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FACULTADES PRESIDENCIALES EN ESTADO DE SITIO
Exequible en su totalidad el Decreto 474 de 1982, "por el cual se dictan medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden interno".
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Ref.: Expediente número 957 (108-E).
Revisión constitucional del Decreto legislativo número 474 de 1982.
Magistrado sustanciador: doctor Luis Carlos Sáchica.
Sentencia número 17.
Aprobado por Acta número 36.
Bogotá, D. E., 10 de mayo de 1982.
En uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución, el Gobierno expidió el Decreto número 474 de fecha 19 de febrero de 1982, "por el cual se dictan medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden público interno". En la misma fecha el Secretario General de la Presidencia de la República, mediante comunicación número 1162, envió a la Corte Suprema copia auténtica de dicho Decreto para los efectos de la revisión de constitucionalidad que ordena el parágrafo del artículo 121 citado.
El texto de las normas que la Corte procede a examinar es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 474 DE 1982 "(febrero 19)
"por el cual se dictan medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden público interno.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
"Considerando:
"1° Que por Decreto 2131 de 7 de octubre de 1976, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la Nación;
"2° Que es de conveniencia pública continuar buscando la completa pacificación de las regiones del país que han sido afectadas por la acción de agrupaciones contrarias al orden jurídico de la Nación, y
"3° Que nuevamente el Gobierno desea dar oportunidad a los integrantes de dichas agrupaciones de reincorporarse a actividades ciudadanas dentro del marco de la legalidad,
"Decreta:
"Artículo 1° Si dentro del término de dos meses a partir de la vigencia del presente Decreto, las agrupaciones contrarias al orden jurídico de la Nación que existan en las regiones donde se han cumplido actividades perturbadoras del orden público, hicieren llegar al Comandante de la Unidad Operativa con jurisdicción en la respectiva área, tina manifestación expresa de que están dispuestos a acogerse a los beneficios que adelante se determinan, y con el objeto de facilitar el cumplimiento de tal propósito, se suspenderán en las zonas de donde provenga tal manifestación y con respecto a la agrupación o agrupaciones que la hayan hecho, las acciones militares o de policía destinadas a su captura y control, manteniendo tan sólo las que respondan a la obligación que a tales fuerzas incumbe de proteger la integridad física y los bienes de los habitantes.
"Esta suspensión regirá por el término de treinta (30) días, contados a partir del recibo de la manifestación a que se refiere el inciso anterior y será definitiva si las agrupaciones deponen las armas y hacen entrega de ellas.
"Artículo 2° Dentro del término que señala el inciso 29 del artículo anterior, la agrupación o agrupaciones que hayan hecho la manifestación de cesar sus actividades ilegales y entreguen las armas al Comando de las Fuerzas Militares que opera en la respectiva región, quedarán favorecidas con los beneficios de que tratan los artículos siguientes. Para este efecto, a la entrega de las armas se acompañará la lista con los nombres e identificación de las personas que forman parte del grupo respectivo.
"Parágrafo 1° A quienes se encuentren vinculados a cualquier investigación relacionada con la actividad de las agrupaciones a que se refiere el artículo 1°, en la simple calidad de cómplices o auxiliares, y no tengan armas en su poder, les bastará hacer la manifestación de que desean acogerse a los beneficios del presente Decreto para que éstos les sean reconocidos.
"Parágrafo 2° La Comisión creada por Decreto número 2761 del 8 de octubre de 1.981, podrá designar delegados especiales, cuando las circunstancias lo aconsejen, para recibir las manifestaciones de acogerse a los beneficios de este Decreto y para presenciar los actos de entrega de armas a que se refieren los artículos anteriores.
"Artículo 3° Se declara extinguida la acción penal en favor de los autores o partícipes de los delitos de rebelión, sedición, asonada y los conexos con éstos, que no se hallen exceptuados en el artículo 59, una vez hayan entregado las armas y hecho las manifestaciones de que trata el artículo 19 de este Decreto.
"Artículo 4° Se declara extinguida la pena por los delitos señalados en el artículo siguiente para los condenados no detenidos, y con las limitaciones en él contenidas, siempre que hayan entregado las armas, si fuere el caso, y manifestado que cesan en su actividad delictiva.
"Artículo 5° La extinción de la acción y de la pena de que tratan los artículos anteriores, se aplicará a los autores y partícipes de los delitos de rebelión, sedición y asonada y los conexos con éstos. En ningún caso se concederán estos beneficios a quienes hubieren cometido los delitos de homicidio fuera de combate, secuestro y ex-torsión, o estén ilegalmente en libertad por haber incurrido en el delito de fuga de presos.
"Artículo 6° Los beneficios del presente Decreto se extenderán también a los miembros de la agrupación que se encuentren privados de la libertad, por hallarse vinculados a procesos por delitos de rebelión, sedición y asonada y los conexos con ellos no exceptuados, cuando la mayo-ría de los miembros integrantes de la misma agrupación que adelantan actividades delictivas, hayan depuesto las armas de conformidad con lo que contempla el artículo 2° y siempre que hagan la manifestación de que trata el artículo 1°.
"Artículo 7° En los procesos penales en curso por los delitos a que se refiere el artículo 5° y cuando existan sindicaciones contra cualquier persona que esté o no vinculada a ellos, el Juez del conocimiento decretará de oficio la extinción de la acción penal, mediante providencia motivada, siempre que se reúnan los demás requisitos exigidos en este Decreto.
"Artículo 8° Cuando no exista proceso penal ni aparezcan sindicaciones contra personas que figuren en las listas de entrega a que se refiere el artículo 2°, el Tribunal Superior Militar, de oficio y de plano, dictará providencia motivada reconociendo a dichas personas los beneficios consagrados en este Decreto. Tal decisión judicial hace tránsito de cosa juzgada.
"Artículo 9° Cuando el proceso deba continuar por los delitos que no dan lugar a los beneficios previstos en este Decreto, seguirá tramitándose ante la jurisdicción del conocimiento.
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, conocerá de los recursos de casación y revisión en los procesos fallados en segunda instancia por el Tribunal Superior Militar.
"Artículo 10. En la misma providencia en que se declara extinguida la sanción penal para las personas que hayan cometido delitos que admiten este beneficio, y que deban continuar cumpliendo pena por aquellos en que no es posible la extinción, el Juez del conocimiento hará la disminución punitiva correspondiente.
"Artículo 11. El Juez del conocimiento dispondrá la cancelación de las órdenes de captura que se hayan expedido por razón de los delitos cobijados con los beneficios de que tratan los artículos 3° y 4° de este Decreto.
"Artículo 12. Los Comandantes de las Unidades Militares que reciban las armas y las listas con los nombres e identificación de las personas que forman parte de una agrupación que haya incurrido en actos contra el orden público, remitirán esta documentación a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Delegada para las Fuerzas Militares.
"Artículo 13. Dentro de los diez (10) días siguientes a la vigencia de este Decreto, la Pro-curaduría General de la Nación a través de las Delegadas para la Vigilancia Judicial y para las Fuerzas Militares, obtendrá la información de los procesos en curso fallados por los delitos a que se refiere el artículo 5°.
"Artículo 14. Obtenida la información a que se refieren los artículos anteriores, el Procurador General de la Nación dentro de los quince (15) días subsiguientes, suministrará a los respectivos jueces del conocimiento la documentación necesaria para la aplicación del presente Decreto.
"Artículo 15. Para los efectos del presente Decreto entiéndese por agrupación contraria al orden jurídico de la Nación, el conjunto de personas que con estructura propia y la misma denominación, haya incurrido en las conductas tipificadas en los artículos 125 a 132 del Código Penal.
"Artículo 16. Para determinar los integrantes de una agrupación el Procurador General de la Nación procederá a elaborar las listas nominales o el dato numérico de las personas compro-metidas en cada uno de los grupos armados, para lo cual solicitará los informes correspondientes, a las autoridades que considere pertinente.
"Artículo 17. Los extranjeros que se acojan a los beneficios de este Decreto deberán abandonar el país en un término no superior a diez (10) días.
"Artículo 18. La Comisión creada por Decreto número 2761 de 1981 procederá a constituir comités que, después de oír a quienes hayan dado cumplimiento a lo previsto en los artículos 1° y 2° del presente Decreto, preparen y sometan a la Comisión planes destinados a facilitar la incorporación de dichos ciudadanos a la normal actividad económica. En tales planes se con-templarán también las necesidades de la región afectada por las actividades contrarias al orden público. La Comisión someterá al Gobierno dichos planes junto con las observaciones o adiciones que estime necesarias, y el cálculo de los recursos que sería indispensable apropiar para darles cumplido efecto.
"Artículo 19. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adoptarán planes especiales de crédito y dotación de tierras para facilitar, a quienes se acojan a los beneficios de este Decreto, su reincorporación a la legítima actividad económica.
"Los créditos que se otorguen podrán tener garantía de la Nación.
"Artículo 20. Los beneficios de que tratan los artículos precedentes, sólo se aplicarán por hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del presente Decreto.
"Artículo 21. Este Decreto regirá desde su publicación y suspende las disposiciones legales que le sean contrarias".
Repartido el presente negocio con fecha 23 de febrero pasado, se ordenó fijarlo en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días y, cumplido éste, enviarlo al Procurador General de la Nación por diez días para que se sirviera emitir el concepto de rigor.
Impugnaciones
Mediante escrito presentado el 25 de febrero del año en curso, el ciudadano Alfonso Isaza Moreno se hizo presente para impugnar la constitucionalidad de un fragmento del Decreto legislativo número 474 de 1982. Por su parte, los ciudadanos Miguel Antonio Cano Morales, Jorge Enrique Cipagauta Galvis y Carlos Alfonso Moreno Novoa, también intervinieron para impugnar dicho decreto, mediante memorial presentado el 26 de febrero.
En el mismo escrito, el ciudadano Isaza Moreno recusó "al señor Procurador General de la Nación y a los honorables Magistrados que conceptuaron sobre la constitucionalidad de la Ley, 37 de 1981, esto es sobre su exequibilidad en la sentencia de 22 de octubre de 1981, relativa a la demanda de los ciudadanos Humberto Criales de la Rosa y Hernán Suárez Sáenz". Los correspondientes incidentes procesales fueron tramitados según lo previsto en el Decreto 432 de 1969 y decididos por la Sala Constitucional, en ambos casos, mediante providencia de fecha 15 de marzo del, presente año, en lo relativo al Procurador, quien "no intervino en negocio alguno seguido contra la Ley 37 de 1981", y mediante providencia del 2 de abril del año en curso, en lo relativo a los Magistrados Luis Carlos Sáchica, Ricardo Medina Moyano y Carlos Medellín, cuya recusación fue rechazada por improcedente. (V. Cuadernos anexos).
Razones del impugnante Isaza Moreno
Esta impugnación se dirige concretamente a la parte del artículo 5° que dice: "En ningún caso se concederán estos beneficios a quienes hubieren cometido los delitos de homicidio fuera de combate, secuestro y extorsión, o estén legalmente en libertad por haber incurrido en el delito de fuga de presos". Sus argumentos se re-sumen así:
Las normas de amnistías o indultos no pueden ser discriminatorias y deben comprender toda clase de delitos políticos, tanto los propiamente dichos como los conexos. Los conceptos de felicidad y barbarie "han variado a través de los tiempos". Se trata de olvidar o perdonar para realizar la paz con fin esencial del estado de derecho según lo determina el Preámbulo de la Carta. Ahora, como en el caso de la anterior ley de amnistía, se han violado los artículos 2, 20, 55, 170 y 215 de la Constitución. La Corte debe "salir a la defensa del derecho humano del pueblo colombiano a la paz, establecido en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y en la Declaración Internacional de Derechos Humanos, aprobados por medio de la Ley 74 de 1968". No se puede condicionar el levantamiento del estado de sitio a una especie de Armisticio entre el ejército y los alzados en armas. Las medidas del artículo 121 de la Constitución deben ser esencialmente transitorias.
Razones de los demás impugnantes
La impugnación presentada por los ciudadanos Cano Morales, Cipagauta Galvis y Moreno Novoa se refiere a la totalidad del Decreto 474 de 1982, y se apoya en las siguientes consideraciones:
a) El citado Decreto "entraña una extralimitación de las facultades que, por el artículo 121 de la Constitución Nacional, se le confieren al Ejecutivo";
b) En Colombia la normatividad del estado de sitio se inspira en los siguientes principios: "Vigencia de una Constitución escrita, separación de poderes, restricción de derechos individuales y políticos, concentración y aumento de facultades en el Ejecutivo, intervención y vigilancia del Legislativo en su duración y en sus efectos y control judicial o instancia decisoria en manos de los jueces". El régimen jurídico extraordinario del estado de sitio "en ningún caso supone suspensión o derogatoria de la Constitución, sino la vigencia de disposiciones por aquella misma preestablecidas, para épocas de anormalidad, no pudiendo el Ejecutivo, bajo ningún pretexto, derogar leyes y, mucho menos, artículos constitucionales". Sus facultades se reducen a suspender las que sean incompatibles con el estado de sitio;
c) Es preciso distinguir con claridad cuáles son las normas legales incompatibles con el estado de sitio y susceptibles de suspensión. Se debe recurrir a la noción de orden público, a fin de establecer la relación directa o indirecta entre la norma que se suspende y la finalidad de restablecer el orden público. En ningún caso el Ejecutivo puede derogar normas constitucionales con legislación de emergencia, ya que si no lo puede hacer con las legales ordinarias, mucho menos con las consagradas en la Carta;
d) "No sabemos, si por desconocimiento de la técnica jurídica, o con propósitos políticos, o por error, el decreto impugnado utiliza el término extinción, para referirse a la acción y a la pena y elude hacer mención a la amnistía y al indulto, aun cuando la naturaleza de los preceptos que contiene nos indica que se refiere a esas instituciones".
Es función del Congreso conceder amnistías o indultes generales mediante mayoría calificada y por graves motivos de conveniencia pública y la concesión del indulto por el Ejecutivo ha de hacerse "con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esa facultad". De donde "para que sea viable la aplicación del Decreto 474 de 1982, es indispensable la existencia previa de una ley que conceda tales beneficios y que regule el ejercicio de dicha facultad";
e) En cuanto a la posibilidad de suspender normas constitucionales bajo el régimen excepcional del estado de sitio, existe acuerdo en considerar que "únicamente puede o debe el Ejecutivo suspender aquellas disposiciones de la carta básica que sean incompatibles con el restablecimiento del orden público perturbado". Al expedir el decreto impugnado, el Ejecutivo está desconociendo lo determinado en los artículos 76-19 y 119-4 de la Carta, lo cual "no puede tener sino dos finalidades: Tratar de usurpar una función que la Carta ha asignado en forma expresa al Congreso Nacional, como es la de dictar leyes concediendo amnistías o indultos, o exhibir una posición demagógica, con pretendidos efectos políticos";
f) La calificación de "los graves motivos de conveniencia pública" que se requiere para expedir amnistías o indultos es propia del Congreso y no del Ejecutivo, en los términos de la Constitución, a los cuales "debe someterse el legislador, ya sea éste ordinario o extraordinario";
g) El artículo 6° del Decreto impugnado "toma la generalidad por el hecho punible, con respecto a quienes se encuentren privados de la libertad, lo somete a una condición que, en el derecho civil se denomina clausura casual, pues en su aplicación está sometida a la voluntad de un tercero o del acaso. La voluntad de no delinquir, la intención de quien se encuentra detenido, pasa a un segundo plano, lo que interesa para la aplicación, o no, de un beneficio, es que unos terceros manifiesten su voluntad de acogerse al estatuto".
Los impugnantes terminan solicitando a la Corte que declare inexequible el Decreto 474 de 1982, por las razones que aducen.
Concepto del Procurador
En primer lugar el Procurador General de la Nación se refiere a la "relación de causalidad entre las disposiciones que se expiden con fundamento en el artículo 121 y los motivos que dieron lugar a la turbación del orden público o a los sobrevinientes ", y luego al requisito de provisionalidad y transitoriedad de las medidas.
En cuanto a lo primero, transcribe uno de los considerandos del Decreto número 2131 de 1976 por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, y que dice: "Que, además, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebren el régimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático propio del Estado de Derecho". Recuerda que el Ejecutivo dictó varias normas destinadas a agravar los delitos y contravenciones, y su juzgamiento por la Justicia Penal Militar, tales como los Decretos legislativos números 2193, 2194, 2195, 2260 y 2578 de 1976; 329 y 330 de 1977; 70, 1923 y 2144 de 1978; 269, 2289 y 2482 de 1979 y 536 de 1980, los cuales implicaron modificaciones transitorias de la ley penal, sin que la Corte, al analizarlas, las hubiera encontrado contrarias a la Constitución. Al efecto cita la sentencia del 30 de octubre de 1978. Al respecto, el Procurador comenta: "No obstante la drasticidad de las medidas adoptadas en los decretos señalados la perturbación del orden no ha cesado ni tan solo aminorado". Y observa luego que, en contraste con las normas a las que ha hecho referencia, el Gobierno decidió "aplicar el tratamiento opuesto, esto es, la benevolencia bajo especiales condiciones", para lo cual utiliza el mismo medio, que es el de la modificación del Código Penal en la parte relacionada con la extinción de la acción penal y de la pena.
Recuerda el Procurador que en otras oportunidades los gobiernos han expedido normas similares, tales corno el Decreto 1778 de 1944 y el Decreto 0828 de 1958. Y agrega que "si, como se dejó visto, uniforme y reiteradamente la jurisprudencia ha reconocido que dentro del esta-do de sitio y la órbita constitucional del artículo 121 de la Carta, puede el Presidente de la República introducir modificaciones a la legislación positiva, en tanto no vulnere los principios generales de la Constitución, y si tales atribuciones han sido utilizadas para modificar los delitos y agravar las sanciones, no encuentra por qué el Ejecutivo, impelido en esta oportunidad como en las anteriores, a que me referí, por circunstancias de alta conveniencia nacional en busca de la paz, no puede modificar también transitoriamente, el código de los delitos y las penas para suspender, bajo determinadas condiciones, las acciones en curso y las penas impuestas". Y en cuanto a la transitoriedad de las medidas, afirma el Procurador que ella aparece de manifiesto en los considerandos y los preceptos del Decreto, especialmente porque en él se fijan términos para el cumplimiento de los procedimientos que las correspondientes normas establecen, y porque, al lograrse el objetivo del restablecimiento de la paz, éste exige que las normas de emergencia dejen de regir.
Refiriéndose concretamente al articulado del Decreto 474 de 1982, el Procurador alude a sus normas así: en los artículos 1° y 2° se determinan las condiciones para la aplicación de los beneficios ; los artículos 4°, 5° en parte, y 6°, contienen "los derechos de gracia que se otorgan, derechos que, como antes se anotó, implican modificación del Código Penal vigente. Sobre este particular, el Procurador explica la diferencia entre las disposiciones que analiza y las amnistías e indultos, en estos términos:
"Encuentro así la diferencia existente entre las figuras de extinción de acciones penales y penas bajo precisas condiciones, que, a juicio de este Despacho, se halla dentro de las atribuciones que la Constitución otorga al Presidente de la República en busca del restablecimiento del orden y la amnistía e indultos generales de competencia exclusiva del Congreso según el artículo 76-19 de la Carta. Si bien ambas vías se proponen la misma finalidad, el Poder Legislativo no excluye el otro camino por el cual el Gobierno ha buscado cumplir su tarea fundamental de restablecer el orden público".
Sobre el artículo 5° dice el Procurador que contiene la excepción expresa de los delitos de "homicidio fuera de combate, secuestro y extorsión" y de quienes hayan incurrido en el delito de fuga de presos, para la aplicación de los beneficios contemplados en el Decreto. A este propósito la Procuraduría considera que no hay nada que objetar jurídicamente, porque corresponde al. Gobierno establecerla, en función del restablecimiento del orden público. Agrega que, el artículo 10 prevé la concurrencia de delitos de los cuales unos quedan cobijados con la gracia y otros dentro de la excepción, para efectos de la correspondiente disminución punitiva, y que el inciso 2° del artículo 9° se refiere a los recursos de casación y revisión de los procesos fallados en segunda instancia por el Tribunal Superior Militar. Y en cuanto al resto de las normas del mismo decreto, explica también que constituyen la instrumentación o procedimiento de las medidas de gracia, y que están destinadas también a "facilitar la reincorporación a la vida social y económica del país de quienes hayan atendido el llamamiento a la entrega de las armas".
Termina el Procurador solicitando a la Corte declarar que el Decreto legislativo número 474 de 1982 no viola la Constitución Nacional.
Consideraciones de la Corte
Primera. El aspecto formal.
El Decreto número 474 de 1982 fue expedido con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros. De otra parte, el Decreto número 2131 de 1976, por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, también se expidió formalmente con el lleno de los requisitos constitucionales, y se encuentra vigente.
Segunda. Objetivos y medidas.
El decreto que ahora se analiza indica en su encabezamiento la materia de que trata: "Medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden público interno"; y contiene, en su parte motiva, dos considerandos en los cuales se consignan sus causas y finalidades: "Que es de conveniencia pública continuar buscando la completa pacificación de las regiones del país que han sido afectadas por la acción de agrupaciones contrarias al orden jurídico de la Nación", y "que nuevamente el Gobierno desea dar oportunidad a los integrantes de dichas agrupaciones de reincorporarse a actividades ciudadanas dentro del marco de la legalidad".
Por las causas y para lograr los objetivos que se indican, el Decreto 474 de 1982 incluye normas en tres sentidos diferentes:
a) Para suspender acciones militares o de policía;
b) Para extinguir acciones penales y penas por ciertos delitos y en favor de determinadas personas;
c) Para establecer algunos procedimientos que permitan lo anterior y dictar medidas que faciliten el propósito general del Decreto.
Tercera. Las facultades presidenciales en estado de sitio.
Como lo sostiene el Procurador en su concepto : " ... si, como se dejó visto, uniforme y reiteradamente la jurisprudencia ha reconocido que dentro del estado de sitio y la órbita constitucional del artículo 121 de la Carta, puede el Presidente de la República introducir modificaciones a la legislación positiva, en tanto no vulnere los principios generales de la Constitución, y si tales atribuciones han sido autorizadas para modificar los delitos y agravar las sanciones, no encuentra por qué el Ejecutivo, impelido en esa oportunidad como en las anteriores, a que me referí, por circunstancias de alta conveniencia nacional en busca de la paz, no pueda modificar también transitoriamente el código de los delitos y las penas para suspender, bajo determinadas condiciones, las acciones en curso y las penas impuestas".
"O sea, que se trata del ejercicio normal de la facultad presidencial que tipifica la figura del estado de sitio, en tanto otorga poder para suspender leyes de cuya aplicación pueda resultar estímulo o traba para el restablecimiento de la paz, mediante decretos con fuerza legislativa como el que se está examinando.
Esto es que, en concreto, si se encuentra que la aplicación de las normas penales correspondientes a los delincuentes políticos actualmente alzados en armas o ya condenados por tal concepto, puede impedir o retardar su reintegración a la normalidad con la consiguiente pacificación general del país, bien puede el Gobierno suspender aquellas normas, extinguiendo las respectivas sanciones y penas, como lo ha hecho en otras oportunidades, así como suspender las operaciones militares en las regiones en donde hay actividades guerrilleras, y adoptar procedimientos especiales para la efectividad de aquellos beneficios ".
En cambio, no parece acertado asimilar las medidas de extinción de acciones y penas con las instituciones de la amnistía y el indulto, en razón de la semejanza de sus efectos, porque no es válido afirmar que el Gobierno puede decretar amnistías e indultos, por virtud de que le compete constitucionalmente la guarda y restauración del orden público, ya que aquellas competencias están atribuidas por la Constitución como propias del Congreso, según resulta de lo dispuesto en el artículo 76-19 y en el 119-4.
En estado de sitio el Gobierno no sustituye al Congreso en su función legislativa ni en ninguna de sus atribuciones constitucionales. Por ello, la Constitución en el artículo 121 aclara que esa Corporación puede sesionar y ejercer sus facultades constitucionales, porque no hay incompatibilidad con los poderes del Presidente en tales circunstancias, de acuerdo con el siguiente texto: "La existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del Congreso. Por consiguiente, éste se reunirá por derecho propio durante las sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando el Gobierno lo convoque".
Es preciso considerar, además, que en este campo el Gobierno sólo tiene la potestad para conceder indultos, nunca amnistías, y "con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta potestad", es decir, en forma condicionada a específica ley previa, y no directamente, como facultad constitucional propia, ni menos fundada en el artículo 121, sino en su condición ordinaria de ejecutor de la ley.
De modo que si el Congreso no ejercita directamente su competencia para amnistiar ni con-ceder indulto, ni la transfiere como facultad extraordinaria al Gobierno, éste no puede, sin usurpar funciones, decretar medidas de ese alcance, invocando el artículo 121.
Cuarta. La suspensión de la ley penal.
La pacificación, a cuyo logro está obligado constitucionalmente el Gobierno, bien puede conseguirse por el desarrollo de drásticas operaciones militares represivas o mediante la adopción de medidas como la no aplicación de la normatividad punitiva a quienes han subvertido el orden. Una y otra manera de obrar caben en las facultades del artículo 121, en tanto éste no prescribe nada en concreto en este aspecto.
No es cosa distinta a la segunda de estas alternativas el procedimiento contenido en el Decreto que se juzga. En efecto, sus disposiciones sustanciales, que son los artículos 3°, 4° y 6°, tienen como consecuencia la de suspender la aplicabilidad de la ley penal a quienes incurrieron o pueden hallarse incursos en la comisión de los delitos en ellos mencionados y variar para los mismos sujetos los efectos de las normas que autoriza no aplicarlas, mediante la determinación de las normas sustitutivas de las suspendidas.
Disposiciones, pues, que son el recto ejercicio del poder presidencial para restar transitoriamente efecto a las normas legales de tiempo de paz de cuya aplicación pueda resultar mayor perturbación o entrabe el esfuerzo para obtener que cese la acción subversiva, esto es, cuya ejecución resulte incompatible con la obligación de restablecer el orden.
Se aclara que la suspensión de leyes que faculta el artículo 121 no tiene por qué ser total ni que necesariamente debe extenderse a todo el tiempo que dure el estado de sitio.
Por tanto, cabe matizar esa situación según las circunstancias, siempre y cuando que ello se haga por vía general y abstracta y no particular o subjetiva, para que resulte más idónea para establecer el orden. Y también que esa aplicación excepcional de la ley se limite a hechos. sucedidos antes de decretarla, sin perjuicio de que sigan vigentes para hechos subversivos nuevos, en el sentido de posteriores a la extinción de acciones y de penas en que, en el presente caso, se traduce la suspensión relativa en cuanto al tiempo y los sujetos en ella favorecidos que trae el Decreto 474 que se estudia.
Todas estas modalidades, pues, son válidas ya que la Constitución no reguló la manera de ejercer la facultad de suspender la legislación de tiempos normales, en razón de una conveniente flexibilidad que permitiera adecuarla a las circunstancias de hecho en que deben ser ejercitadas, ni tampoco prescribió cómo deberán operar las disposiciones transitorias que las sustituyan.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, y oído el Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE la totalidad del Decreto número 474 de 1982, "por el cual se dictan medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden interno".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Luis Carlos Sáchica Presidente.
Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, con salvamento de voto; Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, con salvamento de voto ; Manuel Gaona Cruz, con salvamento de voto, José Eduardo Gnecco C., Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, con salvamento de voto; Juan Hernández Sáenz, Álvaro Luna Gómez, con salvamento de voto ; Carlos Medellín, con salvamento de voto ; Ricardo Medina Moyano, con salvamento de voto; Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, con salvamento de voto; Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura, con salvamento de voto ; Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli Secretario General.
Salvamento de voto
1. Considero con la mayoría de la Sala –y así lo expuse ampliamente en los debates– que el decreto legislativo cuestionado no consagra amnistía ni indulto porque las medidas en él dispuestas no se acomodan integralmente ni en lo sustancial ni en lo formal a tales fenómenos; paréceme, más bien, que se trata de una causal innominada, extraordinaria y temporal de exclusión de la punibilidad que implica –como todas las que extinguen la potestad sancionadora del Estado– cesación de la acción penal o de la pena, según el momento procesal en que se reconozcan.
2. Creo, igualmente con la posición mayoritaria de la Sala, que el Gobierno puede y debe durante el período del estado de sitio y para contrarrestar los factores adversos a su pronto restablecimiento, tomar medidas de carácter jurídico distintas de la amnistía y del indulto (reservadas éstas al Congreso por expreso mandato constitucional) cuando la grave alteración del orden público haya sido ocasionada por delincuencia política, siempre que lo haga dentro de los límites que le traza el artículo 121 de la Carta.
3. Disiento, en cambio, de la providencia (y es esa la razón de este salvamento) en cuanto ella declara la constitucionalidad integral del Decreto, porque pienso que no lo es en dos aspectos: El primero de ellos apunta al tácito reconocimiento que en él se hace de la legitimidad de una justicia penal militar sobre civiles –pues que son militares los jueces que actualmente conocen de los delitos políticos cometidos por civiles y que habrán de aplicar las medidas que el. Decreto autoriza– porque sigo creyendo (como lo he reiterado en numerosos salvamentos de voto en Sala Plena) que la jurisdicción penal militar sobre civiles es claramente violatoria de los mandatos contenidos en los artículos 61 y 170 de la Constitución Nacional, como ahora lo reconoce la mayoría de la Sala Constitucional.
El segundo se refiere a la imprecisión con que el artículo 21 del Decreto dispone suspender "las disposiciones legales que le sean contrarias", pues que ha debido indicar expresa y claramente las normas legales suspendidas en cumplimiento del artículo 121 de la Carta; sobre este punto conviene reiterar lo que en otro salvamento de voto consigné:
"Señala claramente el artículo 121 de la Carta que mediante sus decretos legislativos el gobierno no puede derogar las leyes y que sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio'; pues bien, dicho mandato solamente se cumple cuando el decreto legislativo expresamente señala las disposiciones de la legislación ordinaria que sus-pende por considerar que su vigencia riñe con el retorno a la normalidad institucional. Por manera que si el decreto en cuestión indica abstractamente que suspende las normas que le sean contrarias, está violando el imperativo mandato del constituyente porque impide a la Corte examinar si las desconocidas normas que suspende son o no realmente incompatibles con el estado de sitio y porque mediante la tácita suspensión que una fórmula semejante implica, el gobierno se atribuiría la potestad de entender suspendidas con fundamento en un tal decreto cualesquiera normas legales, sin control alguno de la jurisdicción constitucional, situación que no se compadece con la letra ni con el espíritu del artículo 121 de la Carta.".
Tales son las razones que fundamentan este salvamento de voto.
Alfonso Reyes Echandía.
Salvamento de voto
Dentro del proceso de control automático que hizo la revisión del Decreto legislativo 474 de 1982, recomendado al Gobierno por la Comisión creada por el Decreto 2761 de 1981, he discrepado de la decisión mayoritaria y de su parte considerativa, por las siguientes razones:
1. El control jurisdiccional de constitucionalidad sobre los decretos de estado de sitio que se dictan con fundamento en el artículo 121 de la Carta, implica para la Corte Suprema de Justicia una revisión no sólo de forma sino también una revisión de fondo. Esta última comporta necesariamente la determinación de si el Ejecutivo, en ejercicio de las atribuciones excepcionales que se le otorgan por este concepto en la Constitución, tiene facultad para disponer sobre la materia a que se refiere el decreto objeto de revisión. Entonces la legislación de emergencia que se emite con los decretos de estado de sitio presupone facultad expresa o tácita por la norma constitucional.
Ahora bien, cabe preguntar ¿si conforme a la Constitución el Ejecutivo puede conceder amnistías o indultos? Resulta de toda evidencia con un simple repaso de las normas constitucionales que no hay facultad expresamente conferida. Y para mi criterio jurídico tampoco media facultad tácita en esa materia. En efecto, el artículo 76-19 atribuye exclusivamente al Congreso conceder, con la mayoría calificada de dos tercios de los votos de los componentes de cada Cámara., amnistía o indultos generales. Si la Constitución dio esa competencia calificada a la Rama Legislativa del Poder, no puede el Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones de estado de sitio dictar normas sobre amnistía o indultos. Y como el funcionamiento del Congreso no es incompatible con el estado de sitio, esa función sólo puede llenarse a través del Congreso con la mayoría calificada que la Carta tiene prevista.
2. Dentro de ese criterio de orientación, sur-gen claros los requisitos que han de tener la amnistía y el indulto. Esos requisitos obedecen a una triple naturaleza: por la competencia, por la forma y por el contenido. De allí que no pueden existir amnistía o indulto si no concurren esas condiciones. Del propio texto constitucional se deducen las siguientes exigencias:
Por el órgano competente para ello, la amnistía y el indulto presuponen que hayan sido dictadas por el Congreso;
Por la forma, se requiere que hayan sido aprobados por los votos de las dos terceras partes de los componentes de cada una de las Cámaras; y
c) Por el contenido material, se necesita:
(i) Que existan graves motivos de conveniencia pública;
(ii) Que sean generales;
(iii) Que se refieran exclusivamente a delitos políticos; y
(iv) Que el Estado asuma las indemnizaciones inherentes a la responsabilidad civil, si a los favorecidos se les exime de tal responsabilidad.
3. El Decreto 474 de 1982 objeto de revisión, aunque no menciona en ninguno de los artículos las palabras amnistía o indulto, se expidió con las formas eufemísticas de declarar "extinguida la acción penal", declarar "extinguida la pena" y referirse a "la extinción de la acción y de la pena". Ahora bien, si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 78 del Código Penal, el efecto de la amnistía es precisamente la extinción de la acción penal y de la pena y el efecto del indulto es solamente la extinción de la pena, no queda la menor duda de que el Decreto legislativo, para no utilizar los conceptos aludidos, apeló directamente a los efectos jurídicos de cada uno de esos fenómenos. Por lo tanto, el decreto revisado lo que consagra, sin mencionar-lo por su nombre, es una amnistía y un indulto, cuya competencia es privativa del Congreso y requiere una votación calificada. La Corte no puede decidir sobre la exequibilidad, sin evidenciar que el eufemismo utilizado no consagra otra cosa distinta a la amnistía y al indulto.
4. Se ha configurado así tala jurisprudencia más para desfigurar el sistema jurídico del régimen de excepción previsto en el artículo 121 de la Constitución. Ya era bastante la doctrina de las causas sobrevinientes posteriores a la declaratoria del estado de sitio, que ha permitido en Colombia la existencia del estado de sitio permanente, hasta el punto que la institución jurídica ha quedado completamente desgastada y desvirtuada.
Entendía con esos fundamentos que el Decreto 474 era por consiguiente, contrario a la Constitución y debía ser declarado inexequible.
César Ayerbe Chaux.
Fecha ut supra.
Salvamento de voto
Una vez más, la Corte encuentra argumentos y votos para declarar la exequibilidad de un Decreto legislativo, en esta oportunidad el 474 de 1982.
Como la obvia naturaleza de este decreto traducía la concesión de una amnistía y un indulto y esto podía ofrecer dificultades en su confrontación con la facultad única y privativa de la rama legislativa que al respecto indica el artículo 76-19, se dijo que no interesaba saber de qué se trataba pues lo importante es el "pronto restablecimiento del orden público interno", título con el cual el Gobierno también trató, en forma vergonzante, de evitar la denominación de su medida presintiendo igual contratiempo. Y con el mismo sabor de estas inexplicables actitudes un magistrado aludió a la perjudicial confusión de facultades entre el Ejecutivo y el Legislativo, pero apoyó con su voto la tesis que al final se impuso; otro, después de rastrear el origen histórico de la institución para desentrañar su exacto encuadramiento, concluyó que la Constitución de 1886 quiso acabar con las gracias que los gobiernos triunfantes dispensaban a sus partidarios, a troche y moche, pero también votó la exequibilidad en aras del supremo instrumento de la paz pública y del mantenimiento del orden (artículo 121). Finalmente, para no seguir en la anotación de incomprensibles posturas, no obstante la imposibilidad para fijar las normas que impedían el restablecimiento del perturbado orden público y que debían suspenderse con este decreto, se terminó por decir que aquello no importaba tanto como sus efectos, en otros términos, que como se ignoraba la causa debía atenderse a sus perceptibles consecuencias.
El control constitucional de esta normatividad de excepción, lastrado por la omnipotencia del Ejecutivo a quien en forma absoluta se atribuye, desde la propia emisión de sus decretos, la determinación de todo lo que el país necesita en cuanto a orden público, se ve afectado ahora por consideraciones intuitivas y por el criterio de la conveniencia de las disposiciones, que en el caso concreto se materializa en la búsqueda de la paz y en la conciliación de los enardecidos espíritus de los colombianos.
Pero nadie se opone a. estos últimos designios, manifiestamente nobles y saludables. Lo que se reclama no es cosa distinta a que la solución la aporte la rama del Poder Público que la Constitución señala, o sea al Legislativo, al cual debe dársele la oportunidad para ejercer esta atribución, con plenitud de independencia y autonomía. Se pretende, entonces, que el orden jurídico sea fundamento sólido de la paz. Lo que no se entiende muy bien es que, ayer, el Congreso haya querido reconocer una amnistía amplia, resultado que según se dice no logró plasmar en sus disposiciones, y, hoy, el Gobierno extienda la significación de sus preceptos, al punto que esta circunstancia sea la razón primordial para la declaratoria de constitucionalidad ; como tampoco se comprende muy bien que, ayer, la drasticidad más desaconsejable, fuera el único remedio para volver al perdido orden, y, hoy, la benignidad sea la regla de oro, tanto que las sentencias pronunciadas en obedecimiento a ese rigor, se constituyan en obstáculo para recuperar la normalidad. Y no es que no se quiera la corrección de mayúsculos yerros, advertidos en debida oportunidad, sino que la medida de enmienda ya no corresponde, en este ámbito, tomarla al Gobierno sino al Congreso.
Todos estos factores explican el mantenimiento de un estado de sitio durante casi treinta y cinco años, al punto que un ilustre Presidente de la República, pudo escribir en su mensaje al Congreso de 1978: "Los hechos han sido más fuertes que mis ilusiones. Poco a poco he ido convenciéndome de que la normalidad entre nosotros está dada por la vigencia del artículo 12V'. Sin embargo, juzgo con convencimiento arraigado, que esta situación anómala dice mucho en contra del pueblo colombiano, de sus gobiernos y de sus instituciones, especialmente lo que toca con este control constitucional.
Sobre la cuestión que se debatió quiero ser claro. Las siguientes breves consideraciones motivan, con el debido énfasis, mi disentimiento:
1. En el estudio de los decretos legislativos debe procederse a la verificación de los siguientes puntos:
a) Existencia del concepto previo del Consejo de Estado, artículo 141-1;
b) Declaratoria de turbación del orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, como consecuencia del reconocimiento de la conmoción interior o de la guerra surgidas;
c) El decreto legislativo debe llevar la firma de todos los ministros;
d) Indicación de las medidas que se suspenden, por considerarlas contrarias, en su vigencia, a la recuperación del orden público, o indicación del vacío legislativo que está produciendo esa funesta consecuencia.
De la confrontación de esta situación con la normatividad que de modo transitorio la sustituye o colma, aparece el objetivo juicio de la conveniencia y pertinencia de las disposiciones dictadas por el Gobierno, con lo cual se cambia el subjetivismo imperante, el que forzosamente conduce, como ha venido conduciendo, a que por el sólo hecho de emitir el Gobierno el respectivo decreto, ya se puntualiza de manera incontrovertible tan fundamental noción; y,
e) Finalmente, en aspecto esencialísimo, debe quedar dilucidado que la facultad legisladora ejercida por el Gobierno, no sea atribución única, propia o exclusiva de la Rama Legislativa, correspondiéndole privativamente con estado de sitio o sin éste.
2. En el caso examinado conviene advertir que el acto producido por el Gobierno, así éste silencie su precisa denominación, evidencia las características propias de una amnistía (extinción de acción penal para los que estén sindicados, o no, pero hayan incurrido en los hechos recogidos por el Decreto) y de un indulto (remisión de pena de los condenados por esa clase de hechos). La Sala Constitucional, por unanimidad, reconoció este fenómeno político-jurídico, con argumentos de la más pura estirpe doctrinaria, jurisprudencial y legal. Por fuera de esa insoslayable y apodíctica argumentación, bastaría observar que se está dentro de la línea de la Ley 37 de 1981, como así lo insinúan dos de los tres enjuiciados de la parte considerativa del aludido decreto-legislativo y fluye de su confrontación, y que, el Gobierno, a no ser por función inherente a la amnistía o el indulto, no encuentra otro apoyo legal para un pronunciamiento de esta índole, el mismo que impide la acción pública a cargo de la rama jurisdiccional o de su sustituto la justicia penal castrense (sumario, juicio, consejos verbales de guerra) y la ejecución de las sentencias condenatorias proferidas.
3. Sentada esta conclusión inobjetable, fluyen otros múltiples planteamientos que conducen a sostener la inconstitucionalidad del Decreto 474 de 1982.
a) La conexidad entre los hechos creadores del estado de sitio y los decretos expedidos para restaurar la normalidad es invariable exigencia de la doctrina y la jurisprudencia. No advierto este requisito, pues si bien la declaratoria del estado de sitio y la perturbación del orden público se causó en la necesidad de sancionar merecidamente a quienes como rebeldes, sediciosos, etc., atentaban contra la paz, misión que de paso se tenía que entregar a los organismos castrenses por ineficiencia de los jueces ordinarios (D. 2131 de 1976 y siguientes), ahora el Decreto 474 de 1982, busca impedir la iniciación o adelantamiento de procesos que concluyan con imposición de penas, para esa clase de delincuentes, o que no se purguen las impuestas en los correspondientes fallos. Es esta una muy singular "conexidad", pues opera al revés. Si el Gobierno considera que ya no se requieren esos juicios ni proceden esas sentencias, lo que está reconociendo es que no existen los motivos para mantener el estado de sitio y éste debe levantarse. Así se alcanzaría la suma benignidad, el perdón, el olvido, la remisión, estimados como caminos adecuados para recuperar o afianzar el don inestimable de la paz y el reinado del derecho. Lo que fue exigencia de esa legislación de estado de sitio, en particular el llamado estatuto de seguridad, parece que no se aprecia hoy como necesaria, observándose, se repite, que el mejor medio es la cesación de los efectos del artículo 121 de la Constitución. En desarrollo de esa peculiarísima lógica, podría llegarse al estado de sitio en razón de estarse sancionando en número excesivo a los infractores de la ley, para que, mediante el artículo 121 y procurando la reconciliación nacional y el disfrute de la paz, el Gobierno declarase una amnistía e indulto para los que están en camino de ser castigados o a los ya condenados; y también, con el fin principal de morigerar las penas imponibles o impuestas;
b) La rama jurisdiccional, o quien haga sus veces en este cometido, debe ser respetada y reconocida en sus atributos. Los fallos emitidos no pueden desconocerse ni menos interferirse en su eficacia, por el Ejecutivo, mediante amnistías e indultos. Esto, como sacrificio supremo y en razón de intereses de excepción, corresponde privativa y únicamente a la Rama Legislativa, mediante leyes adoptadas por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara. Pero el Gobierno, así obren las mismas razones ("graves motivos de conveniencia pública"), no posee esta facultad. La atribución, que permite afectar el equilibrio y autonomía de las ramas del Poder Público, sólo cuenta para el legislador, por fuera o por dentro del estado de sitio;
e) No ha obrado el Gobierno dentro del límite de suspender las normas "que sean incompatibles con el estado de sitio". Su acción se ha extendido hasta dejar sin vigencia decisiones tomadas legítimamente en su debida oportunidad y con el lleno de los requisitos constitucionales y legales. No deja de ser notorio contrasentido, tal vez explicable por lo que el autor de la ponencia llamó "vicisitudes de la guerra", que la obediencia a normas expedidas por el Gobierno, cuya aplicación sólo fue posible por la declaratoria del estado de sitio, sea causa de la turbación del orden público hasta el punto de no ser posible su restablecimiento si no se rectifican por obra de la amnistía y del indulto consagrados en el Decreto 474 de 1982. Esta clase de remedios ciertamente los prevé la Constitución, pero en cabeza del Legislativo, por tratarse de normas que integran el grupo de "las que rigen plena-mente, tanto en tiempo de normalidad como de turbación"; y,
d) El Gobierno ha suspendido una serie de normas (se supone que las que obligan a buscar, mediante el proceso ordinario o el de los consejos verbales de guerra, la sanción de los rebeldes, sediciosos, etc.), pero simultáneamente las deja en vigor. Algo más, la. "suspensión" de esas indeterminadas disposiciones no revivirán al levantarse el estado de sitio (si esta hipótesis llegare a presentarse) porque o han continuado vigentes o ya no tienen operancia alguna por tener la amnistía y el indulto decretados una fuerza de cosa juzgada, que impide continuar con los procesos suspendidos –terminados o satisfacer las penas impuestas no purgadas o purgadas parcialmente y que también se "suspendieron". Para acabar de no entender la cuestión, se "suspenden" normas que obraron en el pasado y que produjeron sus efectos esperados y buscados, por que no auspician el retorno a la normalidad, pero al mismo tiempo se dejan vigentes, para que repitan sus consecuencias.
Sigo pensando y sosteniendo que lo relacionado con la amnistía e indulto, es atributo tan vital para la nacionalidad que no corresponde su libérrimo ejercicio al Gobierno, con apoyo en el artículo 121, sino que está reservado, en todos los tiempos, a la Rama Legislativa. A esta, por iniciativa propia o con la cooperación del Gobierno que bien puede promover la idea en las Cámaras en sesiones ordinarias o en las extraordinarias, si tanto apremia el asunto, corresponde integralmente su expedición. Mejor que compartir esa facultad en estado de sitio, viene a ser el dejarla siempre en poder de quien debe estar y en quien desde 1886 se consagró por el Constituyente : la Rama Legislativa. Y que la cumpla sin interferencias de ninguna índole, orientada tan sólo por el propósito de acertar en el camino difícil de volver la paz al pueblo colombiano y permitir a éstos el pleno goce de todos los derecho garantías y beneficios que consagra la Carta.
Gustavo Gómez Velásquez Dande L. Fiorillo Parras, Álvaro Luna Gómez, Magistrados.
Salvamento de voto
¿Puede el Presidente de la República decretar amnistía o indulto con fundamento en el artículo 121 de la Constitución Nacional o, por el contrario, es esta una potestad exclusiva del Congreso?
En concepto del suscrito Magistrado es evidente que no puede por las siguientes razones:
El artículo 76, numeral 19 de la Constitución establece: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"19. Conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistía o indultos generales por delitos políticos. En el caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar".
Suprímase con la imaginación el numeral transcrito y pregúntese: ¿Podría el Congreso sin dicho numeral conceder amnistía e indulto? Evidentemente sí, con fundamento en los numerales 1° y 2° del antes citado artículo, que rezan: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
1ª Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes.
2ª Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones".
¿Qué son en el fondo la amnistía y el indulto, sino modificaciones al Código Penal, ya que desincriminan hechos antes punibles? El Congreso podría, pues, concederlos sin necesidad del numeral 19. Luego la existencia del mismo necesariamente tiene una connotación diferente de la de permitirle al Congreso concederlos y no puede ser otra que atribuirle tal facultad con la calidad de exclusiva e indelegable y, además, sujeta a un quórum calificado.
Siendo ello así, como en efecto lo es, no puedo menos de ratificar lo ya expresado por la Corte, con mi voto, en la sentencia de 22 de abril del año en curso respecto a la amnistía decretada por la Ley 37 de 1981, en los siguientes términos:
"Es competencia exclusiva del Legislativo, no sólo porque así suelen disponerlos las Constituciones políticas, sino además por la razón jurídica de fondo de que, al implicar la amnistía una irritación a la aplicación de la ley penal, ningún otro órgano del poder público podría ordenarla".
"A la luz de la Constitución Política de Colombia, artículo 76-19, el Congreso tiene la atribución exclusiva de `conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos'. Ello significa que la institución contiene un elemento esencialmente político: graves motivos de conveniencia pública; otro de orden puramente formal: que se apruebe por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara; y dos elementos de orden material: su generalidad y los delitos políticos como objetivo suyo".
"En términos de la Carta la amnistía es siempre objeto de ley, es el legislador el único que puede concederla y además, establecer el procedimiento necesario para ejercitar el derecho de quienes aspiren a obtenerla".
Cuando el Presidente concede amnistía e indulto por decreto de estado de sitio está usurpando una competencia que no le corresponde, por ser exclusiva del Congreso, lo cual conduce a que tal decreto sea inconstitucional por ser violatorio de los artículos 121, 119, 4, 76, 19 y 55 de la Constitución Nacional.
Frente a los argumentos anteriores la Corte, respetuosa de la tesis que ya había consagrado en la sentencia de 22 de abril, optó por un enfoque diferente de la cuestión, consistente en interpretar el Decreto 474 sujeto a revisión, para establecer si en esa norma se había concedido amnistía e indulto, vedado constitucionalmente al Presidente, o se había configurado una institución jurídica distinta, en el bien entendido de que en tal evento no existiría obstáculo constitucional. Y como quiera que el Decreto 474 revisado no empleó las palabras sacramentales "amnistía" ni "indulto", la Corte mayoritariamente declaró en la sentencia de la que disiento que el Decreto 474 no había concedido amnistía ni indulto sino que había extinguido la acción penal y la pena, fenómenos que catalogó como distintos de la amnistía y el indulto. Como consecuencia de lo anterior concluyó que el decreto era constitucional.
¿Será cierto que una cosa es la amnistía y otra diferente la extinción de la acción penal, de una parte, y una es el indulto y cosa distinta la extinción de la pena, de otra? Mero juego de palabras, porque la amnistía por definición es precisamente la extinción de la acción penal, desincriminar un hecho que antes era delito; y el indulto es la extinción de la pena, el perdón, el olvido. No le era dado a la Corte enfrascarse en tal, tipo de interpretaciones para hacer exequible lo que obviamente es inconstitucional. Ciertamente la Corte en sus sentencias, aun las de Sala Plena sobre control constitucional, puede y debe interpretar las leyes. Lo que no está bien es que so pretexto de la guarda de la Constitución e interpretando ligeramente el Decreto 474, viole otras leyes, como ocurrió en el caso de autos con el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 153 de 1887, cuya aplicación recabé inútil-mente en el debate, y que dice: "La nueva ley que quita explícita o implícitamente el carácter de delito a un hecho que antes lo tenía, envuelve indulto y rehabilitación". Es así que el Decreto 474 le quitó explícitamente el carácter de delito a una serie de hechos que se pueden agrupar dentro del momee juris de delitos políticos, luego tal norma "envuelve indulto". Decir, pues, como lo dijo la Corte, que el Decreto 474 no implica amnistía ni indulto, es violar flagrantemente y a sabiendas el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 153 de 1882 en procura de convertir en exequible lo que no lo es por su origen.
Para el suscrito Magistrado, sin la menor sombra de hesitación, el decreto revisado implica amnistía e indulto y por tanto le estaba vedado al Presidente concederlos por facultades de estado de sitio.
Ahora bien, retornando aunque sea tangencialmente al tema de la exclusividad de la potestad de conceder amnistía e indulto en el Congreso, y complementando la tesis ya consagrada por la Corte en la sentencia de 22 de abril, podría decirse que tal exclusividad no fue simplemente un capricho del constituyente sino que obedece a razones de índole superior, a saber, que estas instituciones desincriminadoras implican la reforma del Código de las penas, luego solamente puede concederlas la misma autoridad que expidió el código ; y, quizás, que siendo normas penales favorables prefieren a las odiosas o restrictivas y por tal razón, que es norma constitucional (Art. 26), aquéllas tienen una vigencia indefinida en el tiempo futuro, lo cual contradice la naturaleza propia de las normas que el Presidente puede dictar en estado de sitio, que son necesariamente de vigencia limitada. Es con fundamento en las razones doctrinarias anteriores que la Comisión de Paz solicitó del Gobierno en reciente memorando lo siguiente: "Se entiende que el Gobierno presentará al Congreso para que los convierta en leyes los decretos que ahora se dicten, a objeto de que no puedan caducar las normas relativas a la situación jurídica de los implicados en los movimientos de que atrás se habló".
Desde otro punto de vista, más político que jurídico, en un discurso postrero que se pronunció en el debate en la Corte, y que desde luego no quedó reflejado en la ponencia que se convirtió en sentencia, se sostuvo la tesis de que si se declaraba inexequible el Decreto 474 ese fallo sería el réquiem del estado de sitio, pues la "amnistía" allí decretada probablemente sería el último remedio que con facultades del artículo 121 podría aplicar el gobierno a la subversión. Si ello fuera así., en buena hora. Porque el estado de sitio de terapia se convirtió en entidad patológica crónica. Hoy en día es una disfonía en el concierto jurídico. El tiempo ha probado sobradamente que la paz se puede recuperar no por el buen o mal uso que haga el Presidente del artículo 121, sino poniendo remedio eficaz a la verdadera etiología del mal.
El estado de sitio, en el fondo, no es cosa distinta de la facultad del Presidente para dictar normas con fuerza de ley. El problema de la endémica violencia no es de normas buenas o malas, sino de otro orden. En lo que hay que hacer hincapié es que cuando el estado de sitio se mantiene por mucho tiempo, las normas dictadas que deberían ser transitorias se truecan en permanentes, de donde se infiere que la permanencia del estado de sitio, es por sí sola, inconstitucional y por ende afecta de inexequibilidad las normas que en tales circunstancias dicte el gobierno.
Volviendo al trajinado tenia del Decreto 474, y aceptando en gracia de argumento que allí no se concedió amnistía ni indulto (es decir, olvidando lo que olvidó la Corte, el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 153 de 1887), también sería inconstitucional por otros conceptos, que paso a puntualizar.
Ciertamente el artículo 121, inciso tercero, consagra la potestad presidencial para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio. Pero una cosa bien distinta es estar facultado para hacer algo y otra es hacerlo. ¿Suspendió el Presidente mediante el Decreto 474 los artículos del Código Penal que son incompatibles con la amnistía? El artículo 21 y último del Decreto dice: "Este Decreto regirá desde su publicación y suspende las disposiciones legales que le sean contrarias". Hubo, pues, una suspensión genérica. En concepto del suscrito Magistrado tal forma de suspender normas legales con fundamento en el 121 no es de recibo, luego nada se ha suspendido. Y siendo ello así, el decreto sobre amnistía e indulto es sencillamente inoperante, pues todas las normas que definen los delitos políticos e imponen las sanciones siguen vigentes y los jueces están obligados a aplicarlos.
La fórmula genérica de suspensión empleada en el Decreto está implicando que en cada caso sea el Juez que va a aplicar el Decreto el que en forma autónoma y según su leal saber y entender determine si una norma está o no suspendida. Es decir, la facultad constitucional que le fue asignada durante el estado de sitio al Presidente fue delegada por éste a los jueces, quienes en últimas serán los que indiquen qué norma sí y que normas no están suspendidas. Semejante delegación desborda a todas luces la facultad presidencial, de donde el decreto deviene inconstitucional.
Finalmente, aceptando que la suspensión genérica empleada en el Decreto sea válida, cabría este interrogante: ¿Están suspendidos los artículos del Código Penal que definen y sancionan los delitos políticos? ¿En caso afirmativo, lo están cronológicamente respecto de una época pretérita, para el presente o para el inmediato futuro? Hoy en día, en la fecha de la sentencia de que disiento, si alguien comete el delito de rebelión, ¿es sujeto punible? Si como parecen entender algunos, los artículos del Código Penal están solamente suspendidos para el pasado, ¿cómo puede entenderse que una misma norma esté vigente actualmente y hacia el futuro, pero esté suspendida para el pasado? ¿Desde cuándo debe entenderse tiempo pasado para efecto de la suspensión?
Todo lo anterior refuerza la tesis de que el Presidente no puede decretar amnistía, toda vez que sus normas son simplemente de validez efímera, y tal situación es absolutamente incompatible con la solidez que debe tener toda la normatividad que regula la punibilidad.
Dejo en los anteriores términos consignados los puntos doctrinarios y fácticos que determinaron mi disentimiento con la sentencia.
Jorge Salcedo Segura.
Fecha la del fallo.
Salvamento de voto
Nos permitimos disentir del fallo recaído en el asunto de la referencia por las siguientes razones:
Amnistía, indulto, extinción de la acción y de la pena
No obstante las semejanzas que existen entre la amnistía y el indulto, entre los dos se aprecian ciertas diferencias que permiten identificarlos separadamente. Se ha dicho que, en concordancia con su procedencia semántica, la amnistía olvida el hecho punible, y el indulto lo perdona; que la amnistía es principalmente objetiva, in rem, en cuanto contempla sobre todo la entidad delictual y secundariamente subjetiva, en lo que se refiere a la consideración del delincuente; y que el indulto, al contrario, es principalmente subjetivo, inpersonam, como que mira en primer término a las circunstancias personales del autor del ilícito, o su cómplice; que la amnistía se produce sin consideración de la situación procesal de los beneficiarios, y que el indulto sólo se puede producir luego de la condena; que la amnistía debe ser aplicada por el Presidente de la República en los términos de la ley respectiva, y que el indulto lo concede el mismo funcionario en los términos de la ley que lo regule. Siguiendo este criterio la Corte ha expresado : "La amnistía es una gracia de carácter general que enerva o extingue la acción penal, borra radicalmente el hecho punible, la condena y todos los efectos penales que de ella pueden derivarse, realizando por decirlo así, una restitutio in integrum. En tanto que el indulto puede considerarse como una gracia aplicada a los condenados por una determinada categoría de hechos punibles". (G. J. T. XCIX, Pág. 406).
En cuanto a sus varias características comunes, existe identidad entre la amnistía y el indulto con relación al efecto principal de ser ambos motivo de extinción de la punibilidad, lo que, en otras palabras, significa que una y otro se conceden con el fin de hacer que desaparezca la acción represiva del Estado y que cesen las penas impuestas. No son la amnistía y el indulto las únicas causales de extinción de la punibilidad, pero ésta es jurídicamente su objetivo más importante, el cual se produce para lograr determinadas consecuencias políticas y sociales.
Con ese mismo objetivo y en busca de que se produzcan tales consecuencias, el Decreto 474 de 1982, en los artículos que en este momento se analizan, ha ordenado la extinción de la acción y de la pena, mediante disposiciones que por sí mismas son suficientes para identificar las figuras de la amnistía y del indulto respectivamente, a la luz de la doctrina y de las normas legales que las regulan. A ello se agrega la existencia en las mismas disposiciones de elementos propios de la amnistía y del indulto tal como los consagra la Constitución en el artículo 76-19, a saber: Motivos de conveniencia pública, según lo explica el Decreto 474 en su segundo considerando; y delitos políticos como objeto de los artículos que ordenan la extinción de la acción y de las penas. De donde las normas sub examine han de analizarse de acuerdo con los preceptos constitucionales relativos a la amnistía y el indulto, porque tales son los entes jurídicos que en ellas se configuran en razón de sus componentes esenciales, no obstante que el Decreto que los contempla no los señale con esas denominaciones. Las normas de los artículos 2°, 3°, 4° y 6° del Decreto 474 de 1982, otorgan amnistía e indultos a quienes reúnan los requisitos y cumplan las condiciones que allí se establecen, de acuerdo con la doctrina que distingue entre amnistía propia, la que se concede antes de la condena, indulto propio, el que se otorga a los condenados judicialmente, e indulto impropio, el que se concede antes de la condena ("La Punibilidad ", Alfonso Reyes E., Ediciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1978, Págs. 276 a 278).
Amnistía e indulto por decreto legislativo
Formalmente la amnistía y el indulto que ordenan los artículos citados, han sido otorgados por decreto legislativo de los que autoriza expedir el artículo 121 de la Constitución. Sin embargo, en los términos del artículo 76-19 de la misma, tales medidas corresponden al Congreso, en las condiciones que allí se determinan.
Como tantas veces lo ha dicho la Corte, las disposiciones de los decretos que se expidan en virtud del artículo 121 de la Carta tienen fuerza de ley, aunque con las limitaciones que ella misma les impone. No pueden derogar las leyes pero sí suspenderlas en cuanto sean éstas incompatibles con el estado de sitio. Y una vez restablecido éste, aquéllas dejarán de regir. Además, deben tener relación íntima con las causas determinantes de la declaratoria del estado de sitio, y buscar en todo caso el pronto restablecimiento del orden perturbado. Se trata de una capacidad excepcional que la Carta concede al Ejecutivo para expedir normas legales provisionales, pero con todas las características de la ley, en sentido material. El Ejecutivo, en tal virtud, hace las veces de legislador provisional, y por eso expide esta clase especial de normas legales, dentro de las circunstancias y en las condiciones previstas por la Constitución.
La concesión de amnistías e indultos generales que la Constitución dispone como facultad del Congruo, tiene finalidades eminentemente políticas, entre otras cosas porque sólo puede comprender delitos de esta misma naturaleza, y además propósitos íntimamente relacionados con el orden público, ya que sólo puede hacerse por graves motivos de conveniencia pública. Existe, pues, una estrecha relación entre la naturaleza y los objetivos de la amnistía y el indulto, y el sentido del poder excepcional de legislador que la Carta, le otorga al Ejecutivo, en los términos de su artículo 121. Más aún: en determinadas circunstancias del orden público interno, quizás la única medida eficaz para lograr su restablecimiento pueda ser, en un momento dado, la concesión de amnistías e indultos, por vía ordinaria, si ello es posible, o por la excepcional, si la situación del país así lo exige. El objetivo fundamental del restablecimiento del orden público perturbado, y del advenimiento consiguiente de la paz social, es un punto de coincidencia supremo entre las medidas que con tal fin pueda adoptar el Legislativo, dentro de sus atribuciones ordinarias, o el Ejecutivo como legislador provisional., dentro de sus capacidades constitucionales al efecto. Es claro que las normas del Decreto 474 de 1982 suspenden aquéllas de la ley de las penas relacionadas con la punibilidad de los delitos que en él se contemplan, porque el Gobierno las ha considerado incompatibles con el estado de sitio, más concretamente, con su deber fundamental de procurar por todos los medios constitucionales el pronto restablecimiento del orden público, en los términos del artículo 120-7 de la Carta. En el presente caso la suspensión de la acción y de la pena es una medida de orden político, o de razones políticas, dada la naturaleza de los ilícitos a los que se refiere, y la indudable conveniencia pública en que se inspira. Corresponde así a la finalidad primordial del artículo 121 de la Carta, el cual, al dotar al Ejecutivo de facultades especiales, revela la inequívoca voluntad del constituyente de que el gobierno disponga de instrumentos legales suficientes para lograr el restablecimiento del orden. Es, precisamente, el estado de sitio, el hecho social y político que explica aquellas facultades de excepción que permiten al. Ejecutivo expedir normas con fuerza de ley, para los fines indicados por la Carta, por los motivos y los alcances que ella misma determina. De no darse la situación del estado de sitio, sólo el Legislativo podría adoptar medidas como las que disponen las normas revisadas. Pero al existir aquélla, como en efecto existe, la capacidad de conceder amnistías e indultos se extiende al Ejecutivo, sin que desaparezca la del legislador. La diferencia entre una y otra, además de la de índole formal, radica en que las normas que con tal motivo expida el Congreso son definitivas, en tanto que las que expida el Gobierno usando el artículo 121 son provisionales y necesariamente limitadas. Pero entre unas y otras se aprecia identidad de causas y objetivos. En cuanto persigan tales propósitos de conveniencia nacional, unas y otras participan de la misma naturaleza y han de tener las mismas características jurídicas y políticas que la Constitución indica para ellas.
En el presente caso el Ejecutivo, en uso de las facultades que le otorga el artículo 121 del Código Superior, ha expedido un Decreto, el número 474 de 1982, para extinguir acciones y penas en los casos y con las condiciones que en él mismo se determinan, lo que equivale, según lo expresado, a conceder amnistías e indultos. Si ha podido hacerlo, como en efecto lo podía, sin lesión de las normas constitucionales que regulan esa materia, y en concordancia con las facultades de excepción que consagra la Carta, ello significa que las exigencias de ésta para la concesión de amnistías e indultos deben ser satisfechas en su contenido material, ya que por el aspecto formal varían según que su otorgamiento se realice por ley ordinaria del Congreso o por ley de excepción del Ejecutivo: si lo primero, mediante aprobación por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara; si lo segundo, mediante decreto con la firma del Presidente y de todos sus ministros.
Requisitos constitucionales de la amnistía y el indulto
De acuerdo con los preceptos del Estatuto Constitucional, las normas legales que se expidan para conceder amnistía e indultos, con sus efectos naturales de extinguir acciones y penas, deben reunir las siguientes características esenciales de orden material: Primera, tener como causa graves motivos de conveniencia pública ; segunda, ser generales; tercera, comprender so-lamente delitos políticos. En cuanto a la primera, el Decreto 474 alude a ella en su segundo considerando, pero además es un hecho público, que por cierto acrecienta cada vez más la angustia de la sociedad, el del auge de la violencia, la intensificación de las acciones terroristas, el crecimiento ele los actos subversivos, que hacen temer por la estabilidad de las instituciones, sobrecogen el ánimo de las gentes y ensombrecen el porvenir del país. Las actuaciones correctivas del Gobierno, unas de tipo militar y otras de orden jurídico, como el aumento de penas decretado también con las facultades del artículo 121 de la Carta, no han logrado los propósitos deseados. Ahora el Ejecutivo ha optado por métodos diferentes, como lo son los que contempla el Decreto que se analiza, con la manifestación expresa de que "nuevamente el Gobierno desea dar oportunidad a los integrantes de dichas agrupaciones de reintegrarse a actividades ciudadanas dentro del marco de la legalidad", según lo advierte el tercer considerando del Decreto 474. Los motivos de conveniencia de sus normas están, pues, a la vista. Como es evidente, así mismo, que éstas comprenden solamente los delitos políticos, con algunas excepciones, como objeto de amnistía e indulto. El artículo 59 los especifica cuando se refiere en particular a los delitos de rebelión, sedición y asonada y los conexos con éstos, con exclusión de los delitos de homicidio fuera de combate, secuestro y extorsión, y de fuga de presos.
Sobre el requisito de generalidad que la Constitución exige también para las normas de amnistía e indulto como las concibe el artículo 76-19, es preciso hacer las siguientes observaciones:
La generalidad en este caso no equivale a incondicionalidad. La amnistía y el indulto han de ser generales en el sentido de que deben extenderse a todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias jurídicas con respecto a los hechos punibles que comprenden, pero ello no significa que las normas correspondientes no puedan establecer determinadas condiciones para su aplicación, las que a juicio del legislador ordinario o extraordinario resulten más adecuadas para el logro de los fines que se propone. De ahí que la doctrina se refiera también a la amnistía pura y simple y a la condicionada, como otra clasificación de esta institución jurídica. Tampoco la generalidad equivale a que todos los delitos políticos y todos los delitos comunes con ellos conexos hayan de ser establecidos como objetos de la amnistía y el indulto. También es del legislador incluir sólo algunos de aquéllos y de éstos en la medida de la conveniencia social y de la posible eficacia de las disposiciones para el restablecimiento del orden perturbado. En el caso legislativo que se examina, el Ejecutivo como legislador extraordinario ha precisado con claridad los ilícitos para los cuales decreta la extinción de la acción y de la pena, y ha excluido los comunes conexos con ellos que, a su juicio, no deben quedar comprendidos. Pero una vez hechas tales determinaciones, la generalidad de la aplicación de esas normas en cuanto a los hechos punibles que comprenden y a las personas que con respecto a ellos se encuentran en las mismas circunstancias jurídicas, es un requisito de índole constitucional que se debe cumplir.
Cuando el artículo 6° del Decreto 474 de 1982 dispone que los miembros de una agrupación contraria al orden jurídico de la Nación "que se encuentren privados de libertad, por hallarse vinculados a procesos por delitos de rebelión, sedición y asonada y los conexos con ellos no exceptuados", sólo podrán ser favorecidos con la extinción de la acción y de la pena si "la mayoría de los miembros integrantes de la misma agrupación que adelantan actividades delictivas" deponen las armas y hacen la manifestación de que trata el artículo 1°, se está estableciendo una discriminación de aquéllos, a pesar de que su situación jurídica con respecto a los mismos delitos comprendidos por la amnistía y el indulto es la misma de quienes se hallan libres, pues el hecho de que se encuentren privados de libertad no los torna en más o menos delincuentes. Tal discriminación resulta así mismo contraria al principio de la igualdad de las personas ante la ley, que consagra el artículo 16 de la Carta. Por añadidura, la condición que en el artículo 6° se impone para el otorgamiento del indulto o la amnistía, resalta completamente extraña a la voluntad del destinatario de sus beneficios, en tanto que en el decreto esa misma voluntad es el elemento decisivo para todos los demás casos, como factor determinante en la aplicación de las normas que ordenan la extinción de la acción y de la pena. Pero aunque no lo fuera, éstas deben producir sus efectos de manera objetiva, que excluye la renuncia del favorecido, ya que se trata de una institución de derecho público establecida por consideraciones de conveniencia nacional. La condición que este artículo impone equivale a que, en últimas, el otorgamiento de la gracia del olvido o del perdón, con sus consecuencias jurídicas sobre la acción y la pena, dependan de manera inmediata y exclusiva de la voluntad de unos terceros. Porque si tal voluntad no se manifiesta, y si el hecho de la entrega de las armas que allí se exige, no se produce, los privados de la libertad quedarán excluidos de los beneficios que el decreto legislativo concede a los demás autores de los mismos hechos punibles, en razón de los cuales aquéllos se encuentran detenidos.
Las consideraciones que se han formulado sobre el artículo 6°, son válidas, así mismo, para analizar el artículo 1° del Decreto que se examina. En efecto: cuando se ordena que el Procurador General de la Nación "procederá a elaborar las listas nominales o el dato numérico de las personas comprometidas en cada uno de los grupos armados, para lo cual solicitará los informes correspondientes a las autoridades que considere pertinente", se establece una conexidad necesaria con la, concesión de amnistía e indultos tendientes a producir sus consecuencias de extinción de las acciones y las penas en beneficio de "los miembros de la agrupación que se encuentren privados de libertad", lo cual sólo podrá ocurrir "cuando la mayoría de los miembros integrantes de la misma agrupación ... hayan depuesto las armas". Establecer esa mayoría requiere el conocimiento numérico de quienes integran la respectiva agrupación, y esa es la función que se le asigna al Procurador para los fines del artículo 6°. Por manera que de su actuación depende también la efectividad de los beneficios para los detenidos, en contrariedad con el requisito constitucional de ser generales la amnistía y el indulto o, lo que es lo mismo, de no ser discriminatorio su otorgamiento en tratándose de personas que se hallen en las mismas condiciones jurídicas con respecto a los ilícitos comprendidos en la extinción de la acción o de la pena, considerados in rem, vale decir, con objetividad.
La competencia Judicial civil y no militar sobre los delitos a que se refiere el Decreto legislativo 474 de 1982.
Dispone el artículo 61 de la Constitución que "ninguna persona o corporación podrá ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial o la militar".
Visto el contexto de esta norma, conviene dilucidar, en primer término, su exacto significado, (lado que su redacción se ha prestado a versiones diversas, y como la cuestión tiene que ver con asuntos de orden gramatical, en tal caso lo pertinente es acudir al dictamen de especialistas que, seguramente, contribuirán a arrojar luces para la correcta interpretación jurídica de la disposición constitucional.
Solicitada en otra oportunidad y por diferente motivo la opinión de los eminentes filólogos Rafael Torres Quintero y Luis Flórez, ambos del Instituto Caro y Cuervo, ellos se han pronunciado en los siguientes términos:
"Se trata de una oración simple de sujeto y predicado que puede descomponerse así:
"Sujeto: `Ninguna persona o corporación'.
"Predicado: `Podrá ejercer', etc., hasta el final.
"Este predicado, cuyo núcleo es el sintagma verbal `podrá ejercer', tiene a su vez dos complementos adverbiales: a) `Simultáneamente y b) `en tiempo de paz'. Tiene además un complemento directo, que es `la autoridad política o civil y la judicial o la militar'.
"El complemento directo, analizado sintácticamente, presenta: 1. Un núcleo sustantivo `la autoridad' (una vez expreso y dos veces tácito), y 2. Un modificador complejo de dicho núcleo, constituido por: a) una primera coordinación (autoridad) civil o política'; b) una segunda coordinación ` (autoridad) judicial o autoridad militar', y e) una tercera coordinación (esta copulativa) que, por medio de la conjunción y, enlaza a las dos anteriores, `la autoridad política o civil y la (autoridad) judicial o la (autoridad) militar'.
"Ahora bien: Si relacionamos el análisis puramente formal con el de orden semántico para tratar de hallar el sentido o intención de toda la oración, tendremos que fijar particularmente la atención sobre este complemento directo, pues en él reside fundamentalmente lo que es objeto del precepto.
"Es necesario antes tener en cuenta que en español existen tres principales tipos de coordinación disyuntiva, o sea aquella en que el nexo coordinante es la conjunción o. Tales son:
"1ª Contradictoria o dilemática. Los miembro: enlazados por la conjunción 0, se excluyen mutuamente. Si se realiza uno, no se puede realizar el otro. Es el dilema de la lógica.
"2ª Alternativa. Cada uno de los miembros de la disyunción expresa una posibilidad que no invalida necesariamente la otra.
"3ª Explicativa. El segundo miembro explica de algún modo el contenido del primero. Hay equivalencia entre ambos aunque estrictamente no lleguen a ser sinónimos.
"Evidentemente, la primera coordinación (a), en la que se enlazan los miembros política y civil por medio de la conjunción O, es una coordinación de la tercera clase, ya que el término civil, sin ser exactamente sinónimo de política, explica a éste o lo aclara. Según el Diccionario de la Academia Española y según el uso común, civil, `dícese de las disposiciones que emanan de las potestades laicas'; y política, en una de sus acepciones, hace referencia a las cosas del gobierno y negocios del Estado. De suerte que, `autoridad política o civil' vienen a ser una misma autoridad, la que ejerce las funciones de mando en cuanto hace cumplir las leyes y decretos del gobierno.
"En cambio, la segunda coordinación (b), en que se enlazan mediante la conjunción O, la (autoridad) judicial y la (autoridad) militar, es del primer tipo arriba mencionado, pues judicial significa `perteneciente a la administración de justicia' y militar quiere decir, según el mismo Diccionario, `relativo a la milicia o a la guerra por contraposición a civil'. Deberá entenderse, pues, que las funciones de la autoridad judicial son de orden distinto a las funciones de la autoridad militar.
"Entendidas así las coordinaciones 1ª y 2ª (a y b) queda por interpretar la coordinación copulativa realizada por el nexo y que encadena entre sí a (a) y (b).
"En las copulativas se unen elementos de la misma categoría que se afirman o se niegan pero que hay que tomarlos como partes de un todo. En este caso los elementos análogos enlazados son: de tina parte, los adjetivos civil y política, y de otra los adjetivos judicial y militar, todos referidos al núcleo sustantivo autoridad. Como hemos visto, civil y política son prácticamente sinónimos en este caso, o sea, que determinan un tipo de autoridad; en cambio, judicial y militar son antagónicos, es decir, determinan dos autoridades distintas: la (autoridad) judicial y la (autoridad) militar. Si relacionamos ahora el sentido parcial del complemento directo con el sentido general de la oración, tendremos que en ella el autor quiso decir que no se pueden ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, de una parte la autoridad civil y la judicial, y de otra, la autoridad civil y militar.
"En síntesis, si nos atenemos a la letra de la disposición constitucional y a su formulación gramatical, tendremos que concluir que en ella se prohíbe a cualquier persona o corporación ejercer, en tiempo de paz, las funciones de la autoridad civil simultáneamente con las de la autoridad judicial y las funciones de la autoridad civil simultáneamente con las de la autoridad militar".
Con fundamento en este dictamen es correcto afirmar que el Constituyente apenas da la alternativa de que, contrario sensu, en tiempo de "no paz" puede ejercerse simultáneamente la autoridad política, o civil con la judicial, o bien la autoridad política o civil con la militar, mas nunca la de que en tiempo alguno, de paz o de "no paz", puedan concurrir simultáneamente en una misma corporación u persona, la autoridad judicial y la militar.
Las únicas excepciones al incólume principio del artículo 61 se hallan expresamente consagradas en el artículo 170 de la Carta, según el cual "de los delitos cometidos por militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar", y en el artículo 27, ordinal 2°, que permite a los jefes militares "imponer penas in continenti para contener una insubordinación o motín militar, o para mantener el orden hallándose en frente del enemigo". Además, la del artículo 58 que otorga ciertas funciones judiciales al Senado. Pero ninguna de ellas, aun siendo excepciones, permite a los militares juzgar a particulares por delitos.
Pero la absoluta incompatibilidad del ejercicio simultáneo de la autoridad judicial y militar, no resulta solamente del análisis filológico del precepto que la consagra, y no es de ahora, sino que reposa en sólidos y claros antecedentes jurisprudenciales de la Corte.
El artículo 55 de la Constitución consagra el principio de la separación funcional de las diversas ramas del Poder Público, con posibilidades de "colaboración armónica", mas no de supresión de sus funciones esenciales ni de interferencia de éstas por parte de ninguna de ellas, a extremo tal que el propio artículo 121 de, la Carta dispone que "la existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del Congreso", ni por lo mismo su función legislativa, y que, "en el caso de guerra exterior, el Gobierno convocará al Congreso en el decreto que declare turbado el orden público y en estado de sitio la República, para que se reúna dentro de los diez días siguientes, y si no lo convocare, podrá el Congreso reunirse por derecho propio"; y según el artículo 58, son los juzgadores civiles de la República quienes, en todo tiempo, porque no se exceptúa su función, "administran justicia", y no los militares.
Es un contrasentido pretender que la función judicial asignada por la Constitución a la Rama Jurisdiccional del Poder Público constituya causal de alteración del orden público, como para justificar el traslado de esa tarea a autoridades militares, tanto más cuanto que según su artículo 168 "la fuerza armada no es deliberante", siendo que para juzgar se requiere poderlo ser.
El juez competente para juzgar los delitos de los particulares es el juez constitucional (Art. 26 C. N.) y no el juez militar, el cual sólo puede juzgar, por fuero específico y por ende excepcional, y no por vía general, a los militares en servicio activo y en relación con actos relativos al mismo servicio (Art. 170).
Mediante sentencia de julio 24 de 1961, proferida con motivo de la expedición del Decreto legislativo 12 de 1959, con ponencia del Magistrado José Hernández Arbeláez, la Corte expresó:
"No se observa ni defiende la Constitución de la República con el respeto aparente del texto y desconocimiento intrínseco del espíritu institucional de la norma, sin que el acto alcance a justificarse por la nobleza de intención o la altura de los móviles.
"En la paz se encuentra el supuesto necesario al desarrollo de la actividad común, pública y privada; y corresponde a lo que en principio acontece dentro de la Nación jurídicamente organizada. O sea: que la paz equivale a la normalidad en la vida institucional de la República, y que entonces el ejercicio de la soberanía se manifiesta por la acción separada, no interferida pero armónica, de las tres ramas del Poder Público: Ejecutiva, Legislativa y Jurisdiccional.
Así, no es concebido que persona o corporación alguna ejerza simultáneamente la autoridad política o civil, y la judicial o militar.
"Cuando en caso de guerra exterior o de conmoción interior se declara por el Gobierno turbado el orden público, y en estado de sitio toda la República o parte de ella, el régimen de derecho no hace quiebra. Apenas se acentúa en el Presidente de la República la necesidad de cumplir su imperativo deber constitucional de "conservar el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado". (79 120).
"Por ello está capacitado el Presidente de la República para dictar, `decretos que tengan fuerza legislativa, encaminados única y exclusivamente a restablecer cuanto antes el orden público, presto que alcanzada esta finalidad determinante, dejan de regir tales decretos, como con énfasis notorio lo repite el Constituyente (8°, 118; 4° 121).
"Es claro en absoluto que no por el quebrantamiento de la estructura jurídica primaria de la Nación ha de lograrse el fin de mantener o restaurar el imperio, constitutivo precisamente del orden público; el cual puede perturbarse por los gobernados, pero también y con gravedad mayor por los propios gobernantes.
"No autoriza, pues, en modo alguno al Gobierno el artículo 6° de la Constitución para suplantar en cualquier grado la actividad jurisdiccional de la República con sólo declarar turbado el orden público y el estado de asedio parcial o total. Es necesario, además, que objetivamente los jueces no puedan cumplir su función privativa de administrar justicia.
"Si así no sucede, si en concreto los jueces no están en circunstancias impeditivas del ejercicio de sus atribuciones, resulta evidente el desvío de poder cuando se confiere a las autoridades políticas la función de administrar justicia, constitucionalmente propia de los jueces, mientras la perturbación en los hechos no sea de tal naturaleza grave que estén en incapacidad actual de ejercerla.
"Por consiguiente, la tarea de restaurar el orden público en tales eventualidades supone la remoción de los obstáculos de hecho que impidan la actividad jurisdiccional; pero de ningún modo y en ningún tiempo la creación de obstáculos de derecho que le cercenen o arrebaten sus atribuciones emanadas directamente de la Constitución Nacional".
EN CONCLUCIÓN: Con fundamento en lo analizado, creemos que la Corte ha debido declarar inexequible la parte del artículo 6° que dice : '`Cuando la mayoría de los miembros integrantes de la misma agrupación que adelantan actividades delictivas, hayan depuesto las armas de conformidad con lo que contempla el artículo 2° y siempre que hagan la manifestación de que trata el artículo 1°"; como también el artículo 16 en su totalidad; y la palabra "militar" contenida en los artículos 8° y 9°, inciso 2°.
Carlos Medellín, Manuel Gaona Cruz, Ricardo Medina Moyano.
Fecha ut supra.
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