EXCESO EN LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR EL CONGRESO AL EJECUTIVO

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., octubre 7 de 1980.

Magistrado ponente: doctor Oscar Solazar Chaves.

Aprobada según Acta número 64 del 7 de octubre de 1980,

Ref. Expediente numero 808 demandante: Luis Alfonso Castro Ortiz. Normas demandas: articulo 4o (parcialmente) y 5º  del decreto 1874 de 1979.

   Por  auto del 9 de julio de 1980 se admitió la demanda presentada por el ciudadano Luis Alfonso Castro Ortiz contra los artículos 4º  (parcialmente) y 5º  del Decreto 1874, los cuales son del siguiente tenor:

   Artículo 4º Las participaciones legales sobre mercancías retenidas por el Cuerpo do Guarda costas, que reconozca la jurisdicción penal aduanera, ingresarán al Fondo Interno que se cree  de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 3º  del Decreto ley número 2350 de  1971. Así mismo, ingresarán a dicho Fondo las  sumas que el Gobierno determine como participación del valor de las multas y decomisos que se impongan por infracción a las normas sobre pesca, en cuya verificación haya participado el Cuerpo de Guardacostas.

   Parágrafo. Los recaudos que se efectúen en el Fondo a que hace referencia el inciso primero de este articulo, se destinarán, preferencialmente, o la operación, dotación y mantenimiento del Cuerpo de Guardacostas (se subraya la parte demandada).

   Artículo 5º  Ningún oficial, suboficial o tripulante de la Armada Nacional tendrá derecho a participación alguna, por razón de actividades individuales o colectivas en la represión del contrabando.

Normas  violadas

Estima el actor que los artículos 4º  y  5º  del Decreto 1874 de 1979, son violatorios de los siguientes ordenamientos constitucionales: artículos 76-1, 76-2. 76-12 y 118-8.

Concepto de la violación

Según el demandante “el gobierno a través del presidente de la república y los firmantes del decreto 1874 de 1979, se extendió en las facultades extraordinarias  conferidas por el congreso en el artículo 11º de la ley 10 de 1978, al pretender modificar el estatuto penal aduanero, más concretamente en lo dispuesto con el artículo 71 del Decreto 955 de 1970 y Ley 21 de 1977, artículos 18, 20 y 21" ... Aunque el Decreto 1874 de 1979 que consta de ocho artículos, se dictó dentro del tiempo señalado por el artículo undécimo de la Ley 10 de 1978, los artículos 4º  y 5º  vinieron a regular materias no consagradas en el artículo de la ley de facultades y que no tienen ninguna relación con la finalidad que deja entrever la mencionada Ley ... pues no se encuentra razón jurídica alguna que consienta (sic) la modificación de otras leyes que por su carácter especial corresponde modificar o derogar solamente al congreso directamente mediante facultades expresas para ello. Como la ley 10 de 1978 no dio facultades al gobierna nacional para modificar el estatuto penal aduanero, ni derogo los ordenamientos que regulan la materia correspondiente a la aprensión, denuncia, deposito y entrega de mercancías de contrabando y la participación legal a favor de denunciantes y aprehensores, considero que en  los artículos 4º  y 5º  del decreto 1874 demandados, son violatorios del articulo 76-1 en cuanto el gobierno invade competencias del  Congreso a cuya Corporación corresponde interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, Constitución Nacional, artículo 76-1 ... El Código o Estatuto Penal Aduanero, Decreto 955 de 1970, expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 16 de 1968 y la ley 21 de 1977 regulan (sic) claramente las materias que el Ejecutivo ha intentado modificar con los artículos acusados, en contravención a las normas de facultades precisas que le dio el artículo 11 de la Ley 10 de 1978, desarticulando de tal manera el conjunto de disposiciones que forman el mencionado Código, de donde surge una violación directa del artículo 76-2 de la Constitución, por cuanto la competencia de expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones es función privativa del Congreso.

Después de reproducir los artículos 71 del Decreto 955 de 1970 y 18, 20 y 21 de la ley 21 de .1977, concluye el demandante:

"Como se puede ver, para que el Gobierno pudiera entrar a regular materias expresamente consagradas en el Estatuto Penal Aduanero, el artículo undécimo de la Ley 10 de .1978 tendría que haberle revestido, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias ... para ello como lo determina el antiguo ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución n como lo consagra el constituyente de .1979 en el Acto legislativo número 1 de dicho año, pites de lo contrario es claro establecer que ha habido un desbordamiento y abuso de poder que conlleva a la violación directa del mencionado  artículo 76-12 de la Constitución".

Concepto del Procurador

Está distinguido con el número 445 del 14 de agosto de 1980 y en su parte fundamental expresa:

"Como lo observa el autor y se deduce de las fechas de promulgación de la Ley 10 de 1978 y expedición del Decreto 1874 de 1979. No hay reparo  alguno al límite temporal en el ejercicio de las facultades extraordinarias.

1. He de referirme primeramente a lo relativo a  la transgresión del artículo 76-2 de la Carta  en cuanto a la afirmación del accionante sobre competencia exclusiva del Congreso para modificar los códigos o la necesidad de facultad expresa y concreta al Presidente de la República para ello.

Ninguna cíe esas apreciaciones comparte este Despacho, puesto que es indudable que la Constitución no excluye del traspaso de competencia  previsto en el artículo 76-12 el ejercicio temporal por el Presidente de la República de ninguna de las atribuciones del Congreso. Es posible y ocurre con frecuencia, que al desarrollar el Ejecutivo facultades extraordinarias modifique normas contenidas en los ordenamientos jurídicos denominados códigos por ser ello necesario a los objetivos de la ley de facultades, y porque presente no existe ninguna limitación constitucional para hacerlo.

  b) Contiene el artículo 11 de la Ley 10 de 1978, las facultades trasladadas al Presidente de la República a efecto de que por éste se instrumente la ley y se cumplan los tres objetivos fundamentales en  tal normación contenidos, a saber defensa, protección y vigilancia del mar  territorial, zona económica exclusiva y plataforma continental. Se encuentra concebido en los siguientes términos:

  Articulo 11. Concédanse facultades al  Gobierno Nacional por el termino de doce meses a partir de la sanción de la presente ley, para dictar las disposiciones, reorganizar las entidades y dependencias administrativas nacionales o crear las que fuere necesario, para proveer la defensa y vigilancia de las áreas marítimas colombianas y alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos naturales vivos y no vivos que se encuentren en  dichas áreas, en beneficio del pueblo colombiano, y el desarrollo económico del país:

   Las facultades así conferidas son indudablemente amplias pero no por ello imprecisas y a juicio de este Despacho no pecan de indeterminación o vaguedad. Para el caso que me ocupa, es indudable que la intención del legislador fue la de que se concibiera una organización administrativa por reorganización de las existentes o creación de una nueva encargada del cumplimiento de los objetivos de la ley y es obvio que dentro de esa amplia facultad está autorizado el Presidente para cambiar el estado de cosas existentes introduciendo las medidas que hagan más eficaz el servicio. Dentro de este criterio es claro que el Gobierno puede suprimir ó modificar aquellas disposiciones que según su criterio sean perjudiciales a la nueva organización. V es este el caso de las disposiciones acusadas si se toma en cuenta que la incentivación de los integrantes del Cuerpo de Guardacostas que se crea, con la participación en las mercancías incautadas, pre- visiblemente desviaría a esa actividad sus muchas funciones, con claro perjuicio de las finalidades  de la ley.

  Si se pretendiera que todo el detalle de organización,  atribución de funciones y prohibiciones al personal que formara parte del ente por crear o reorganizar aparecieran en la ley de facultades, indudablemente estas sobrarían y el Congreso habría podido por sí mismo expedir el ordenamiento deseado.

   Sostuvo la Corte a propósito de la extensa  legislación derivada de las Reformas Constitucional y Administrativa de 1963 que la organización o reorganización de dependencias administrativas no puede darse sino cambiando el estado de  cosas preexistentes, en todos los órdenes que sean  necesarios al objetivo perseguido (sentencias de 11 de septiembre de 1969 y 21 de octubre de  1970). Y ello fue lo cumplido por el Ejecutivo  mediante el Decreto del cual forman parte las disposiciones acusadas, hallándose implícitamente autorizado para ello.

   Finalmente, los supuestos fácticos de las situaciones contempladas en los artículos 71 del  Decreto 955 de 1970, 20 y 21 de la Ley 21 de 1977 y el de los artículos 4º y 5º  Decreto  1874 de 1979 no son iguales, puesto que no puede compararse la situación de quienes se hallan  dedicadas exclusivamente a la represión y aprehensión del contrabando, con la meramente ocasional que en esta materia cumplirá el Cuerpo  de Guardacostas, por la única razón de ser un cuerpo n flote, cuyas funciones primordiales son | las contenidas en la Ley 10 de 1978.

   No encuentro pues violación de los artículos 76-1-2-12 y 118-8 ni de ningún otro precepto  de la Constitución Nacional, por lo que comedidamente solicito a la honorable Sala declarar exequibles el artículo 4º y 5º y del Decreto 1874 de 1979.

Competencias de la Sala Constitucional

    Es competente la Sala para conocer de la demanda que se tramita, en razón de lo dispuesto en el artículo 214, numeral  4º de la Constitución  Nacional.

Consideraciones  de la Corte

    Por medio de la Ley 10 de 1973, promulgada en el Diario Oficial número 35077 el 18 de agosto  del año citado, el Congreso de Colombia concedió facultades al Gobierno Nacional por el  término de doce (12) meses a partir de la sanción  de la presente Ley, para dictar las disposiciones, reorganizar las entidades y dependencias administrativas nacionales o crear las que fuere necesario, para proveer la vigilancia y defensa de  las áreas marítimos colombianas y alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos naturales vivos y no vivos que se encuentran en dichas áreas, en beneficio de las necesidades del pueblo colombiano y el desarrollo económico del país.

   En virtud de estas facultades el Gobierno Nacional podrá hacer los empréstitos, apropiaciones y traslados presupuéstales que considere  del caso  (artículo 11).

   El Decreto 1874 proferido el 2 de agosto de .1979, por el cual se crea el Cuerpo de Guarda- cosáis y se dictan otras disposiciones fue dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 11 de la ley citada, dentro del término de 12 meses, con lo cual so cumplió la exigencia de temporalidad señalada por el Congreso.

  Esas facultades, según el texto transcrito, se resumen así:

  a) Dictar disposiciones;

  b) Reorganizar entidades y dependencias nacionales;

  c) Crear entidades y dependencias nacionales, necesarias para los efectos contemplados en la ley, y

  d) Hacer empréstitos, apropiaciones y traslados presupuéstales.

   Es claro que en ellas está comprendida específicamente la potestad del Ejecutivo para dictar disposiciones de policía administrativa de las áreas marinas y de fomento de la explotación de sus recursos, de reorganización y creación de organismos que hagan efectivas esas disposiciones y de adoptar las medidas de crédito y presupuesto que permitan ponerlas en ejecución.

  Se afirma en la demanda que los artículos 4º  en la parte que se transcribe en aquélla y 5º del Decreto mencionado son violatorios de la Constitución, razón por la cual la Sala hará un análisis de los argumentos expuestos y su confrontación con las normas que se consideran vulneradas y las otras que, a su juicio, hayan podido sufrir quebranto con el acto del Ejecutivo.

  Artículo 76-1. Asevera el actor que los citados artículos violan esta disposición, en cuanto el Gobierno invade competencias del Congreso a cuya Corporación corresponde interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes. Se sustenta el cargo afirmando que como la Ley 10 de 1978 no dio facultades al Gobierno Nacional pura modificar el Estatuto Penal Aduanero, ni derogó los ordenamientos que regulan la materia correspondiente a la aprehensión, denuncia, depósito y entrega de mercancía de contrabando y la participación legal a favor de denunciantes y aprehensores, considero que los artículos y 59 del Decreto 1874 de 1979 demandados, son violatorios del artículo 76-1.

   Reiteradamente lm dicho en Corte que, de acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, dos elementos caracterizan las facultades extraordinarias con que inviste el Congreso al Presidente de la República, a saber: la temporalidad y la precisión.

   Los decretos proferidos en uso de las facultades aludidas deben ceñirse a los límites que ellas señalan y tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. En estas condiciones un decreto extraordinario puede derogar, reformar o suspender leyes existentes cuando estén en oposición con los fines para los cuales se dieron las facultades y rigen hasta cuando  el Congreso, o el Gobierno en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o suspendan.

   Es bien sabido que el Presidente de la República al expedir decretos en uso de facultades extraordinarias asume el ejercicio de la función legislativa que corresponde al Congreso y lo hace transitoriamente y por mandato de la ley. Se trata de una atribución de competencia que permite a un organismo de la Rama Ejecutiva ejercer, por excepción, la función legislativa.

   La Corte en forma clara expresó, en fallo del 21 de octubre de 1970 lo siguiente:

   "El hecho de que por el ejercicio de semejantes facultades puedan llegar a modificarse o derogarse disposiciones legales preexistentes, no las vicia de inconstitucionalidad, pues la Carta no da a las leyes el carácter de inmutables, sino que, por el contrario, atribuye al legislador la potestad de sustituirlas o dejarlas sin vigor, la cual puede ejercer por sí mismo n, para el caso del artículo 76, numeral 12, cuando de  inviste aI Gobierno, a través de facultades precisas para regular ciertas materias, mediante decretos que así  tienen completa fuerza de leyes. Y es obvio que si las autorizaciones se otorgan para dictar semejantes estatutos, necesariamente han de alcanzar hasta la derogatoria o modificación de las normas preexistentes, incompatibles con el nuevo ordenamiento" (Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII, número 2338, página 444).

   Siendo el argumento primordial del demandante el que el Gobierno ha invadido órbita propia del Congreso al  interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, en este caso el Estatuto Penal Aduanero el cargo 110 prospera, por las razones que se consignan en párrafos precedentes.

   Articulo 76-2. Dice el actor El Código Estatuto Penal Aduanero, Decreto 955 de 1970 expedido con base en las facultades extraordinarias  conferidos al Presidente de la República mediante la Ley 10 de 1968 y la Ley 21 de 1977 regulan (sic) claramente las materias que el Ejecutivo ha intentado modificar con los artículos acusados, en contravención a las normas de facultades precisas que le dio el artículo 11 de la Ley 10 de 1978, desarticulando de tal manera el conjunto de disposiciones que forman el mencionado Código, de donde surge una violación directa del artículo 76-2 de la Constitución, por cuanto la competencia de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar m disposiciones' es función privativa del Congreso" (subraya la Corte).

   Tienen valor los argumentos ya expuestos al analizar la posible violación del artículo 70-1 de la Constitución, consignados en esta misma providencia, en el sentido de que los decretos extraordinarios tienen fuerza de ley y por consiguiente pueden derogar o modificar las leyes existentes cuando ellas son incompatibles con el nuevo ordenamiento.

Pero cabe agregar lo siguiente:

   Si bien es cierto que el numeral 2 del artículo 76-2 de la Constitución otorga al Congreso la atribución de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, evidente es también que nuestra Carta Fundamental en parte alguna prohíbe a nuestra máxima entidad legislativa atribuir tal competencia al Presidente de la República a través de las facultades extraordinarias de que lo inviste, y las cuales deben ser, se repite, precisas y temporales.

   En consecuencia, si el Presidente de la República con el Decreto acusado reforma preceptos del Código Penal Aduanero como lo pretende el demandante, simplemente está ejercitando una atribución que le está permitida y que, se repite, no aparece prohibida en norma alguna de carácter constitucional.

   Ahora bien: que la Ley 10 de 1978 fuera violatoria del artículo 76-12, es asunto extraño a este debate, pues no ha sido ella sino el Decreto dictado en uso de las facultades que consagra, lo que ha sido acusado como inconstitucional. Por ello el artículo 70-12 de la Constitución sólo puede ser quebrantado por el Congreso cuando no ajusta a él las leyes de facultades extraordinarias que expide.

   Habiendo ejercitado el Presidente de la República, al dictar el Decreto 1874 de 1979, las facultades a que se refiere el artículo 76, numeral 12 de la Constitución y no siendo ellas controvertidas, debe concluirse que tampoco hubo violación del artículo 118-8 de nuestra Carta.

   Lo  expuesto es suficiente para concluir afirmándose que no se han violado los artículos 76-1, 76-2, 76-12 y 118-8 de la Constitución Política.

   Analizados los artículos 4º , en la parte acusada, y 5º  del Decreto 1874 de 1979, so observa que ellos contienen prescripciones relacionadas con la destinación que ha de darse a las participaciones legales sobre mercancías retenidas por el Cuerpo de Guardacostas, su ingreso a un fondo interno que se creará, su destinación y la  prohibición de que los oficiales, suboficiales o tripulantes de la Armada Nacional tengan derecho a participación alguna por razón de actividades individuales o colectivas en la represión del contrabando.

   El Ejecutivo, autorizado como estaba por la ley de Facultades para "dictar disposiciones", no hizo otra cosa, en tales artículos, que fijar modos de actividad y conductas que se prohíben, o imponer medidas particulares, como son las de destinación y prohibición de ciertas participaciones, buscando la realización de los fines previstos en aquélla, entre los cuales están "proveer a la defensa y vigilancia de las áreas marítimas colombianas y alcanzar el debido aprovechamiento de los recursos 'naturales vivos y no vivos que se encuentren en dichas áreas, en beneficio del pueblo colombiano, y el desarrollo económico del país", que en nada afectan otras normas de la Constitución confrontadas por la Sala en su estudio.

   Por lo expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia –Sala Constitucional–, en ejercicio de la jurisdicción que le atribuye el artículo 214, numeral de la Constitución Nacional, la corte suprema de justicia – sala constitucional-,  en ejercicio de la jurisdicción que le atribuye el artículo 214, numeral 4º de la constitucional.

RESUELVE

  Son exequibles  los artículos 4º  –en la parte acusada– 5º y del Decreto 1874 de 1.979.

   Cópiese, publíquese: comuníquese al  Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Oscar Solazar Chaves Presidente.

Manuel Gaona Cruz,

Mario Latorre Po

Humberto Mesa González,

 Luis Carlos Sáchica,

 Luis Sarmiento Buitrago,

Jorge Vélez García.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

   Nos permitimos disentir de la Resolución anterior de la Sala por considerar que las disposiciones acusadas del Decreto I874 de 1979, han debido ser declaradas inexequibles por las razones que enunciamos a continuación:

   El artículo 11 de la Ley la de 1978 que concede las facultades extraordinarias debe considerarse en su integridad, como un todo, y no fraccionarse para su recta interpretación. Así. Por ejemplo, no pueden considerarse aisladamente las frases "las necesidades del pueblo colombiano y el desarrollo económico del país", para deducir que se puede, con ese fundamento, regular en general cuestiones atinentes al contrabando, en particular, tratándose de las normas acusadas, reglar las participaciones legales en la represión del contrabando. Estas autorizaciones legales del artículo 11 de la citada ley hace clara referencia y están estrictamente delimitadas a un fin: el aprovechamiento de los recursos naturales vivos y no vivos.

   Confirma lo anterior todo el contexto de la Ley 10: ella se refiere a mar territorial, a la zona económica y a la protección de los recursos naturales de ese mar y de esa zona.

   Esta ley y su artículo 11 pretenden, como es propio de una preocupación que hoy se busca afanosamente por todos los países, proteger la naturaleza y sus recursos. Extenderla y darle otros fines, además de que legalmente excede las facultades, es desviarla de su objetivo: la protección de la naturaleza; si así se hace, esos propósitos pueden ser todo lo convenientes que puedan ser. Pero la desvirtúan. Estas normas tienen, en síntesis, una preocupación ecológica únicamente, fundamental hoy.

Fecha ut supra

Mario Latorre Rueda,

Carlos Medellín F.,

Humberto Mesa González.