EMERGENCIA ECONOMICA. REGIMEN DE CATASTRO. ESTA CLASE DE DECRETOS LEGISLATIVOS DEBEN TENER COMO UNICO FIN, "CONJURAR LA CRISIS E IMPEDIR LA EXTENSION DE SUS EFECTOS”. ALCANCE DE LAS ATRIBUCIONES DEL GOBIERNO EN ESTADO DE EMERGENCIA.

Inexequible el Decreto número 3745 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 13.

Referencia: Expediente número 1017 (117-E).

Norma revisada. Decreto Legislativo número 3745 de 1982, por el cual se dictan normas sobre Catastro y otras disposiciones.

Magistrados Ponentes: doctor Manuel Gaona Cruz, doctor Carlos Medellín, doctor Ricardo Medina Moyano.

Aprobada según Acta número dieciséis (16) de siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Bogotá, D.E., marzo siete (7) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

I. REVISIÓN

La Presidencia de la República ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo número 3745 del 23 de diciembre del año próximo pasado de 1982, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 122 de la Carta Fundamental respecto a la constitucionalidad del mismo.

Repartido el negocio correspondiente, la Corte de conformidad con el trámite previsto para tales casos, dispuso que aquél se fijara en lista para los efectos de la intervención ciudadana, ordenando así mismo el traslado de rigor a la Procuraduría General de la Nación.

Cumplido lo anterior y devuelto en consecuencia el proceso por el Ministerio Público, cumple a la Corte tomar la decisión correspondiente.

II. LA NORMA REVISADA

El texto del Decreto, comprendidos los acápites respectivos es del siguiente tenor:

«DECRETO NUMERO 3745 DE 1982

(23 de diciembre)

Por el cual se dictan normas sobre Catastro y otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,

DECRETA:

Artículo 1° El avalúo catastral de todos los inmuebles se actualizará para la vigencia de 1983. Para este efecto, el último avalúo vigente, se reajustará en un diez por ciento (10%) anual que se acumulará año por año, de acuerdo con su antigüedad o fecha. El período del reajuste no podrá exceder de 15 años.

El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" y las Oficinas de Catastro de Cali, Medellín y Antioquia, incorporarán dichas modificaciones en los registros catastrales.

Artículo 2° Para los predios rurales, el reajuste previsto en el artículo anterior surtirá efectos fiscales, así: para 1983, el 50% de su valor; para 1984, el 100%, que se tendrá en cuenta igualmente para los efectos del artículo siguiente.

Artículo 3° El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" y las Oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia reajustarán los avalúos catastrales para vigencias anuales a partir del 1° de enero de 1984.

El Gobierno establecerá el porcentaje de ajuste para cada año, previo concepto del CONPES, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

a) Los índices del valor de la tierra;

b) La política de estabilización;

c) El rendimiento de la productividad y la situación de los mercados internacionales.

En desarrollo de lo anterior, el Gobierno integrará una Comisión que elaborará índices del valor de las tierras para las principales regiones del país.

Hasta tanto se establezcan los índices previstos en este artículo, el Gobierno determinará el porcentaje de ajuste por cada año, el cual no podrá ser inferior al 50% ni superior al 100% del incremento porcentual que haya fijado para fines tributarios en el año inmediatamente anterior.

Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a los catastros formados o actualizados en el año inmediatamente anterior, según lo previsto en los artículos 5ª, 6ª y 7ª del presente decreto.

Artículo 4° Los avalúos establecidos de conformidad con el artículo anterior, entrarán en vigencia el 1° de enero de cada año.

El propietario o poseedor podrá solicitar su revisión en la Oficina de Catastro correspondiente, durante los dos primeros meses del respectivo año, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión sólo procederá el recurso de reposición en la vía gubernativa.

Artículo 5° El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" y las Oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia, continuarán adelantando las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles.

Artículo 6° Las labores técnicas de formación o de actualización del catastro, a las cuales se refiere el artículo anterior, se adelantarán prioritariamente en los municipios o zonas del país que no tengan catastros, y en aquellos que los tenga, de acuerdo con las prioridades que fijen las autoridades catastrales, con base en la antigüedad de los mismos.

Artículo 7° La vigencia de los catastros elaborados por formación o actualización, para todos los efectos, empezará a partir del 1° de enero del año siguiente a aquél en que fue notificado y concluido el proceso de reclamos.

Artículo 8° Las labores catastrales de que trata el presente decreto se sujetarán en todo el país a las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi".

Artículo 9° El Gobierno nacional, a solicitud fundamentada de los Concejos Municipales, por especiales condiciones económicas o sociales que afecten a determinados municipios o a zonas de estos últimos, podrá aplazar la vigencia de los catastros elaborados por formación o actualización, por un período hasta de un (1) año, plazo que podrá ampliarse bata por un (1) año más, si subsisten las condiciones que originaron el aplazamiento.

Igualmente, por los mismos hechos y bajo las mismas condiciones previstas en el inciso anterior, en octubre de cada año, para la vigencia catastral siguiente y para determinados municipios o zonas de estos últimos, podrá fijar reducciones en el porcentaje de la variación del índice que se adopte para reajustar los avalúos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de este decreto.

Artículo 10. El Gobierno Nacional a solicitud fundamentada del Ministerio de Agricultura, por variaciones en el precio de los productos agropecuarios de determinados municipios, podrá fijar los correspondientes cambios en el porcentaje de la variación del índice que se adopte para reajustar los avalúos de los predios rurales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de este decreto.

Artículo 11. En ningún caso, los inmuebles por destinación harán parte del avalúo catastral.

Cuando se trate de predios afectados con mejoras agropecuarias, éstas sólo se tomarán en cuenta para efectos de los avalúos catastrales elaborados por formación o actualización, cuatro (4) años después de su realización.

Artículo 12. Antes del 30 de junio de cada año, los propietarios o poseedores de inmuebles o de mejoras podrán presentar ante la correspondiente Oficina de Catastro, la estimación del avalúo catastral. En los municipios donde no hubiere Oficina de Catastro, su presentación se hará ante el Tesorero Municipal.

Dicha estimación no podrá ser inferior al avalúo vigente más el reajuse que corresponda al año en el cual se hace la correspondiente estimación y se incorporará al Catastro con fecha 31 de diciembre del año en el cual se haya efectuado.

Artículo 13. Los propietarios o poseedores que se acojan a la estimación del avalúo, deberán presentar con la declaración de renta y patrimonio del año correspondiente copia del mismo, sellada por la Oficina de Catastro o por la Tesorería ante la cual se haya presentado.

Artículo 14. En caso de expropiación de inmuebles, el Estado no podrá pagar sino hasta un treinta por ciento (30%) más, sobre el avalúo catastral vigente a la fecha de la negociación o expropiación, según el caso.

Artículo 15. Para fines de negociaciones crediticias o de cualquiera otra operación financiera adelantada con organismos vigilados por la Superintendencia Bancaria, el valor de los inmuebles no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente.

Artículo 16. Las estimaciones catastrales que haga los propietarios, se tomarán en cuenta para los fines señalados en los artículos 14 y 15 del presente decreto.

Artículo 17. A partir del 1° de enero de 1983, la tarifa del impuesto predial podrá ser fijada por los Concejos Municipales, entre un cuatro (4) y un diez (10) por mil (1.000).

Artículo 18. Para el año gravable de 1983, la renta de goce consagrada en el artículo 70 del Decreto número 2053 de 1974, se estimará en un seis por ciento (6%) de avalúo catastral o del costo del inmueble, cuando éste fuere superior, en la parte que exceda de $4.000.000. Este porcentaje será del siete por ciento (7%) para el año gravable de 1984 y del ocho por ciento (8%) para el año gravable de 1985 y siguientes.

Artículo 19. Los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, podrán descontar del impuesto de patrimonio, una parte del impuesto predial equivalente a la misma proporción que tenga el inmueble sobre el patrimonio bruto, así: por el año gravable de 1983, el treinta por ciento (30%) de la suma a descontar; por el año gravable de 1984, el sesenta por ciento (60%); por el año gravable de 1985, el ochenta por ciento (80%); y a partir del año gravable de 1986, el ciento por ciento (100%).

Este descuento no podrá exceder del monto del impuesto de patrimonio atribuible a los bienes inmuebles.

Artículo 20. Para los sujetos pasivos del impuesto de patrimonio, la deducción por concepto del impuesto predial pagado por el respectivo año, de que trata el artículo 48 del Decreto número 2053 de 1974, será el setenta por ciento (70%) por el año de 1983, del cuarenta por ciento (40%) para el año de 1984, del veinte por ciento (20%) por el año de 1985, y no operará a partir de 1986.

Artículo 21. En el caso de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, cuando el avalúo catastral de los bienes inmuebles que tengan el carácter de activos fijos fuere superior al costo fiscal, dicho avalúo catastral se tomará en cuenta para determinar:

a) La renta o ganancia ocasional obtenida en su enajenación;

b) La renta presuntiva;

c) El patrimonio bruto, líquido y gravable;

d) El avalúo de los bienes relictos.

Parágrafo 1° Para los predios rurales el avalúo catastral señalado en el inciso anterior, sólo se tomará en el 90% de su valor.

Parágrafo 2° Cuando el avalúo catastral previsto en este artículo correspondiere a la auto-estimación o al avalúo formado o actualizado del respectivo bien y fuere superior al costo fiscal, para efectos de determinar la utilidad en el caso de enajenación del respectivo inmueble, únicamente se tendrá en cuenta dicho valor al finalizar el segundo año de vigencia de la respectiva estimación, formación o actualización.

Artículo 22. Cuando las tarifas de servicios públicos se determinen con fundamento en los avalúos catastrales, las escalas para dichas tarifas deberán reajustarse anualmente en los mismos porcentajes con que se reajusten los avalúos, de conformidad con el artículo 3° de este Decreto.

Artículo 23. Los avalúos elaborados con los procedimientos señalados en este decreto, no se aplicarán para la determinación del valor de bienes inmuebles en casos de compra-venta, permuta o donación en que sean parte las entidades públicas, eventos en los cuales se continuarán aplicando las normas vigentes.

Artículo 24. Los propietarios o poseedores de predios o mejoras no incorporados al Catastro, tendrán la obligación de comunicar a las Oficinas Seccionales del Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o a las Oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia o a las Tesorerías Municipales en donde no estuvieren establecidas dichas Oficinas, tanto el valor como la fecha de adquisición de estos inmuebles o mejoras con el fin de que las entidades catastrales incorporen dicho valor con los ajustes correspondientes como avalúo oficial del inmueble.

A los propietarios o poseedores de predios que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de este Decreto, no cumplieren con la obligación prescrita en este artículo, se les establecerá de oficio el avalúo catastral tomando en cuenta el valor de la escritura, que se reajustará, en un ciento por ciento (100%) del incremento porcentual del índice de precios al consumidor que indique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para el respectivo período.

Artículo 25. Los impuestos dejados de pagar, según la liquidación que establece el artículo anterior, se cobrarán al propietario actual con intereses moratorios equivalentes al doble del interés bancario corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 26. Para protocolizar cualquier acto sobre transferencia, constitución o limitación de dominio de bienes inmuebles, el Notario o el que haga sus veces, exigirá a los otorgantes y lo insertará en el instrumento, el Certificado catastral expedido por la correspondiente Oficina de Catastro o por el Tesorero Municipal.

El Notario se abstendrá de otorgar escritura sobre inmuebles cuyo precio de enajenación sea inferior al avalúo catastral vigente.

Artículo 27. Antes de registrar los instrumentos sobre transferencia, constitución o limitación del dominio de bienes inmuebles, los Registradores de Instrumentos Públicos deberán cerciorarse si los Notarios han cumplido en cada caso con el requisito exigido en el artículo anterior.

Los Registradores deberán abstenerse de inscribir en sus libros cualquier acto o instrumento sobre transferencia, constitución o limitación del dominio de inmuebles si en tales instrumentos no apareciere inserto el certificado catastral a que se refiere el artículo precedente o, si la enajenación se hubiere efectuado por un precio inferior al avalúo catastral vigente.

Artículo 28. Los Registradores de Instrumentos Públicos estarán obligados a enviar a la Oficina de Catastro correspondiente, dentro de los diez (10) primeros días de cada mes la información completa sobre las modificaciones de la propiedad inmueble ocurridas durante el mes anterior.

Artículo 29. La actualización del avalúo catastral prevista en el artículo 1° de este decreto, no rige para los predios del Distrito Especial de Bogotá, cuyo avalúo catastral va hubiere sido reajustado, en desarrollo de las disposiciones vigentes.

Artículo 30. Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Públiquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, a 23 de diciembre de 1982».

La Corte observa que este Decreto se encuentra firmado por el Presidente de la República y la totalidad de sus Ministros.

III. IMPUGNACIONES

Fijado en lista el negocio en la Secretaría de la Corporación, según lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, a fin de hacer efectiva la intervención de la ciudadanía en el control constitucional de este tipo de Decretos, se presentaron las siguientes impugnaciones.

1° Impugnación de los ciudadanos Lucio Enrique Manosalva Afanador, Pablo Manrique Convers y Rafael Germán Castilo Triana (f. 22). Tales ciudadanos estiman como inconstitucional el artículo 3° del Decreto número 3747 por encontrarlo opuesto a lo dispuesto por la Carta Política en los artículos 76.22 y 122 de la misma.

Con el propósito de fundamentar su aserto, los impugnantes alegan que el artículo en cuestión establece unas normas generales que hacen de ella en la práctica, una verdadera ley marco respecto de las materias en ella contenidas, las cuales sin embargo no se encuentran comprendidas en el ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución.

Al efecto, expresan los impugnantes que:

"La norma acusada establece la facultad permanente para que el Gobierno Nacional desarrolle, previo concepto del COMPES los factores para aplicar los ajustes de los avalúos catastrales. Al hacerlo, la norma acusada está dictando normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos no previstos en el artículo 76 ordinal 22 de la Constitución Nacional. El artículo 122 de la Carta Magna no permite expresamente que los Decretos Legislativos expedidos en desarrollo de las facultades de emergencia económica tengan el carácter de ley marco, carácter que pretende tomar el artículo 3° del Decreto Legislativo número 3745 de 1982".

2° Impugnación del ciudadano Raimundo Mendoza Medina (f. 25 y siguientes). Este impugnante considera que el Decreto número 3745 es inexequible "en su integridad", toda vez que viola los artículos 2°, 55, 30 y 122 de la Constitución.

A fin de explicar su posición, el impugnante analiza en primer término las atribuciones del Ejecutivo frente al Congreso de la República como consecuencia de la declaración del Estado de Emergencia Económica, para concluir que en razón de tales atribuciones:

"Se convierte el ejecutivo en agente que realiza operaciones de salvamento normativas, y no en subrogador absoluto del Congreso de la República, como infortunadamente se ha venido sosteniendo por la Doctrina y la Jurisprudencia Nacionales", agregando al respecto que:

"En ningún caso, puede pretenderse como lo pretende la doctrina vigente de la posibilidad de abuso del régimen de estado de sitio, se convirtiera en posibilidad institucional de arrogarse el ejecutivo facultades de legislador permanente".

Se refiere también el impugnante a la vigencia de las normas dictadas en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 122, afirmando que se trata de norma "de naturaleza transitoria, que deben regir, mientras convocado el Congreso, éste adopta las medidas definitivas y estructurales para afrontar la crisis", y que:

"Es claro que la finalidad pretendida por el Decreto impugnado en todas y cada una de sus disposiciones, es la de introducir reformas permanentes al régimen legal referente al avalúo catastral de inmuebles, fijando criterios de evaluación no solo para una vigencia fiscal sino para el futuro, asignando competencias, fijando requisitos para la enajenabilidad de inmuebles, y llegando incluso a legislar sobre materias totalmente ajenas a la situación de déficit fiscal determinante de la emergencia, como es el caso de la expropiación de inmuebles y de operaciones de crédito con entidades financieras".

Termina el impugnante aludiendo específicamente al artículo 15 del Decreto en el cual se consagran normas en materia de expropiación de bienes inmuebles, el cual estima contrario a la Constitución, toda vez que:

"La limitación que el artículo 14 hace del monto de la indemnización, limita de manera evidente el concepto de la indemnización al de daño emergente, dejando por fuera el lucro cesante (que ninguna relación hace con el avalúo catastral en el derecho vigente), lo que constituye de por sí flagrante violación del tenor y espíritu de la Carta".

3° Impugnación del ciudadano Alfonso Isaza Moreno (f.18 y siguientes).

También este impugnante estima inconstitucional el Decreto número 3745 en su integridad. Solicita a la Corte que se tenga en cuenta lo dispuesto por la Ley 74 de 1968 en materia de Derechos Humanos, el artículo 48 de la Ley 153 de 1887, el artículo 17 del Código Civil, y el artículo 4° de la Ley 169 de 1896 referente a lo que debe entenderse por jurisprudencia de la Corte "como Tribunal de Casación".

Seguidamente cita el impugnante conceptos de José María Samper y Carlos Lleras Restrepo y enfatiza su opinión, según la cual:

"Considero violados, en su letra y espíritu, por el decreto que impugno, los cánones 21, 43, 20, 55, 76 ordinales 12, 76 inciso primero, 120 atribución 3, 121, 122 inciso 21 y 215 de la Constitución. Considero violados igualmente todos aquellos principios constitucionales' a que se refiere la Ley 96 de 1936, distintos de los invocados por el suscrito impugnador, pues si bien es cierto que no se trata de la acción general de inexequibilidad establecida por el artículo 214 de la Carta, esa ley debe aplicarse por analogía a la presente revisión".

4° Extemporáneamente presentó un escrito de impugnación el ciudadano Luis E. Mendoza (f. 57), en el cual estima como inconstitucionales los artículos 26 y 27 del Decreto número 3745, toda vez que a su juicio "violan flagrantemente el artículo 30 de la Constitución Nacional, ya que coartan o impiden el ejercicio del derecho de propiedad".

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante el concepto número 613 (folio 30 y siguientes) del 31 de enero del presente año, el señor Jefe del Ministerio Público, solicita a la Corte que:

"declare exequibles las disposiciones que conforman el Decreto número 3745 de 1982, con excepción del artículo 14 que considero violatorio de lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 30 de la Carta Constitucional".

Conviene destacar los siguientes aspectos del concepto.

a) El Ministerio Público inicia su estudio con la transcripción del Decreto revisado y una suscinta glosa sobre las impugnaciones presentadas;

b) Seguidamente la Procuraduría se preocupa por fijar el marco teórico adecuado para el estudio ulterior del Decreto revisado. Al efecto cita lo expresado por la Corte en los fallos de octubre 31 de 1982 y octubre 23 de 1974, precisa cuáles son los límites al ejercicio de las facultades del Ejecutivo en el ámbito del artículo 122 de la Carta Fundamental, concretando así su pensamiento:

"La naturaleza, magnitud y características de la crisis, y los hechos que la generan, quedan expresados en el acto-condición que constituye la declaración del estado de emergencia y, ante cada decreto con fuerza de ley que se expida en desarrollo de las facultades extraordinarias propias de dicha situación, corresponde examinar, sin formulaciones a priori, si se ha expedido dentro de los precisos límites materiales y temporales que se desprenden del decreto matriz. Los límites materiales aludidos, corresponden a la conexidad lógica, directa y específica que la medida debe guardar con la situación que determine el estado de emergencia y con el preciso y exclusivo propósito de `conjurar la crisis' y de impedir la extensión de sus efectos.

El ejercicio cabal de las facultades propias de la situación de emergencia, supone entonces, que las medidas que se expidan puedan hallarse racionalmente relacionadas en forma directa y específica con los factores que configuran el estado de perturbación y finalísticamente inspiradas en su remoción o control para conjurar la situación de crisis o impedir la prolongación de sus efectos".

c) A continuación la Procuraduría detalla cuidadosamente las diversas disposiciones contenidas en el Decreto número 3745, para concluir al respecto que:

"Es evidente que los preceptos que conforman el Decreto en revisión, envuelven el ejercicio del poder impositivo al modificar las reglas para la determinación del avalúo catastral, que constituye la base gravable en el impuesto predial.

Con base en las tesis expuestas, este Despacho no descarta a priori, que en uso de las facultades excepcionales propias del estado de emergencia económica se ejerza el poder impositivo por el legislador extraordinario, si por otra parte, se reúnen las exigencias constitucionales enunciadas al iniciar estas consideraciones".

Luego de analizar el Ministerio Público tales medidas en cuestión a la luz de las razones invocadas por el Ejecutivo para declarar el Estado de Emergencia Económica, vaticina que de tales medidas "puede esperarse además racionalmente, que produzcan un efecto positivo en la superación del déficit fiscal de la Nación “ y deduce la constitucionalidad de aquéllas; corno quiera que a su juicio:

"Se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determinó la declaración del estado de emergencia y se hallan finalísticamente inspiradas, de manera inequívoca, en el propósito de conjurar la crisis de la economía nacional, pues permiten enfrentar el deterioro de los ingresos municipales, uno de los factores de crisis expresado en el Decreto Matriz número 3742".

"Por otra parte, las facultades que en el Decreto se otorgan a los Concejos Municipales, corresponden al poder de imposición derivado, que dichas corporaciones administrativas de elección popular tienen, conforme a lo previsto en los artículos 43 y 197-2 de la Carta Constitucional".

ch) Consagra el Ministerio Público un acápite especial al estudio del artículo 14 del Decreto, en el cual se determina la suma límite, mas allá de la cual el Estado no puede pagar la indemnización respectiva, en los casos de expropiación de inmuebles; disposición cuya inexequibilidad solicita, precisando así su pensamiento:

"Para la determinación del monto de dicha indemnización puede el legislador fijar pautas, orientaciones, criterios, pero no limitar por manera definitiva el valor máximo o mínimo que pueda reconocerse, pues sólo en presencia del caso concreto resultan adecuadas las valoraciones para determinar el precio del bien y la magnitud de los perjuicios derivados de su traspaso forzoso al Estado.

"Por ello estimo que el artículo 14 del Decreto en revisión resulta violatorio del inciso 31, artículo 30 de la Constitución, pues, al fijar un límite máximo al monto del reconocimiento por concepto de indemnización en caso de expropiación, excluye para el particular afectado la opción de demostrar el precio cierto de su inmueble y la magnitud de los perjuicios causados".

Plantea así mismo la posibilidad de que se considere el pago previsto en el citado artículo 14 como precio del bien, sin excluirse la ulterior determinación en júicio de la cuantía de los perjuicios; posibilidad frente a la cual responde igualmente con una conclusión de inconstitucionalidad. Para fundamentar dicha conclusión manifiesta su desacuerdo con lo decidido por la Corte en los fallos de 4 de noviembre de 1927 y 30 de noviembre de 1956 (Gaceta Judicial. Tomo XXXIV, página 113 y Tomo LXXXIII. Página 727) y su conformidad con lo afirmado en fallo del 10 de agosto de 1954, y explica que:

"Entonces la Corte Suprema precisó, a nuestro juicio muy acertadamente, que si `el propietario sólo tiene derecho al valor señalado a la propiedad en el catastro, los juicios mismos carecen de objeto' y advirtió con fortuna, modificando (sin decirlo explícitamente) el criterio sostenido en los fallos antes citados, que: `la expropiación no es una especie de venta pues no puede hablarse de este contrato cuando la forma que habría de revestir constituiría en vender una cosa que no deseamos o no necesitamos vender, antes al contrario el procedimiento expropiatorio nos obliga a ello forzosamente. En el contrato de compraventa el comprador paga un precio, pero no daños y perjuicios por la entrega de la cosa que el vendedor le hace voluntariamente. Lo que se paga al expropiado no juega como precio de la cosa expropiada, sino como indemnización. Indemnizar es resarcir un daño o perjuicio. Precio es el valor pecuniario en que se estima una cosa. Y observando dicho criterio declaró inexequible el inciso 2° del artículo 1°, Decreto número 2460 bis, una disposición muy semejante a la que ahora se examina y cuyo texto era el siguiente: `El valor de las zonas a que se refiere el Decreto número 1659 de 14 de agosto de 1951, será el del avalúo catastral en la fecha del citado Decreto, sea que su adquisición por la Nación se haga por arreglo amigable, o mediante expropiación' ".

e) Por último, concluye su concepto la Procuraduría planteando dentro de la teoría del control de constitucionalidad, un trascendental y delicado problema consistente en el alcance o efectos de los fallos proferidos respecto de los Decretos dictados con base en el artículo 122 de la Constitución frente a la cosa juzgada.

A este propósito la Procuraduría toma apoyo en lo dispuesto por la Corte en la sentencia del 6 de mayo de 1971, relativa a la constitucionalidad del Decreto número 1.400 de 1970 y en la sentencia del 27 de mayo de 1982, en la cual se estudió la Ley 25 de 1981, concretando así sus puntos de vista:

"En el mismo orden de ideas, este Despacho se permite solicitar a la Corte Suprema que modifique su jurisprudencia en relación con el alcance de los fallos que profiera al ejercer la revisión de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley que el Gobierno dicte en uso de las facultades propias del estado de emergencia económica, y así, sin desmedro del carácter 'definitivo' que la constitución atribuye a dichos pronunciamientos, se precise que éstos no tienen carácter 'absoluto', pues no agotan todas las cuestiones de constitucionalidad que pudieran plantearse.

En este entendimiento, los efectos propios de la cosa juzgada, deben contraerse a las cuestiones de constitucionalidad que efectivamente se examinen, bien que hayan sido propuestas por los impugnantes o defensores del Decreto, bien que hayan sido planteadas por la Procuraduría, o bien que procedan de la misma Corte.

Una precisión en tal sentido, conviene a la técnica del control judicial de constitucionalidad, y evita el eventual error (innegablemente posible en circunstancias como la presente) de asegurar por manera definitiva y absoluta la constitucionalidad de múltiples disposiciones para cuyo examen (que siempre debe ser esmeradamente meditado) no se ha dispuesto del tiempo necesario".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Competencia.

Tratándose de un Decreto de los llamados Legislativos o Extraordinarios, dictado dentro de la situación de emergencia económica, y expedido por lo tanto en desarrollo de las atribuciones previstas en el artículo 122 de la Constitución, es competente para su juzgamiento la Corte Plena, previó estudio de la Sala Constitucional, al tenor de lo dispuesto en el artículo 214 de aquélla.

Segunda. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

1. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad, y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe mas al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentales para el grupo.

Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea, en este caso, el Decreto de Emergencia Económica número 3745 de 1982, "por el cual se dictan normas sobre Catastro y otras disposiciones".

Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican permisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación.

Tercera. Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

1. El elemento causal.

Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptibles de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas.

Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121", que además, sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa naturaleza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan alteración del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento.

Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobrevenir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que constituyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permite utilizar a propósito de ella.

Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergencia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquilidad social que se altera por grave calamidad pública.

No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordenamiento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso.

Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento instrumental.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente:

a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (término para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), consecuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido);

b) Decretos Legislativos con el único "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (artículo 122, incisos 2° y 6°).

Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y calificar rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia.

Jurídicamente es preciso entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan.

Cuarta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político.

1. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionismo del estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6ª de 1945, comenzó a formalizarse en la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no solo por razones de carácter político sino también de índole económica.

Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales solo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institucional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desbordamiento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la Reforma Constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contriburir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del ejecutivo por medio de decretos-ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.

Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto ]e estaba vedada esa atribución al ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos-ley originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no solo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profieriera decretos-ley que las desarrollaran.

Se expidió luego el artículo 4° del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no solo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradójicamente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968:

"Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución".

Desde 1945 hasta la Reforma Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes de facultades extraordinarias del Congreso, pervistas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorización que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma.

El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (artículos 121 y 214 Constitución Nacional), restringiéndolo a sus finalidades institucionales originarias (artículo 121), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de decretos-ley (artículo 32), otorgándole al ejecutivo mayor injerencia en la elaboración y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuestal y de planeación (artículo 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión y en el ahorro privado (artículo 120-14), y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restricta del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (artículo 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar.

La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de los decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional.

En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación lo cual denota la excepcionalidad de su implantamiento, sino esencialmente la prohibición del Constituyente al Congreso de investir al ejecutivo de facultades extraordinarias y a éste de utilizarlas en materia de intervención económica. Fue así como una vez abolida la prohibición, el Estado de Derecho se encauzó por los derroteros institucionales ordinarios del intervencionismo económico.

Quinta. El alcance de las atribuciones del gobierno en estado de emergencia.

1. Nuestro sistema capitalista, que no es lo mismo que "modelo económico", de extirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y de subdesarrollo económicos, está diseñado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación, de la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por lo tanto "sobreviniente", de conformidad con su significado precisado atrás, sino propia del sistema, de su dinámica, de su acaecer, sin que dé lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios monocráticos y excepcionales de la emergencia.

No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislación que trate de adecuarse a ella por las vías normales previstas en la Carta.

La delicada teoría económica reposa sobre bases científicas conforme a las cuales la previsión anticipada de los fenómenos cíclicos y coyunturales de la economía capitalista exige la planeación estatal y no su negligente imprevisión que contribuya a la agudización de fenómenos "paulatinos" o "acelerados", al decir del Decreto número 3742, como justificación única constitucional y doctrinaria de la competencia de legislación tributaria excepcional expedida al margen de la función del Congreso.

Además, dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse como el fruto de imprevistas situaciones que alteren profundamente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano que suplante en forma general y progresiva el orden jurídico ordinario.

2. Ciertamente, de conformidad con los artículos 32, 43, 55, 76, ordinales 12, 14 y 79 inciso segundo de la Carta, es el Congreso el que debe decidir sobre la legislación económica impositiva, fiscal, presupuestal, de planeación y de gasto público en forma directa o por vía de facultades extraordinarias al Presidente de la República cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; pero repárase en que el ejecutivo tiene también la competencia, compartida o exclusiva, de impulsión legislativa en esas materias, hasta el extremo de que el Constituyente de 1968 condicionó de tal manera la colaboración funcional al respecto que si el gobierno no presenta proyectos de ley, sobre ellas el Congreso no puede por sí solo lograr su completa y oportuna regulación, ni ser, por lo tanto, el responsable de tal omisión.

Sexta. El consentimiento deliberativo y representativo del impuesto y del presupuesto y los impuestos extraordinarios y excepcionales.

1. De otra parte, sobre el mismo tema, el punto esencial de referencia del nacimiento histórico y doctrinario del Estado democrático en Occidente, como ya tuvo oportunidad de hacerlo ver esta Corporación en la sentencia de 8 de abril de 1981 sobre "retención cafetera" (Proceso número 835), es el del origen deliberativo y parlamentario del tributo o del impuesto, desde cuando el Rey Juan Sin Tierra aceptó otorgar la "Carta Magna" de 1215, en la que se consagró que los representantes de la comunidad tributarían al erario parte de sus rentas siempre y cuando el monarca o gobernante parlamentara con ellos, quienes "en representación del común", deliberarían y expresarían válidamente su consentimiento para establecerlo (la ley). Tal fue el origen institucional de la Cámara Parlamentaria del Común ante el Rey, o "Cámara de los Comunes", y del principio institucional indeclinable de toda normatividad constitucional dentro de un Estado de Derecho, según el cual cualquier impuesto debe tener su origen en la ley como expresión del consentimiento representativo o de la voluntad soberana (articulo 4° C. C. C.) de la Nación entera (artículo 105 Constitución Nacional).

Y, además, la historia de nuestra Patria registra como indeleble antecedente de la independencia nacional y de la consolidación republicana de nuestras instituciones, con el mismo sabor de legitimidad democrática, el movimiento de los Comuneros de 1781, que tuvo como asidero de su causa el reclamo por un régimen equitativo, deliberativo y representativo del "común" en la imposición de tributos.

Más tarde, del voto mayoritario, pluralista, deliberativo y representativo del impuesto se pasa a la aprobación idéntica del Presupuesto, lo cual le confirió al parlamento el control de toda la actividad impositiva y financiera del Estado.

2. Aquellos principios doctrinarios del consentimiento representativo a la imposición fiscal y al presupuesto público, por medio o por mandato de la ley, se hallan consagrados en nuestra Constitución, de manera esencial, en los artículos 43 y 206:

De acuerdo con el primero de ellos, "en tiempo de paz solamente el Congreso" puede imponer contribuciones, en lo nacional. Esto significa que la potestad ordinaria de establecer, modificar o suprimir impuestos en forma general, regular, normal y permanente sólo le atañe, por medio de ley, al Congreso. Entiende la Corte que en materia impositiva no solo se requiere para la validez del tributo creado o modificado, su origen legal sino, además, su carácter ordinario, impersonal, objetivo, abstracto y de vocación permanente.

Así mismo, la competencia de modificación de las fuentes impositivas del presupuesto y del gasto público es función propia del legislador ordinario según lo prescrito en el artículo 206 de la Constitución.

3. Naturalmente, la Constitución establece en forma expresa y retringida algunas salvedades y precisiones al principio anteriormente enunciado, tanto en relación con el señalamiento de la tributación como con la organización del presupuesto público. Ellas son las siguientes:

1ª Cuando a juicio del gobierno deba decretarse un gasto imprescindible, estando en receso el Congreso y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, aquél puede abrir un crédito suplemental o extraordinario, previo dictamen favorable del Consejo de Estado (Constitución Nacional artículos 141 y 212).

2ª Mediante el artículo 76-14 de la Carta, el Constituyente le señala al propio Congreso la facultad especial y restringida, para "cuando la necesidad lo exija" de "decretar impuestos extraordinarios".

Dichos impuestos se denominan extraordinarios por las siguientes razones: porque son imposiciones efectuadas por la ley en caso de necesidad y no en todo tiempo, erigidas en forma excepcional con respecto al régimen ordinario de tributación que comporta facultades permanentes, regulares y generales, es decir, ordinarias; porque están autorizadas para responder a situaciones de orden económico o fiscal o tributario o presupuestal, que se presenten por fuerza de las circunstancias normales; porque, además, suponen una imposición específica por una sola vez, con determinado fin concreto y sin que se modifique el régimen general y ordinario de la tributación, y, finalmente, porque su destinación específica, y su carácter concreto y excepcional, es decir, extraordinario, pugna con la fisonomía permanente de los impuestos ordinarios.

Observa la Corte a este respecto que el Constituyente es tan precavido en la guarda del principio del artículo 43, que la exige aún al propio Congreso especial cautela y le autoriza apenas una competencia restrictiva cuando se trata de "decretar impuestos extraordinarios".

3ª Es entonces dentro de estos rigurosos linderos como debe examinarse el alcance de la atribución del gobierno en materia impositiva en época de emergencia económica. Con tales presupuestos llégase a la conclusión de que, por hermetismo institucional, la competencia gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal, jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza ordinaria, sino como máximo igual a la que el propio Constituyente le permite al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios.

No se niega la posibilidad de que el ejecutivo en estado de emergencia económica pueda decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevinientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlas o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir más allá de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14 para el mismo Congreso. O sea que las facultades del artículo 122 no permiten el ejercicio de la potestad de reformas generales del régimen impositivo y fiscal ordinario vigente, ni dan lugar a la sustitución permanente y total de la atribución ordinaria del Congreso en estas materias, porque dejaría de ser excepcional.

Aunque no descarta entonces la Corte, por las expresadas y restringidas razones, que dentro de estos ceñidos derroteros específicos pueda el ejecutivo en estado de emergencia crear tributos excepcionales, o fijar una tasa adicional y única a un impuesto ordinario, es inadmisible frente la Constitución que también pueda válidamente, por esa vía excepcional, modificar el régimen ordinario y general de la tributación o de la legislación fiscal y presupuestal del Estado; de admitirse esa posiblidad se desquiciaría uno de los pilares de la organización democrática representativa e institucional que a la Corte corresponde guardar.

4ª Circunstancialmente podría pensarse, en gracia de argumentos, que como quiera que el ejecutivo ya en ocasión anterior, durante la emergencia económica de 1974, expidió decretos legislativos sobre régimen tributario, por los cuales se implantó todo un nuevo sistema impositivo con carácter permanente y se sustituyó el anterior que venía rigiendo por ley, quedaría abierta definitivamente la brecha a todo tipo de reforma fiscal, presupuestal y tributaria sin limitaciones, aduciendo que una competencia excepcional suscita otra y así sucesivamente.

Deja sin embargo en claro la Corte que precisamente por esa razón se abstiene de prohijar en este aspecto la jurisprudencia del año de 1974, ya que por vía de emergencia, que es de carácter excepcional y restringido, no peuden hacerse válidamente reformas tributarias de naturaleza general, ordinaria y permanente, y que por lo mismo, lo que formalmente aquí se juzga no es si el actual Decreto número 3746 de 1982 modifica otro de su misma naturaleza para justificar dicha competencia, sino que la atribución impositiva ordinaria que en él se señala no se aviene a las condiciones excepcionales que la Constitución prevé en el artículo 122 para que el ejecutivo pueda ejercer esa clase de atribuciones.

5ª En materia tributaria, la Constitución se ha mostrado especialmente celosa en preservar de manera exclusiva para el Congreso la potestad legislativa común y general, según nos lo enseñan los artículos 43 y 76-14, los cuales constituyen vallas infranqueables al alcance temporalmente ilimitado de los decretos del artículo 122.

Es más, según la Carta, aún en tiempos de "no paz" el Congreso conserva su potestad impositiva ordinaria señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del ejecutivo "impuestos extraordinarios" según el artículo 76-14. Obviamente, en tiempos de "no paz", por no prohibirlo el artículo 43, puede también el gobierno decretar específicas y excepcionales tributos para afrontar guerra – única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43-, o en época de emergencia declarada, para superarla, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otro casos tales decretos no pueden, como ya se ha dicho, desbordar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.

6ª Claro está que las limitaciones precedentemente descritas no van en detrimento del carácter permanente de las demás medidas de índole económica que el gobierno pueda y deba tomar para conjurar la crisis y sus efectos.

A guisa de ejemplo, como medidas económicas que ante situaciones de emergencia podría tomar el gobierno, sin comprometer el régimen impositivo ordinario, se enumeran las siguientes: devaluar o revaluar la moneda; aumentar salarios; incrementar industrias y empleo; establecer empréstitos forzosos; disponer moratorias en los pagos; expedir normas de intervención en los mercados y en las actividades económicas y financieras; reprimir actos de operaciones que atenten contra la seguridad, la confianza pública o la ética en los ámbitos financiero, fiscal o económico; acelerar el recaudo de tributo preestablecidos; contrarrestar la evasión tributaria; fomentar y estimular la producción o restringirla en determinadas áreas cuando resulte antieconómico.

No es, entonces, que la Corte pretenda reducir a extremos impracticables la institución de la emergencia, sino mostrar cómo frente a la Constitución ella no puede desbordar su excepcional y limitada razón de ser.

7ª Arguméntase como antecedente indicativo de que el gobierno sí puede durante la emergencia decretar válidamente reformas ordinarias y generales de carácter tributario, el de la proposición número 160 que dos Senadores presentaron ante la Comisión Primera del Senado, en el curso de la segunda legislatura del debate sobre la reforma constitucional de 1968 (sesión de noviembre 27 de 1968; Anales de 10 de septiembre de 1971), como propuesta modificatoria del que hoy es el artículo 122 y que decía:

"El gobierno no podrá establecer impuestos en uso de las facultades del estado de emergencia".

La argumentación estriba en que al no haber aprobado el Constituyente dicha proposición, resultaría obvia la interpretación según la cual es de la naturaleza de la institución del 122 la competencia del ejecutivo para modificar la estructura tributaria ordinaria vigente.

¿Pudiera acaso argumentarse que si se hubiera presentado como proposición modificatoria del artículo 121, por ejemplo, la de que "durante el estado de sitio no podrá imponerse la pena capital", y ésta se hubiese negado, la inferencia lógica fuese la de que su negativa implicaría la afirmación de lo contrario y la de que entonces la rotunda prohibición del artículo 29 según la cual el legislador no puede imponer la pena capital en ningún caso, solo obraría para tiempo de paz pero no para tiempo de estado de sitio? No. ¿Y por qué no? Porque repugna que los estados de excepción comporten competencias implícitas, o que se interpreten normas por su anecdotario de discusión y debate previos a su aprobación como prueba suficiente de lo contrario a lo que se niega, es decir, no por lo que son, sino por lo que no son.

En lógica formal no faltaría quien argumentara aún que el ejemplo aquí propuesto no es similar al del caso de la proposición número 160, porque en éste, a diferencia de aquél, no le está prohibido al legislador ordinario imponer tributos en tanto que en el otro sí le está vedado decretar la pena de muerte; pero todavía así, queda una respuesta que emana de un principio rector de la Carta: el de que, como en varios y recientes fallos lo ha sostenido esta Corporación, la cláusula general de legislación solo le corresponde al Congreso (artículo 76-1). No se olvide además que uno de los proyectos iniciales de revisión del artículo 122, que preveía la imposición transitoria y por ende excepcional de tributos, tampoco se aprobó.

De otra parte, leídos los Anales del Congreso en los que constan las discusiones previas a la negativa definitiva de la proposición número 160, no queda clara la razón de su no aprobación (si por enervar tácticas dilatorias de la reforma, o por razones diversas a las imaginadas como obvias).

Poco debió de haber pesado este argumento, más casual que causal, en la jurisprudencia de la Corte de 1974, cuando en ella no se mencionó dicho antecedente para sustentar precisamente la tesis de que sí era viable a la luz del artículo 122 admitir que el ejecutivo podía hacer reformas tributarias mediante decretos de emergencia económica.

8ª La Corte se percata del origen democrático y representativo del Presidente de la República, pero el Magisterio de legitimidad electoral del Jefe del Estado y del Gobierno, que no se transmite a sus colaboradores, no le hace mella al principio del artículo 43 en materia tributaria, sobre el origen legal y "parlamentario" del impuesto por vía general y ordinaria, porque el Congreso es no solo democrático y representativo, al igual que la investidura del Jefe del Ejecutivo, sino también y ante todo, el organismo deliberativo y pluralista al cual concurre la representación de la totalidad de la nación (artículo 105) y no únicamente una mayoría electoral (artículo 114). Además, la investidura presidencial es monolítica y no plural y deliberativa como la del Congreso.

Séptima. Constitucionalidad del Decreto revisado.

a) Aspectos formales.

El Decreto número 3745 de 1982, cuya valoración constitucional se realiza, como ya se observó en la primera parte de este proveído, lleva la firma del Presidente de la República y de la totalidad de los Ministros.

A su turno, el Decreto número 3742 del 23 de diciembre del mismo año, por el cual se declaró "el estado de emergencia económica en todo el territorio nacional, por el término de cincuenta (50) días", también fue expedido con el lleno de los requisitos formales correspondientes, como ya lo decidió la Corte en providencia dictada el día 10 del mes de febrero de presente año.

b) Aspectos sustanciales.

Considera la Corte que el Decreto número 3745 de 1982 "por el cual se dictan normas sobre catastro y otras disposiciones", es contrario a la Constitución por desbordar los límites establecidos por ella para el ejercicio de las facultades otorgadas al Ejecutivo, por el artículo 122 a los cuales se ha referido la Corte en general en los párrafos anteriores. A lo allí expresado conviene agregar las siguientes observaciones.

1° De las numerosas disposiciones del Decreto revisado transcrito en la primera parte de este proveído, es preciso destacar las siguientes:

1° Actualización y reajuste de los avalúos catastrales.

2° Efectos de tal reajuste respecto de predios rurales.

3° Factores que debe tener en cuenta el Gobierno para determinar el porcentaje anual de tal reajuste.

4° Facultades del Gobierno para el aplazamiento de la vigencia del reajuste.

5° El avalúo catastral y el valor de los inmuebles para efectos financieros y crediticios.

6° Fijación por los Concejos Municipales de la tarifa del impuesto predial.

7° Modificación por el Gobierno del porcentaje de variación del índice para el reajuste de los avalúos de los predios rurales.

8° Los inmuebles por destinación frente al avalúo catastral.

9° Las mejoras agropecuarias para efectos de los avalúos catastrales.

10. Los avalúos catastrales y la declaración de renta.

11. El avalúo catastral para efectos de la expropiación de inmuebles.

12. Las estimaciones catastrales de los propietarios.

13. La determinación de la renta de goce en relación con el avalúo catastral.

14. Descuento del impuesto predial del impuesto de patrimonio.

15. Tarifas para la deducción del impuesto predial.

16. Efectos del avalúo catastral de inmuebles que tengan el carácter de activos fijos.

17. Reajuste de las tarifas de los servicios públicos fijadas con base en los avalúos catastrales.

18. Casos de compraventa, permuta o donación en que no se tienen en cuenta los avalúos catastrales.

19. Avalúos de predios o mejoras no incorporados en el Catastro, liquidación e intereses moratorios.

20. El avalúo catastral y el otorgamiento de escrituras.

21. Obligaciones de los Registradores de Instrumentos Públicos y

22. Predios a los cuales no se aplica la actualización del avalúo catastral.

Ahora bien, ninguna de las disposiciones anteriores responde a la necesidad de conjurar situaciones emergentes o sobrevinientes, repentinas o intempestivas, al tenor de lo dispuesto por el citado artículo 122. Se trata por el contrario de regular fenómenos estructurales o crónicos, cuya competencia corresponde normalmente al Congreso, naturaleza ésta de tanta evidencia que se encuentra reflejada en la mayor parte de las motivaciones del Decreto número 3742 que declaró el Estado de Emergencia Económica.

2° Nada más oportuno a fin de demostrar el carácter estructural y crónico de las situaciones disciplinadas en el Decreto revisado, que su confrontación con los Planes de Desarrollo Económico que se han elaborado por los propios organismos administrativos, especialmente a partir de la reforma constitucional de 1968 por la cual se introdujo en el sistema jurídico del país la planificación económica. Se menciona precisamente lo relativo a la planificación para poner en evidencia, cómo en un momento dado, el desbordamiento del ejercicio de las facultades previstas en el artículo 122 permitiría la aberración constitucional de adoptar en todo o en parte todo un plan de desarrollo económico, o desarticular éste en el caso de existir, con la violación correspondiente de las normas de la Constitución sobre la materia.

Resultaría dispendiosa la mención de los múltiples informes y estudios de orden económico, que en el citado marco de la Planeación se han elaborado en el país por entidades públicas o privadas. De cualquier modo todos ellos ponen en evidencia como ya se ha expresado el carácter estructural y crónico de los problemas que pretende solucionar el Decreto revisado. De todas maneras conviene mencionar, en atención a su importancia, su origen oficial y su actualidad el informe emitido por la Misión de Finanzas Intergubernamentales, publicado por el Departamento Nacional de Planeación y conocido como el `Informe Wiesner Bird'.

Y ya se ha visto que la problemática económico social del país no tiene el carácter de sobreviniente, inusitado o intempestivo, que impida la búsqueda de soluciones a través de una acción eficaz de los órganos correspondientes y dentro de los cauces previstos por la Carta Constitucional. La violación de la Constitución, así sea con la recta intención de realizar de inmediato un programa de orden económico social, al perturbar el orden jurídico cristalizado principalmente en aquélla, seguramente ocasionará en el futuro males mucho mayores al crearse dentro de dicho contexto un atentado a la seguridad jurídica y a la estabilidad institucional presente y futura del Estado.

En relación con los artículos 26 y 27, podría pensarse a primera vista que no tratan específicas materias tributarias y que, en consecuencia, no quedarían cobijados por los razonamientos precedentes según los cuales las normas anteriores, sobre impuestos, devinieron inconstitucionales. Empero, es preciso advertir que cuando se imponen prohibiciones a los notarios y a los registradores para que los primeros autoricen los instrumentos y los segundos los registren, lo que en el fondo se está haciendo es obliar a todas las personas para que en relación con los múltiples efectos tributarios que se derivan de la determinación del precio, se tengan como mínimo el avalúo catastral. Pero cuando tal se hubiese podido decir con claridad, los artículos glosados consagraron, en procura de lo buscado, una serie de principios que resultan inconstitucionales como pasa a demostrarse.

Dispone el artículo 26 que cuando quiera que las partes hayan pactado un precio inferior al avalúo catastral, el Notario se abstendrá de autorizar el instrumento. Esa disposición contraria lo establecido en el artículo 6° del Decreto número 960 de 1970 Estatuto del Notariado, según el cual el Notario no puede negarse a autorizar el instrumento, salvo cuando sea otorgado por persona absolutamente incapaz (artículo 35 del Decreto número 2163 de 1970), pese a que advierte irregularidades, las cuales puede y debe poner de presente a los otorgantes. Cuando el Notario se niega a autorizar el instrumento impide a los particulares su celebración, coarta la libertad contractual, y, lo que es más grave, se convierte de funcionario administrativo en juez que determina por sí y ante sí, sin proceso, la eventual nulidad de un negocio jurídico; de donde la norma que así lo autorice está contrariando el artículo 55 de la Constitución que consagra la separación de los poderes públicos, porque en virtud de ella el referido funcionario entraría a formar parte de la Rama Jurisdiccional con poderes aún superiores a los que tienen los jueces ordinarios, toda vez que éstos pueden declarar nulidades pero mediante proceso, y si se trata de las absolutas, pueden hacerlo de oficio pero mediando una serie de requisitos que la jurisprudencia de la Sala Civil tiene establecidos en obsequio del principio que garantiza el derecho de defensa. De otra parte, el Decreto Civil patrio tiene consagrado que no existe actos nulos de pleno derecho, sino anulables bajo ciertas condiciones, y que antes de ser anulados por los jueces son "ley para los contratantes" (artículo 1602 del Código Civil). Tal principio quedaría radicalmente modificado y con él toda una doctrina centenaria en Colombia, pero varias veces milenaria en todas las naciones que en una u otra forma hunden las raíces de su origen en el derecho romano. Es de averiguar, entonces, si tamaña reforma tiene congruencia con la emergencia económica, vale decir si cambiándola se va a remediar el mal que nos aflige. De donde las normas analizadas son inconstitucionales por no tener la menor relación con las causas de la emergencia, lo cual contraría el artículo 122 de la Carta, especialmente el inciso 2°, parte final, que dice: "Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia".

En relación con la prohibición a los registradores para registrar los instrumentos en que figure un precio inferior al avalúo catastral pueden hacerse comentarios similares a los consignados para los notarios, aunque con variantes, que pasan a precisarse. También, es de insistir, los registradores carecen de facultades jurisdiccionales para declarar oficiosamente nulidades sin proceso, los registradores no pueden, en modo alguno, abstenerse de practicar el registro. Si llegaren a advertir en el título alguna nulidad o que, por ejemplo, no provenga de quien figure con anterioridad como titular del derecho real registrado, caso en el cual la tradición, como pago que es, sería inválida a la luz de lo establecido en el artículo 1633 del Código Civil, no podría de ninguna manera abstenerse de hacer el registro, no obstante que su advertencia lo lleve al convencimiento de la invalidez del modo, tradición que se perfecciona por el registro; en tal evento tendría que hacer la inscripción en la columna o sección sexta del folio de matrícula inmobiliaria, destinada a "la llamada falsa tradición", de que trata el artículo 7° del Decreto número 1250 de 1970, sobre registro de instrumentos públicos. La inscripción en esta columna no cumple en el fondo papel distinto de advertir a los terceros sobre el criterio del registrador respecto de la validez del título de donde ha surgido la obligación de hacer la tradición. Igual ha debido ordenarse si se piensa que el título de venta en que se estipula un precio por debajo de avalúo catastral constituye una nulidad, pero nunca facultar al registrador para que falle sobre aspecto tan delicado, sin fórmula de juicio.

Consiguientemente encuentra la Corte como ya se afirmó que el Decreto número 3745 de 1982, sujeto a la revisión constitucional de la misma es en su integridad contrario a la Carta Fundamental y particularmente a los artículos 43 y 122 de la misma.

VI. DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, la –Corte Suprema de justicia–, previo estudio de la Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la Nación, y en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 214 de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase inexequible por ser contrario a la Constitución el Decreto número 3745 del 23 de diciembre de 1982 "por el cual se dictan normas sobre catastro y otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Eduardo Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Jerónimo Argaez Castello (con salvamento de voto); Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Luis Enrique Aldana Rozo, Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (salvo voto); Manuel E. Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (con salvamento de voto); Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe (salvo voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto); Juán Hernández Sáenz (aclaro el voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (Uso de licencia); Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Disentimos de lo decidido en el caso de la referencia, además de las razones que expusimos en el salvamento de voto del fallo sobre el Decreto número 3743, de fecha 23 de febrero de 1983, por las siguientes:

a) En este Decreto no es establecen impuestos y, por tanto, no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 43 de la Constitución, según la interpretación que la mayoría de la Corte ha hecho sobre tal disposición en éste y en otros fallos de la presente emergencia económica, ya que sus disposiciones tienden solamente a organizar el régimen catastral, el cual tiene relaciones indirectas con la tributación pero no es, en rigor, parte de las normas impositivas;

b) Las disposiciones de este Decreto, en tanto inciden indirectamente en la tributación municipal para fortalecerla, tienen conexidad específica y directa con los motivos alegados por el Gobierno para establecer la emergencia, pues entre ellas está enunciado el grave déficit fiscal de los municipios y estas medidas contribuyen de modo reflejo a subsanar esa situación y a conjurar, a la larga, sus efectos;

c) Las obligaciones impuestas a los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos no implica decisiones sobre la validez de las actuaciones de los particulares, ya que se trata de simples controles administrativos para impedir la evasión fiscal;

d) Debe tenerse en cuenta que la libertad contractual de los particulares no es absoluta, como no lo es ninguna libertad, ya que hoy está limitada por el interés social y la utilidad pública, como lo proclama el primer inciso del artículo 30 constitucional, y la intervención del Estado en la economía, todo lo cual justifica las restricciones que este Decreto establece respecto de aquel principio.

Se analiza así los cargos hechos por los impugnantes:

a) Pretenden algunos de ellos que el artículo 3° del Decreto número 3745 viola los artículos 76-22 y 122 porque creen que al establecer normas generales sobre catastro y Otorgar "facultad permanente para que el Gobierno Nacional desarrolle, previo concepto del COMPES los factores para aplicar los ajustes de los avalúos catastrales", prácticamente se está dictando una ley marco, lo cual no es posible ya que esta materia no está enunciada entre las susceptibles de este tipo de legislación, según la enunciación que hacen el ordinal 22 del artículo 76 de la constitución y el ordinal 22 del artículo 120 del mismo estatuto.

Aunque no parece que el intento del Gobierno sea el indicado por los impugnantes, el mencionado artículo está afectado de inconstitucionalidad porque todas las facultades en él previstas están sometidas a un ejercicio posterior al término de la emergencia, lo que es contrario a la transitoriedad de las que le confiere el artículo 122, el cual no permite ni que sea delegadas ni que se pospongan o transfieran, debiendo ser utilizadas directamente y dentro del plazo señalado en el Decreto que implantó esa excepcional situación;

b) Otro impugnante considera que la totalidad de éste Decreto es inexequible pues viola los artículos 2° 55, 30 y 122 al introducir reformas permanentes al régimen de avalúos catastrales de inmuebles, determinando los criterios de evaluación, fajando competencias, señalando requisitos sobre enajenación de inmuebles, y dictando normas ajenas a la emergencia y su motivación, como las referentes a la expropiación de tal clase de bienes y a las operaciones de crédito con entidades financieras.

Asiste razón al impugnante en cuanto a las disposiciones que no tienen conexión con la deficitaria situación fiscal de los municipios invocada para declarar la emergencia, como sucede con el artículo 14 que da la fórmula de la cuantía de la indemnización en el caso de las expropiaciones y también con el 15, el que determina que en las negociaciones crediticias y, en general, en las operaciones financieras con entes vigilados por la Superintendencia Bancaria, el valor de los inmuebles no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente. Materias ambas completamente extrañas a la situación económica crítica que se pretende superar con las medidas de emergencia.

Obviamente, al declararse inconstitucionales los artículos 14 y 15 debe extenderse tal pronunciamiento al 16, pues su preceptiva está referida y depende totalmente de la de los dos primeros con los cuales forma una unidad normativa inseparable;

c) Igualmente, es impugnado en su integridad el Decreto número 3745 por estimarlo violatorio de tratados públicos sobre derechos humanos, y porque viola los artículos constitucionales 2°, 43, 20, 55, 76-12, 76 inciso primero, 120-3, 121, 122 inciso segundo y 215, básicamente porque legislar sobre catastro es legislar sobre impuestos, para lo cual no está autorizado el Gobierno por el artículo que regula la situación de emergencia.

En los criterios señalados para enmarcar la institución de la emergencia, se plantea un enfoque distinto de la cuestión tributaria que fue el centro de los motivos y las medidas de la presente situación de excepción y, en el otro aspecto, bien sabido es que la Corte no acepta la confrontación entre normas constitucionales e internacionales, pues los problemas de inconstitucionalidad son de derecho interno;

d) Por las mismas razones expuestas en el literal a) es inconstitucional el artículo 10;

e) No lo son en cambio los artículos 26, 27 y 28 referentes a mecanismos de control para hacer efectivo el pago del impuesto predial, pues todos ellos confluyen en el propóstio de impedir la evasión fiscal, invocada en los motivos de la emergencia declarada, sin que ninguno de aquellos mecanismos llegue a afectar la facultad de libre disposición de los dueños de inmuebles, de modo que no se presenta violación del artículo 30.

Con las salvedades acabadas de reseñar, las demás disposiciones del Decreto número 3745 son constitucionales.

Luis Carlos Sáchica, Jerónimo Argaéz Castello, Alberto Ospina Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez; Héctor Gómez Uribe, José Eduardo Gnecco C., Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Germán Giraldo Zuluaga, José María Esguerra Samper.

ACLARACION DE VOTO

Compartimos el criterio en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz púlica.

Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.

Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma tesis permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibídem)' podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibídem), y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibidem), cuestiones éstas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indicar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública.

Creemos también que el dicho estado de emergencia económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aún así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.

Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que éllas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en el artículo 20 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa.

Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.

Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia.

Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juán Hernández Sáenz. Firma ilegible (adhiero).

ACLARACIÓN DE VOTO

Como fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de este Decreto, me permito dar por reproducidas las razones expuestas en la explicación de voto de la sentencia proferida en el Decreto número 3746 de 1982.

Gustavo Gómez Velásquez

Magistrado