REGLAMENTACIÓN POR LEY DE LA PROFESIÓN DE BIBLIOTECÓLOGO. - NO HAY DESISTIMIENTO DE LA ACCIÓN PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD

1º Son exequibles, por no ser contrarios a la Constitución, los artículos 1º a 6º y 8º a 10 de la Ley 11 de 1979, así como el artículo 7º en su inciso 1º y en sus letras ordinales b), c) (conforme con la motiva), d) y f).

2º Declarar inexequibles las letras ordinales a) y e) del artículo 7º de la Ley 11 de 1979.

Nº 40

Carta Suprema de Justicia Sala Constitucional

Bogotá, D. E., julio 23 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Aprobado por Acta número 75 de julio 23 de 1981.

REF.: Expediente número 869. Normas acusadas: Ley 11 de 1979, “por la cual se reconoce la profesión de bibliotecólogo y se reglamenta su ejercicio”. Actores: José Rodrigo Martínez y Darío Giraldo Herrera.

En ejercicio del derecho de petición los ciudadanos José Rodrigo Martínez y Darío Giraldo Herrera solicitan ante esta Corporación la declaratoria de “nulidad” (sic), aunque es entendible que se refieren a la de inexequibilidad consagrada en los artículos 214 y 215 de la Carta, de la Ley 11 de 1979, por la cual se reconoce la profesión de bibliotecólogo y se reglamenta su ejercicio.

Después de admitida la demanda propuesta contra toda la ley y luego de que el Procurador había proferido su vista fiscal, uno de los actores, el ciudadano José Rodrigo Martínez Buitrago, hizo llegar un memorial aclaratorio de la demanda en el sentido de que ésta sólo se contraía a acusar el numeral 5º del artículo 2º de la Ley.

La Sala, sin embargo, por las razones que adelante se expondrán, ha dado por acusada la Ley 11 de 1979 en su integridad.

I

Texto de la Ley acusada

“LEY 11 DE 1979

“por la cual se reconoce la profesión de bibliotecólogo y se reglamenta su ejercicio.

“El Congreso de Colombia,

“Decreta:

“Artículo 1º. Reconócese, dentro del territorio nacional, la profesión de bibliotecólogo.

“Artículo 2º. Para los efectos de la presente Ley entiéndese por bibliotecólogo:

“1. La persona que haya obtenido el título de licenciado en bibliotecología, en escuela o facultad cuyos programas de bibliotecología hayan sido aprobados y que igualmente hayan sido reconocidos por el Estado.

“2. Quienes habiendo obtenido este título en el exterior, en universidades de países con los cuales tenga Colombia tratados internacionales vigentes, les sean reconocidos por el Ministerio de Educación, según las normas legales respectivas.

“3. Quienes hayan obtenido el título de magister o doctorado en bibliotecología, otorgado por universidad colombiana o extranjera que reúna las condiciones señaladas en los anteriores incisos.

“4. Las personas que hubieren obtenido el título en universidades extranjeras de países con los cuales no existieren tratados internacionales vigentes, podrán convalidar el respectivo título, presentando examen ante el Congreso Nacional de Bibliotecología, según la reglamentación que al respecto expida el Ministerio de Educación.

“5. Igualmente podrán obtener el título de bibliotecología quienes con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, hayan ejercido cargos de bibliotecas y/o programas de bibliotecología, oficiales o privados, por tres (3) años o más, y además presenten y aprueben examen ante el Consejo Nacional de Bibliotecología, siempre y cuando así lo soliciten dentro del año siguiente a la sanción de la presente Ley.

“Artículo 3º. A partir de un año, contado después de la vigencia de la presente ley, podrán desempeñar los cargos de directores/jefes o cualquier otra denominación que se dé a estos, en el sistema nacional de información de bibliotecas, centros de documentación y en programas de desarrollo bibliotecario, de las siguientes entidades;

“1. Dependencias, entidades, establecimientos de carácter oficial; empresas industriales y comerciales del Estado; sociedades de economía mixta de orden nacional e institutos descentralizados.

“2. Instituciones de educación superior, oficiales y/o privadas.

“3. Entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, cuyo fondo bibliográfico sea de 3.000 volúmenes y además sus bibliotecas presten servicio de consulta para el orden público, sus afiliados o sus trabajadores.

“4. Instituciones privadas u oficiales, de educación primaria o secundaria, cuyas bibliotecas tengan más de 5.000 volúmenes.

“Artículo 4º. Para acreditar la profesión de bibliotecólogo se requieren el registro del título expedido de acuerdo al artículo 2º en la respectiva Secretaría de Educación y además de matrícula profesional, expedida por el Consejo Nacional de Bibliotecología.

“Artículo 5º. Créase el Consejo Nacional de Bibliotecología como organismo del Gobierno adscrito al Ministerio de Educación Nacional con funciones de vigilancia y control para el ejercicio de la profesión de bibliotecólogo.

“Artículo 6º. El Consejo Nacional de Bibliotecología estará constituido así:

“a) Un representante del Ministerio de Educación Nacional;

“b) Un representante del Icfes;

“c) Un representante de Colciencias;

“d) Un representante de Colcultura;

“e) Dos consejeros nacionales principales y dos suplentes, escogidos entre ciudadanos colombianos legalmente facultados para el ejercicio de la profesión de bibliotecología, en asamblea convocada para tal efecto por la asociación colombiana de bibliotecarios;

“f) Un representante por las escuelas o facultades de bibliotecología que funcionen en Colombia y que estén debidamente aprobadas por el Estado. Todos los miembros del Consejo Nacional de Bibliotecología serán elegidos o designados para períodos de dos años, prorrogables. En las deliberaciones del Consejo los decanos de las facultades de bibliotecología tendrán voz pero no voto y por tanto podrán asistir a ellas.

“Artículo 7º. Son atribuciones del Consejo Nacional de Bibliotecología:

“a) Expedir su propio reglamento y un Código de Ética Profesional, que deberá ser aprobado por el Ministerio de Educación Nacional;

“b) Expedir la matrícula de los profesionales de bibliotecología y llevar el registro correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2º y 4º de esta Ley;

“c) Vigilar y controlar el ejercicio de la profesión, conocer de las infracciones a la presente Ley y al Código de Ética Profesional e imponer las sanciones a que haya lugar;

“d) Formular recomendaciones a instituciones oficiales o privadas, relativas a la bibliotecología para lograr la promoción académica y social de la profesión;

“e) Suspender o cancelar las licencias para ejercer la profesión de bibliotecología a quienes falten a sus deberes éticos o profesionales, de conformidad con el respectivo Código de Ética y los reglamentos que expida el Consejo Nacional de Bibliotecología. Las resoluciones que se dicten en estos casos serán apelables ante el Ministerio de Educación Nacional de acuerdo con la reglamentación que al efecto expida el Gobierno;

“f) Practicar, con previo señalamiento de fecha y por una sola vez, dentro de los dos años siguientes a la vigencia de esta Ley, los exámenes de que trata el artículo 2º, incisos 4 y 5.

“Artículo 8º. Para representar al país en reuniones internacionales de bibliotecología y documentación, deberá designarse a profesionales de la bibliotecología.

“Artículo 9º. Esta Ley deroga a todas las disposiciones que le sean contrarias.

“Artículo 10. Las normas aquí señaladas regirán desde la promulgación de la presente Ley”.

II

Normas constitucionales violadas

A juicio de los demandantes se han quebrantado por la Ley que acusan los artículos 20 y 51 de la Constitución. Implícitamente, como se verá, aducen también violación del artículo 120-3 de la Carta.

Consideran ellos que además se han infringido con los acusados, los artículos 159,171, 295, 296, 303, 305, 309, 310 y 312 del Código Penal.

Naturalmente, la Sala sólo atenderá el petitorio de la violación constitucional, no el de la legal.

III

Razones de las violaciones invocadas

1. Los ciudadanos demandantes han elaborado su libelo como si se tratase de una acción contencioso-administrativa de nulidad.

Piden por lo tanto a la Corte que haga las siguientes “declaraciones”:

a) Que es nula la Ley 11 de 1979;

b) Que como consecuencia de la nulidad invocada se declare que el Ministerio de Educación deberá conceder el título de bibliotecario a quienes acrediten haber ejercido con anterioridad al 5 de marzo de 1979 (fecha en que se sancionó la Ley), cargos en bibliotecas o programas de bibliotecología, por tres años o más;

c) Que para la obtención del título de bibliotecólogo no se necesita la aprobación de exámenes ante el Consejo Nacional de Bibliotecología, dado que es absurdo exigir a los bibliotecarios que venían laborando, niveles académicos;

d) Que el procedimiento indicado en la Ley 11 de 1979 para reconocer la profesión de bibliotecario “está reñido con la naturaleza misma de la ley (sic), puesto que una cosa es reconocer una profesión y otra indicar el procedimiento para adquirirla”;

e) “Que habida consideración de lo anterior se proceda a declarar nulo el numeral 5º del artículo 2º, de la Ley 11 de 1979, puesto que al exigir a quienes aspiran a titulares como bibliotecólogos exámenes de orden académico, está violando el espíritu de la ley que no es otro que el de legalizar una profesión que tácitamente venía siendo aceptada por el Estado”.

2. Bajo el acápite de “hechos”, los actores consideran que el Congreso por medio de la Ley acusada reglamentó la profesión de bibliotecario y absorbió funciones propias del Ejecutivo, y que, “se desprende así mismo del contexto de la Ley 11 de 1979 que ella misma es violatoria de su espíritu, pues se trataba de legalizar una profesión aceptada y no de indicar unos parámetros para que los aspirantes iniciaren una carrera, académica”.

3. En criterio de los demandantes, la Ley 11 de 1979 perturbó la estabilidad y el ejercicio de la profesión de bibliotecario respecto de quienes se venían desempeñando como tales, aun sin tener título académico.

Se pone de resalto que ellos no sustentan las razones por las cuales a su juicio se violan los artículos 20 y 51 de la Carta, que son los que señalan como infringidos, y que su argumentación se encamina fundamentalmente a atacar la exigencia del numeral 5 del artículo 2º de la Ley, según el cual los bibliotecarios que hubieren ejercido su actividad por tres años o más con anterioridad a la sanción de ella han debido presentar y aprobar exámenes ante el Consejo Nacional de Bibliotecología dentro del año siguiente a dicha sanción.

Sin embargo, como “concepto de la violación”, sostienen que una de las razones de inconstitucionalidad de la ley estriba en que ésta absorbe funciones reglamentarias que son propias de la Rama Ejecutiva, aunque no señalan expresamente como violado el artículo 120-3 de la Carta.

IV

La vista fiscal

El Procurador General de la Nación, en su concepto número 489, de abril 29 de 1981, solicita a la Corte que declare exequible la Ley 11 de 1979, por no ser inconstitucional, con fundamento en los siguientes razonamientos:

1. No le corresponde a la Corte confrontar las disposiciones acusadas con las bondades o desventajas de ellas sino frente a la Constitución, ni le atañe juzgar razones subjetivas o de conveniencia, ni le compete examinar la ilegalidad de una ley.

2. Siendo e] trabajo un deber social (artículo 17 de la Constitución Nacional), corresponde al Estado exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones, a través de la ley, e inspeccionar las profesiones y los oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas, por conducto de la autoridad administrativa, según el artículo 39 de la Carta.

Por lo tanto, la ley tiene facultad de exigir dichos títulos y de reglamentar las profesiones.

3. Según sentencias de la Corte, la reglamentación e idoneidad de los títulos miran a las profesiones; los oficios sólo son objeto de inspección (agosto 5 de 1970), y las profesiones requieren un conjunto de conocimientos que comprometen la seguridad colectiva y el constituyente atribuye al legislador la reglamentación de su ejercicio (febrero 24 de 1977).

4. El legislador es autónomo para señalar los requisitos de ejercicio de las profesiones, y al exigir el artículo 3-5 de la ley (por el contexto se entiende que el Procurador se refiere al artículo 2-5 y no al que cita) que los bibliotecarios no graduados deben tener por lo menos tres años de experiencia y aprobar un examen ante el Consejo Nacional de Bibliotecología, se refiere a una situación anterior que lejos de desconocer, ampara, siempre y cuando se cumplan tales requisitos.

5. Aunque el Gobierno y el Congreso tengan funciones separadas, ellos colaboran armónicamente en sus tareas, y a la función legislativa sigue la reglamentaria según el artículo 120-3 de la Carta; pero la ley no tiene límite de desarrollo constitucional, salvo los de atribución de competencia. Por lo tanto el Congreso no está impedido para hacer una ley tan completa como la que se acusa, que haga casi innecesaria su reglamentación.

V

Consideraciones de la Corte

Primera. Lo que se entiende como demandado.

1. Mucho después de admitida la demanda, con posterioridad a la devolución del expediente a la Corte por parte del Procurador General, luego de emitida por él su vista fiscal, ya cuando estaba corriendo el término al Magistrado ponente para registrar ponencia, uno de los demandantes, el ciudadano José Rodrigo Martínez Buitrago, envió desde Medellín un memorial presentado el 11 de mayo de 1981 ante el Juzgado Primero Civil del Circuito del Distrito Judicial de aquella ciudad, dirigido a la Sala Constitucional, en el cual manifestó textualmente lo siguiente:

“En mi calidad de demandante del expediente de la referencia (número 869), con todo respeto y acatamiento, me permito dirigirme a ustedes para aclararles en relación a la Ley 11 de marzo 5 de 1979, en el sentido de que sólo acusé únicamente el numeral 5 del artículo 2º en cuanto dispone la presentación y aprobación de exámenes de bibliotecología ante el Consejo Nacional de Bibliotecología (subraya el memorialista).

“Se trata pues de la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de dicho numeral o reforma de éste. Petición esta conforme a los artículos 214 y 215 de la Constitución Nacional” (Cfr. folio 19).

2. Sin embargo, la demanda había sido inicialmente presentada en forma conjunta tanto por el memorialista como por el ciudadano Darío Giraldo Herrera, contra toda la Ley 11 de 1979 y no sólo contra una parte de ella, y en tal condición fue admitida por el magistrado ponente, mediante auto de marzo 18 de 1981, dado además que así lo enunciaban los actores, que parte de los argumentos de inconstitucionalidad se encaminaron en forma genérica contra su integridad, y que, aunque no había sido transcrito el texto completo de dicha ley, se acompañó al libelo copia del “Diario Oficial” número 35226 de marzo 23 de 1979, en el que ella aparece promulgada (V. folio 5).

3. La Corte –Sala Constitucional–, deja en claro que en relación con demandas ciudadanas de inexequibilidad no procede el desistimiento de la acción, pues ésta es pública y una vez iniciada provoca la indeclinable competencia de juzgamiento de lo que se demanda.

En consecuencia, no es atendible el petitorio subsidiario y extemporáneo de uno de los demandantes, presentado con posterioridad a la emisión del concepto del Procurador, en el sentido de que sólo acusó el artículo 2º, numeral 5, de la Ley 11 de 1979, cuando en el libelo se había dirigido la acusación contra toda ella.

4. Obsérvese además que el memorial aclaratorio sólo fue suscrito por uno de los ciudadanos demandantes y no por ambos (folio 19), y que el derecho a la acción del que no lo suscribió quedaba incólume.

5. A juicio de la Corte, no es procedente corregir demanda, una vez admitida ésta.

6. De consiguiente, habiendo sido admitida la demanda contra toda la Ley 11 de 1979 y no apenas contra una parte suya, por haber reunido en criterio del magistrado sustanciador los requisitos formales mínimos para hacerlo, se procederá al análisis de exequibilidad de la Ley en su integridad, así se consideren insuficientes o insustanciales los fundamentos pretendidos por los actores, tanto más cuanto que, en virtud de lo ordenado en el artículo 29 del Decreto 432 de 1969, “concierne a la Corte Suprema de Justicia, confrontar las disposiciones objetadas, revisadas o acusadas, con la totalidad de los preceptos de la Constitución, y si encontrare que han sido transgredidas por el provecto, la ley o el decreto, normas constitucionales distintas de las indicadas en la objeción, intervención o demanda, o que la violación de ellas se ha realizado por causa o en forma diferente de la invocada, procederá a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad''.

Segunda. El auto de pruebas.

1. En el curso del estudio, por parte de la Sala, de la ponencia presentada por el magistrado ponente, por sugerencia de éste se decidió por mayoría proferir el auto de julio 9 de 1981 (folios 21 y 22), que ordenó solicitar a la Secretaría General del Congreso, disponer lo conducente para que el Secretario de la Comisión Permanente del Senado o de la Cámara, en donde hubiere sido admitido a trámite el proyecto correspondiente a la Ley 11 de 1979, certificare sobre si ese proyecto había sido presentado a iniciativa del Gobierno o a iniciativa de alguno de los miembros del Congreso y para que allegare los documentos y constancias que lo acreditaren, dentro del término de diez días.

2. El auto tuvo por propósito dejar en claro si algunos de los preceptos de la Ley acusada, relativos a la creación, composición y atribuciones del Consejo Nacional de Bibliotecología, podrían estar implicados de inconstitucionalidad, en la medida en que, de estimarse que dicho Consejo hubiere llegado a modificar la estructura de la administración, la Ley acusada que lo autorizó habría tenido necesariamente que ser dictada a iniciativa del Gobierno, en los términos exigidos por el inciso segundo del artículo 79 de la Carta, en armonía con lo previsto en el artículo 76-9 del mismo estatuto.

3. Debatióse sobre la procedencia del auto proferido y la mayoría lo decidió conducente por considerar que, aunque los vicios de trámite en la formación de las leyes prescriben al término de un año contado desde la vigencia del respectivo acto (artículo 215-3 de la Constitución Nacional), sin embargo, la exigencia de la iniciativa gubernamental no podía prejuzgarse como “vicio de forma” (artículos 81 y 214-1 de la Carta), y era por tanto indispensable verificar su origen, y porque además, aun cuando el artículo 7º del Decreto 432 de 1969 sólo contempla la oportunidad para decretar pruebas con anterioridad a la admisión de la demanda, el procedimiento descrito en aquel Decreto es especial pero no hermético ni exhaustivo y por ende, en virtud de la “analogía juris” prescrita en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, era válido decretar de oficio y antes de fallar, aquella prueba, con fundamento en lo señalado en los artículos 179, 180 y 184 del Código de Procedimiento Civil.

4. Salvaron el voto en relación con la decisión de decretar pruebas los magistrados Luis Carlos Sáchica, Carlos Medellín Forero y Oscar Salazar Chaves (folios 24 y 25).

5. El 10 de julio de 1981 se notificó el auto de pruebas al señor Procurador General de la Nación (folio 25). Ese mismo día se fijó el “Estado número 25” en la Secretaría de la Sala Constitucional en el que consta el auto referido. El 11 de julio se procedió a desfijar el Estado en comento (folio 26).

6. Vencido el término de ejecutoria de las notificaciones del auto de pruebas sin que se hubiera presentado solicitud alguna, el Secretario de la Sala Constitucional, mediante Oficio número 237 de julio 15 de 1981, comunicó al Secretario General del Senado de la República la parte resolutiva pertinente del auto de pruebas, para lo de su cargo (folios 26, 27 y 28).

7. Mediante Oficio número OF-SG-209, de julio 17 de 1981, el Secretario General del Senado remitió respuesta al Secretario de la Sala Constitucional, anunciándole anexo el ejemplar debidamente autenticado de “Anales del Congreso” número 44 de agosto 16 de 1977, en cuya página 575, columna primera, aparece publicado el proyecto de Ley número 14 de 1977, “por la cual se reconoce la profesión de bibliotecólogo y se reglamenta su ejercicio” (folio 29).

8. Conforme consta en el informe de julio 22 de 1981 emitido por la Oficial Mayor de la Secretaría de la Sala Constitucional, se agregaron al expediente el oficio y el anexo enviados por el Secretario General del Senado, y se pasaron al despacho del magistrado sustanciador (folio 29 vuelto).

9. Aparece en la página 575 del número 44 de “Anales del Congreso”, de agosto 16 de 1977, que el Proyecto de ley número 14 de 1977, “por la cual se reconoce la profesión de bibliotecólogo y se reglamenta su ejercicio”, fue presentado por iniciativa del Senador Octavio Arizmendi Posada, y no por iniciativa del Gobierno, “en la sesión del día 3 de los corrientes” (agosto de 1977), y repartido a la Comisión V Constitucional Permanente del Senado el 8 de agosto del mismo año (V. “Anales”, número 44, página 275, folio 31, columna 2ª in fine).

Además, la “exposición de motivos” sobre el proyecto (columna ibídem), fue también elaborada y sustentada por el mismo Senador.

10. En consecuencia, ha quedado formalmente probado que el Proyecto de ley número 14 de 1977, que iría a corresponder a la Ley 11 de 1979 que se demanda, no fue presentado por iniciativa del Gobierno sino de uno de los miembros del Congreso.

Tercera. La reglamentación del ejercicio de las profesiones.

1. Dispone en lo pertinente el artículo 39 de la Constitución, lo siguiente:

“Artículo 39. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones.

“Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas.

“…”.

La competencia que conforme al precedente artículo le asigna el constituyente al legislador ordinario, o en forma indirecta al extraordinario, para regular o reglamentar el ejercicio de las profesiones, tiene triple significación que es indispensable analizar:

a) En primer término, dicha facultad de reglamentación es consecuencia del principio constitucional según el cual es la ley y no el acto de la administración, la expresión jurídica exclusiva, legítima y superior de garantía y regulación de las libertades de los gobernados, entre las que se encuentran la de escoger una profesión y la de poder acreditar, con respaldo en ella, idoneidad o capacidad para desempeñarla.

La regulación de esa libertad es la que hace posible su ejercicio, y tiene como única fuente válida la ley, por ser el acto jurídico supremo de la expresión soberana (Constitución Nacional, artículo 2º y Código Civil, artículo 4º);

b) En segundo lugar, la Constitución tiene por cometido proteger a quienes con su esfuerzo o empeño se capacitan para desempeñar a cabalidad una profesión, frente a los que pretendan beneficiarse indebidamente del ejercicio de ella sin haber acreditado los méritos necesarios para hacerlo; pues no sería equitativo reconocer como profesional en forma indiscriminada o incondicional a todo el que simplemente lo desee sin que reúna las condiciones de aptitud para serlo;

c) En tercer lugar, la Constitución impone al Estado la obligación de proteger a los gobernados y a la sociedad en su seguridad, salubridad, tranquilidad, moralidad, integridad, patrimonio y bienestar y le da por objeto esencial el bien común; todo lo cual implica el deber constitucional de resguardar esos intereses individuales y colectivos, y por ende el de tomar medidas que busquen evitar el indebido ejercicio de las profesiones, por quienes no reúnan las aptitudes o capacidades suficientes o adecuadas para desempeñarlas.

2. Ha estimado el constituyente mediante el artículo 39, que ante la confluencia de intereses en juego: entre el de la libertad de escoger y ejercer una profesión, de una parte, y, de la otra, los de la comunidad y de los gobernados de no verse afectados por el inadecuado o indebido ejercicio de aquélla, sea el legislador ordinario, o en ocasiones el extraordinario previa y debidamente facultado por aquél para hacerlo, y no la administración, el organismo garante y el único competente para expedir con fuerza de ley las normas que exijan idónea formación científica, académica o técnica en las actividades profesionales que por su naturaleza e importancia comprometen a la colectividad, o para dictar las disposiciones que formalicen las condiciones de otorgamiento de títulos como medio de asegurar su adecuado y controlado ejercicio, o para emitir las que restrinjan o impidan el desempeño de esas actividades a quienes no cumplan los requisitos mínimos de preparación o moralidad profesional.

O sea que, en síntesis, la libertad de escoger profesión no sólo comporta el derecho a que se reconozca y reglamente por la ley su ejercicio en beneficio de quienes acrediten la idoneidad necesaria, sino además el deber de los particulares de capacitarse para ejercerla y desempeñarla cabalmente y, claro está, también la correspondiente obligación estatal deferida al legislador de preservar a la sociedad destinataria de esa actividad.

3. De consiguiente, no le está vedado a la ley, sino que es un deber suyo, reglamentar directamente la profesión de bibliotecólogo, señalar los procedimientos o mecanismos para lograr los cometidos precedentemente enunciados, exigir las formalidades para desempeñarla, regular su actividad, establecer las condiciones de idoneidad técnica y científica para su cabal ejercicio, etc. Esta regulación no le atañe al Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria de la ley, consagrada en el artículo 120-3 de la Carta, pues en tan delicada materia la reglamentación es directamente legal.

En desarrollo de lo previsto en el artículo 39 de la Constitución, el legislador ha considerado prudente e indispensable erigir en profesión la actividad de bibliotecólogo, dada su trascendencia en el ámbito cultural y técnico y en virtud de la pericia y de la complejidad de conocimientos académicos que supone su adecuado desempeño, de tal manera que ya no puede seguir supliéndose por la acción de manos quizás experimentadas, pero académica y científicamente insuficientes.

Por lo tanto, puede también válidamente el legislador ordinario señalar los requisitos de idoneidad y las exigencias de aptitud que estime indispensables para garantizar a la sociedad el debido desempeño de esa profesión y para proteger a quienes se dispongan a capacitarse dentro de los nuevos y rigurosos derroteros trazados en la ley, frente al empirismo, la indebida concurrencia o la improvisación.

4. Cosa diferente es que por efectos de lo ordenado en el artículo 2º numeral 5 de la Ley 11 de 1979, pueda la autoridad administrativa, en desarrollo de lo previsto en el mismo artículo 39 de la Carta, inspeccionar tanto las profesiones como los oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas, bien sea expidiendo normas reglamentarias o ejecutando su gestión administrativa necesaria al logro de los objetivos señalados en la ley, que para el caso consistirían en proveer lo necesario para someter a exámenes de idoneidad ante el Consejo Nacional de Bibliotecología, a quienes, habiendo ejercido por tres años o más, cargos en bibliotecas o programas de bibliotecología, solicitaren su título correspondiente.

Sobre el discernimiento entre la competencia legal y la administrativa, en relación con la reglamentación y la inspección de las profesiones y los oficios, ya había aclarado la Corte Suprema de Justicia la interpretación constitucional, en sentencia de diciembre 14 de 1970, con ponencia del Magistrado Eustorgio Sarria, en los siguientes términos:

“La reglamentación y la idoneidad de los títulos miran a las profesiones; los oficios son objeto únicamente de inspección, y ambas constituyen una limitación al principio general de la libertad.

“La reglamentación de las profesiones constituye un imperativo de la seguridad social y una garantía de los derechos humanos. Con este criterio se ha legislado en todos los países...”.

“La reglamentación se refiere a las profesiones de tipo universitario o académico que exigen estudios regulares, controlados, que culminan con el respectivo título de idoneidad.

“Esta doctrina la mantiene en vigor la Corte, y la adiciona así:

“El artículo 39, inciso 1º, comprende dos competencias legislativas: una exigir títulos de idoneidad, y otra, regular el ejercicio de las profesiones.

“a) En cuanto a la facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, ésta conlleva la de definirlos, clasificarlos y señalarles su importancia y su valor legal. En otras palabras: es la ley la que debe cumplir estas dos actividades, bien directamente, bien indirectamente a través de precisas autorizaciones extraordinarias del Congreso al Presidente de la República. Ningún otro acto jurídico emanado del ejercicio del poder público puede realizar esta función que toca nada menos que con la libertad humana y los derechos que de ella se desprenden” (Gaceta Judicial, tomo XXXVII bis, número 2338, página 477).

Esta jurisprudencia ha sido reiterada y ampliada mediante fallo reciente de la Corte, con ponencia del Magistrado Ricardo Medina Moyano, del 27 de mayo de 1981. Para el presente caso, la Corte –Sala Constitucional–, además de lo expresado, hace suyas estas dos jurisprudencias.

Cuarta. Los derechos adquiridos.

1. De conformidad con lo prescrito en el artículo 30 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, la Corte –Sala Constitucional- deja en claro que con anterioridad a la vigencia de la Ley 11 de 1979, que reconoció la profesión de bibliotecólogo, dicha actividad era considerada apenas como un oficio y por lo tanto para ser desempeñado no se requería acreditar título de idoneidad alguno, ni licenciatura académica, sino apenas ciertas aptitudes empíricas y de práctica que favorecían a quienes cumplieran requisitos menos rigurosos para ejercerlo.

Pero el derecho adquirido para ejercer un oficio no implica sino una mera expectativa legal para ejercer, con presupuesto en aquél, una profesión. Imposible le quedaba al legislador ordinario acreditar como profesionales en la bibliotecología a quienes apenas reunieran méritos y aptitudes para ejercer el oficio referido.

2. Con todo, el legislador quiso, mediante el artículo 2-5 de la Ley acusada, favorecer la expectativa de quienes sin ser licenciados hubieren ejercido el oficio en bibliotecas o programas de bibliotecología, oficiales o privados, por tres años o más con anterioridad a la vigencia de ella, y además presentaren y aprobaren examen ante el Consejo Nacional de Bibliotecología, siempre y cuando lo hubieren solicitado dentro del año siguiente a la sanción de la misma.

Dicho favorecimiento no atenta de suyo contra norma alguna de la Carta, ni en particular contra su artículo 30, pues pretende más bien regularizar en la medida de lo posible el ejercicio de un oficio como si tuviese mérito suficiente para acreditarlo como una profesión, con fundamento en la valiosa pero insuficiente experiencia de los dedicados a la bibliotecología.

Quinta. El Consejo Nacional de Bibliotecología.

1. El artículo 5º de la Ley 11 de 1979 creó el Consejo Nacional de Bibliotecología “como organismo adscrito al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de vigilancia y control para el ejercicio de la profesión de bibliotecólogo”. El 6º señala su integración, y el 7º, sus funciones.

2. En relación con lo previsto en el artículo 5º de la Ley acusada, debe observarse que conforme al artículo 79, inciso 2º, de la Carta, las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76, o sea las que determinen o modifiquen la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, “sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno”.

Como quiera que la Ley 11 de 1979 no fue dictada a iniciativa del Gobierno, habría que determinar entonces si su artículo 5º implica una modificación a la estructura de la Administración Nacional. Mas, de otra parte, dado que según la regla 3ª del artículo 59 del Acto legislativo número 1 de 1979, “las acciones por vicios de forma prescriben en el término de un año contado desde la vigencia del respectivo acto”, y que para el caso sub lite dicho término ya prescribió, se hace indispensable además establecer si la carencia de iniciativa gubernamental en las leyes que según la Carta la requieran, constituye o no un simple vicio de forma, ya que de ser solamente eso resultaría improcedente el análisis propuesto en la primera parte de este párrafo, lo cual no sucedería si se llegare a la conclusión contraria.

Veamos:

a) Considera la Sala que el proceso de juzgamiento de una ley que hubiere sido dictada sin la iniciativa gubernamental, debiendo requerirla en los términos del inciso segundo del artículo 79 de la Carta, determina decisión de inconstitucionalidad, mas no sólo por tratarse de un mero “vicio de forma”, sino porque además es un prerrequisito que condiciona la validez misma del acto, ya que también afecta la competencia de iniciativa legislativa (Constitución Nacional, artículo 75).

En consecuencia, la Corte entiende que la prescripción de un año prevista en el artículo 215-3 del mismo estatuto, no ampara a la Ley 11 de 1979 que fue dictada sin esa iniciativa, y por lo tanto encuentra procedente analizar su constitucionalidad.

b) Con todo, en el presente caso, a juicio de la Sala, la creación, por parte del legislador ordinario, del Consejo Nacional de Bibliotecología como organismo adscrito al Ministerio de Educación Nacional con función de vigilancia y control para el ejercicio de la profesión de bibliotecólogo (artículo 5º de la Ley), no alcanza a significar una modificación de la estructura de la Administración Nacional, en los términos prescritos en el artículo 76-9 de la Carta en relación con el 79-2 de la misma.

Pues ha de tenerse en cuenta que la competencia de impulsión legislativa del Gobierno y de los miembros del Congreso, sin limitaciones, prevista en el primer inciso del artículo 79 de la Carta, es la de carácter general o implícita; en tanto que la excluyente para el mero Gobierno, consagrada en su inciso segundo, es apenas de atribución, restricta y explícita. Y todo lo que no le esté expresamente atribuido al Ejecutivo en dicha materia, ha de entenderse como del resorte implícito del legislador ordinario.

Comoquiera que el Consejo creado no es un establecimiento público, ni un ministerio, ni un departamento administrativo, que son los únicos organismos de la Administración Nacional, que según el artículo 76-9 relacionado con el 79-2 exigen ley con iniciativa gubernamental, entonces, para su creación no se requería de aquella iniciativa. De otra parte, el Ministerio de Educación Nacional, al cual se le adscribió dicho Consejo, tampoco se vio afectado en su estructura administrativa, pues ésta se mantuvo incólume, ya que lo que se adscribe a un órgano ya estructurado no forma parte consustancial de éste, sino que le es externo, anejo y otológicamente distinto.

Es obvio, en cambio, que, correspondiéndole a las autoridades la inspección de las profesiones y al legislador reglamentar la forma de hacerlo, según lo ordenado por el artículo 39 de la Carta, sin estar limitada expresamente esa iniciativa al Congreso, debe presuponerse algún instrumento organizativo que permita cumplir ese cometido, como el del Consejo, que fue creado precisamente para desempeñar “funciones de vigilancia y control del ejercicio de la profesión de bibliotecólogo”. En otros términos, la función de reglamentación del ejercicio de una profesión supone la de su inspección y esta atribución no puede ejercerse a cabalidad sin un organismo señalado para cumplirla.

Así las cosas, no es entonces contrario a la Constitución el artículo 5º de la Ley.

3. Y el artículo 6º de la misma, que establece la composición de dicho Consejo, atendidas las razones precedentes, tampoco lo es.

4. Sin embargo, en cuanto a las atribuciones de control y vigilancia de la profesión de bibliotecólogo, prescritas en el artículo 7º de la Ley, la Corte encuentra que es contrario a la Constitución lo dispuesto en las letras ordinales a) y e), de dicho precepto, por las siguientes razones:

a) Según lo ordenado en el ordinal a) del artículo 7º de la Ley, es atribución del Consejo Nacional de Bibliotecología la de “expedir su propio reglamento y un Código de Ética Profesional, que deberá ser aprobado por el Ministerio de Educación Nacional”.

Ni el Ministerio de Educación, al que dicha disposición encarga de aprobar la reglamentación de la ética profesional del bibliotecólogo, ni menos el Consejo adscrito a aquél, que conforme con la misma norma tiene por misión la de expedirla, pueden válidamente asumir la competencia legislativa de reglamentación del ejercicio de las profesiones, que según el artículo 39 de la Carta es exclusiva del Congreso e indelegable en entidades administrativas.

Repárese además que la función otorgada por el mismo ordinal al referido Consejo, de “expedir su propio reglamento”, también se halla viciada de inconstitucionalidad por cuanto conforme al ordinal e) del artículo 7º, que en seguida se analizará, ese reglamento sirve de fundamentación jurídica para que el organismo suspenda o cancele las licencias para ejercer dicha profesión.

Por todo lo cual, al asignársele a una entidad administrativa como el Consejo, con aprobación de otra como el Ministerio, la facultad legal de reglamentación profesional de la bibliotecología, como si tales organismos fuesen el legislador ordinario, se transgredió el artículo 39 de la Carta y por esa razón habrá de declararse inexequible el ordinal a) que así lo dispuso.

b) Preceptúa la letra ordinal b) del mismo artículo 7º, que otra de las atribuciones del Consejo Nacional de Bibliotecología es la de “suspender o cancelar las licencias para ejercer la profesión de bibliotecología a quienes falten a sus deberes éticos o profesionales, de conformidad con el respectivo Código de Ética y los reglamentos que expida el Consejo Nacional de Bibliotecología” y que “las resoluciones que se dicten en estos casos serán apelables ante el Ministerio de Educación Nacional de acuerdo con la reglamentación que al efecto expida el Gobierno”.

Como se observa a las claras, en primer término, conforme con la atribución prescrita, se reitera la asignación indebida de competencia legislativa de reglamentación profesional de la bibliotecología, a un organismo de inspección profesional, de naturaleza apenas administrativa, como lo es el mentado Consejo, con lo cual se contraviene el artículo 39 de la Carta que sólo le permite esa potestad al legislador ordinario o aún al extraordinario.

Además, se le está confiriendo a la misma entidad administrativa la facultad punitiva de carácter disciplinario o correccional de suspender o cancelar el ejercicio de esa profesión, y al Ministerio la de decidir en segunda instancia al respecto, con fundamento en un Código y en una reglamentación dictados por aquél y no por el legislador, lo cual comporta ostensible violación del artículo 26 de la Carta que prescribe de manera indeclinable el debido proceso conforme a la ley preexistente, y no simplemente con ceñimiento a una discrecional preexistencia normativa de carácter meramente administrativo, señalada por un organismos incompetente para legislar.

Por lo demás, dado que el Consejo ha sido encargado por dicha disposición de asumir en forma concurrente la función de legislar sobre la reglamentación profesional y la de juzgar con base en las normas que él mismo profiere, se infringe así, también, el artículo 55 de la Carta.

Razones por las cuales se declarará inexequible el ordinal e) del artículo 7º de la Ley 11 de 1979.

5. Establece la letra ordinal e) del citado artículo 7º, que le atañe al Consejo Nacional de Bibliotecología, además de la atribución de vigilar y controlar el ejercicio de la profesión, sobre la cual no hay objeción alguna de inconstitucionalidad, la de conocer de las infracciones a la Ley y al Código de Ética Profesional y la de imponer las sanciones a que haya lugar.

Deja en claro la Corte –Sala Constitucional–, que las atribuciones del referido precepto otorgadas al Consejo, de conocer de infracciones y de imponer sanciones son exequibles, pero únicamente en la medida en que dichas facultades se hallen señaladas por la Ley o aún por el Código de Ética respectivo, siempre y cuando éste provenga del legislador ordinario o del extraordinario, mas no, si es expedido por el Consejo Nacional de Bibliotecología.

Tal es el alcance restringido de la constitucionalidad que se declarará del ordinal c) del artículo 7º de la Ley 11 de 1979.

6. No encuentra la Corte, efectuado el análisis sobre las disposiciones restantes de la Ley acusada, ningún otro reparo de inconstitucionalidad.

VI

Decisión

En mérito de lo expresado, la Corte Suprema de Justicia –Sala Constitucional–, oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

1. Declarar EXEQUIBLES, por no ser contrarios a la Constitución, los artículos 1º a 6º y 8º a 10 de la Ley 11 de 1979, así como el artículo 7º en su inciso 1º y en sus letras ordinales b), c) (conforme con la motiva), d) y f).

2. Declarar INEXEQUIBLES las letras ordinales a) y e) del artículo 7º de la Ley 11 de 1979.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto), Oscar Salazar Chaves (con salvamento de voto).

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

Hemos considerado necesario disentir de la decisión proferida por la Sala Constitucional respecto de la demanda contra la Ley 11 de 1979, en este sentido.

Creemos que la Sala ha debido abstenerse de hacer un pronunciamiento de fondo en el referido caso, no sólo porque, en primer lugar, el actor, antitécnicamente, intentó una petición equivocada, como es la de nulidad, que no era procedente, sino porque, en especial, no fundamentó las presuntas violaciones constitucionales, requisito esencial, de acuerdo con el Decreto 432 de 1969, pues es dicho planteamiento el que permite fijar el objeto del examen de validez que compete a la Corte.

Sin ese elemento, el proceso se transforma en una especie de revisión de constitucionalidad de la ley practicada por la Corte de oficio, para lo cual no tiene competencia.

Así mismo, consideramos que, al no haberse formulado por el demandante cargos fundados en vicios de forma, no correspondía a la Corte estudiar y resolver tal aspecto, también de oficio, lo cual nos reafirma en que lo procedente era la decisión inhibitoria.

Luis Carlos Sáchica, Oscar Salazar Chaves.