PROPIEDAD PRIVADA Y DERECHOS ADQUIRIDOS

Exequibilidad del artículo 1º de la Ley 61 de 1979.

Nº 6

Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional

Bogotá, D. E., febrero 26 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.

Aprobada según Acta número 17 de febrero 26 de 1981.

REF.: Radicación número 821. Demanda de inexequibilidad contra el artículo 1º de la Ley 61 de 1979, sobre la industria del carbón. Actor: Douglas Velásquez Jácome.

El ciudadano Douglas Velásquez Jácome, en uso de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política de Colombia, demanda la inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 61 de 1979 (diciembre 21), cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 1º. A partir de la vigencia de la presente Ley la exploración del carbón mineral de propiedad de la nación sólo podrá realizarse mediante el sistema de aporte otorgado por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, que tengan entre sus fines dicha actividad.

“Para los efectos del inciso anterior, entiéndese por aporte el otorgamiento que hace el Estado, a través del Ministerio de Minas y Energía, del derecho a explorar y explotar sus reservas carboníferas a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional. Las entidades titulares de aporte podrán llevar a cabo estas actividades directamente o mediante contratos celebrados con particulares.

“En el sistema de aporte las empresas oficiales beneficiarias no estarán sujetas a la limitación de áreas, ni a los términos de exploración, montaje y explotación a que están sometidos los sistemas de licencias, permisos y concesiones de que trata el Decreto 1275 de 1970.

“Se exceptúan de lo dispuesto en este artículo:

“'a) Las áreas de permisos, licencias o contratos de concesión, otorgados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley;

“'b) Las áreas objeto de solicitudes o propuestas de personas que las hubieran estado explotando antes de la vigencia del Decreto 2533 de 1973 y que continúen explotándolas a la vigencia de la presente Ley.

“'Parágrafo: Las áreas que por causa de cancelación, caducidad, renuncia o cualquier otra causa quedaren libres, se someterán al régimen previsto en este artículo'”.

El actor indica como violado el artículo 30 de la Constitución Política de Colombia, en la parte que dice: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

Razones de la demanda

El extenso documento de la demanda contiene informaciones y apreciaciones varias relativas al régimen legal de la exploración y explotación de las minas que son propiedad de la nación, tanto en su aspecto histórico como en su estado actual. Así mismo cita y transcribe textos jurisprudenciales y de doctrina con referencia a los conceptos de derechos adquiridos, de expectativa, de irretroactividad de la ley, en apoyo de sus propios argumentos. Estos últimos se resumen así:

“a) Las situaciones jurídicas consolidadas y concretas incorporadas al patrimonio de una persona en forma definitiva bajo la vigencia de una ley y con las modalidades previstas en ella son inmodificables por leyes posteriores las que tienen efecto sólo para el futuro; a <sic> contrario de las situaciones virtuales o potenciales las que sólo encierran meras expectativas y que podrán ser reversibles por leyes nuevas por cuanto no han estructurado un derecho definitivo”.

b) Al disponer la norma demandada que a partir de su vigencia el carbón mineral de propiedad de la nación sólo podrá ser explorado y explotado por medio del sistema de aporte, con las dos únicas excepciones de las áreas de permisos, licencias o contratos de concesión que hubieran sido otorgados antes de su vigencia, y de las áreas objeto de solicitudes o propuestas de quienes las hubieran estado explotando antes de regir el Decreto 2533 de 1973 y que las sigan explotando a tiempo de la vigencia de la ley cuyo primer artículo se acusa, ello significa “que las áreas objeto de solicitudes o propuestas de licencias presentadas, admitidas y en trámite procesal, pero no otorgadas, no se podrán explorar ni explotar en adelante sino por el sistema de aporte, disposición que concluye exabrupta (sic) y sorpresivamente trámites procesales iniciados con anterioridad y que desconoce los derechos adquiridos por los solicitantes sobre las áreas de tales solicitudes”.

c) Luego de explicar el demandante, con detalles, los procedimientos regulados para conseguir el otorgamiento por el Ministerio de Minas y Energía de licencias y permisos para exploración y explotación de áreas carboníferas, sintetiza sus distintos momentos en estos cinco:

“a) Presentación

“b) Admisión y orden de publicaciones

“c) Trámite de oposiciones, si las hay

“d) Otorgamiento

“e) Entrega de la zona”.

Y agrega: “la norma impugnada ordena modificar el trámite procesal de las licencias y permisos que al momento de su vigencia se encontraban en trámite en cualquiera de los tres primeros pasos descritos anteriormente, convirtiéndolos en aporte; contrariando de esa forma la voluntad de los beneficiarios y desconociendo claramente sus derechos”.

“d) De manera reiterada, y apoyándose especialmente en el uso frecuente que en las normas pertinentes se hace del tiempo futuro en el empleo de verbos como conceder, ordenar, regir, alusivos a la función gubernamental en materia de autorizaciones para explorar y explotar zonas mineras, sostiene la demanda que el hecho de presentar solicitudes y propuestas con tal finalidad, y la actuación administrativa para aceptarlas, son suficientes para, generar derechos adquiridos a favor de los particulares interesados. En tal sentido afirma:

“Si se presentó una solicitud para la exploración y explotación de carbón al Ministerio de Minas y Energía con el lleno de las formalidades legales y la ley dispone que 'si la solicitud y documentación adjunta cumplen las formalidades requeridas, el Ministerio mediante resolución motivada ordenará (subrayo) hacer las publicaciones de que trata (sic) los artículos 65 y 66 de este Decreto (se refiere al 1275 de 1970)', el Ministerio no podrá abstenerse de cumplir con esta orden, pues la ley lo dicta con carácter imperativo y en caso de que así no se hiciese se incurrirá por un lado en denegación de justicia por el funcionario que a ello se negare y por el otro a la eminente nulidad del acto que lo disponga. De ese tenor y sentido son las consecuentes disposiciones legales en relación con las licencias y los permisos; ellas no dan al Ministerio la facultad discrecional de negarse a dictar la providencia respectiva cuando se han cumplido con las formalidades establecidas, siendo por lo tanto fuerte, eminente y exigible tal acto, y no estando subordinado el derecho a la zona a condición voluntaria del Estado, ya que quien primero presente la solicitud de permiso o licencia sobre un área determinada adquiere un derecho prioritario con exclusión de terceros pretendientes y con la manifiesta obligación del estado de continuar con el trámite del asunto. El derecho sobre el área se adquiere con la presentación de la solicitud en forma legal (folio 12)”.

“Al folio 14 del libelo se encuentra esta insistencia: 'El hecho creador del estado jurídico concreto en favor del peticionario sobre el área es indudablemente el de la presentación de la solicitud de licencia o permiso, ya que si tal presentación se hace cumpliendo los requisitos y formalidades, es impositivo, imperante y obligatorio para la administración ordenar las publicaciones y continuar con el trámite subsiguiente hasta la celebración del contrato de concesión'. El mismo punto de vista se encuentra repetido en distintas partes de la demanda.

e) En la demanda se transcribe el artículo 7º de la Ley 20 de 1969 (folio 25).

Considera el actor que de sus normas “se deducen los siguientes principios generales:

“- La industria minera goza de una declaración de utilidad pública y de interés social en todas sus ramas o actividades, tales como en exploración, explotación, etc.

“- Determina y define concretamente un derecho adquirido en favor de los solicitantes originados en solicitudes y propuestas en trámite'.

“- Faculta al Gobierno para decretar la expropiación que se tengan (sic) sobre las minas y por ende sobre las áreas mineras y sobre las solicitudes en trámite.

“- Establece que los derechos adquiridos originados en las solicitudes y propuestas en trámite sólo podrán desconocerse mediante la expropiación, ateniéndose al procedimiento legal establecido para ello y mediante el pago previo de las correspondientes indemnizaciones, por el mismo hecho de ser la minería una industria de utilidad pública y de interés social.

“- Determina que las solicitudes y propuestas están en trámite mientras no sea elevado a escritura pública el respectivo contrato de concesión.

“Entonces ha sido la ley la que anticipadamente le ha otorgado a las solicitudes y propuestas en trámite el carácter de derecho adquirido que la norma acusada torpemente desconoció, contrariando no sólo la disposición constitucional sino el principio general irrefutable de nuestro derecho de que todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de la otra (Ley 153 de 1887, artículo 28), así como la garantía legal inmemorial del respeto a los trámites y procesos iniciados bajo el imperio de la ley anterior en razón que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre los anteriores 'desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieran empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieran iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación' (subrayo ibídem, artículo 40). En concordancia con ello, la ley nueva no está válidamente facultada para ultimar el trámite del proceso gubernativo de las solicitudes y permisos que se venían adelantando bajo el imperio de la ley anterior ya que éstas consagran aptitudes jurídicas plenamente constituidas en favor de sus solicitantes y beneficiarios y sobre el área a que se refiere su solicitud que inquisitivamente los lleva a que se suscriba con ellos, y sólo con ellos, el contrato de concesión o el otorgamiento del permiso”.

f) Por último, y en cuanto a aspectos también procedimentales, el autor de la demanda cree que en las disposiciones legales pertinentes “se encuentra el espíritu de obligatoriedad para la administración de cumplir con el próximo paso procesal cuando se ha allanado definitiva y concretamente el anterior; sin que disponga de ninguna facultad discrecional para variar el procedimiento o para que pueda abstenerse de continuar con él si así lo merece el beneficiario y de donde se deduce un derecho adquirido a la continuación del trámite que la ley nunca debe prohijar y está impedida de obturar y desconocer sin que acertadamente se le señale como retroactiva”.

Concepto del Procurador

Comienza el Procurador en su concepto por precisar lo que para su despecho constituye “el único punto a considerar en esta oportunidad”, a saber, la determinación del momento en el cual los solicitantes de permisos o licencias para exploración y explotación del carbón adquieren el derecho a hacerlo, previa la aclaración de su parte de que “la nación tiene el dominio eminente sobre las minas y por ende tales bienes no son susceptibles de apropiación por los particulares”.

En el concepto se informa de manera esquemática acerca de los sistemas consagrados por la ley para que los particulares puedan realizar este tipo de actividades en las zonas carboníferas: exploración preliminar, concesión, permisos y aportes, con especificación de la clase de acto administrativo necesario en cada caso y determinación de las respectivas normas legales y reglamentarias. De todo lo cual deduce el Ministerio Público que “solamente con la expedición y formalización de los respectivos actos administrativos por los cuales se otorgan las licencias o permisos o con la legalización de los contratos de concesión, nacen para los particulares los derechos a la exploración y explotación de los recursos mineros del Estado por los sistemas indicados. Lo que antecede a la constitución del derecho, son meras expectativas 'que no constituyen derechos contra la ley nueva que las anule o cercene' (artículo 17 de la Ley 153 de 1887)”.

A propósito de la aseveración del actor de que la presentación de la solicitud de licencia o permiso, en la forma legal, “ha creado un hecho subjetivo individual y concreto nacido con anticipación a la ley derogada”, afirma el Procurador: “Nunca una solicitud o petición, y menos en relación con los bienes del Estado, puede generar derecho alguno”.

Consideraciones de la Corte

1ª El artículo 1º de la Ley 61 de 1979, objeto de la demanda, contiene varias normas relativas a la exploración y explotación de carbón mineral de propiedad de la nación, a saber:

a) La reserva del ejercicio de tales actividades, por el sistema de aporte, para las empresas industriales y comerciales del Estado, de carácter nacional, que tengan entre sus objetivos tal finalidad;

b) La definición de lo que debe entenderse por sistema de aporte;

c) La facultad de las entidades beneficiarías de éste para desarrollar las actividades correspondientes de manera directa o a través de particulares;

d) La determinación de que las empresas oficiales a las que se otorgan los aportes no quedan sujetas “a la limitación de áreas, ni a los términos de exploración, montaje y explotación a que están sometidos los sistemas de licencias, permisos y concesiones”;

e) Las autorizaciones expresas de que puedan continuar sus actividades quienes hayan obtenido permisos, licencias o contratos de concesión con anterioridad a la ley parcialmente demandada; y, además, quienes antes de la vigencia del Decreto 2533 de 1973, hayan estado explotando áreas objeto de solicitudes y propuestas, “y continúen explotándolas a la vigencia de la presente ley”;

f) La disposición de libertad y sujeción a la nueva ley, de las áreas objeto de autorizaciones canceladas, caducadas, renunciadas o insubsistentes por cualquiera otra causa.

“2ª La norma sometida a la jurisdicción constitucional empieza por restringir la concesión de autorizaciones para explorar y explotar el carbón mineral de propiedad de la nación, de manera que sólo pueden hacerlo, mediante el sistema de aporte, las empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, que tengan dentro de sus fines dicha actividad. No obstante, la misma norma consagra su respeto a los derechos adquiridos, exceptuando expresamente de sus disposiciones los casos de permisos, licencias o contratos de concesión otorgados con anterioridad a su vigencia, y los de solicitudes o propuestas que se estuvieran tramitando al momento de regir la ley nueva, con tal que los peticionarios hubieran estado explotando los respectivos terrenos antes de la vigencia del Decreto 2533 de 1973 'y que continúen explotándolos a la vigencia de la presente ley'. El legislador se ha visto en la necesidad de respetar tales derechos, originados unos en el acto administrativo de un otorgamiento ya realizado, y otros en el hecho real de existir una explotación y estar gestionando su legalización. Los casos no contemplados por la ley, como el de quienes no hubieran hecho uso del derecho a pedir autorizaciones, o el de quienes las hubieran pedido sin llegar aun a obtenerlas, quedaron excluidos, en razón de que si bien existía su derecho a pedir, éste no llegaba a constituir la situación jurídica subjetiva y concreta que es el elemento esencial del llamado derecho adquirido con justo título”.

Además, aun en la situación de haberse otorgado aquella clase de autorizaciones, ellas no podrían entenderse como origen de un ius in re sobre las áreas cuya exploración y explotación fue autorizada. Como bien lo dice el Procurador: “La nación tiene el dominio eminente sobre las minas y por ende tales bienes no son susceptibles de apropiación por los particulares”, a propósito de la demanda en la parte que dice: “El problema consiste básicamente en determinar ... en qué momento la zona amparada por la solicitud se convirtió en una situación jurídica, concreta, de su dominio (se subraya) sobre la cual ningún tercero puede pretender, por exclusión legal, ni el Estado disponer de ella mientras aquél cumpla en término con las obligaciones procesales que lo llevarán a ponerlo en forma jurídica de ejecutar tales trabajos”. Como se ve, la demanda ha confundido el derecho de hacer, Ius ad rem, que es personal, con el derecho de dominio, lus in re, que es real. Pero aquel derecho que es el que verdaderamente podía surgir para el solicitante, no había llegado a existir antes de que el Estado resolviera la solicitud presentada por un particular para obtener la autorización legal que le permitiera explorar y explotar zonas carboníferas. Mientras ello no ocurriera, el autor de la solicitud seguía siendo un simple aspirante a la obtención de tal derecho acerca del cual su situación tenía el carácter de mera expectativa.

3ª Solicitar es “pretender o buscar una cosa con diligencia y cuidado”, según definición del Diccionario de la Lengua. Quien solicita autorización del Estado para explorar y explotar áreas de carbón, lo que pretende o busca es precisamente el otorgamiento de aquélla y la entrega de ésta, últimos momentos del procedimiento legalmente establecido, o del proceso, como lo llama la demanda, con el sentido de proceso administrativo en la connotación amplia del término. A este propósito cabe hacer la siguiente distinción : si bien es cierto que la sola formulación de una solicitud en esta clase de negocios jurídicos no es suficiente para dar origen a derechos adquiridos, según se ha visto ello no significa que en virtud de la nueva situación creada, por la Ley 61 de 1979 las actuaciones ya iniciadas según el régimen legal anterior hayan de quedar inconclusas, pues el solicitante que en tal caso se hallare tiene evidente derecho a que se prosiga el trámite de su asunto hasta el momento en que el Estado, en este caso el Ministerio de Minas y Energía, resuelva la petición no en la forma obligatoriamente favorable a la solicitud, como lo pretende la demanda con el argumento de que el tiempo futuro de los verbos utilizado por el legislador en las disposiciones pertinentes tiene siempre carácter imperativo, sino como lo determine la ley vigente en el momento de la resolución. De tal manera quedará a salvo el derecho de los solicitantes cuyas peticiones estuvieren aun pendientes de la decisión oficial a reclamar contra ésta por la vía contencioso-administrativa, toda vez que no se ajuste a las exigencias de la ley que deba aplicarse o que en alguna forma resulten vulnerados sus derechos provenientes de causas distintas.

4ª Como refuerzo de su tesis de que la sola presentación de la propuesta o solicitud de los particulares, unida al acto subsiguiente de su admisión, genera para el solicitante el derecho a que el procedimiento se adelante indefectiblemente hasta su terminación, y el derecho consecuencial de que le sea otorgada la autorización pedida, y entregada la zona de terreno correspondiente, como correlativa e ineludible obligación del Estado, el demandante cita y transcribe el inciso 3º del artículo 7º de la Ley 20 de 1969, que dice textualmente: “En las expropiaciones de derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite la indemnización comprenderá únicamente el monto de las inversiones debidamente comprobadas que se hayan realizado en la exploración y explotación del respectivo yacimiento y los intereses legales desde el momento en que ellos se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos”.

Bien se aprecia que el caso contemplado en la norma no es el general de todas las solicitudes y propuestas sino el especial en que las solicitudes y propuestas en trámite correspondan a hechos cumplidos que hayan implicado inversiones para la exploración y explotación del yacimiento solicitado. Es claro que el inversionista en tales casos es dueño de sus inversiones, y que esa propiedad suya constituye el objeto expropiable mediante la indemnización de rigor. El desconocimiento de tal derecho constituirá despojo confiscatorio. Y, para mayor claridad en el entendimiento de las disposiciones contenidas en el mismo artículo 7⁹ de la Ley 20 de 1969, su inciso 4° determina: “Las solicitudes y propuestas de concesión están en trámite mientras el respectivo contrato no sea elevado a escritura pública”, lo cual señala a los solicitantes y proponentes como sujetos de meras expectativas que sólo habrían llegado a convertirse en derechos adquiridos una vez agotado el procedimiento administrativo con el otorgamiento de la autorización, la celebración del contrato por escritura pública, y la entrega material de la zona objeto de exploración y explotación.

Dos citas jurisprudenciales del Procurador, contenidas en los folios 41 y 42, sirven para verificar cómo el criterio de la Corte acerca de casos similares al presente ha sido constante. Una de ellas es la que corresponde al fallo proferido en 1969, con ocasión de la demanda contra el artículo 2º del Decreto-ley número 912 de 1968, creador de la Empresa Colombiana de Esmeraldas, donde se expresó: “Si el Decreto-ley acusado hubiera reducido las zonas en las cuales los particulares pueden solicitar y obtener permiso para la exploración y explotación de minas de esmeraldas, tampoco habría en este caso violación del artículo 30 de la Carta ya que la presentación de una solicitud de esta clase no otorga al peticionario derecho alguno y sólo es una simple expectativa para la concesión de una explotación minera que después de un proceso técnico y legal puede o no culminar favorablemente a sus intereses”.

Otra es la que produjo el 21 de noviembre de 1974, en la revisión del Decreto legislativo número 2110 del mismo año, en la parte relativa a la sustitución de los sistemas de exploración y explotación de los hidrocarburos por las mismas actividades directamente de la Empresa Colombiana de Petróleos. La Corte reiteró entonces: “El legislador, de acuerdo con su criterio y los intereses .del servicio público, puede modificar, en la oportunidad que estime conveniente, el sistema legal de aprovechamiento de los recursos naturales que hacen parte del patrimonio nacional, sin que para ello sean obstáculo los trámites o procedimientos administrativos adelantados, que aún no hayan generado una situación jurídica subjetiva o individual”.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Constitucional–, oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es EXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 61 de 1979.

Publíquese, cópiese, notifíquese e insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Oscar Salazar Chaves, Antonio de Irisarri Restrepo, Conjuez; Servio Tulio Pinzón.

Luis F. Serrano A.

Secretario.