SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR

Exequible, conforme a los alcances de la motiva de esta providencia, por no encontrarlo contrario al ordinal 2º del artículo 81 de la Carta, el ordinal f) del  artículo 6º de la Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras las posiciones".

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Ref.: Expediente número 914.

Norma acusada: ordinal f) del artículo 6° de la Lev 25 de 1981, por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar.

Actor: Daniel Camilo Zaldúa Corredor.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Sentencia número 36. Aprobado por Acta número 44. Bogotá, D. E., junio 3 de 1982.

I. LA DEMANDA

El ciudadano Daniel Camilo Zaldúa Corredor, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 214 de la Constitución, pide a la Corte que declare inexequible el ordinal f) del artículo 6º de la Ley 25 de 1981, "por haber sido incorporado al texto de la citada norma con notorias y reconocidas fallas de trámite".

II LO QUE SE ACUSA

Además del encabezamiento de rigor, se transcribe subrayado el ordinal acusado:

"LEY 25 DE 1981

(febrero 24)

"por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones”.

"El Congreso de Colombia

"DECRETA:

"Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones:

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse".

III FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El actor presentó su demanda con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo número 1 de 1979, e invocó como violado el artículo 18 de aquel acto, según el cual ningún proyecto sería ley sin "haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en los artículos 80, 91 (inciso final) y 208". Sin embargo, el demandante también alude a la violación del numeral 2º del inciso primero del artículo 25 del Acto Legislativo número 1 de 1968, que es el que hoy rige como numeral 2º del artículo 81 de la Carta, y que establece que uno de los requisitos para que un proyecto sea ley es el de "haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80". No señala el demandante como infringida norma distinta de la Constitución.

Considera el libelista que se ha violado el precepto constitucional señalado, por omisión en el cumplimiento del trámite para la aprobación del proyecto de ley en cuanto al literal f) del artículo 6°, que calificó cuino precario y pintoresco.

Hace un minucioso recuento del trámite del ordinal f) acusado, desde cuando fue presentado al Senado por el Ministro de Trabajo, en marzo de 1979, hasta cuando, luego de innúmeros proyectos modificatorios en primer debate en la Comisión Séptima del Senado y de enmiendas subsiguientes, fue aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara, en 1950, para hacer ver que el ordinal f), tal como quedó aprobado en esta última, es diferente de como se inició su aprobación en aquélla. Para demostrar su aseveración el actor entregó un cuaderno de anexos, con el "Diario Oficial" en el que se promulgó la ley, con ejemplares en "Anales del Congreso" correspondientes a las diferentes sesiones de debate sobre el ordinal acusado, con fotocopia auténtica del expediente correspondiente a la Ley 25 de 1981, con copias de las Actas números 5, 10, 11, 12 y 15 de las sesiones de la Comisión Séptima Constitucional del Senado durante 1979 y de las Actas 17 y 19 de las sesiones de la Comisión Séptima de la Cámara el 1980.

Pidió que se decretara como prueba “inspección judicial" sobre el original del expediente de la Ley 25 de 1981 y sobre las Actas de las Comisiones Séptimas del Senado y de la Cámara, relativas a los debates sobre el ordinal f) acusado.

IV. LA PROCURADURÍA

El Procurador se limita a transcribir sus conceptos emitidos con ocasión de las anteriores demandas que se presentaron contra la Ley 25 de 1981, que correspondieron a los Expedientes números 913, con ponencia del Magistrado Carlos Medellín, y 916, con ponencia del mismo Magistrado al que ahora se le asignó elaborar esta providencia, y concluye solicitándole a la Corte que emita "un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, si la Corporación no encuentra procedente ese pedimento, declare la inexequibilidad de la disposición demandada, por cuanto contiene reglas de vigilancia sobre las Cajas de Compensación Familiar y la forma de ejercerla por el legislador contra el texto del artículo 120-19 de la Constitución Nacional".

En síntesis, analizados los argumentos del señor Procurador, no fue tenida en cuenta para nada la esforzada argumentación del actor sobre vicios de trámite.

V

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia y la proposición jurídica incompleta.

Por tratarse de precepto correspondiente a una ley, es competente esta Corporación para pronunciarse sobre la demanda de la referencia.

Conforme a la ya reiterada jurisprudencia de la Corte, sin repetir las abundantes razones que recientemente y en innúmeros casos precedentes se han expresado, en esta ocasión, simplemente se desestima por improcedente la propuesta del señor Procurador sobre inhibición por proposición jurídica incompleta.

Segunda. Las pruebas y el trámite.

De conformidad con la solicitud del actor, el Magistrado de reparto, doctor Ricardo Medina Moyano, decretó las pruebas conducentes, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7o del Decreto 432 de 1969, mediante auto de 22 de octubre de 1981.

De lo remitido mediante oficio número SG-438 de octubre 30 de 1981, por el Secretario General del Senado a la Corte, o sea, el expediente de la ley acusada, ejemplares de ley "Anales del Congreso" sobre los debates del ordinal f) acusado, en relación con el trámite seguido respecto de dicho ordinal, so tiene lo siguiente:

1. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social presentó al Congreso en las sesiones extraordinarias de marzo de 1979, el Proyecto de Ley número 9, que proponía la creación de la Dirección General del Subsidio Familiar.

En el proyecto gubernamental original, el ordinal c) del artículo 4º, decía:

"Artículo 4º. Son funciones de la Dirección General del Subsidio Familiar:

“…………

"c) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que presenten las Cajas y Asociaciones de Cajas. Sin esta autorización no podrán iniciarse labores".

(V, Anexo número 3, Pág. 16; Anexo número 2, Pág. 36 "Anales del Congreso", marzo 20 de 1979, Año XXII, No. 16, Págs. 209 y 212).

2. El proyecto gubernamental fue repartido a la Comisión Séptima del Senado para primer debate y le correspondió la ponencia al Senador Marino Renjifo <sic> Salcedo, cuyo pliego de modificaciones fue sustancial respecto de aquél, y que en lo que atañe al ordinal acusado decía:

"Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones:

“….

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deban presentar las entidades bajo su vigilancia. Sin esta autorización no podrán iniciar labores. Velar porque tales servicios sean prestados a los trabajadores beneficiarios y a las personas a su cargo, si excepcionalmente, se autoriza prestarlos a otras personas, velar porque éstas cancelen al menos el costo de la prestación con el fin de evitar el traslado del beneficio del subsidio".

(V, Anexos 1 y 2. "Anales del Congreso", martes 24 de abril de 1979, Año XXIl. No. 34, Págs. 465 y 467).

3. Para el mes de abril de 1979 no alcanzó a considerarse en primer debate de sesiones extraordinarias la ponencia anterior del Senador Renjifo.<sic> Esta fue de nuevo publicada en la edición del miércoles 19 de septiembre de 1979 de "Anales", y conforme a ella el antiguo ordinal f) quedó subdividido en dos, así:

"Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones:

“…..

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia. Sin esta autorización no podrán iniciar dichos planes o programas;

"g) Velar porque sus servicias sean prestados preferencialmente a los trabajadores beneficiarios y a las personas a su cargo; si excepcionalmente se autoriza a prestarlos a otras personas, velar porque éstas cancelen al menos el costo de la prestación con el fin de evitar el traslado del beneficio del subsidio".

(V. Anexos 1 y 2, "Anales del Congreso", miércoles 19 de septiembre de 1979, Año XXII No. 75, páginas 117 y 118).

4. En la sesión del 7 de noviembre de 1979, se aprobó el siguiente texto:

"Ordinal f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deban prestar las entidades bajo su vigilancia. Sin esta autorización no podrán iniciar labores. Velar porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores beneficiarios y a las personas a su cargo, si excepcionalmente se autoriza prestarlos a otras personas, velar que este servicio sea costeable".

(V. página 3 del Acta número 10 en Anexos 1 y 2).

5. En la sesión del 14 de noviembre de 1979, el texto quedó así:

"Artículo 6°, literal f), aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las autoridades bajo su vigilancia y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse; velar, además, porque tales servicios sean prestados a los trabajadores beneficiarios y las personas a su cargo; y si la Superintendencia autorizare que, excepcionalmente, tos servicios se otorguen a otras personas, velar porque los respectivos servicios se presten a tarifas costeables".

(V. Página 3 del Acta número 12 en Anexos 1 y 2).

6. En la sesión del 29 de noviembre de 1970, el texto del ordinal fue el siguiente:

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión, para que nuevas obras o servicios sociales, le deben someter a su consideración las instituciones bajo su vigilancia y sin cuya autorización no podrán realizarse; velar además, porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores afiliados a la respectiva caja y sus familiares. Si, en casos especiales se prestaren a personas distintas de las otras indicadas, velar porque ellos en su conjunto sean costeables".

(V. páginas 4 y 5 del Acta número 15, Anexo número 1).

7. En la Plenaria del Senado, sesión del 13 de diciembre de 1979, el texto aludido, quedó así:

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión, para que nuevas obras o servicios sociales, le deben someter a su consideración las instituciones bajo su vigilancia y sin cuya autorización no podrán realizarse; velar además porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores afiliados a la respectiva caja y sus familiares. Si, en casos especiales se presentarla a personas distintas de las otras indicadas, velar porque ellos en su conjunto, sean costeables".

(V. folios 57 y 49, Anexo 2).

8. En la Comisión Séptima de la Cámara (Provecto número 166), sesión del 26 de noviembre de 1980, el texto que se aprobó, fue el siguiente:

"f) Aprobar o improbar los places y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse".

(V. "Anales del Congreso", jueves 27 de noviembre de 1980. Año XXIII, No. 103. Anexo NO. 1).

9. En la Plenaria de la Cámara, sesión del 2 de diciembre de 1980, el texto quedó finalmente aprobado, de la siguiente manera:

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse".

(V. Anexo No. 3, páginas 76 y 69).

Tercera, El alcance de la violación invocada.

1. Conforme aparece de autos (cuaderno de pruebas) y de lo que de ellos se describe en esta providencia, los hechos del trámite en los dos debates dejan en claro lo siguiente:

1º. Conforme aparece de autos (cuaderno de mente aprobada, sin variaciones esenciales de contenido, en primero y segundo debates, tanto en las Comisiones Séptimas del Senado y de la Cámara, como en las correspondientes Plenarias.

2º. Que las variaciones no esenciales de lo que de él se aprobó parcialmente en los dos debates constitucionales y reglamentarios, consisten simplemente en asuntos de redacción y de sintaxis, mas no de sentido ni de contenido, de manera tal que no requerían reiniciación del trámite de discusión y aprobación (v. gr.: "entidades" por "autoridades", o "presentar" por "prestar").

3° Que, en las resultas, ana parte de su texto original propuesto en primer debate en la Comisión Séptima del Senado donde tuvo origen el proyecto, que luego fue también aprobada por la Plenaria del Senado en segundo debate, fue, sin embargo, improbada en primero y segundo debates, en la Cámara de Representantes lo cual apenas significa que se sometió a los dos debates sólo la parte inicial y que se rechazó el resto del precepto.

4º. Que aunque en la Comisión de origen del proyecto, o sea la Séptima del Senado, hubo tres textos sucesivamente aprobados sobre dicho literal f), y que por redacción, aun cuando no por contenido, el último aprobado por aquélla (el tercero) fue variado en primer y segundo debates por la Cámara, que acogió el segundo que aquélla misma había aprobado antes, sin embargo, tanto el uno como el otro, en lo que quedó de ambos, no eran sustancialmente distintos.

2. De todo lo cual se colige, frente a la Carta lo siguiente:

1° Que el literal f) acusado, tal como quedó, cumplió el trámite exigido por los ordinales 1º y 2º del artículo 81 de la Carta, de aprobación en primero y segundo debates en cada una de las Cámaras del Congreso.

2º Que lo rechazado por la Cámara respecto del proyecto inicial del literal f), no alcanzó a cumplir ese requisito constitucional de los dos debates y por lo tanto no hace parte de la ley que se acusa, lo cual no impregna de inconstitucionalidad lo debidamente aprobado.

3º "Que a la luz de la Carta, y del reglamento del Congreso que ella prohíja, cuando en el curso de los debates exigidos un proyecto de norma es recortado sin variar su sentido, o simplemente modificado insustancialmente por razones de redacción o de sintaxis, o ambas cosas, no requiere retrotraerse a la Comisión de origen, sino simplemente se entenderá aprobado en lo que quedó de él o con los vocablos nuevos o diferentes de expresión que no variaron su contenido.

"No se entiende cómo, si un proyecto de ley puede ser rechazado parcialmente o cercenado por el Presidente de la Comisión respectiva, sin que ello comporte inconstitucionalidad del resto del articulado admitido, conforme lo autoriza expresamente el artículo 77 de la Constitución, no pueda en cambio sufrir rechazos parciales en el curso de los debates reglamentarios por la Comisión o por la Cámara en pleno, sin adolecer de inconstitucionalidad".

Cuarta. La cosa juzgada.

Mediante sentencia de mayo 27 de 1982, con ponencia del Magistrado Carlos Medellín (Radicación número 913), esta Corporación decidió declarar exequible la Ley 25 de 1981, que había sido íntegramente demandada, pero únicamente por no haber sido tramitado el proyecto de ley en referencia en las Comisiones Constitucionales del Congreso que son competentes por razón de la materia, esto es, a juicio del demandante, las Comisiones Octavas, sino en las Séptimas.

Conforme a la providencia referida se dejó en claro que la sentencia de declaratoria de exequibilidad de la ley cuyo ordinal ahora se camina, apenas se contraía al único cargo de vicio de forma formulado por e] actor. Textualmente dijo entonces la Corte: "La demanda ceñirá la Ley 25 de 1981 se limita a indicar el vicio procedimental en su formación que se deja analizado. La presente decisión de la Corte se contrae a este único cargo formulado por el demandante, que constituye el petitum de su libelo, v en cuanto a él tendrá fuerza de cosa juzgada''.

En similar sentido al precedente, para el caso sub examine, a virtud de que el demandante sólo presentó como cargo contra el ordinal f) el vicio de forma consistente en que no se le dio el correspondiente primer debate al proyectado ordinal de la Ley 25 de 1931, la Corte "deja en claro que su decisión se limita a ese cargo y que sólo respecto de él tendrá fuerza de cosa juzgada.

VI DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de sus atribuciones previstas en el artículo 214 de la Carta.

RESUELVE:

Declarar exequible, conforme a los alcances de la motiva de esta providencia, por no encontrarlo contrario al ordinal 2º del artículo 81 de la Carta, el ordinal f) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno, insértese en la Gaceta. Judicial y archívese el expediente.

Luis Carlos Sáchica

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto), Manuel Enrique Daza Álvarez, José María Esquerra Samper (salvó voto), Dante Luis Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz (con salvamento de voto), Alvaro Luna Gómez (salvó el voto), Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano (con salvamento de voto), Humberto Murcia Ballén- (con salvamento de voto), Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto (con salvamento de voto), Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía (con salvamento de voto), Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria (con salvamento de voto).

Rafael Reyes Negrelli

 Secretario.

Salvamento de voto de los Magistrados Juan Hernández Sáenz,  Luis  Carlos Sáchica,  Luis Enrique Romero Soto, José María Esguerra Samper. Fabio Calderón Botero, Humberto Murcia Ballén, Pedro Elías Serrano Abadía y Darío Velásquez Gaviria.

I.

El artículo 29 del Decreto 432 de 1969 prevé que cuando la Corte ejerce la jurisdicción constitucional que le confiere la Carta Fundamental, debe confrontar las disposiciones acusadas, revisadas automáticamente u objetadas con todos los preceptos de la Constitución y no apenas con los que invoquen el demandante, el impugnador o el objetante, en sus respectivos casos.

Ello se explica porque los fallos que así dicte la Corte, además de un alcance erga omnes, tienen el efecto de la cosa juzgada, que hace imposible adelantar nuevo proceso sobre las cuestiones ya decididas definitivamente por esta Corporación. Tal debe suceder para que permanezca incólume la seguridad en la vida jurídica, cuya base primordial es la certeza sobre la validez de los preceptos que regulan la conducta de gobernantes y gobernados, consagran sus derechos e imponen los deberes respectivos, organizan la administración y el servicio público en general.

II.

Si lo anterior es indiscutible cuando la Corte se pronuncia sobre la ortodoxia constitucional intrínseca de textos que tengan el rango de ley, porque así lo prevé de modo expreso el susodicho artículo 29 del Decreto 432 de 1969, es de necesidad lógica y jurídica que lo mismo se predique cuando la impugnación planteada ante la Corte se refiera a vicios en la formación o expedición del acto acusado. Deben examinarse a plenitud los antecedentes de tal acto, así sea de manera oficiosa, para esclarecer definitivamente, como lo exige el artículo 214 de la Constitución, si adolece o no .le vicios de forma, y declarar lo que resulte pertinente de ese examen sobre el acto materia del proceso, mediante fallo con la inmutabilidad característica de la cosa juzgada y el efecto erga omnes, propio de esta especie de pronunciamientos.

De otra suerte, si se aceptara la tesis de que un fallo sobre vicios de forma solo tiene efecto sobre los denunciados por el impugnante, quedando libre la posibilidad de alegar ulteriormente vicios distintos para atacar la valides del mismo acto, dicho fallo, en lugar de conducir a la seguridad jurídica sobre la eficacia formal del acto acusado, la mantendrá en tela de juicio y en espera de que la imaginación o la agudeza mental de los ciudadanos hallaran otro u otros posibles defectos en la formación o expedición del aludido acto, para formular ante la Corte con estas cuevas bases, las demandas consiguientes. Así, hasta la consumación definitiva de los siglos y con perjuicio ostensible para la seguridad jurídica, bien supremo de las colectividades humanas y fuente de la paz que debe reinar en ellas.

III.

Lo anterior nos conduce a entender que cuando la Corte, en decisión mayoritaria, de la cual discrepamos varios de nosotros, declaró que la Ley 25 de 1981, acusada por defectos formales en el proceso constitucional número 913, es exequible, tal sentencia impide resolver de nuevo sobre la posibilidad de que esa ley, o cualquiera de sus partes, esté aquejada de aquellos vicios. El efecto erga omnes que, como es obvio, tiene dicha sentencia y el carácter indeleble de la cosa juzgada así lo imponen, sin que haya argumentos o pretexto algunos que con sensatez permitan entender algo distinto.

Cuando el fallo pronunciado en el juicio número 913 declaró textualmente que: ''Es exequible la Ley 25 de 1981", "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones", así lo dijo la Corte de manera perpetua, como lo exige el artículo 214 de la Constitución, sobre el tenia objeto del proceso 913, aludido vicio en la formación de aquella ley.

No puede pues ahora la Corte- resolver de nuevo y válidamente sobre defectos formales que afecten a un pasaje de la Ley 25, desde luego que respecto a tal estatuto ya agoto para siempre su potestad, derivada de la jurisdicción constitucional, para calificar el cumplimiento de los requisitos que exige la Carta Fundamental para la expedición de leyes por parte del Congreso.

Ha debido pues declararse en el presente juicio la existencia de cosa juzgada. Y como la decisión fue distinta, disentimos de ella por los motivos que acabamos de exponer.

Juan Hernández Sáenz, Luis Carlos Sádica, Luis Enrique Romero Soto, José María Esquena Samper, Fabio Calderón Botero, Humberto Murcia  Ballén,   Pedro  Elías Serrano Abadía., Darío Velásquez Gaviria.

Fecha ut supra.

_____________

Salvamento de voto de los Magistrados Alvaro Luna Gómez y Ricardo Medina Moyano.

Con nuestro acostumbrado respeto por la opinión y la decisión mayoritaria, que en este caso se apartó de la ponencia inicialmente presentada por el segundo de los suscritos, nos permitimos separarnos a nuestro turno de la decisión de exequibilidad adoptada en este caso por la Corporación, por las razones que sintetizamos en la siguiente forma:

Primero. Cosa juzgada.

1. Con ponencia del Magistrado Carlos Medellín Forero, la Corte, en sentencia del día 27 del mes de mayo del presente año, declaró exequible en su integridad la Ley 25 de 1981, dentro del proceso número 913, originado en demanda presentada por el ciudadano Rodrigo Hernández Celys, encontrándose comprendido en tal declaración de avenimiento a la Constitución el texto demandado en el presente proceso. Ciertamente, en tal oportunidad dispuso la Corte:

"Es exequible la Ley 25 de 1981, 'por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones' ".

También en tal ocasión se estudió por la Corle la constitucionalidad del acto acusado, por censuras relativas a vicios en la formación de la ley, pero únicamente en cuanto la acción se había focalizado en el hecho de que, a juicio del actor, el proyecto se había tramitado por una Comisión Permanente, distinta a la que ratione materiae  ha debido hacerlo.

La providencia citada precisó el ámbito respectivo de análisis constitucional, expresando que: "La demanda contra la Ley 20 de 1981 se limita a indicar el vicio procedimental en su formación que se deja analizado. La presente decisión de la Corte se contrae a este único cargo formulado por el demandante, que constituye el petitum de su libelo, y en cuanto a él tendrá fuerza de cosa juzgada".

Demandados ulteriormente oíros artículos de la misma ley, se originó el proceso de constitucionalidad número 916, en el cual no se formularos ni estudiaron cargos relativos a la formación legislativa de la norma acusada.

2. De conformidad con lo anterior, y dentro de una aplicación rígida y esquemática de la cosa juzgada, podría concluirse de inmediato  que en el presente caso la decisión de la Corte no podría ser otra que la de disponer que se esté a lo resuelto por la Corporación en la sentencia primeramente mencionada.

Empero, un análisis más detenido del fenómeno de la cosa juzgada y mayormente de su aplicación en el campo del Derecho Público, nos lleva a la conclusión de que, dicho fenómeno procesal ciertamente no resulta admisible por lo menos, en casos como el presente.

En líneas generales es dable afirmar que desde su estructuración en el Derecho Romano, el principio de la cosa juzgada, parejamente a otras instituciones procesales como la validez de los actos realizados por funcionarios de facto o irregularmente designados, ha respondido a los propios caracteres de la función jurisdiccional, dentro del propósito de darle a las decisiones de los jueces, la inmodificabilidad e inmutabilidad indispensables, en especial frente a la certeza jurídica necesaria para el desarrollo ordenado de la vida comunitaria.

3. Pero desde luego dicha certeza no puede entenderse de manera absoluta, singularmente en el campo del Derecho Público, cuando quiera que el origen de la misma se encuentre en una violación de la propia Carta Constitucional del Estado.

Debe observarse, por otra parte, que el fenómeno de la cosa juzgada no puede considerarse exclusivamente como un fenómeno de tipo iusprivatista y el hecho de que su desarrollo por aspectos sociales e históricos propios de la época haya tenido como escenario el Derecho Privado, no le resta su naturaleza y aplicación predicables de todas las ramas del Derecho. Tampoco puede olvidarse que fue moramente el escaso desarrollo, durante el siglo pasado del Derecho Publico, el que condujo a quo habitualmente el análisis de sus problemas llevara a su turno a un estudio previo del Derecho Privado. Pero ya dentro del extraordinario desarrollo que ha tenido el ius publicismo en el presente siglo, debido no menos a la hipertrofia de la administración estatal que a la reformulación del Derecho Constitucional, debe aceptarse que existe una hermenéutica constitucional, que parte del hecho indiscutible de que la problemática de la interpretación constitucional es más amplia necesariamente que la de la ley común, por cuanto que ella se refleja en el orden jurídico concebido ya no parcialmente, sino en su totalidad.

Por otra parte, tal amplitud interpretativa se fundamenta entre otras cosas en la naturaleza mala, vale decir, jurídico-política de la propia Constitución del Estado, y en la importancia que tienen sus cláusulas para el cumplimiento de los fines del mismo.

4. Todo lo anterior, se insiste, impide al intérprete de la Constitución darle al fenómeno de la cosa juzgada en materia de Derecho Público el carácter inflexible y rígido que pueda predicarse de la misma en el Derecho Privado, constituyendo el caso sub examine, una clara excepción a dicho principio.

Por lo demás, es preciso observar que la causa de la violación de la Constitución aducida en el presente caso, es totalmente diferente de la estudiada por la Corte en el proceso número 913 en el cual además se demandó prácticamente la totalidad de la Ley 25 de 1981. En efecto, en tal caso no se cuestionó para nada lo relativo al trámite parlamentario de la ley, problema que constituye por el contrario, el centro de gravedad de la presente demanda. Consiguientemente, no existiendo tampoco identidad de causa de este proceso de constitucionalidad en relación con el citado número 913, tampoco por este aspecto sería hablar en este caso de cosa juzgada.

Segundo. Tramitación de la ley.

Texto del proyecto

"Artículo 4º. c) Aprobar o improbar los planes v programas de inversión para obras o servicios sociales que presten las Cajas y Asociaciones de Cajas. Sin esta autorización no podrán iniciarse labores" (Pág. 16, Anexo 3. Anexo 2, Pág  15. -'Anales", marzo 20,79. Año XXII No. 16, Pág. 204).

Aprobación en la Comisión Séptima del Senado (Proyecto número 9).

Importa advertir que, en la Comisión Séptima del Senado, el texto respectivo sufrió diversas alternativas, que implicaron su análisis y aprobación en tres sesiones distintas, siendo aprobados otros tantos textos, a saber:

1º. Sesión del 7 de noviembre de 1979 (Acta número 10, Anexo 1, Pág. 3).

“f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras p servicios sociales que deban prestar las entidades bajo su vigilancia. Sin esta autorización no podrán iniciar labores. Velar porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores beneficiarios y a las personas a sn cargo si excepcionalmente se autoriza prestarlos a otras personas, velar que este servicio sea costeable.

2º. Sesión del 14 de noviembre de 1979 (Acta número 12, Anexo 1, Pág. 3).

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las autoridades bajo su vigilancia y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse; velar además, porque tales servicios sean prestados a los trabajadores beneficiarios y a las personas a su cargo; y si la Superintendencia autorizare que, excepcionalmente, los servicios se otorguen a otras persona velar porque los respectivos servicios se presten a tarifas costeables".

3º. Sesión del 29 de noviembre de 1979 (Acta número 15, Anexo 1, Pág.4)

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión, para que nuevas obras o servicios sociales, le deben someter a su consideración las instituciones bajo su vigilancia y sin cuya autorización no podrán realizarse; velar además, porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores afiliados a la respectiva caja y sus familiares. Si en casos especiales se presentaren a personas distintas, velar porque ellos en su conjunto sean costeables".

Aprobación en la Plenaria del Senado (Sesión del 13 de diciembre de 1979). Fls. 57 y 49 – b, Anexo 2).

“f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión, para que nuevas obras o servicios sociales, le deben someter a su consideración las instituciones bajo su vigilancia y sin cuya autorización no podrán realizarse, velar además porque tales servicios sean prestados preferencialmente a los trabajadores afiliados a la respectiva caja y sus familiares. Si en casos especiales se presentaren a personas distintas de las otras indicadas, velar porque ellos en su conjunto, sean costeables".

Aprobación en la Comisión Séptima de la Cámara (Proyecto número 166 C.). Sesión del 26 de noviembre de 1980.

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse”.

Aprobación en la Plenaria de la Cámara. - Sesión diciembre 2/80 (Anexo 3, Pág. 69).

"f) Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse".

Cuarto. Aprobación final del proyecto.

A fin de que el texto finalmente adoptado por la Plenaria de La Cámara, del literal f), quedará redactado en la forma que se ataba de transcribir, evidentemente distinta de la aprobada por la Plenaria del Senado, la ponencia respectiva hizo las siguientes consideraciones, sobre las cuales resulta indispensable insistir (Anexo 1, Pág. 82).

"... trata de subsanar errores de trámite registrados en los debates del Senado, sin que la "enmienda haga necesario devolver el proyecto para nueva consideración en la Cámara Alta-Dicho literal contiene tres proposiciones jurídicas, en sentido independiente, pues cada una regula cuestiones de distinto orden, así:

Regla No. : Aprobación de planes y programas de inversión en obras o servicios.

Regla No. 2: Vigilancia de la prestación de los servicios sociales a las personas con derecho a ellos.

Regla No. 3: Vigilancia de las tarifas de los servicios que se presten a los beneficiarios o a terceros.

Ahora bien, examinadas las actas que obran en el expediente del proyecto se tiene que las reglas números dos y tres fueron aprobadas, con el proyecto en su integridad, en la sesión del 7 de noviembre de 1979; que ulteriormente, su aprobación fue reconsiderada en la sesión del 14 siguiente, en la que se modificó el texto de las susodichas reglas; y que, por último, sufrieron una segunda reconsideración, con nuevas alteraciones del texto, en sofión del 23 de noviembre. Empero el Senado al votar el proyecto en la sesión plenaria del 13 de diciembre siguiente, discutió y decidió sobre las reglas números dos y tres, según éstas habían sido adoptadas en la sesión de la Comisión VII verificada el 14 de noviembre, y que habían quedado sin validez por lo resuelto en la sesión del día 20.

Es obvio entonces, que las reglas números dos y tres que trae el proyecto enviado por el Senado no recibieron los dos debates que en esa Cámara han debido impartirse, como lo prescribe el artículo 81 de la Constitución Nacional. Es procedente negarles la aprobación para enmendar el vicio y asegurar el éxito de la iniciativa que puede ser ley en la actual legislatura. De otra parte, conviene reparar en que la materia de que traían las reglas números dos y tres es propia del proyecto de régimen orgánico, que trae varias disposiciones sobre el particular".

Tercero. Violación del artículo 81 de la Constitución.

La mera comparación de los textos anteriores, más concretamente del literal f) aprobado por la Cámara Plena y el mismo literal f) aprobado en el Senado Pleno, pone claramente en evidencia que la supresión de la segunda parte de aquél contraviene lo dispuesto en materia de debates, en el artículo 81 de la Carta Fundamental.

Por otra parte el mismo análisis comparativo de tales textos hace ostensible que la razón que se pretextó por la ponencia de la Cámara para efectos de la mutilación do la norma, tampoco se aviene a la realidad del proceso legislativo, toda vez que: o bien las diferencias existentes entre los diversos textos aprobados en el Senado oran adjetivas y muy bien hubieran podido corregirse sin llegar a la mentada mutilación, o tales diferencias eran trascendentales y, entonces lo correcto hubiera sido la devolución del proyecto al Senado, sin precederse tampoco a su mutilación. La motivación pues, de la ponencia de la Cámara, deviene inexacta y contraria al proceso legislativo precisado.

En suma, la verdad indiscutible es que el Secado, en cuatro oportunidades, una al        aprobarse el proyecto en la Comisión y tres más al aprobarse con algunas modificaciones el mismo texto en la Plenaria, manifestó su inequívoca voluntad de que el literal f) estuviera integrado por la parte eliminada por la Cámara, lo cual no puede conducir a otra solución que la de aceptar como ya se dijo que el artículo 81 de la Carta fue violado por dicha conducta.

Así pues, al suprimirse por la Cámara de un tajo, lo acogido sistemáticamente por el Senado a todo lo largo de los múltiples debates en que discutió el literal f) cuestionado, desconociéndose abiertamente la voluntad de éste, en la práctica, tanto teórica como objetivamente, se eliminó un debate en la discusión de la norma, toda vez que ésta tal tomo quedó finalmente aprobada, solamente fue objeto de consideración en la Cámara.

Es necesario destacar además que el texto mutilado en la Cámara era de trascendental importancia, al referirse nada menos que a dos nuevas funciones de la Superintendencia, precisamente en el campo más debatido de las Cajas de Compensación Familiar.

A la luz de los propios razonamientos de la ponencia de la Cámara, según la cual, el literal f) en razón de las diferencias entre los diversos textos acogidos en el Senado, no recibió "los dos debates que cu esa han debido impartirse como lo prescribe el artículo 81 de la Constitución Nacional", qué decir entonces de la comparación entre el texto aprobado en el Senado y el texto aprobado finalmente en la Cámara.

La ponencia de la Cámara, se repite, al tratar de corregir por su cuenta, lo que a su juicio constituía un "vicio" de procedimiento, no solamente no empleó el mecanismo adecuado, sino que incurrió en uno mayor al proponer sin más la eliminación de una parte sustancial del literal en examen.

Pensamos respetuosamente que la propia decisión mayoritaria nos da la razón, al reconocer implícitamente que si las reformas introducidas eran sustanciales, el proyecto ha debido regresar al Senado. Ciertamente afirma la mayoría de la Sala Plena:

"... a la luz de la Carta, y del reglamento del Congreso que ella prohíja, mando en el curso de los debates exigidos un proyecto de norma es recortado sin variar su sentido, o simplemente modificado insustancialmente por razones de redacción o de sintaxis, o ambas cosas, no requiere retrotraerse a la Comisión de origen, sino simplemente se entenderá aprobado en lo que quedó de él o con los vocablos nuevos o diferentes de expresión que no variaron su contenido.

"No se entiende cómo, si un proyecto de ley puede ser rechazado parcialmente o cercenado por el Presidente de la Comisión respectiva, sin que ello comporte inconstitucionalidad del resto del articulado admitido, conforme lo autoriza expresamente el artículo 77 de la Constitución, no pueda en cambio sufrir rechazos parciales en el curso de los debate; reglamentarios por la Comisión o por la Cámara en pleno, sin adolecer de inconstitucionalidad''.

Cuanto a lo primero, no entendemos cómo pueda ser insustancial la parte mutilada del artículo, la cual se refiere como ya se observó, ni más ni menos que a la prestación de los servicios de la caja a "personas distintas" de los trabajadores afiliados", aspecto medular y particularmente cuestionado de tales instituciones, y a la vigilancia, en caso afirmativo, para que tales servicios "sean costeables".

Tampoco estamos de acuerdo con la segunda afirmación, pero no aludiendo ella al caso concreto, no estimamos prudente su análisis.

Reconocemos ciertamente que el Bicamerismo adoptado por la Constitución colombiana, teóricamente puede ser susceptible de severos cuestionamientos, pero mientras se encuentre plasmado allí, es preciso respetarlo y no validar jurídicamente situaciones coma la sometida en este raso al examen constitucional de la Corte, que conducen en la práctica a obrar como si sólo existiera una Cámara. Insistimos además que los textos de los proyectos deben entenderse en su carácter integral unitario, toda vez que su fragmentación llevaría a una peligrosa atomización de los mismos, con desconocimiento evidente de la técnica legislativa y de la voluntad de las Cámaras.

Por tales razones, a nuestro juicio, el literal f) de la Ley 25 de 1981, ha debido ser declarado inexequible.

Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano,

Fecha ut supra.