IMPUESTO DE CONSUMO DE CIGARRILLOS EXTRANJEROS

Exequible el artículo 264 del Decreto 1835 de 1979.

Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., 24 de junio de 1980.

Proponente: Oscar Salazar Chaves.

Aprobada según Acta número 35 de 24 de junio de 1980.

REF.: Radicación número 774. Demandante: Gabriel Ronderos Durán. Norma demandada: Artículo 264 del Decreto 1835 de 1979. Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional.

El ciudadano Gabriel Ronderos Durán, en escrito presentado el 29 de octubre de 1979 ha solicitado a la honorable Corte Suprema de Justicia, “declarar inexequible por inconstitucional el artículo 264 del Decreto-ley número 1835 de 1979, que contiene el Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional, expedido por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias de las que fue investido el señor Presidente de la República por el Congreso en la Ley 23 de 1979”.

Norma acusada

El artículo 264 del Decreto-ley número 1835 de 31 de julio de 1979 es del siguiente tenor:

“Artículo 264. Al personal de la Policía Nacional le serán aplicadas en forma exclusiva las disposiciones del presente Reglamento y únicamente por las autoridades que él señala como competentes”.

Normas violadas

Estima el demandante violados los artículos 118, numeral 8; 76, numeral 12; 143 y 145 de la Constitución Nacional.

Fundamentos de la demanda

Expresa el demandante:

“El Congreso expidió la Ley 23 de 1979, por la cual invistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas relacionadas con personal militar y de la Policía Nacional. Para mayor claridad a continuación se transcribe dicha Ley; 'Ley 23 de 1979... El Congreso de Colombia, decreta: Artículo 1º. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de noventa (90) días contados a partir de la vigencia de esta Ley, para dictar las normas sobre régimen disciplinario y... Tribunales de Honor; aptitud sicofísica, régimen de incapacidad, invalidez e indemnización y sistemas de calificación y clasificación para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Artículo 2º. El Gobierno, antes de expedir los estatutos que por esta Ley se autorizan, solicitará concepto a una comisión integrada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y por dos Senadores y dos Representantes designados por las respectivas corporaciones. Artículo 3º. Esta Ley rige desde su sanción'.

“Al expedir el mencionado Decreto-ley número 1835 de 1979 que contiene el Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional, el Gobierno excedió las facultades extraordinarias toda vez que en el artículo 264 del mismo dispuso que al personal de la Policía Nacional '…le serán aplicadas en forma exclusiva las disposiciones del presente reglamento y únicamente por las autoridades que él señala como competentes', disposición ésta que teniendo en cuenta los artículos 33 del Acto legislativo número 3 de 1910 y 11 de la Ley 153 de 1887 deben entenderse derogadas aquellas disposiciones que le sean contrarias, entre ellas la Ley 25 de 1974 (Reorgánica de la Procuraduría General de la Nación) en sus artículos 8º, 13 y 14, en cuanto estos asignan al Procurador Delegado para la Policía Nacional el ejercicio de la vigilancia y la supervigilancia de que tratan los artículos 143 y 145 de la Constitución Nacional”.

Agrega el demandante:

“Si se tiene en cuenta que la Ley 23 de 1979 facultó al Presidente de la República, para dictar, entre otras, normas sobre 'Régimen Disciplinario y Tribunales de Honor' para la Policía Nacional, resulta evidente que el precitado Decreto 1835 de 1979, en su artículo 264 excedió las facultades otorgadas, ya que al asignarle exclusivamente a otras autoridades distintas del Procurador Delegado para la Policía Nacional la competencia en materia disciplinaria y disponer al mismo tiempo que las disposiciones disciplinarias contenidas en el mismo Decreto serán las únicas aplicables a los integrantes de la Policía Nacional, le quitó a la Procuraduría la función de la vigilancia administrativa que por mandato constitucional ésta ejerce sobre el personal de la Policía Nacional''.

Concluye:

“Finalmente viene al caso recordar que el personal uniformado de la Policía Nacional goza de fuero únicamente para el juzgamiento por los delitos en los que incurra: '... con ocasión del servicio o por causa del mismo o de funciones inherentes a su cargo...' como lo dispone el artículo 8º del Decreto-ley número 2347 de 1971, juzgamiento que se hará '... de acuerdo con las normas del Código de Justicia Penal Militar' “.

Concepto del Procurador

Fue recibido el 11 de enero de 1980 y en él se expresa:

“Concretándome a los funcionarios públicos cabe afirmar que en nuestro ordenamiento jurídico ninguno de ellos es disciplinariamente irresponsable, cada uno, sea cual fuere su jerarquía o rama del poder público a la que se halle vinculado, debe responder de violaciones constitucionales o legales, por omisión o extralimitación de funciones y a la ley corresponde determinar las sanciones en las cuales incurren… Ese fundamento de legalidad que conlleva la función pública indujo al Constituyente de 1886 a consignar en la Carta Fundamental la 'vigilancia' y 'supervigilancia' administrativas constante de la conducta de los empleados públicos y a radicarías en forma precisa y particular en el Ministerio Público (artículos 143 y 145). Así, salvo explícita y clara excepción constitucional, la función de vigilancia de la administración corresponde al Procurador General de la Nación directamente o a través de los funcionarios de su dependencia que determine la ley.

“Bien diferente es la facultad disciplinaria directa derivada del poder jerárquico que se establece dentro de una estructura organizativa y que corresponde al superior inmediato respecto del inferior, facultad que en forma alguna es incompatible con la derivada de los cánones constitucionales antes citados... Y es más, para abundar sobre el particular, el Acto legislativo número 1 de 1979 despeja toda duda a quienes aún pudieran tenerla sobre el particular. En efecto, al fijar el artículo 40, modificatorio del 143 de la Carta, las funciones del Procurador General de la Nación, señala textualmente:

“3. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos y ejercer sobre ellos el poder disciplinario directamente o suscitando la imposición de la sanción, sin perjuicio de las atribuciones de los respectivos superiores jerárquicos. La vinculación a una carrera de servicio 110 será óbice para el correctivo a que hubiere lugar”.

“... Ni expresa ni implícitamente la citada Ley (23 de 1979) se refirió, ni podía referirse al traslado a autoridades cíe la Policía de la constitucional gestión vigilante del Ministerio Público.

“De lo anterior se deduce que al consagrar el artículo 264 del Decreto-ley 1835 de 1979 como exclusivo y excluyente el régimen disciplinario en esa normación contenida, excedió la facultad legislativa trasladada violando en esa forma los artículos 76-12, 118-8, 143 y 145 de la Constitución Nacional”.

Impedimento de un Magistrado

En la sesión de la Sala Constitucional del día 6 de mayo se declaró impedido el Magistrado doctor Mario Latorre Rueda, por cuanto “el Decreto 1835 de 1979, cuyo artículo 264 es el objeto de la acción de inexequibilidad, fue expedido… previo concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, cuando tal concepto se emitió, él era miembro de dicha Sala”.

Aceptado el impedimento se procedió al sorteo de Conjuez, en la persona del doctor Abel Naranjo Villegas, quien tomó posesión del cargo.

Consideraciones de la Sala

Es competente la Sala para conocer la demanda aludida, en razón de lo dispuesto en el artículo 58, numeral 4º del Acto legislativo número 1 de 1979, en cuanto reformó el artículo 214 de la Constitución Nacional.

Estima la parte demandante que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto-ley 1835 de 1979, artículo 264, excedió las facultades extraordinarias de que fue revestido por el Congreso Nacional por medio de la Ley 23 del mismo año, ya que al disponer que al personal de la Policía Nacional le serán aplicadas las disposiciones del Reglamento de Disciplina y Honor, únicamente por las autoridades que él señala como competentes ha derogado, entre otras la Ley 25 de 1974, reorgánica de la Procuraduría General de la Nación que, en sus artículos 8º, 13 y 14 asignan al Procurador Delegado para la Policía el ejercicio de la vigilancia y la supervigilancia de que tratan los artículos 143 y 145 de la Constitución Nacional.

El desempeño de la función pública en nuestro país está regido o rodeado por el principio de la legalidad. Todo funcionario ha de ajustarse a las disposiciones que regulan su comportamiento.

Varias son las normas de nuestra Constitución que así lo expresan:

“... los poderes públicos, se ejercerán en los términos que esta Constitución establece” (artículo 2º).

“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (artículo 16).

“Los funcionarios públicos lo son (responsables) por la misma cansa (infracción de la Constitución y las leyes) y por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas” (artículo 20).

“No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento” (artículo 63).

Frente a éstas y otras disposiciones que se hallan en nuestra Carta Fundamental existe una acción superior que las unifica y les da eficacia y ella la ha radicado el constituyente en el Procurador General de la Nación quien, entre sus atribuciones especiales tiene la de “vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos y ejercer sobre ellos el poder disciplinario directamente o suscitando la imposición de la sanción ... “, según expresa el artículo 40, numeral 3º del Acto legislativo' número 1 de 1979 que reformó el artículo 143 de la Constitución Nacional.

Significa lo anterior que la Procuraduría General de la Nación vigila con mayor poder, supervigila, a título de la más alta autoridad en la materia, la conducta de los empleados públicos y de los funcionarios, ejerciendo sobre ellos el poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la sanción.

Al respecto se expresó así la Corte al decidir que eran exequibles algunos artículos de la Lev” 25 de 1974:

“... La vigilancia y asimismo la supervigilancia aludidas se obtienen por medio de correrías, visitas, inspecciones periódicas, verificaciones de varios trabajos en conjunto o de labores especiales, instrucciones, circulares, etc., todo lo cual requiere diligencias que encauzan los superiores jerárquicos de los servidores subalternos, como responsables que aquellos son de la buena marcha de los negocios que dirigen. Estas labores de control son inherentes, por modo común, a la acción administrativa y se cumplen dentro de la órbita de las correspondientes oficinas y sus dependencias. A menudo las ejecutan agentes denominados 'inspectores', quienes, redactan informes y actas sobre la corrección jurídica y eficacia de los negocios examinados y la capacidad y conducta de sus autores. Pero tales vigilantes deben obrar bajo subordinación a la Procuraduría General cuando ésta así lo resuelva, sea mediante actuación directa del Jefe del Ministerio Público, o bien cuando él obre por medio de los funcionarios de su dependencia idóneos para ello”. (Sentencia de junio 5 de 1975).

Frente a la facultad disciplinaria que corresponde al Procurador General de la Nación existe la facultad disciplinante del superior mediato o inmediato del inferior, que lo faculta para mantener el orden interno a través de actos diversos (amonestaciones, suspensiones, etc.). No son incompatibles una y otra facultad, pues en tanto que la primera es desarrollo de una labor de control prevista por la Constitución, la segunda es consecuencia de facultades que la ley y aun el mismo constituyente dan a los respectivos superiores jerárquicos para imponer el poder disciplinario, sin perjuicio de la actuación de la Procuraduría General.

Si hubiere alguna duda ella será despejada por el Acto legislativo número 1 de 1979 que en el artículo 40, numeral 3º, reformatorio del 143 de la Constitución Nacional, parcialmente citado atrás, expresa al reseñar las atribuciones del Procurador General de la Nación.

“Vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos y ejercer sobre ellos el poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la sanción, sin perjuicio de las atribuciones de los respectivos superiores jerárquicos”.

La vigilancia administrativa asignada a la Procuraduría General de la Nación, la siguen ejerciendo el Procurador General, los Procuradores Delegados para la vigilancia administrativa, para la contratación administrativa, para las Fuerzas Militares y para la Policía Nacional, los Procuradores regionales y los Jefes de Oficinas Seccionales, al tenor del artículo 13 de la Ley 25 de 1974, cuya exequibilidad definió la Corte en el fallo atrás citado.

El artículo 264 del Decreto-ley número 1835 de 1979 acusado como inconstitucional prescribe que “al personal de la Policía Nacional le serán aplicadas en forma exclusiva las disposiciones del presente reglamento y únicamente por las autoridades que él señala como competentes”.

¿A qué tipo de sanciones se refiere el Decreto? En ningún caso a las que corresponde imponer a la Procuraduría General a través de su función vigilante o supervigilante que le ha encomendado la Constitución Nacional; se alude particularmente a la aplicación de sanciones de orden interno, las cuales son clasificadas como principales y accesorias (artículo 88) y que serán impuestas a quienes cometan faltas previstas en el reglamento, por las autoridades que él señala para tal fin.

El constituyente de 1979 reafirmó la facultad de vigilancia del Procurador General frente a la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos, pero dejó a salvo las atribuciones disciplinarias de los respectivos superiores jerárquicos, lo cual descarta cualquier evento de enfrentamiento entre aquél y éstos.

La Ley 23 de 1979 invistió al Presidente de la República para dictar, entre otras, normas sobre régimen disciplinario para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. El Decreto 1835 de 1979, en su artículo 264, al disponer que el reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional sólo le será aplicado al personal de la Policía Nacional por las autoridades que él señala como competentes, no riñe con las normas constitucionales vigentes, pues no encuentra la Corte violación alguna de los artículos 118, numeral 8; 78, numeral 12; 143 y 145 de nuestra Carta Fundamental, los cuales fueron invocados por el demandante.

Por las razones expuestas y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, no considerándose que exista incompatibilidad entre la norma acusada y las normas constitucionales, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en ejercicio de la jurisdicción que le atribuye el artículo 58, numeral 4º del Acto legislativo número 1 de 1979, reformatorio del artículo 214 de la Constitución Nacional, DECLARA EXEQUIBLE el artículo 264 del Decreto 1835 de 1979, cuyo texto es el siguiente: “Al personal de la Policía Nacional le serán aplicadas en forma exclusiva las disposiciones del presente reglamento y únicamente por las autoridades que él señala como competentes”.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

Presidente.

Carlos Medellín, Oscar Solazar Chaves, Jorge Vélez García, Abel Naranjo Villegas (Conjuez), Luis Sarmiento Buitrago, Luis Carlos Sáchica, Humberto Mesa González.

Luis F. Serrano A.

Secretario.