ORGANIZACIÓN EN EL SISTEMA DE EDUCACIÓN POST-SECUNDARIA

Exequible el inciso primero del artículo 139 del Decreto-ley número 80 de 1980, Exequible el artículo 141 del Decreto-ley 80 de 1980 en su parte inicial, que a la letra dice: “Artículo 141. Las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas… e inexequible el texto restante del mismo artículo 141 del Decreto-ley número 80 de 1980, que ordena: “….y sus normas estatutarias fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada.

Corte Suprema de Justicia.

Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., septiembre 22 de 1980.

Magistrados ponentes: doctores Humberto Mesa González y Conjuez Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por Acta número 58 de septiembre 22 de 1980.

REF.: Expediente número 797. Acción de inexequibilidad contra los artículos 139-1 y 141 del Decreto-ley número 80 de 1980. Actor: Héctor Hernández Gordillo.

I.

El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 80 DE 1980

"(enero 22)

"por el cual se organiza el sistema de Educación Post-Secundaria.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 39 de la misma ley,

"DECRETA:

“…………………..”.

"Artículo 139. Las instituciones no oficiales de educación superior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones o como fundaciones.

"Artículo 141. Las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas y sus normas estatutarias lijarán precisos limites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada".

II

Señalamiento y sustentación de las violaciones

A) Señala el actor como infringidos por los artículos 139-1 y 141 que acusa, el 30, 41 y 44 de la Constitución. Considera que además el segundo de aquellos es incompatible con los artículos 12, 16, 20, 32, 39 y 47 de la Carta.

B) Los motivos de inexequibilidad alegados por el demandante, se sintetizan así:

1. El artículo 139, inciso primero, atenta contra el derecho de asociación consagrado en el 44 de la Carta, pues la asociación es libre y no obligatoria, puede constituirse con o sin ánimo de lucro, y es un derecho civil y una garantía social. El Estado no puede limitarle al particular su derecho de libre asociación lucrativa sino por razones contrarias al orden moral o legal. En cambio, el precepto impugnado impide la libre asociación lucrativa y es entonces inconstitucional.

Esa misma norma es contraria al principio constitucional de la libertad de enseñanza (artículo 41 de la Carta), y hasta contradice el artículo 138 del propio Decreto 80 de 1080, que la consagra.

Resulta inconstitucional ese mismo artículo 139-1, por violatorio del 30 de la Constitución, pues la educación privada, la iniciativa privada y la propiedad privada son derechos adquiridos que no pueden ser vulnerados por leyes posteriores, y, no obstante ese mandato constitucional, el que se acusa, desconoce aquellos derechos al obligar a personas jurídicas constituidas como sociedades comerciales a convertirse en asociaciones y a bis personas naturales a otro tanto.

2. A juicio del actor, el artículo 141 del mismo Decreto es también inconstitucional, pues infringe el derecho de libre asociación reconocido en el 44 de la Carta, que comprende no sólo el de asociarse sino el de no hacerlo, y el de, una vez ejercido aquel, organizarse conforme con los propios estatutos de, la persona jurídica creada, sin sujeción a condiciones o límites distintos de los legales o morales, y sin que se pueda prohibir a sus fundadores participa]' en y de ella. Como quiera que el 141 referido impone condiciones y señala prohibiciones, es además incompatible con los artículos 12, 16, 20, 32, 39 y 47 de la Constitución y debe por lo tanto declararse inexequible.

III.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

En su vista fiscal, el Jefe del Ministerio Público estima exequibles las disposiciones acusadas.

1. Se fundamenta, de manera genérica, en los siguientes razonamientos:

Que la educación es un servicio público y conforme a lo previsto en los artículos 62 y 76-10 de la Carta, le corresponde al Congreso, por ley, o al Gobierno, por decreto-ley, regularlo. Que mediante el Decreto-ley 80 de 1980 el Gobierno ha querido regular la prestación de ese servicio sin que sea su finalidad fundamental la del animus lucrandi.

2. Y, en forma especifica, en lo relativo apenas a la pretendida inconstitucionalidad del artículo 141 del Decreto 80 de 1980, expresa que lo que se ha querido es deslindar los objetivos económicos que cohonestan el arbitrario crecimiento de capitales privados o de "uniones de personas al amparo de instituciones de enseñanza superior y los intereses de los fundadores y constituyentes, de una parte, de los propósitos de las fundaciones o corporaciones cuya finalidad es la enseñanza, de la otra.

IV

Consideraciones

Primera. Por la naturaleza jurídica de las disposiciones acusadas y por razón del tiempo dentro del cual el Gobierno, estando facultado, las expidió, es competente la Sala Constitucional para pronunciarse sobre ellas.

Segunda. Del análisis de conjunto del artículo 139, inciso primero, y de la primera parte del 143, ambos del Decreto 80 de 1980, se colige que las instituciones no oficiales de educación superior deben o deberán ser personas jurídicas, pero organizadas sólo como corporaciones o como fundaciones, y, sin ánimo de lucro.

1. Se impone con aquellos mandatos una doble obligación: la una, que toda institución no oficial de enseñanza superior deberá organizarse como persona jurídica; la otra, que esa persona jurídica no puede ser sino fundación o corporación, esto es, asociación sin ánimo de lucro.

De esos deberes estipulados en los preceptos acusados, el demandante infiere violación del artículo 30 de la Carta, por estimar que se desconocen los derechos adquiridos de las instituciones privadas de enseñanza superior que, para la fecha en que entró a regir el Decreto 80 de 1980, ya estaban constituidas como sociedades con ánimo de lucro con capital y propiedad afectos a un criterio empresarial, al imponérseles una obligación sobreviniente contraria a su situación jurídica más favorable, consolidada al amparo de la legislación anterior.

2. Sin embargo, repárese bien que la pretendida vulnerabilidad de derechos adquiridos no sólo debe estar referida a la materia, de la norma acusada, sino además al tiempo en que ésta entra a regir, para que se configure su inconstitucionalidad: si hacia el  futuro, la disposición no desconoce derecho adquirido alguno y por lo tanto no viola el artículo 30 por este aspecto, en cambio, si con efecto retroactivo, habría que analizar si por su materia se retrotrae para desconocer situaciones constituidas bajo la égida de normas anteriores, y sólo así, resultaría inconstitucional.

Ahora bien; el mandato contenido en los dos apartes comentados de los citados preceptos que se impugnan, es a las claras a temporal, es decir, no impone la obligación para las instituciones no oficiales de enseñanza superior que ya estaban constituidas como sociedades con ánimo de lucro al momento de entrar a regir el Decreto 80, de tener que convertirse en asociaciones. Es otra disposición del mismo Decreto la que exige esa circunstancia, a saber, el artículo 152, pero ella no ha sido acusada; luego sobre ésta no puede pronunciarse la Sala.

3. Por consiguiente, como los preceptos acusados no señalan con efecto retroactivo el deber de organizarse como fundaciones o corporaciones a las instituciones privadas de enseñanza superior, no violan entonces garantía alguna de  derechos adquiridos consagrada con arreglo a leyes chales anteriores en el artículo 30 de la Carta.

Tercera. Tampoco se infringe el artículo 30 de la Constitución con disponer con fuerza de ley en el artículo 139-1 y en el aparto inicial del 141, que las personas que se dediquen a la enseñanza superior no oficial deban contraer sus propósitos económicos al ámbito asociativo de la educación sin ánimo de lucro, pues quedan en libertad de hacerlo o no, sin consecuencias confiscatorias; ni siquiera de expropiación.

Por lo mismo, la iniciativa privada empresarial permanece incólumne <sic> y tampoco se vulnera con aquellos preceptos el artículo 32 de la Carta; ni se exige responsabilidad patrimonial o punitiva (artículo 20 de la Constitución Nacional); ni se desconoce la libertad de escoger profesión, actividad u oficio, ni el derecho al trabajo (artículo 39 de la Constitución Nacional); ni se impide cumplir con la obligación social de trabajar (artículo 17 de la Constitución Nacional).

Simplemente, el Estado, por mandato directo o habilitado de la ley, encauza la actividad privada económica y docente, hacia el bien común, la justicia social, el cumplimiento de los fines sociales de la cultura, y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, según lo autorizan en sus correspondientes órbitas de intervencionismo, tanto económico como educativo, los artículos 32 y 41 del Estatuto Superior.

Cuarta. La libertad de enseñanza es una potestad del gobernado para recibir cultura sin sujeción a parámetros confesionales o doctrinarios impuestos o restringidos, o para comunicarla de igual manera. Es un derecho que se erige como límite a la acción proselitista o intolerante del Estado o de otros con respaldo en él. Es, por lo menos, eso. Pero no es más que un derecho individual o subjetivo.

En cambio, es diferente el derecho a la enseñanza, el derecho colectivo o la "garantía social”, y ya no individual, a exigir educación que supone precisamente la necesidad de que el Estado ejerza inspección y vigilancia docente instituya la educación como obligatoria y gratuita intervenga el proceso económico privado y social dentro de los límites de nuestro sistema constitucional, para lograr sus objetivos de formación humana intelectual, moral y física.

Así entonces, disponer derroteros institucionales para educar, sin interferir la libertad de recepción o divulgación de la cultura, no es contrario a la libertad de enseñanza, ni, por eso solo, al derecho a la educación.

No se transgrede por lo tanto, a juicio de la Sala, el artículo 41 de la Carta, con señalarle el cauce asociativo sin ánimo de lucro a la enseñanza superior no oficial. Más bien, según lo analizado, se esta dando cumplimiento a ese mandato constitucional.

Quinta. Con fundamento en los razonamientos precedentes resulta así mismo que, el inciso primero acusado del artículo 139 del Decreto 80 de 1980, junto con la parte inicial conexa también impugnada del artículo 141, tampoco atentan contra la libertad o el derecho de asociación; pues los artículos 12 y 44 de la Carta la contraen o adecuan al orden legal o moral y, por lo hasta aquí expuesto, las razones de orden legal que la limitan están acordes con el ordenamiento constitucional que permite al legislador restringirle a los particulares su libre iniciativa empresarial y su potestad de constituir sociedades con ánimo de lucro, cuando se trate de organizar instituciones privadas de educación superior.

De otra parte, w se ve francamente cómo podrían estar relacionados los preceptos que se acusan, con el artículo 47 de la Constitución que prohíbe las juntas políticas populares de carácter permanente, no sólo porque aquellos no están obligando a lo que la norma constitucional prohíbe, sino porque las corporaciones o fundaciones de educación superior no son juntas políticas populares. Se descarta esta pretensión del actor.

Sexta. Queda, sin embargo, por analizar la parte final del artículo 141 del Decreto 80 de 1980, conforme a la cual las normas estatutarias de las instituciones no oficiales de educación superior (fundaciones o corporaciones)…." “fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada".

1. Ciertamente, toda persona jurídica es autónoma con respecto a las naturales que la integran, y éstas y aquélla tienen, entidad propia, diferente. Es ostensible que el propósito del Gobierno al expedir ese precepto no fue simplemente el de reiterar el indiscutido principio de distinción que se enuncia. Si de ello no más se tratase, la norma sería además de inocua, confusa. Otra es la intención.

2. La disposición en este aparte pretende, por lo menos, condicionar o restringir la participación de los fundadores en las instituciones de utilidad común que se creen con finalidades de educación superior, y diferenciarlos o de pronto se entienda que hasta separarlos, con fundamento en las propias normas estatutarias de la entidad fundada, en forma clara, de la estructura y de la dinámica de decisión, autoridad y control de, ella; lo cual equivale además a limitar el derecho de fundación asociada de bienes.

Sin embargo, por imperio de la Carta, el derecho a fundar instituciones de utilidad común, a destinar patrimonio para una finalidad prohijada por la ley por no contrariar al orden público, a las buenas costumbres, al interés social, o al propio orden legal pero que se ciña al constitucional, debe respetarse.

Así lo establece de manera inequívoca el artículo 36 de la Constitución, según el cual "el destino de las donaciones intervivos o testamentarias hecho conforme a las leyes para fines de interés social, no podrá ser variado ni modificado por el Legislador. El Gobierno fiscalizará (apenas) el manejo o inversión de tales donaciones", más no podrá, se agrega, impedir su afectación, ni condicionarla.

Además, según mandato constitucional expreso del artículo 120, numeral 19, al Presidente de la República, en relación con instituciones de utilidad común, sólo le atañe ejercer su inspección y vigilancia para que sus rentas se conserven, y no para que no se constituyan, para que sean debidamente aplicadas según el querer del fundador y no en su contra, y para que, "en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores", incluida la de participar en la decisión, dirección y control de la institución fundada.

En consecuencia, por loable que haya sido el propósito del Gobierno al pretender reducir la actividad de los fundadores en materia de instituciones no oficiales de utilidad común dedicadas a la enseñanza superior, es inconstitucional en cuanto dispuso limitar la voluntad y acción de aquellos, siendo que, de la manera vista, la Constitución se lo prohíbe de manera clara y expresa, tanto al legislador como al Gobierno.

Es entonces evidente la violación por parte del precepto en comento, en su parte final referida de lo dispuesto en el artículo 36 de la Carta, y resulta además incompatible con los artículos 12, 44 y 120-19 del mismo Estatuto. Por lo tanto, deberá declararse inexequible.

V DECISIÓN

Por las razones precedentes y con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el concepto del Procurador, decide:

1º. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 139 del Decreto-ley número 80 de 1980

2º Declarar EXEQUIBLE el artículo 141 del Decreto-ley número 80 de 1980 en su parte inicial que a la letra dice: "Artículo 141. Las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas..... ". y

3º. Declarar INEXEQUIBLE; el texto restante del mismo artículo 141 del Decreto-ley número 80 de 1980, que ordena: "... y sus normas estatutarias fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una, diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada".

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

Presidente.

Humberto Mesa González, Manuel Gaona. Cruz (Conjuez), Oscar Salazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Policarpo Castilla Dávila. (Conjuez), Ildefonso Méndez (Conjuez), Antonio de Irisarri Restrepo (Conjuez).

Luis F. Serrano A.

Secretario,

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto, disiento de lo dispuesto en el ordinal 3º de la parte resolutiva de la sentencia precedente, por las siguientes consideraciones:

Si el artículo 141 exige a las instituciones no oficiales que, "sus normas estatutarias fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quedo establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada", la disposición solo ha querido repetir hasta cierto punto lo que, de acuerdo con las leyes vigentes, es una consecuencia de la autonomía que corresponde a las personas jurídicas, las que se regulan en su funcionamiento por los estatutos aprobados por el Ejecutivo al tenor del artículo 636 del Código Civil que a la letra prescribe: los reglamentos o estatutos de las corporaciones que fueren formados por ellas mismas serán sometidos a la aprobación del Poder ejecutivo de la Unión, quien se la concederá si no tuvieren nada contrario al orden público, a las leyes o las buenas costumbres.

Regulación de la que hacen parte las normas complementarias que se contienen en los artículos 637, 638, 639 ibídem. Y que por ser normas especiales constituyen el régimen de tales entidades y de aplicación obligada.

Si la ley reconoce la existencia y la acción de unos sujetos de derechos y obligaciones distintas de las personas que la organizan, la misma ley no puede autorizar la acción de esos sujetos con absoluta libertad, sino que debe trazar, por lo menos, unas pautas que sometan a un orden cierto la acción de esos mismos sujetos; con mayor razón si se trata de actividades controladas por el Estado, pues entonces no es sólo útil sino necesario que para el ejercicio de ese control esas pautas sean observadas, ya que ellas no son en sí sino medidas para hacer efectivo el control que corresponde, según los fines perseguidos por tales entidades.

La separación de patrimonios producida por la personificación jurídica conlleva necesariamente a que se hagan deslindes precisos entre las reglas de dirección y control de los negocios o actividades de los fundadores u organizado las reglas de dirección y control de la actividad que constituye el objeto de cualquier corporación. o fundación reconocida como persona jurídica.

La ley sigue dejando en este caso, como en el caso de otras personas jurídicas, libertad a los fundadores para que desarrollen, con normas adecuadas, esa separación de dirección y control que facilite la consecución de los fines buscados, con independencia de los intereses personales de los fundadores, socios directivos, administradores y contralores. Son estas las previsiones y regulaciones que deben figurar en los estatutos respectivos como voluntad de tales entidades, y fuerza obligatoria sobre ellas, al tenor de los artículos 638 y 641 del Código Civil.

Así, al proveer el artículo 141, que "la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control" de una institución no oficial dedicada a la educación han de ser distintos de los que pueden corresponder a otras actividades, apenas exige una organización adecuada de las personas jurídicas dedicadas a la educación, para que no se mezclen esa autoridad y esos mecanismos con la autoridad y mecanismos necesarios para otras ocupaciones. No se violan la libertad de enseñanza, la libertad de asociación ni el derecho de propiedad privada, ni los derechos adquiridos, sino que se exigen condiciones de funcionamiento que la ley ha considerado necesarias para que la educación superior sea atendida en la forma más adecuada, eficiente y ordenada.

Por lo expuesto, estimo que es exequible la parte final del artículo 141 del Decreto 80 de 1980, que dice: "... y sus normas estatutarias fijarán precisos límites a la participación de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisión y control de la institución fundada".

Humberto Mesa González