982

diciembre 20

Por el cual se dictan normas sobre los impuestos de Industria y Comercio, y de avisos y tableros, y otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982.

DECRETA:

Artículo 1° El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimientos de comercio o sin ellos.

Artículo 2° Este impuesto se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior.

A dicho promedio se aplicará el tanto por mil mensual que determinen los Concejos Municipales.

Artículo 3° Para los fines de este Decreto, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.

Artículo 4° Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios.

Artículo 5° Son actividades de servicio las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicios de restaurantes, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y video, y negocios de montepíos.

Artículo 6° El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913, se liquidará y cobrará en adelante, como complemento del impuesto de Industria y Comercio, con una tarifa de un tanto por ciento sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales.

Artículo 7° Los Municipios sólo podrán otorgar exenciones de Impuestos Municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal.

Artículo 8° No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes:

1. Las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de tratados o convenios internacionales que haya celebrado o celebre en el futuro, y las contraídas por la Nación, los Departamentos o los Municipios mediante contratos celebrados en desarrollo de la legislación anterior.

2. Las prohibiciones que consagran las leyes 26 ele 1904, 20 de 1946 y el artículo 4° de la Ley 29 de 1963. Además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:

a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola ganadera, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea.

b) La de gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación.

c) La de gravar las zonas francas industriales y comerciales que se constituyan como establecimientos públicos.

d) La de gravar plazas de mercado.

Artículo 9° Este Decreto se aplicará también al Distrito Especial de Bogotá.

Artículo 10. Este Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Dado en Bogotá, D. E., a 30 de diciembre de 1982.

BELISARIO BETANCUR.

El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; El Ministro de Relaciones Exteriores (E), Julio Londoño Paredes; El Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; El Ministro de Defensa Nacional, Gral. Fernando Landazábal Reyes; El Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonett; El Ministro de Trabajo y Seguridad Social Jaime Pinzón López; El Ministro de Salud, Jorge García Gómez; El Ministro de, Desarrollo Económico, Roberto Gerlein Echeverría; El Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahan; El Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; El Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez; El Ministro de Obras Públicas, José Fernando Isaza Delgado».

III. IMPUGNACIONES

De acuerdo con lo ordenado en el Decreto número 432 de 1969, se dispuso la fijación en lista del negocio por el término de tres días para efectos de la intervención ciudadana prevista en el artículo 214 de la Constitución, el cual transcurrió sin que se hubiera presentado impugnación alguna. Extemporáneamente el ciudadano Oscar Villa Zea presentó un escrito de impugnación (fl. 25 y s.) solicitando a la Corte la declaración de inconstitucionalidad del "artículo 5° del citado Decreto en cuanto se refiere a las salas de cine".

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAI. DE LA NACIÓN

Mediante el concepto número 617 del 31 enero del presente año (fl. 10 y ss.), la Procuraduría emitió el concepto ordenado por la Constitución, en el cual solicita a la Corte "que declare exequibles las disposiciones que conforman el Decreto número 3815 de 1982" por estimar que "no advierte que ninguna de las disposiciones examinadas resulte violatoria de los preceptos contenidos en el ordenamiento superior".

Para fundamentar su solicitud la Procuraduría empieza por determinar cuáles son los límites constitucionales existentes para el ejercicio de las facultades atribuidas al Ejecutivo en los casos de perturbación del orden público económico al tenor de lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución Nacional, apoyándose para ello entre otras consideraciones, en lo afirmado por la Corte en providencia de octubre 31 de 1982 y 23 de octubre de 1974.

Hecho lo anterior entra el Ministerio Público en el estudio concreto del Decreto revisado y luego de precisar los requisitos formales del mismo y su contenido normativo, afirma que:

"Este Despacho no descarta a priori, que en el uso de las facultades excepcionales propias del Estado de Emergencia Económica se ejerza el poder impositivo por el legislador extraordinario si, por otra parte, se reúnen las exigencias constitucionales enunciadas al iniciar estas consideraciones".

A continuación estudia lo relativo a la conexidad del Decreto número 3815 con la situación que determinó la declaración del Estado de Emergencia Económica para lo cual describe las diversas motivaciones enunciadas en el "decreto matriz, que es el 3742 de 1982", concluyendo que:

"Las medidas adoptadas se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determinó la declaración del Estado de Emergencia Económica y se hallan finalísticamente inspiradas, de manera inequívoca en el propósito de conjurar la crisis de la economía nacional, pues lógicamente puede esperarse de ellas un efecto positivo en la superación de las penurias fiscales de los municipios, factor que fue señalado como uno de los hechos generadores de la situación de crisis descrita en el Decreto número 3742.

"De tales medidas también es dable esperar racionalmente, que produzcan un efecto positivo en la superación del déficit fiscal de la Nación (señalado por el Gobierno) entre otras razones porque, si los municipios incrementan sus ingresos, tendrán menos necesidad de acudir en peticiones de apoyo a la Nación para la financiación de los servicios a su cargo.

"Por su parte, las facultades que en el Decreto se otorgan a los Concejos Municipales y al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, corresponden al poder de imposición derivado, que dichas corporaciones administrativas de elección popular tienen, conforme a lo previsto en los artículos 43 y 197-2 de la Carta Constitucional".

Termina la Procuraduría su concepto, solicitando a la Corte que "modifique su jurisprudencia sobre el alcance absoluto de sus fallos desestimatorios" recaídos en los procesos de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos dictados con el artículo 122 de la Constitución. Cita al efecto la decisión de la Corte dictada al estudiarse la exequibilidad del Decreto número 1400 de 1969, lo mismo que la sentencia de mayo 27 de 1982, para concluir que:

"En ese entendimiento, los efectos propios de la cosa juzgada, deben contraerse a las cuestiones de constitucionalidad que efectivamente se examinen, bien que hayan sido propuestas por los impugnantes o defensores del Decreto, bien que hayan sido planteadas por la Procuraduría, o bien que procedan de la misma Corte.

"Una precisión en tal sentido, conviene a la técnica del control judicial de constitucionalidad, y evita el eventual error (innegablemente posible en circunstancias como la presente) de asegurar por manera definitiva y absoluta la constitucionalidad de múltiples disposiciones para cuyo examen (que siempre debe ser esmeradamente meditado, no se ha dispuesto del tiempo necesario)".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Primera. La competencia.

Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento, en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma.

Segunda. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

1. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad, y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo.

Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea, en este caso, el Decreto de Emergencia Económica 3815 de 1982, por el cual se dictan normas sobre los impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros.

Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican permisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación.

Tercera. Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

1. El elemento causal.

Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptibles de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas.

Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121” que además, sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa naturaleza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan alteración del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos, a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento.

Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobrevenir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra”, según lo explica la Academia. Estos han ele ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que constituyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permite utilizar a propósito de ella.

Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergencia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquilidad social que se altera por grave calamidad pública.

No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordenamiento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso.

Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento instrumental.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente:

a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (términos para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), consecuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido).

b) Decretos legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (art. 122, incisos 2° y 6°).

Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y calificar rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia.

Jurídicamente es preciso entender y destacar que el conjunto de poderes dados par la Carta al Ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el Gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan.

Cuarta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político.

1. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de estado de sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionismo del Estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6ª de 1945, comenzó a formalizarse en la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no sólo por razones de carácter político sino también de índole económica.

Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales sólo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institucional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desbordamiento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la Reforma Constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del Ejecutivo por medio de decretos-ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.

Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al Ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos leyes originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no sólo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos leyes que las desarrollaran.

Se expidió luego el artículo 4° del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no solo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradójicamente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968:

"Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución".

Desde 1945 hasta la Reforma Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes y facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma.

El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el Ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio, amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (arts. 121 y 214 C. N.), restringiéndolo a sus finalidades institucionales originarias (art.121), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de decretos leyes (art. 32), otorgándole al Ejecutivo mayor injerencia en la elaboración v aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuestal y de planeación (art. 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión en el ahorro privado (art. 120-14), y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restricta del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (art. 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar.

La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el Ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional.

En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implantamiento, sino esencialmente la prohibición del Constituyente al Congreso de investir al Ejecutivo de facultades extraordinarias y a éste de utilizarlas en materia de intervención económica. Fue así como una vez abolida la prohibición, el Estado de Derecho se encauzó por los derroteros institucionales ordinarios del intervencionismo económico.

Quinta. El alcance de las atribuciones del gobierno en estado de emergencia.

1. Nuestro sistema capitalista que no es lo mismo que "modelo económico", de estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y de subdesarrollo económicos, está diseñado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación, de la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por lo tanto "sobreviniente", de conformidad con su significado precisado atrás, sino propia del sistema, de su dinámica, de su acaecer, sin que dé lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios monocráticos y excepcionales de la emergencia.

No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislación que trate de adecuarse a ella por las vías normales previstas en la Carta.

La delicada teoría económica reposa sobre bases científicas conforme a las cuales la previsión anticipada de los fenómenos cíclicos y coyunturales de la economía capitalista exige la planeación estatal y no su negligente imprevisión que contribuya a la agudización de fenómenos "paulatinos" o "acelerados", al decir del Decreto número 3742, como justificación única constitucional y doctrinaria de la competencia ele legislación tributaria excepcional expedida al margen de la función del Congreso.

Además, dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse como el fruto ele imprevistas situaciones que alteren profundamente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano que suplante en forma general v progresiva el orden jurídico ordinario.

2. Ciertamente, de conformidad con los artículos 32, 43, 55, 76, ordinales 12 v 14 y 79 inciso segundo de la Carta, es el Congreso el que debe decidir sobre la legislación económica impositiva, fiscal, presupuestal, de planeación y de gasto público en forma directa o por vía de facultades extraordinarias al Presidente de la República cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; pero repárase en que el ejecutivo tiene también la competencia, compartida o exclusiva, de impulsión legislativa en esas materias, hasta el extremo de que el Constituyente de 1968 condicionó de tal manera la colaboración funcional al respecto que si el gobierno no presenta proyectos de ley sobre ellas el Congreso no puede por sí solo lograr su completa y oportuna regulación, ni ser, por lo tanto, el responsable de tal omisión.

Sexta. El consentimiento deliberativo y representativo del impuesto y dei presupuesto y los impuestos extraordinarios y excepcionales.

1. De otra parte, sobre el mismo tema, el punto esencial de referencia del nacimiento histórico y doctrinario del Estado democrático en Occidente, como ya tuvo oportunidad de hacerlo ver esta Corporación en la sentencia de 8 de abril de 1981 sobre "retención cafetera- (Proceso número 835), es el del origen deliberativo y parlamentario del tributo o del impuesto, desde cuando el Rey Juan Sin Tierra aceptó otorgar la "Carta Magna" de 1215, en la que se consagró que los representantes de la comunidad tributarían al erario parte de sus rentas siempre cuando el monarca o gobernante parlamentara con ellos, quienes "en representación del común", deliberarían y expresarían válidamente su consentimiento para establecerlo (la ley). Tal fue el origen institucional de la Cámara parlamentaria del Común ante el Rey, o "Cámara de los Comunes", y del principio institucional indeclinable de toda normatividad constitucional dentro de un Estado de Derecho, según el cual cualquier impuesto debe tener su origen en la ley como expresión del consentimiento representativo o de la voluntad soberana (artículo 4° C.C.C.) de la Nación entera (artículo 105 Constitución Nacional).

Y, además, la historia de nuestra patria registra como indeleble antecedente de la independencia nacional y de la consolidación republicana de nuestras instituciones, con el mismo sabor de legitimidad democrática, el movimiento de los Comuneros de 1781, que tuvo como asidero de su causa el reclamo por un régimen equitativo, deliberatorio y representativo del "común" en la imposición de tributos.

Más tarde, del voto mayoritario, pluralista, deliberativo y representativo del impuesto se pasa a la aprobación idéntica del Presupuesto, lo cual le confirió al parlamento el control de toda la actividad impositiva y financiera del Estado.

2. Aquellos principios doctrinarios del consentimiento representativo a la imposición fiscal y al presupuesto público, por medio o por mandato de la ley, se hallan consagrados en nuestra Constitución, de manera esencial, en los artículos 43 y 206:

De acuerdo con el primero de ellos, "en tiempo de paz solamente el Congreso" puede imponer contribuciones, en lo nacional. Esto significa que la potestad ordinaria de establecer, modificar o suprimir impuestos en forma general, regular, normal y permanente sólo le atañe, por medio de ley, al Congreso. Entiende la Corte que en materia impositiva no solo se requiere para la validez del tributo creado o modificado, su origen legal sino, además, su carácter ordinario, impersonal, objetivo, abstracto y de vocación permanente.

Así mismo, la competencia ele modificación ele las fuentes impositivas del presupuesto y del gasto público es función propia del legislador ordinario según lo prescrito en el artículo 206 de la Constitución.

3. Naturalmente, la Constitución establece en forma expresa y restringida algunas salvedades y precisiones al principio anteriormente enunciado, tanto en relación con el señalamiento de la tributación como con la organización del presupuesto público. Ellas son las siguientes:

1° Cuando a juicio del gobierno deba decretarse un gasto imprescindible, estando en receso el Congreso y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, aquél puede abrir un crédito suplemental o extraordinario, previo dictamen favorable del Consejo de Estado (Constitución Nacional artículos 141 y 212).

2° Mediante el artículo 76-14 de la Carta, el Constituyente le señala al propio Congreso la facultad especial y restringida, para "cuando la necesidad lo exija" de "decretar impuestos extraordinarios".

Dichos impuestos se denominan extraordinarios por las siguientes razones: porque son imposiciones efectuadas por la ley en caso de necesidad y no en todo tiempo, erigidas en forma excepcional con respecto al régimen ordinario de tributación que comporta facultades permanentes, regulares y generales, es decir, ordinarias; porque están autorizadas para responder a situaciones de orden económico o fiscal o tributario o presupuestal, que se presenten por fuera de las circunstancias normales; porque, además, suponen una imposición específica por una sola vez, con determinado fin concreto y sin que se modifique el régimen general y ordinario de la tributación y, finalmente, porque su destinación específica, y su carácter concreto y excepcional, es decir, extraordinario, pugna con la fisonomía permanente de los impuestos ordinarios.

Observa la Corte a este respecto que el Constituyente es tan precavido en la guarda del principio del artículo 43, que le exige aún al propio Congreso especial cautela y le autoriza apenas una competencia restrictiva cuando se trata de "decretar impuestos extraordinarios".

3° Es entonces dentro de estos rigurosos linderos como debe examinarse el alcance de la atribución del gobierno en materia impositiva en época de emergencia económica. Con tales presupuestos llégase a la conclusión de que, por hermetismo institucional, la competencia gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal, jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza ordinaria, sino como máximo igual a la que el propio constituyente le permite al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios.

No se niega la posibilidad de que el ejecutivo en estado de emergencia económica pueda decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevinientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlas o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir más alla de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14 para el mismo Congreso. O sea que las facultades del artículo 122 no permiten el ejercicio de la potestad de reformas generales del régimen impositivo y fiscal ordinario vigente, ni dan lugar a la sustitución permanente y total de la atribución ordinaria del Congreso en estas materias, porque dejaría de ser excepcional.

Aunque no descarta entonces la Corte, por las expresadas y restringidas razones, que dentro de estos ceñidos derroteros específicos pueda el ejecutivo en estado de emergencia crear tributos excepcionales, o fijar una tasa adicional y única a un impuesto ordinario, es inadmisible frente a la Constitución que también pueda válidamente, por esa vía excepcional, modificar el régimen ordinario y general de la tributación o de la legislación fiscal y presupuestal del Estado; de admitirse esa posibilidad se desquiciaría uno de los pilares de la organización democrática representativa e institucional que a la Corte corresponde guardar.

4° Circunstancialmente podría pensarse, en gracia de argumento, que como quiera que el ejecutivo ya en ocasión anterior, durante la emergencia económica de 1974, expidió decretos legislativos sobre régimen tributario, por los cuales se implantó todo un nuevo sistema impositivo con carácter permanente y se sustituyó el anterior que venía rigiendo por ley, quedaría abierta definitivamente la brecha a todo tipo de reforma fiscal, presupuestal y tributaria sin limitaciones, aduciendo que una competencia excepcional suscita otra y así sucesivamente.

Deja sin embargo en claro la Corte que precisamente por esa razón se abstiene de prohijar en este aspecto la jurisprudencia del año de 1974, ya que por vía de emergencia, que es de carácter excepcional y restringido, no puede hacerse válidamente reformas tributarias de naturaleza general, ordinaria y permanente, y que por lo mismo, lo que formalmente aquí se juzga no es si el actual Decreto número 3815 de 1982 modifica otro de su misma naturaleza para justificar dicha competencia, sino que la atribución impositiva ordinaria que en él se señala no se aviene a las condiciones excepcionales que la Constitución prevé en el artículo 122 para que el ejecutivo pueda ejercer esa clase de atribuciones.

5° En materia impositiva o tributaria, la Constitución se ha mostrado especialmente celosa en preservar de manera exclusiva para el Congreso la potestad legislativa común y general, según nos lo enseñan los artículos 43 y 76-14, los cuales constituyen vallas infranqueables al alcance temporalmente ilimitado de los decretos del artículo 122.

Es más, según la Carta, aún en tiempos de "no paz" el Congreso conserva su potestad impositiva ordinaria señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del ejecutivo “impuestos extraordinarios" según el artículo 76-14. Obviamente, en tiempos de "no paz., por no prohibirlo el artículo 43, puede también el gobierno decretar específicos y excepcionales tributos para afrontar guerra –única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43–, o en época de emergencia declarada, para superarla, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otro casos tales decretos no pueden, como ya se ha dicho, desbordar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.

6° Claro está que las limitaciones precedentemente descritas no van en detrimento del carácter permanente de las demás medidas de índole económica que el gobierno pueda y deba tomar para conjurar la crisis y sus efectos.

A guisa de ejemplo, como medidas económicas que ante situaciones de emergencia podría tomar el gobierno, sin comprometer el régimen impositivo ordinario, se enumeran las siguientes: devaluar o revaluar la moneda; aumentar salarios; incrementar industrias y emplo; establecer empréstitos forzosos; disponer moratorias en los pagos; expedir normas de intervención en los mercados y en las actividades económicas y financieras; reprimir actos de operaciones que atenten contra la seguridad, la confianza pública o la ética en los ámbitos financiero, fiscal o económico; acelerar el recaudo de tributo preestablecidos; contrarrestar la evasión tributaria; fomentar y estimular la producción o restringirla en determinadas áreas cuando resulte antieconómica.

No es, entonces, que la Corte pretenda reducir a extremos impracticables la institución de la emergencia, sino mostrar cómo frente a la Constitución ella no puede desbordar su excepcional y limitada razón de ser.

7° Arguméntase como antecedente indicativo de que el gobierno sí puede durante la emergencia decretar válidamente reformas ordinarias y generales de carácter tributario, el de la proposición número 160 que dos Senadores presentaron ante la Comisión Primera del Senado, en el curso de la segunda legislatura del debate sobre la Reforma Constitucional de 1968; (Sesión de noviembre 27 de 1968; Anales de 10 de septiembre de 1971), como propuesta modificatoria del que hoy es el artículo 122 y que decía:

"El gobierno no podrá establecer impuestos en uso de las facultades del estado de emergencia".

La argumentación estriba en que al no haber aprobado el Constituyente dicha proposición, resultaría obvia la interpretación según la cual es de la naturaleza de la institución del 122 la competencia del ejecutivo para modificar la estructura tributaria o impositiva ordinaria vigente.

¿Pudiera acaso argumentarse que si se hubiera presentado como proposición modificatoria del artículo 121, por ejemplo, la de que "durante el estado de sitio no podrá imponerse la pena capital", y ésta se hubiese negado, la inferencia lógica fuese a de que su negativa implicaría la afirmación de lo contrario y la de que entonces la rotunda prohibición del artículo 29 según la cual el legislador no puede imponer la pena capital en ningún caso, sólo obraría para tiempo de paz pero no para tiempo de estado de sitio? No. ¿Y por qué no? Porque repugna que los estados de excepción comporten competencias implícitas, o que se interpreten normas por su anecdotario de discusión y debate previos a su aprobación como prueba suficiente de lo contrario a lo que se niega, es decir, no por lo que son, sino por lo que no son.

En lógica formal no faltaría quien argumentara aún que el ejemplo aquí propuesto no es similar al del caso de la proposición número 160, porque en éste, a diferencia de aquél, no le está prohibido al legislador ordinario imponer tributos en tanto que en el otro sí le está vedado decretar la pena de muerte; pero todavía así, queda una respuesta que emana de un principio rector de la Carta: el de que, como en varios y recientes fallos lo ha sostenido esta Corporación, la cláusula general de legislación sólo le corresponde al Congreso (artículo 76-1). No se olvide además que uno de los proyectos iniciales de revisión del artículo 122, que preveía la imposición transitoria y por ende excepcional de tributos, tampoco se aprobó.

De otra parte, leídos los Anales del Congreso en los que constan las discusiones previas a la negativa definitiva de la Proposición número 160, no queda clara la razón de su no aprobación (si por enervar tácticas dilatorias de la reforma, o por razones diversas a las imaginadas como obvias).

Poco debió de haber pesado este argumento, más casual que causal, en la jurisprudencia de la Corte de 1974, cuando en ella no se mencionó dicho antecedente para sustentar precisamente la tesis de que sí era viable a la luz del artículo 122 admitir que el ejecutivo podía hacer reformas tributarias mediante decretos de emergencia económica.

8. La Corte se percata del origen democrático y representativo del Presidente de la República, pero el magisterio de legitimidad electoral del jefe del Estado y del gobierno, que no se transmite a sus colaboradores, no le hace mella al principio del artículo 43 en materia tributaria, sobre el origen legal y "parlamentario" del impuesto por vía general y ordinaria, porque el Congreso es no solo democrático y representativo, al igual que la investidura del Jefe del ejecutivo, sino también y ante todo, el organismo deliberativo y pluralista al cual concurre la representación de la totalidad de la Nación (artículo 105) y no únicamente una mayoría electoral (artículo 114). Además, la investidura presidencial es monolítica y no plural y deliberativa como la del Congreso.

Séptima. Constitucionalidad del Decreto revisado.

1. Aspectos Formales

El Decreto número 3815 de 1982 "por el cual se dictan normas sobre los impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros y otras disposiciones", cuya valoración constitucional se realiza en el presente proceso, lleva la firma del Presidente de la República, lo mismo que la totalidad de las firmas de los ministros del Despacho.

Por otra parte, el Decreto número 3742 del 23 de diciembre del mismo año, por el cual se declaró "el Estado de Emergencia Económica en todo el territorio nacional, por el término de cincuenta (50) días", también fue expedido con el cumplimiento de los requisitos formales de rigor, como ya tuvo oportunidad de decidirlo la Corte en providencia de 10 de febrero del presente año.

2. Aspectos sustanciales.

Considera la Corte que el mentado Decreto número 3815 de 1982 es contrario a la Constitución y singularmente a sus artículos 43, 55, 76 ordinales 1°, 14 y 122, e incompatible con sus artículos 105 y 206, cuyo alcance ha sido precisado en las consideraciones anteriores, ya que las normas revisadas constituyen un claro desbordamiento de las facultades otorgadas al ejecutivo en el marco de la declaración de emergencia económica y social. Aunque lo advertido en las precedentes consideraciones es suficiente para justificar la declaración de inexequibilidad del Decreto Legislativo en cuestión, sin embargo no resulta inoportuno añadir las observaciones siguientes:

1° El contenido de los diez artículos que conforman el decreto, comprende las siguientes materias:

1. Actividades sobre las cuales recae el impuesto de industria y comercio.

2. El promedio mensual de ingresos brutos, como base para la liquidación del impuesto y la intervención al respecto de los Concejos Municipales.

3. Qué se entiende por actividades industriales, por actividades comerciales y por actividades de servicios.

4. Liquidación y cobro del impuesto de avisos y tableros, como complemento del de industria y comercio.

5. Requisitos para que los Municipios puedan otorgar exenciones de impuestos municipales.

6. Obligaciones del Gobierno, la Nación, los Departamentos y los Municipios, que continúan vigentes.

7. Prohibiciones a los Departamentos y Municipios en materia de gravámenes. Otras prohibiciones que continúan vigentes y;

8. Aplicación de las normas del Decreto al Distrito Especial de Bogotá.

Uno de los más antiguos gravámenes existentes en el país se encuentra constituido por el Impuesto de Industria y Comercio; según los especialistas se remonta al año de 1826, oportunidad en la cual se creó una "contribución industrial", la cual ulteriormente se convirtió en el impuesto de Industria y Comercio como renta municipal mediante la Ley 97 de 1913.

La problemática propia de este impuesto no corresponde por ningún aspecto a situaciones que se puedan considerar como emergentes o sobrevinientes o intempestivas y repentinas, según lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución. La regulación de los diversos aspectos de tal gravamen corresponde al Congreso, o al ejecutivo previo el otorgamiento de precisas facultades por parte de aquél, como quiera que ella se encuentra encaminada a la solución de problemas estructurales.

2° Encuentra la Corte que uno de los marcos de referencia para evidenciar el carácter estructural de una determinada institución económica, es el tratamiento que se le haya dado a la misma en los diversos Planes de Desarrollo Económico elaborados en el país. Ciertamente, dada la naturaleza de dichos planes instituidos en la Constitución Nacional, luego de un largo y complejo proceso histórico político, en la enmienda de 1968, que hace de ellos una auténtica meta nacional basada en un amplio diagnóstico de la economía del Estado y que habitualmente comprende un número indeterminado de programas, resulta difícil encontrar, como ya se expresó, un fundamento más idóneo para entender mejor el perfil estructural de una determinada institución económica.

A partir de tal momento constitucional, han sido elaborados diversos planes de desarrollo económico y social, entre los cuales cabe mencionar el Plan de Desarrollo de 1968, el de 1969, el de 1971 formulado bajo el nombre de las "Cuatro Estrategias" y el de 1979, conocido como el Plan de Integración Nacional (PIN), y por supuesto todos ellos abundan en la búsqueda de soluciones de diversa índole a los aspectos tributarios de la economía nacional.

El Plan de Desarrollo de las "Cuatro Estrategias" hacía énfasis particular en la productividad agraria, el incremento de las exportaciones, el desarrollo urbano y la redistribución del ingreso.

Y, en el Plan de Integración Nacional de 1979 al hacerse el diagnóstico de tales problemas, se expresa entre otras cosas lo siguiente:

"De lo que se trata no es tanto de redistribuir los recursos existentes sino de captar parte de ese inmenso potencial de recursos regionales y municipales que está implícito en los bajos catastros, por ejemplo, en las valorizaciones que apenas si se cobran, en los subsidios, en los servicios públicos, en los peajes, en las tarifas, en los impuestos de industria y comercio, y en las regalías. Hasta ahora se ha considerado que, como norma general, es la Nación la que debe redistribuir y aunque ello es así, en una gran medida, eso no significa que el esfuerzo de financiamiento no debe extenderse a todo lo largo y ancho del país en la misma forma que lo deben hacer los dividendos del desarrollo. "Todo esto porque se parte del supuesto, confirmado por las estadísticas, de que la actual captación fiscal general no alcanza ni alcanzará a financiar todos los requerimientos financieros del desarrollo. Además, la actual estructura de distribución de responsabilidades fiscales contribuye poco a poco a que se logre la necesaria vigilancia que debe existir a todos los niveles del gasto sobre la eficiencia en la asignación de recursos, sobre la evaluación de los resultados y sobre los efectos realmente obtenidos de la erogación pública (Plan de Integración Nacional 1979-1982 Departamento Nacional de Planeación. Edic. Redactores Asociados. Bogotá 1980. Página 81 Tomo I).

Todo lo anterior indica que los hechos regulados por el decreto que se revisa no pueden considerarse como sobrevivientes. Consiguientemente, al no ser regulados tales hechos por los canales normales previstos al respecto por la Constitución, sino por aquellos otros extremos propios de los estados de excepción, se está violando el propio artículo 122 de la Carta Fundamental con la consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de dicho decreto.

VI. DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su –Sala constitucional–, escuchada la Procuraduría General de la Nación y en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 214 de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE por ser contrario a la Constitución, el Decreto número 3815 del 23 de diciembre de 1982, "por el cual se dictan normas sobre los Impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros y otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José E. Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín (con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Luis E. Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Manuel E. Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (con salvamento de voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración); Héctor Gómez Uribe (solo el votó), Juan Hernández Sáenz (aclaro el voto); Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura (con aclaración); Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (uso licencia); Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Magistrado: doctor Luis Carlos Sáchica

Disentimos de la sentencia precedente, por las razones que expusimos en el salvamento de voto a la sentencia del Decreto número 3743 de 1982, y por las siguientes consideraciones:

Dentro de las orientaciones generales que en aquél se enuncian, es preciso insistir especialmente en relación con este Decreto número 3815 en dos puntos, como lo hace también el Procurador General de la Nación en que:

a) Existe evidente conexidad entre las regulaciones dictadas para reestructurar el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, cuyo producido siempre fue asignado por la ley a los fiscos municipales, y el grave déficit fiscal generalizado tanto de la nación como de los departamentos y municipios, que fue invocado por el Gobierno como una de las causales justificativas de la declaratoria de emergencia, las que fueron consideradas valederas o bien fundadas por el Consejo de Estado al. conceptuar sobre tales hechos;

b) Como todas las disposiciones del Decreto número 3815 tienden sistemáticamente, a precisar y ampliar las bases de liquidación de tales impuestos, dejando a salvo las obligaciones derivadas de tratados y convenios internacionales y las contraídas por contrato de la nación, los departamentos y los municipios, así como las prohibiciones hechas por la Ley 26 de 1904, la 20 de 1946 y la 29, artículo 4° de 1963, su finalidad no es otra que la de mejorar el producto de los referidos gravámenes, en orden a superar la crisis fiscal de los municipios;

c) Aunque la situación deficitaria de los municipios es vieja y crónica, a causa tanto de la centralización que desequilibra al país también en la actividad comercial e industrial concentrada en las ciudades mayores, como consta en documentos oficiales sobre planeación del desarrollo y en diversos estudios sobre la cuestión tributaria, el hecho es que en el presente ese fenómeno se ha agudizado de manera que no es posible superarlo sin una drástica modificación del régimen impositivo local, pues la emergencia económica resulta precisamente de la evolución de un fenómeno preexistente que se agrava hasta tornarse en amenaza de perturbación del orden económico, y no, salvo el caso de las calamidades públicas, de accidentes sorpresivos e imprevistos.

En consecuencia, a nuestro parecer, ninguna de las disposiciones del Decreto número 3815 era violatoria de preceptos constitucionales.

Luis Carlos Sáchica, José María Esguerra Samper, Jerónimo Argáez Castello, Alberto Ospina Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza Alvárez, Héctor Gómez Uribe, José Eduardo Gnecco C., Germán Giraldo Zuluaga, Fabio Calderón Botero.

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.

Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que la atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.

Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma tesis permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibídem), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibídem), Y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibídem), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública.

Creemos también que el dicho estado de emergencia económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aún así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.

Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del Estado de Emergencia Económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en el artículo 20 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa.

Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de Emergencia Económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.

Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia.

ACLARACION DE VOTO

Como fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de este Decreto, me permito dar por reproducidas las razones expuestas en la explicación de voto de la sentencia proferida en el Decreto número 3746 de 1982.

Gustavo Gómez Velásquez

Magistrado