EXENCIONES FISCALES A LOS INSTITUTOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

Inexequibilidad del artículo 173 del Decreto 80 de 1980.

Corte Suprema de Justicia.

Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., agosto 12 de 1980.

Magistrado ponente: doctor Humberto Mesa González.

Aprobada según Acta número 46 de agosto 12 de 1980.

REF.: Expediente número 798. Demanda de inexequibilidad Decreto-ley número 80 de 1980. Artículo 178. "'Diario Oficial" número 35465.

El ciudadano Luis Javier Mejía Amaya, mediante petición presentada el 5 de  mayo de 1980, solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 178 del Decreto-ley número 80 de 1980 que dice:

"Los bienes que constituyen el patrimonio de las instituciones de educación superior estarán exentos de impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes nacionales.

"Los departamentos y los municipios quedan j autorizados para exonerarlas de sus impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes".

I. HECHOS

El actor aduce como hechos:

"1. El Congreso Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 12.del artículo 76 de la Constitución Nacional, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año a partir de la sanción de la Ley 8 (sic) de 1971).

"2. El Presidente de la República con base en las facultades conferidas, pero extralimitándolas, dictó la disposición de la demanda que propongo''.

“Considero violados los artículos 55 y 118, numeral 8º, de la Constitución Nacional".

II. MOTIVOS DE LA VIOLACIÓN

Enseguida el actor concreta el motivo de la violación así:

"Como lo establece el artículo 76_; numeral 12, de la Carta, el Congreso Nacional puede revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejen. Para que las facultades cumplan con la Carta deben llenar dos requisitos: ser precisas y estar limitadas en el tiempo. Para el caso que se contempla, el Congreso Nacional llenando las exigencias constitucionales revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, mediante la Ley 8 (sic) de 1979, por el término de un año, contado a partir de la fecha de la sanción de la ley, para lo siguiente:

"1. Definir la naturaleza del Sistema de la Educación Post-secundaria tanto pública como privada en orden, entre otras cosas, a unificar el régimen y los programas para que haya armonía entre todos los centros educativos del Sistema, y las autoridades encargadas de la orientación y vigilancia del funcionamiento de los mismos.

"La definición a que se refiere el inciso anterior deberá buscar una mayor diversificación en el aprendizaje de carreras técnicas dentro de una planificación de las necesidades de profesionales que tenga el país;

"2. Fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema, en concordancia con los planes sectoriales de desarrollo, dentro de una política de democratización de la enseñanza universitaria y tecnológica y de mayor descentralización de la misma;

"3. Reorganizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades e instituciones oficiales de nivel post-secundario dictar sus estatutos orgánicos en los cuales se defina su naturaleza jurídica, la composición y funciones de sus órganos de dirección, administración, las calidades y atribuciones de sus rectores y directivos las normas a que están sujetas para su mando administrativo y financiero dentro de los claros parámetros de planificación, las disposiciones generales a que deberán someterse, los estatutos internos que en materia personal a su servicio y régimen estudiantil expida cada entidad con el fin de lograr una óptima calidad académica y una adecuada organización administrativa;

"4. Expedir las normas sobre escalafón nacional para el sector docente público y privado de los niveles de educación pre-escolar, básica primaria básica secundaria, media vocacional, intermedia profesional y educación superior y las disposiciones que regulan los derechos, deberes, estímulos, sanciones y demás aspectos del ejercicio profesional de los educadores al servicio de establecimientos de educación sin desconocer los derechos que en materia de escalafón hubieren adquirido antes de la expedición del Decreto extraordinario numero 128 de 1977 y durante la evidencia de éste;

"5 Fijar requisitos para el establecimiento de tarifas para matrículas en las instituciones de educación post-secundaria, públicas y privadas;

"6. Para derogar el Decreto-ley número 128 de 1977".

Precisamente sobre el artículo transcrito el Gobierno dictó el Decreto 80 de 1980, al cual pertenece el artículo 178 materia de la presente acción, y que para una más clara confrontación con la ley se copia enseguida:

“Los bienes que constituyen el patrimonio de las instituciones de educación superior estarán exentos de impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes nacionales.

"Los departamentos y los municipios quedan autorizados para exonerarlos de sus impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes".

Para respaldar la violación aducida el actor afirma:

"De acuerdo con lo anterior, tenemos que el Gobierno actuando como colegislador no podía exonerar de impuestos, contribuciones y tasas nacionales a persona o entidad alguna, puesto que de acuerdo con el texto transcrito ele la ley, no gozaba de precisas y temporales facultades pava ello. El hacerlo, como ocurrió con la norma del artículo 178 del Decreto extraordinario número 80 de 1980, lleva implícita la violación ostensible de la norma del artículo 118 numeral 8º de la Constitución Nacional y por ende la del artículo 55 de la misma, ya que es al Congreso a quien compete, mediante la expedición de una ley, decretar exenciones tributarias''.

Además agrega:

''En mi sentir resulta violado el artículo 79 inciso 2º de la Carta, puesto que el trámite para decretar exoneraciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, está determinado así.

"El Gobierno tiene la iniciativa para los proyectos de ley referentes al tema; esta facultad que no la tiene el Congreso, es una restricción constitucional al principio general de la iniciativa parlamentaria. En consecuencia, no citados en la ley de facultades los antecedentes de la iniciativa gubernamental para legislar sobre exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, de existir tales facultades en la ley, otorgadas motu proprio por el Congreso, no tendrían legalmente efecto. Es decir, que si el Gobierno, en quien radica la iniciativa legislativa para proyectos como el que se comenta, hubiera tenido la intención de conceder la exención tributaria, así lo hubiese expresado en el proyecto, quedando conforme la Constitución; .pero el Congreso en ningún caso hubiera podido incluiría por sí mismo. Esta es una razón de más para demostrar que dentro de la ley de facultades ni expresa ni implícitamente está otorgada la facultad al Gobierno para exonerar de "impuestos, contribuciones y tasas nacionales a los bienes de instituciones de educación superior, como en efecto se hizo en la norma acusada".

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El Procurador, luego de indicar que el Decreto 80 del cual hace parte la norma cuya inexequibilidad se pide, se refiere al reciente fallo dictado por esta misma Corporación, en relación con la Ley 8ª de 1979 –base para dictar el decreto mencionado–, afirma:

"No fue demandado y por ende no fue cobijado por el fallo, y en consecuencia se encuentra en plena vigencia el ordinal 2º del artículo 10 de la Ley 8ª de 1979, que dispone: Fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas "y privadas, pertenecientes al sistema, en concordancia con los planes sectoriales de desarrollo, dentro de una política de democratización de la enseñanza universitaria y tecnológica y de mayor descentralización de la misma". "De este texto legal transcrito se deduce a primera vista y con toda claridad que el Presidente de la República obró estrictamente dentro de las facultades a él conferidas por el Congreso, al dictar el artículo 178 acusado, puesto que mediante esta disposición está indicando o determinando que el conjunto de bienes que constituyen el acervo patrimonial de las instituciones de educación superior o post-secundaria estará exento de gravámenes de orden nacional, y a nadie escapa que precisamente son esos bienes constitutivos del patrimonio de tales instituciones la base fundamental para la existencia y funcionamiento y para el cabal cumplimiento de los objetivos de dichas personas jurídicas".

Además considera:

"Se encuentra vigente el artículo 7º del Decreto legislativo número 2053 de 1974, proferido con base en el artículo 122 de la Carta Constitucional (estado de emergencia), según el cual 'no son contribuyentes de impuesto sobre la renta y complementarios: (...) 3. Las corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro; 4. Las instituciones de utilidad común, y 5. Las fundaciones de interés público o social'. En similar sentido se pronuncia el artículo 2º del Decreto-ley número 2821 de 1974, declarado exequible por sentencia de la honorable Corte Suprema de Justicia de fecha 2 de septiembre de 1976".

Entra, luego a indicar:

"Las entidades de carácter particular o privado ('no oficiales') de educación superior o post-secundaria 'deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas nomo corporaciones o fundaciones', según voces del artículo 139, inciso primero, del Decreto-ley 080 de 1980. Las otras entidades de educación superior o post-secundaría, necesariamente han de ser personas jurídicas de carácter oficial. Pues bien: de conformidad con lo estatuido por el artículo 55 del mismo Decreto-ley número 080 de 1980, 'a partir de la vigencia del presente Decreto, toda institución oficial de educación superior deberá ser creada como establecimiento público, en los términos de los artículos 76, ordinal 9º, 187 ordinal 6º, y 197, ordinal 4º, de la Constitución Política'".

Y prosigue:

"De lo precedente se concluye pues, si en adelante el actor creador de entidades oficiales de educación superior (ley, en el orden nacional; Ordenanza, en el departamental, y acuerdo, en el ámbito municipal) considera que la respectiva entidad oficial de educación superior debe pagar o ser contribuyente por determinados impuestos, tasas, contribuciones o gravámenes en el campo territorial respectivo, así lo indicará y consecuencialmente modificará el artículo acusado (178) si se tratare de un ente oficial del orden nacional; o sencillamente no hará uso de la exoneración autorizada en el inciso segundo del mismo artículo demandado, en el evento de tratarse de instituciones oficiales de los ámbitos departamental o municipal. 1° La ley no puede eximir a entidades o personas naturales de impuestos departamentales o municipales, pero sí puede hacerlo respecto de impuestos y contribuciones nacionales. De igual manera, puede el legislador facultar al Presidente para que lo haga. 2º. La exención a entidades de utilidad común se refiere a impuestos nacionales y así debe entenderse, pues en ninguna parte la ley de facultades hace mención de impuestos o contribuciones departamentales o municipales. 3º. Si la ley de facultades puede expedirse a iniciativa del Gobierno, se reunió la exigencia del artículo 79-1 de la Constitución Nacional, pues en este caso tanto de la expedición de la ley de exoneración por el Congreso mismo, como por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias. Pero dado el objetivo fundamental de todas estas instituciones de educación superior o post-secundaria, sean oficiales o privadas, cual es el de la formación profesional de los colombianos, y comoquiera que conforme al artículo 2º del estatuto que organiza el sistema de educación post-secundaria (Decreto-ley número 080 de 1980). 'La educación superior tiene carácter de servicio público y cumple una función social (y) su prestación está a cargo del Estado y de los particulares que reciban autorización de éste', por todo ello es congruente y jurídico que estas entidades educacionales están eximidas de todo impuesto, tasa, contribución o gravamen en general, para que en una forma expedita y sin trabas impositivas cumplan el importantísimo servicio público y presten la función social que la ley les asigna como atributo fundamental".

Es así como solicita declarar ajustada la norma demandada a la Constitución.

IV. Competencia

Es la Sala Constitucional competente para conocer de esta demanda, al tenor de lo establecido por el artículo 214-4º. Además, el Decreto del Cual hace parte la norma demandada fue expedido el 22 de enero de 1980, o sea dentro del término de 1 año fijado en la respectiva Ley de Facultades, sancionada el 24 de enero de 1979.

V.  CONSIDERACIONES DE LA CORLE

Comoquiera que el presente libelo se centra en controvertir el uso que hizo el Gobierno, en cuanto al ejercicio de las facultades contenidas en la Lev 8ª de 1979 en el caso específico del artículo 178 del respectivo Decreto y para el cual se demanda su inexequibilidad, la Corte precisa las siguientes consideraciones:

1ª. Un examen minucioso de la Ley 8ª de 1979 no ya directa pero ni indirecta ni remotamente hace referencia alguna al tratamiento fiscal baja cualquiera de sus modalidades, a través de su articulado. Las autorizaciones a que se refieren cada uno de los artículos de la ley no dan asidero alguno para que el Gobierno dictara las exenciones contenidas en el Decreto 80, al cual pertenece la norma demandada, que resulta así materia no prevista en la ley que las contiene. Las autorizaciones se encuentran individualizadas determinadas para su desarrollo y ejecución en forma tal, que cada una de ellas es objeto de un artículo en el cuerpo de la ley y para un asunto específico, por lo cual puede afirmarse que cumplen cabalmente el concepto de precisión, puntualizado por la Corte, así: El desiderátum en la materia es que las facultades sean enumeradas y pormenorizadas, hasta una verdadera individualización, como garantía de los derechos ciudadanos, para evitar la arbitrariedad en que puede incurrir el Ejecutivo al hacer uso de las autorizaciones vagas o que no estén suficientemente determinadas (Subraya) (Corte Suprema de Justicia, sentencia de 26 de septiembre de 1933, Gaceta Judicial, páginas 4, 6).

En el caso de que el Gobierno hubiera pensado que la facultad para dictar "... las normas a que están sujetas para su manejo administrativo y financiero" contenidas en el artículo 3º de aquella ley -pues en las demás que le fueron atribuidas no hay asidero alguno sobre el particular-, le daba base para dictar el artículo sobre exenciones, tal suposición no podría sostenerse válidamente. Porque el "manejo administrativo y financiero" dicho, se refiere a la adopción de sistemas "internos para dichas instituciones en relación con su propia organización, funcionamiento y métodos contables adecuados, en orden al debido y técnico manejo de-sus recursos con miras a su mayor solidez económica y no a su régimen tributario.

Porque cuestión bien distinta es la concerniente al "régimen tributario", enderezado esencialmente a la satisfacción de necesidades colectivas o públicas por medio de los impuestos cuya regulación debe ser expresamente señalada por el legislador o por el Gobierno, pero habilitado explícitamente para tal efecto, ya que la materia administrativa y financiera no comprende el aspecto tributario.

Al no figurar en la ley de facultades ninguna determinada y específica para considerar que los "bienes que constituyen el patrimonio de las instituciones de educación superior estarán exentos de impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes nacionales", o al menos en forma genérica o indicativa, usurpó la competencia que tiene el Congreso, según lo establece inequívocamente la propia Carta, al tenor del artículo 118-8 en cuanto "al ejercicio de las facultades" a que se refiere et artículo 76-12, toda vez que dicho ejercicio, como se vio, no se acomoda a las exigencias indicadas al caso y del artículo 55 que establece y determina "las ramas del Poder Público en la Legislativa, Ejecutiva y los Jueces", separación que resulta afectada, en cuanto al Gobierno sin mediar habilitación previa e implícita, al efecto, invadió las propias de la Rama Legislativa en materia que le es insita.

Además, resulta también usurpada esta misma competencia, frente al artículo 43 que indica que "en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales, y los Concejos Municipales, podrán imponer contribuciones", y el 76-13 y 70-14 que señalan, entre una de las atribuciones del Congreso, la de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración", así como la de "decretar impuestos extraordinarios, cuando la necesidad lo exija" respectivamente, salvo por autorización expresa en la ley de facultades.

Resulta obvio, que las exenciones son parte integrante del sistema fiscal o rentístico, toda vez, que inciden precisamente sobre los impuestos y contribuciones cuya creación y, desde luego, reforma a la vista de las normas transcritas, es de competencia, si no exclusiva sí privativa del Congreso. Competencia que en casos expresamente indicados su titular puede traspasar transitoriamente, por la habilitación que le haga al Gobierno, para que sobre materias determinadas en la ley pueda dictar las correspondientes regulaciones. Salido del marco legal y de la materia en ésta fijada, usurpa su competencia, desbordando la automación, actitud que lo lleva a quebrantar los artículos 118-8, 55, 43, 76, numerales 13 y 14 de la Carta.

2ª. En cuanto al segundo inciso del artículo demandado referente a que "los departamentos y los municipios queden autorizados para exonerar a las instituciones de educación superior de sus impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes", son válidas y aplicables las mismas consideraciones tenidas al analizar el inciso primero del artículo demandado: como las facultades extraordinarias de que se trata no comprenden ninguna referente a cuestiones tributarias, ese inciso excede dichas facultades y, por tal concepto, resulta igualmente inconstitucional.

3º. Como el cargo relacionado con la iniciativa parlamentaria toca con la ley de facultades que no ha sido demandada, la Sala decide que no es el caso de entrar a considerarlo.

4º. Con relación al concepto del Procurador, la Sala estima oportuno señalar: según el artículo 29 del Decreto 432 de 1969 "concierne a la Corte confrontar las disposiciones objetadas, revisadas o acusadas, con la totalidad de los preceptos de la Constitución", por manera que la confrontación debe hacerse exclusivamente con los preceptos constitucionales y, sólo con ellos, lo cual descarta cualquier posibilidad de confrontar normas de igual jerarquía pero diferentes a las demandadas, como las invocadas por el Procurador.

DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes, Ja Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución, cuyo articulado ha sido confrontado, y oído el concepto del Procurador General,

RESUELVE:

Es INEXEQUIBLE el artículo 178 del Decreto-ley numero 80 de 1980.

Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Educación Nacional y al Procurador General de la Nación, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

Presidente.

Mario Latorre Rueda, Manuel Gaona Cruz, (Conjuez), Humberto Mesa González, Luis Carlos Sáchica, Oscar Salazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Policarpo Castillo Dávila (Conjuez).

Luis F. Serrano A,

Secretario.