EXCESO EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONCEDIDAS AL EJECUTIVO MANEJO DE HIDROCARBUROS

Inexequible la frase “con cargo al armador o su representante“del artículo 11 del Decreto 1875 de 1979.

Corte suprema de justicia

Sala constitucional

Bogotá D.E., septiembre 9 de 1980

Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago

Aprobada por acta número 54 del 9 de septiembre de 1980.

Ref.: Expediente numero 807 demanda: artículo 11 del decreto 1875 de 1979

Actor: Pablo Cárdenas Pérez.

  El ciudadano Pablo Cárdenas Pérez, en demanda admitida por auto del l9 de julio pasado, ha pedido la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 1875 de 1979  en  la parte en que dispone: "con cargo al armador o su represéntame", la cual subraya la Corte en la siguiente transcripción:

   "Artículo 11. Cuando una nave o artefacto naval deba cargar o descargar hidrocarburos o sus derivados o cualquier otra sustancia contaminante o potencialmente contaminante en puerto colombiano público o privado, la Dirección General Marítima y Portuaria, por intermedio del Capitán de Tuerto respectivo, designará con cargo al armador o su representante, un inspector para que a bordo controle la operación".

  Considera el demandante que la parte acusada de la disposición transcrita infringe los artículos 2, 16, 43, 55, 76-12 y 118-8 de la constitución. Funda tal afirmación en los siguientes argumentos:

   La norma acusada se dictó con base en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 10 de 1978, con base en las cuales el Gobierno "no podía crear cargas especiales, ni imponer contribuciones a determinados sectores o a los empresarios del transporte marítimo o fluvial, en particular a los armadores o n los representantes de éstos", pues excedía dichas facultades y, además, violaba el artículo 43 de la Constitución que reserva la competencia para establecer contribuciones a las corporaciones públicas de elección popular, competencia que no fue conferida al Gobierno por la ley citada.

   El exceso en el ejercicio de las facultades implica también, según el criterio del actor, violación de los artículos 2 y 55 de la Constitución, porque el Gobierno no usó tales facultades en los términos prescritos en tales disposiciones, y por igual razón rompió la igualdad de tratamiento que debe darse a todas las personas al tenor del articulo 1G del estatuto constitucional. Desde luego, aquel exceso, produce en primer término la violación de los artículos 76-12 y 118-8.

   Por su parte, el Procurador solicita que la Corte declare exequible la parte acusada del artículo 11 del Decreto 1875 por cuanto (la gama de facultades otorgadas al Gobierno Nacional (ha debido darlas justamente al residente de la República para acomodarse a las formalidades y terminología del artículo 76-12 de la Carta), es de tal variedad y precisión que no le permite al suscrito Procurador dudar acerca de que la norma acusada no infringe al mandato en que ella se funda (Ley 10 de 1978) y, por contera, tampoco quebranta el articulo 118-8 de la Constitución Política. Como en la acción ciudadana bajo referencia se ataca no a la ley de facultades (Ley 10 de 1979) sino al decreto ley basado en ella, mal hace el actor en pretender que se ha violado o en afirmar que se violó al artículo 76- 12 de la Carta, como en casos similares lo ha dicho la honorable Corte Suprema".

  Agrega el Procurador argumentos relacionados con la importancia de la ecología y expresa:

   El Congreso faculta al Gobierno Nacional para reorganizar las entidades y dependencias administrativas nacionales o crear las que fuere necesario  para la defensa del medio marino; esta facultad extraordinaria envuelve una autorización de la mayor importancia y de gran variedad y precisión, como atrás dije, comoquiera que una reorganización significa una renovación, una restauración, una reparación total, esto es, una nueva y distinta ordenación u organización. No es justo que el cargue o descargue de hidrocarburos y demás derivados del petróleo y sustancias contaminantes o potencialmente degradantes del medio ambiental, con los escandalosos e insoportables precios que imponen a la población humana los pocos países productores del crudo, con los evidentes peligros que la maniobra implica para la polución a que me vengo refiriendo, no es justo, pues, que la operación se efectúe gratuitamente para los armadores de los barcos cargueros y grandes flotas transportadoras de esos productos y que sea el país el que deba correr con los gastos que la operación con lleva; como el Estado tiene que mirar ante todo el desarrollo económico del país y las necesidades del pueblo colombiano –lo cual persiguen tanto la disposición acusada como la ley de facultades–, es preciso que tas erogaciones que requiere la maniobra de cargue y descargue no resulten a costa de lodos los contribuyentes, sin que el beneficiado con la operación, esto es el respectivo armador, como comerciante que es (Cfr. Código de Comercio, artículo 1473), sea quien directamente retribuya, no en forma de contribución, como lo afirma el demandante, a través del pago respectivo, los servicios de un inspector para que n bordo controle la operación de cargue o descargue, según los términos de la norma demandada. Siendo el armador de la correspondiente nave quien se está beneficiando con el transporte del producto (cargue o descargue, compra o venta), es él quien debe sufragar el costo que implique los servicios del respectivo inspector que controle la operación, pues de lo contrario, si esos gastos los tuviera que cubrir el Estado, aquél estuviera recibiendo un enriquecimiento sin causa".

Consideraciones

   1ª  El Congreso de Colombia, por medio de la Ley 10 de 1978 (agosto 4) confirió facultados al Gobierno Nacional así:

    "Concédanse facultades al Gobierno Nacional, por el término de doce meses a partir de la sanción de la presente ley, para dictar las disposiciones, reorganizar las entidades y dependencias administrativas nacionales o crear las que fuere necesario, para proveer la vigilancia y defensa de las áreas marítimas colombianas y alcanzar el debido aprovecha miento de los recursos naturales vivos y no vivos que se encuentren en dichas áreas, en beneficio de las necesidades del pueblo colombiano y el desarrollo económico del país

   “En virtud de estas facultades el Gobierno Nacional podrá hacer los empréstitos, apropiaciones y traslados presupuestales que considere del caso".

   En uso de estas facultades el Presidente de |a República expidió el Decreto número 1875 de 1979 (agosto 2) por el cual se dictan normas sobre la prevención de la contaminación del medio marino y otras disposiciones. Por la fecha de expedición, este decreto, en consonancia con la promulgación de la ley (agosto 18 de 1978) fecha en que empieza la vigencia, cumple la exigencia de temporalidad de las facultades.

   2ª Este Decreto 1875, del que hace parte el artículo 11 parcialmente acusado, tiende a proveer la vigilancia y defensa de las áreas marítimas colombianas y a alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio del pueblo colombiano. El Decreto enunciado es una ampliación del 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección del Medio Ambiente, que ha tomado ordinariamente la denominación de Derecho Ecológico. Concretamente el Decreto tiende a impedir la contaminación marina por medio de sustancias nocivas a la salud humana y de los seres vivientes y esta función se asigna a la Dirección General Marítima y Portuaria, la que puede delegar parcialmente el control en determinados casos a los capitanes de puerto.

   3ª  A este propósito la ley faculta al Gobierno Nacional para reorganizar las referidas entidades y dependencias nacionales o crear otras que sean necesarias a fin de proveer a la vigilancia y defensa de Ias áreas marítimas colombianas para alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos naturales que contienen. Son facultades para organizar las entidades que han de aplicar el derecho ecológico y la manera como deben cumplir sus funciones.

   Para esto puede el Gobierno dictar las disposiciones pertinentes y en el orden económico "hacer los empréstitos, apropiaciones y traslados presupuéstales que considere del caso en los términos del artículo 11, inciso 2º, operaciones taxativamente señaladas y que, por tanto, excluyen  la posibilidad de imposición del gravamen censurado.

   4ª Las facultades en el orden económico, se reducen, pues, a obtener empréstitos, hacer apropiaciones y efectuar traslados presupuéstales quesean necesarios para el desarrollo de las funciones de policía administrativa o de defensa ecológica de las áreas marítimas. Desde luego los empréstitos, las apropiaciones y los traslados presupuestales han de ceñirse a las normas constitucionales y legales que regulan tales actos.

   5ª Por parte alguna contiene la ley de facultades una autorización que permita encontrar fundamento al establecimiento de impuestos, gravámenes, contribuciones o tases a quienes desempeñen las actividades licitas comerciales de cargue o descargue de sustancias contaminantes o presuntamente contaminantes en puertos colombianos. Esta función es propia del legislador, como ya se vio y no se encuentra que la haya transferido al Gobierno en la ley de facultades.

   6ª Si el inspector, a quien se autoriza para controlar el cargue o descargue de materias nocivas real o presuntamente, es funcionario o empleado del Estado, a éste incumbe el pago correspondiente a la función desempeñada, pero con fondos públicos; y si se trata de particulares, tanto el Inspector como el Armador, el Gobierno, sin facultad expresa no puede regular ese servicio.

   La norma en la parte acusada, viola el artículo 118-8 de la Constitución por exceso en el ejercicio de las facultades legales...

   Por lo anterior, la Corte Suprema de -Justicia –Sala Constitucional–. Oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE

   Es inexequible la frase "con cargo al armador o su representante" del artículo 11 del Decreto 1875 de 1979.

   Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta –Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

 Presidente.

Mario Latorre Rueda,

Luis Sarmiento Buitrago,

Humberto Mesa González,

Carlos Medellín Forero,

Luis Carlos Sachica,

Oscar Solazar Chaves.

Jorge Vélez García.

Luis F. Serrano A.

                                                                                           Secretario

Salvamento de voto

   Con respeto formulamos nuestro disentimiento con el fallo que antecede, pues creemos que su decisión ha debido ser favorable a la constitucionalidad de la norma acusada, en razón de las siguientes consideraciones:

   El Gobierno se ajustó en el ejercicio de las facultades que le otorgó la Ley 10 de 1978 al límite temporal señalado en la misma para tal efecto.

   En cuanto al fondo de la cuestión de constitucionalidad planteada en la demanda es necesario, para dilucidarla, de un lado, determinar exactamente las facultades atribuidas al ejecutivo, y de otro, establecer el carácter de la obligación económica creada a cargo de los armadores o a sus representantes por la disposición acusada.

   Tenemos, entonces que el artículo 11 de la Ley 10 de 1978, en el primer aspecto indicado, otorga al Gobierno "para proveer la vigilancia y defensa de los áreas marítimas colombianas y alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos naturales vivos y no vivos que se encuentren en dichas áreas", las siguientes facultades:

   a)  Dictar disposiciones;

   b)  Reorganizar entidades y dependencias nacionales;

   c)    Crear entidades y dependencias nacionales, necesarias para tales efectos, y

   d)  Hacer los empréstitos, apropiaciones y traslados presupuéstales "que considere del caso", según el texto del inciso segundo del artículo 11 en mención.

   Como se ve, es posible clasificar dichas facultades, desde el punto de vista de su naturaleza, en tres grupos: normativas, de organización, y presupuestarias, siendo las dos últimas de carácter operativo.

De este modo de ver, resulta evidente que las enunciadas facultades legales comprenden específica y precisamente la potestad para dictar las disposiciones de policía administrativa de las áreas marinas y las de fomento de la explotación de sus recursos, las de reorganización y creación de organismos que hagan efectivas esas disposiciones, y la de adoptar las operaciones presupuestarias y crediticias que permitan ponerlas en ejecución.

   Ahora bien: la disposición acusada obliga a los armadores o a sus representantes, cuando haya cargue o descargue de hidrocarburos, de sus derivados o de cualquier otra sustancia contaminante  en puerto colombiano, a que costeen los honorarios del inspector que controle a bordo las referidas operaciones, medida de policía administrativa, en cuanto ésta significa prevención, medida de prudencia protectora del ambiente y los recursos naturales.

   De este modo, tal carga económica no implica, como afirma el actor, creación de contribuciones, en el sentido que tiene este concepto en el artículo 43 de la Constitución, ni tampoco, como asevera el mismo, con su establecimiento se rompe la igualdad ante la ley, implícita en el artículo 16 del mismo estatuto; esto es, que la Ley 10 citada contiene facultad suficiente y expresa para establecer asa obligación, y es la general de "dictar disposiciones" para efectos de defensa y fomento de los recursos marinos, en sus aspectos económico y ecológico. Y en ella cabe ampliamente la de determinar la de inspección y vigilancia sobre operaciones que crean, por actuaciones de los particulares, riesgos de contaminación que es necesario precaver.

   "Dictar disposiciones", en su recto sentido, es facultad reguladora que alcanza no sólo para fijar los modos de actividad o las conductas que se permiten o prohíben, sino que envuelve, en tratándose de medidas policivas, la de imponer a quienes crean las situaciones que exigen esas medidas particulares, la carga correspondiente.

   En el presente caso, se repite, no se trata de un problema tributario o fiscal, que sí excedería las facultades conferidas por la Ley 10, sino de una cuestión distinta atinente a la ecología y al desarrollo económico de las áreas marinas colombianas, aspectos que sí encajan en las facultades, puesto que tienden a regular y determinar los efectos quo en aquellos campos producen directamente o por representación los armadores que operan con sustancias contaminantes del mar, y de cuyas consecuencias han de responder, debiendo por tanto someterse a las normas preventivas que el Estado establece para precaver los daños que puedan derivarse de aquellas operaciones. El costo de esa vigilancia, por ser especial y exigido por la actividad específica de quien es ocasión de la misma y crea aquel riesgo, debe ser de su cargo.

   Esto permite precisar que no se trata de ningún impuesto, pues carece de la generalidad que a éste caracteriza; ni de tarifa, derecho o tasa con que se retribuye un servicio público de los que presta el Estado en sus puertos, pues aquel control no tiene categoría servicial; ni de contribución compensatoria de alguna actividad útil o benefactor del Estado, sino del pago de una vigilancia administrativa causada por la actividad de un particular y que puede cansar daño social, pago que se genera como una contraprestación directa de la carga que ese particular impuso al Estado.

   En consecuencia, el Gobierno no incurrió en exceso y, por lo mismo, no infringió los  artículos 2º, 43 y 55. Tampoco, como ya se dijo, violó el artículo 16. Así mismo, no hubo violación del artículo 118-8, y menos del artículo 76-.12-, puesto que esta disposición sólo puede ser quebrantada por el Congreso al no ajustar las leyes de facultades extraordinarias que dicte a sus prescripciones.

   Es pertinente agregar, por fin, que el poder de policía del Estado no puede limitarse a una regulación restrictiva del ejercicio de los derechos de las personas, sino que con un criterio nuevo y amplio debe procurar también la realización del principio constitucional de que el interés privado debe ceder ante el interés social, como lo enseña el artículo 30, y a asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares, según lo estatuye el artículo 16, para proteger la vida, la honra y los bienes de los habitantes del país, que es el fin del Estado. Dentro de esta concepción cabe la facultad para exigir que quienes, al ejercer un derecho, generan con su actividad una amenaza especial a los derechos de los otros, que no existe ni resulta del simple hecho de la convivencia, pues cuando ello ocurre tal riesgo está a cargo del Estado, corren con el costo de las medidas de prevención que obligan a adoptar para eludir los efectos de aquella.

En consecuencia, reiteramos nuestro criterio de que la norma acusada no excede las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 10 de 1979 y ha debido ser declarada EXEQUIBLE.

Luis Carlos Sáchica,

Oscar Salazar chaves,

Gonzalo Vargas Rubiano