LEY ORGANICA DEL DESARROLLO URBANO

Exequibles los artículos 1º, 2º, 3º, con sus parágrafos 1º, 2º, 8º, 9º, 10, con excepción del aparte en su literal b), y los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 61 de 1978, y declara inexequibles los artículos 4º, 5º, 6º, y 7º, y el aparte ya indicado en la letra b) del artículo 10 de la misma Ley.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, D. E., 14 de agosto de 1979.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 27.

Antecedentes

El ciudadano Leonardo Celis Burgos, según escrito presentado el 19 de febrero del año en curso, solicita de la Corte la declaración de inexequibilidad total de la Ley 61 de 1978; "Ley Orgánica del Desarrollo Urbano", que dice:

"LEY 61 DE 1978

"(diciembre 15)

"Ley Orgánica del Desarrollo Urbano.

"El Congreso de Colombia

"Decreta:

"CAPITULO I

"Propósitos de la Ley.

"Artículo 1º. Se entiende por Ley Orgánica del Desarrollo Urbano un conjunto de normas generales que permitan orientar las instituciones jurídicas y la intervención del Estado hacia el propósito fundamental de mejorar las condiciones económicas, sociales, culturales y ecológicas de las ciudades, de suerte que sus habitantes, mediante la participación justa y equitativa en los beneficios y obligaciones de la comunidad, puedan alcanzar el progreso máximo de su persona y su familia en todos los aspectos de la vida humana o sea en lo moral, lo cultural, lo social y lo físico.

"Artículo 2º. El desarrollo de las áreas urbanas se regulará dentro de una política nacional de equilibrio entre las diversas regiones del territorio y entre las zonas rurales, urbanas y de conservación ecológica. Así mismo se procurará la óptima utilización del suelo urbano y de los limitados recursos de inversión en vivienda, infraestructura y equipamiento y la participación de la sociedad en el valor de la tierra que se deba exclusivamente al crecimiento de las ciudades o al gasto público.

“CAPÍTULO II

“Instrumentos operativos.

"Artículo 3º. Con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo, todo núcleo urbano con más de 20.000 habitantes deberá formular su respectivo Plan Integral de Desarrollo con base en las técnicas modernas de planeación urbana y de coordinación urbano-regional.

"Parágrafo primero. Para los solos efectos de este artículo deben tenerse en cuenta los datos provisionales del XIV Censo Nacional de Población elaborado por el DANE en 1973.

"Parágrafo segundo. Se señalarán las relaciones que dan a un conjunto de municipios las características de área metropolitana y se fijarán los procedimientos para su organización y administración.

"Artículo 4º. Para garantizar la realización de los planes del Desarrollo Integral adoptado por las autoridades locales o regionales competentes, se hará efectivo el control público de los usos del suelo urbano.

"Artículo 5º. En orden a obtener un desarrollo urbano concertado entre los sectores público y privado, se racionalizará la intervención del Estado en la producción y distribución de materiales para la construcción, en las inversiones para vivienda y en las modalidades de compraventa y arrendamiento de unidades habitacionales de interés social.

"Artículo 6º. Las normas administrativas del Distrito Especial de Bogotá y de los Municipios de Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga serán actualizadas y se incorporarán en ellas los sistemas de planeación y de presupuestos por programas.

"Artículo 7º. Se estimulará la descentralización industrial, con base en las posibilidades de producción que resulten de los correspondientes estudios y planes regionales.

"Artículo 8º. Para incrementar los recursos financieros que demande el desarrollo urbano planificado del país, se crearán las estructuras necesarias para operar un mercado secundario de hipotecas y se adecuarán las normas que rigen al Banco Central Hipotecario, al Instituto de Crédito Territorial y al Instituto de Fomento Municipal.

"CAPÍTULO III

"Normas para facultades extraordinarias.

"Artículo 9º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la fecha de promulgación de la presente ley, para que dé cumplida ejecución a los mandatos concretados en los artículos anteriores. Los decretos que se expidan con este propósito deben ser consultados con una Comisión Especial integrada por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes designados por las Comisiones Terceras Constitucionales de una y otra Cámara.

"Artículo 10. En desarrollo de las facultades otorgadas en el artículo 9º el Gobierno se ajustará, en los casos pertinentes a las normas que se establecen a continuación:

"a) En las disposiciones que se adopten no se impondrán ni aumentarán gravámenes, contribuciones, ni tasas;

"b) Se respetarán los derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles y en caso de expropiación la indemnización se pagará de acuerdo con las normas que sobre utilización del suelo se establezcan en los planes de desarrollo urbano que aprueben los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá. Las condiciones de dicha indemnización no serán inferiores a las que rigen para el sector agrario;

"c) La delimitación de las regiones de planeación para la formulación de los planes a que se refiere el artículo 3° corresponderá preferencialmente a los departamentos, por medio de sus oficinas de Planeación o por conducto de asesores oficiales o particulares debidamente calificados;

"d) Se adoptarán las medidas necesarias para fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda.

"Artículo 11. La ejecución de planes de desarrollo urbano y la constitución de reservas para futuras extensiones de las ciudades, o para la protección del sistema ecológico, son motivos de utilidad pública o interés social.

"Artículo 12. Para las finalidades de la presente ley la nación no podrá afectar en forma alguna ingresos que haya cedido total o parcialmente a las entidades territoriales.

"Artículo 13. Esta ley rige desde la fecha de su sanción.

"Dada en Bogotá, D. E., a los seis días del mes de diciembre de mil novecientos setenta y ocho". (Diario Oficial número 35173 de 8 de enero de 1979).

El actor considera que esta ley "infringe por vía indirecta" la atribución 6ª del artículo 76 de la Constitución Nacional, "al infringir lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 70 de 1945".

Las disposiciones acabadas de citar, en su orden, son del siguiente tenor:

"Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

“……………………………………………………………………………………………..

"6ª. Dictar el Reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras".

"Artículo 5º. Los proyectos de ley que queden pendientes de cualquiera de las reuniones del Congreso, y que hubieren recibido por lo menos segundo debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la subsiguiente reunión, en el estado en que se encuentren".

Concreta el demandante la violación que alega así:

"a) Conforme a la certificación que se anexa a la presente demanda, expedida por el Secretario General del Senado, con fecha febrero 2 de 1979, el proyecto de ley número 14 de 1975 (Senado), Orgánica del Desarrollo Urbano, fue aprobado en segundo debate en el Senado el día 10 de diciembre de 1975. Como consecuencia de lo anterior, pasó a consideración de la Cámara el mismo día.

"Transcurridas las legislaturas de 1976 y 1977, sin que al parecer fuera debatido, el proyecto fue repartido para ponencia en la Comisión Tercera de la Cámara en noviembre de 1978, y aprobado en dicha Comisión el 29 del mismo mes. El 6 de diciembre de 1978 fue aprobado $n segundo debate en la Cámara, y sancionado el 15 de diciembre de 1978.

"La reunión subsiguiente a la de 1975 fue la de 1977, de suerte que el proyecto solo podía seguir su trámite en la Cámara, en 1977. No obstante lo anterior, siguió su trámite extemporáneamente en 1978, violando así directamente el artículo 5º de la Ley 70 de 1945 e indirectamente la atribución 6ª del artículo 76 de la Constitución Nacional".

El demandante plantea la competencia de la Corte para conocer de su petición, así:

"a) Durante muchos años la Corte negó ser competente para conocer de las demandas contra las leyes por vicios de procedimiento (9), con una sola excepción, hasta 1977, (10). En este último año, con motivo de la demanda contra la Ley 23 de 1977, la Corte expresó:

" 'Finalmente, la Corte ha sido y es competente para conocer y juzgar las leyes por vicios de procedimiento en su formación, pues tiene confiada la guarda de la integridad de la Constitución, y, por lo tanto, no hay diferencia que el cargo de inconstitucionalidad contra aquella se refiera a violación de normas constitucionales sustantivas o de procedimiento. El ordinal 1º del artículo 214, procedente de la reforma de 1968, simplemente atribuyó expresamente la facultad de objetar proyectos de ley por vicios de procedimiento al Presidente de la República, pero, de ninguna manera restringe el control de constitucionalidad por ese concepto a los proyectos de ley, porque el ordinal del artículo citado al consagrar la acción pública, atribuyó a la Corte plena competencia en relación con las leyes' (11).

"Cabe aclarar que la jurisprudencia citada se refiere a la competencia de la Corte para conocer de vicios de procedimiento cuando éstos se originan en violaciones directas de disposiciones constitucionales tales como el quórum para decidir (artículo 82), la necesidad de un primer y segundo debate en cada Cámara (artículo 81) etc. Hasta el momento la Corte no ha tenido oportunidad de pronunciarse, hasta donde llega nuestro conocimiento, sobre su competencia para conocer de demandas por vicios de procedimiento en la expedición de las leyes que se originen no en normas constitucionales, sino en las normas de carácter legal constitutivas del Reglamento de las Cámaras.

"Se solicita en esta demanda, entonces, que la Corte defina su competencia sobre el particular, y proceda, si así lo juzga, a declarar inexequible la Ley 61 de 1978 por violación indirecta de la atribución 6ª del artículo 76 de la Constitución Nacional, al violar el procedimiento impuesto por el artículo 5º de la Ley 70 de 1945".

Esta demanda fue admitida por providencia del 28 de febrero pasado, en la cual se solicitaron las pruebas pertinentes y las complementarias de las aportadas por el demandante.

Al rendir el concepto de rigor, distinguido con el número 365 del 27 de abril del año en curso, el señor Procurador dice:

"En este orden de ideas, y ateniéndose al escueto planteamiento de la demanda, correspondería a la Corte hacer una confrontación entre la ley demandada y el artículo 76-6 de la Carta, único que se indica como violado. ¿Qué resultaría de ella? El texto constitucional en cuestión no señala procedimiento alguno para la expedición de las leyes, y se limita a señalar, entre las atribuciones del Congreso, la de expedir su propio reglamento. ¿Fue que se ejercitó mal esta atribución, por vicios sustanciales o de procedimiento? No se dice nada de ello en la demanda, y ha debido hacerse porque, dentro de la técnica constitucional conocida y admitida por la honorable Corte, el cargo, como está planteado, debería conducir a un examen comparativo entre los dos textos, del cual resultaría o debería resultar, que el citado reglamento del Congreso, contenido en la mencionada Ley 70 de 1945, adolece o no de vicios de inconstitucionalidad. Pero la demanda lo que viene a presentar en el fondo, es una contrariedad entre dos textos legales: el de la ley de desarrollo urbano que se presenta como objeto de la acción, y el que contiene el reglamento del Congreso, o Ley 70 de 1945, ofreciendo así un imposible jurídico a la misión de la Corte, como sería el de extraer una conclusión de inexequibilidad de la hipotética contrariedad entre dos textos de igual jerarquía, ambos inferiores a la Constitución.

"3. No obstante la claridad de lo anterior, el demandante, para sostener su tesis, se adentra por otro camino: el de la violación indirecta de la Constitución. Sabido es de los honorables Magistrados, que dicha violación consiste en que para llegar al texto o principio consagrado en la Constitución, y que se pretende defender, deba pasarse primero por una norma legal especial, íntima y esencialmente ligada a la Carta Política, a tal punto que sin éste, aquélla no puede tener operancia en la vida política, parlamentaria o social. Debe existir una ligazón de tal manera esencial y funcional entre las dos normas, que la primera no puede regir sin la aplicación de la segunda; consecuencia de lo cual para atacar una determinada ley, se hace imprescindible vincular los dos textos, pues que de la infracción del inferior resultaría o podría resultar necesariamente quebrantado el primero.

"La demanda pretende plantear esta situación dándole al artículo 5º de la Ley 70 de 1945, el carácter de norma orgánica, esencial, de instrumento normativo necesario sin el cual el procedimiento constitucional señalado en el artículo 81 de la Carta, no sería válido. Pero agrega, sin llegar a la profundidad jurídica del problema, que desde luego en el reglamento del Congreso no todas las normas tienen ese carácter y que en cada caso debe seleccionarse con cuidado la naturaleza de la misma para determinar cuándo adquiere naturaleza orgánica y esencialmente vinculatoria con la operancia de la Constitución y cuándo no la tienen. El texto mencionado de la ley, al cual la demanda atribuye ese carácter esencial, es del siguiente tenor:

" 'Los proyectos de ley que queden pendientes en cualquiera de las reuniones del Congreso, y que hubieren recibido por lo menos segundo debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la subsiguiente reunión, en el estado en que se encuentren'.

"Y la estima vinculada de tal modo al ordinal 6º del artículo 76 de la Carta, conforme al cual corresponde al Congreso 'dictar el reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras', que deduce de esa vinculación que donde no se aplique el reglamento, al menos en este punto, se quebranta la Constitución. No lo vincula, como lo ordenaría la lógica, al texto 81, que exclusiva y específicamente señala el procedimiento para la expedición de las leyes, sino a otro, remoto y variado, que no conduce a deducciones razonables. En efecto, de que el Congreso tenga entre sus poderes el de dictar su propio reglamento y lo haya hecho, no significa que sus disposiciones prevalezcan sobre los preceptos constitucionales".

Y agrega:

"Repárese, por fin, y solo para continuar el hilo de argumentación de la demanda, que en el texto ya citado de la Ley 70 de 1945, se habla de la reunión 'subsiguiente', es decir, no en la próxima, sino en la que le sigue. Surge entonces esta pregunta: ¿Si la ley comenzada a tramitar en una legislatura ordinaria o extraordinaria, se continúa tramitando en la siguiente reunión o sesión del Congreso, se habría quebrantado también el artículo 76-6, porque ello no se hizo en la 'subsiguiente' reunión, sino, antes, aun cuando, como en el presente caso se hubieran llenado a plenitud los requisitos y procedimientos del artículo 81? Es decir, ¿el Congreso perdería temporalmente su competencia para legislar en determinadas materias y tendría que aguardar necesariamente para recuperarla a una sesión pos-tenor a la siguiente? Es indudable que semejante conclusión resulta tan exagerada como la que plantea la demanda. La competencia del Congreso para legislar es ilimitada en sesiones ordinarias y restringida en sesiones extraordinarias (artículos 68 y 76) y ninguna ley podría privarlo de dicha competencia. Sólo los hechos previstos en el artículo 75 restarían validez a sus actos.

"4. Finalmente, debo recordar a la honorable Corte, con todo respeto, un hecho, que aun cuando no se registró claramente en el fallo, ni en las actas correspondientes, ilustra el criterio de que para aquella, la Constitución prevalece sobre disposiciones legislativas procedimentales y específicamente sobre el reglamento del Congreso. Cuando se discutía el proyecto de sentencia que concluyó declarando inexequible la Ley 23 de 1977, llamada de reforma electoral, en el punto referente a las votaciones y mayorías con que dicha ley debía ser aprobada, se rechazó de plano la norma reglamentaria, también de la Ley 70 de 1945, que da validez a la afirmación secretarial sobre dichas votación y mayorías, y se estuvo simplemente a la disposición constitucional sobre la materia, con el argumento de que la misión de la Corte era la de confrontar la ley expedida con el texto constitucional y nada más. En el presente caso ocurre otro tanto. El texto de la Carta Política (81), con el cual debe hacerse principalmente la confrontación de la ley, señala expresamente el procedimiento de su expedición, y el expediente demuestra que se cumplió. Y dicho texto reza categóricamente que sin dicho procedimiento 'ningún proyecto será ley', lo que, a contrario sensu, significa que con el cumplimiento del mismo, un proyecto será ley".

En consecuencia, el Procurador conceptúa que la norma acusada es exequible.

El demandante, además, en escrito del 11 de mayo pasado, glosa el concepto del Procurador y adiciona y refuerza las argumentaciones de su demanda.

Consideraciones de la Corte

El cargo fundamental de la demanda radica en sostener que cuando se viola el reglamento del Congreso o el reglamento interno de alguna de las Cámaras, como afirma el actor que sucedió en el trámite de la ley acusada, tal violación de la ley en que constan los dichos reglamentos es una "violación indirecta de la Constitución".

A juicio de la Corte, no tiene objeto en el campo del control constitucional distinguir entre infracciones directas e indirectas de la Constitución. Simplemente, se viola o no la Constitución independientemente de las distintas maneras de quebrantarla que puedan presentarse.

El procedimiento para la formación de las leyes está establecido básicamente en la propia Constitución. Su Título VII desarrolla esa materia. La violación de estas normas hace inconstitucional el proyecto de ley o la ley que queden afectados por un vicio de esta clase. Pero, además, también debe ser declarada inconstitucional la ley cuando en su elaboración no se acaten aquellos preceptos de las leyes que sirven de reglamento interno de las Cámaras Legislativas, en los aspectos en que expresamente la propia Constitución defiere la determinación del procedimiento a tales reglamentos. Es el caso, por ejemplo, de lo que disponen los dos siguientes incisos del artículo 81: "El primero y segundo debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento". (Subraya la Corte).

"Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordene el reglamento, no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente".

Adquiere, entonces, el reglamento rango constitucional.

De consiguiente, cuando la violación en el trámite del proyecto de ley incide en disposiciones del reglamento que no son aquellas a las cuales la Constitución hace la remisión expresa de que se trata, no hay infracción constitucional.

En consecuencia, como la violación alegada por el actor se refiere al artículo 5º  de la Ley 70 de 1945, aun aceptando que la infracción haya sido demostrada, no constituye quebranto de la Constitución.

Esta conclusión releva, pues, a la Corte de hacer el análisis y verificación del cargo formulado por el demandante. Pero, como el artículo 29 del Decreto 432 de 1969 exige que la norma acusada se confronte con la totalidad de las disposiciones de la Constitución a fin de establecer su validez frente a las mismas, se procede a ello, y para facilitar esa tarea se agrupan en tres clases las normas de la Ley 61 impugnada:

a) Las que constituyen regulación legislativa indirecta y sobre desarrollo urbano, como son los artículos 1, 2, 3, con sus parágrafos 1º, 6º, 11, 12 y 13;

b) Las disposiciones que, en conexión con el artículo 9º de la Ley, otorgan facultades al Presidente de la República en la mencionada materia, como el parágrafo 2º del artículo 3º, y los artículos 4, 5, 7, 8, y

c) Los artículos 9 y 10 reguladores de las facultades extraordinarias que otorga la Ley 61.

La ley acusada se autocalifica de "Orgánica del Desarrollo Urbano", calificativo que la Constitución aplica a "las normas orgánicas del Presupuesto Nacional", previstas en el numeral 3º del artículo 76 de la Constitución, pero que empleada impropiamente por el legislador en este caso no afecta su naturaleza normativa, ni configura tacha de inconstitucionalidad, ya que solo se incurre en un error de técnica.

Hecha esta precisión, corresponde analizar el otorgamiento de las facultades a que se refieren los artículos 9º y 10 de la Ley, en orden a comprobar su conformidad con la Constitución, así:

1º. El requisito de temporalidad, mediante el señalamiento del término correspondiente, está cumplido en el artículo 9º;

2º. En cuanto a la precisión de las facultades, debe anotarse:

a) El artículo 9º de la Ley acusada reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias por un año, contado desde la promulgación de la misma, "para que dé cumplida ejecución a los mandatos concretados en los artículos anteriores". Además, condiciona esas facultades así: "Los decretos que se expidan con este propósito deben ser consultados con una Comisión Especial integrada por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes designados por las Comisiones Terceras Constitucionales de una y otra Cámara".

Asimismo, los artículos 10 y 12 establecen una serie de prohibiciones, restricciones y señalan ciertas directrices para el ejercicio de las facultades de que se está tratando.

Por esto es necesario analizar la forma en que se otorgaron estas facultades y determinar su conformidad con la Constitución:

1ª. El artículo 9º citado no enumera ni expresa, como es lo usual y técnico, las facultades que otorga; para tal efecto, remite "a los mandatos concretados en los artículos anteriores". Esto es, que ha de entenderse que las facultades se refieren a la normatividad contenida en los ocho primeros artículos de la ley, y que es preciso detallar su contenido para establecer si se cumple el requisito constitucional de que las facultades se hayan determinado con rigurosa precisión;

2ª. Pero, hay dos cuestiones previas: la implicada en la naturaleza de las facultades que se pretende otorgar, cuando se dice que se confieren "para que se dé cumplida ejecución a los mandatos concretados en los artículos anteriores", lo cual parece desvirtuar la institución llamada "facultades extraordinarias", previstas en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, y la resultante de condicionar su ejercicio a la consulta de una Comisión de congresistas.

En cuanto al primer problema, la Corte estima que se trata de una cuestión puramente formal que no afecta la constitucionalidad del artículo 9º, pues se traduce en un mal empleo de las expresiones "cumplida ejecución de los mandatos", con el sentido de otorgarle al Gobierno potestad legislativa para su desarrollo. Como no existen palabras rituales en este campo, darle otro entendimiento a los términos transcritos es una interpretación incorrecta o inane, como la que pretenda que dicha atribución se refiere a la potestad reglamentaria establecida en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución.

Tampoco constituye violación constitucional el no hacer en el propio artículo que las otorga la enumeración ordenada de las materias sobre que versan, siendo válido conferirlas mediante la remisión a los artículos anteriores que, aunque no es usual, es la fórmula empleada en aquél.

Igualmente, para la Corte no hay infracción en condicionar el ejercicio de facultades extraordinarias a una consulta, cuando la opinión que se emita no sea obligatoria, con una Comisión de congresistas, porque el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución señala solo la temporalidad y la precisión como requisitos necesarios, o sea, sin los cuales no es válida la ley que las otorga, pero esto no impide que el Congreso, que es el titular de la competencia que parcial y transitoriamente atribuye al Gobierno, señale condiciones adicionales que no sean contrarias a la Constitución, ya que éste obra en su nombre y con autorización suya.

3ª. En cambio, el aspecto relativo a la precisión de las materias para las cuales se otorgan las facultades no es constitucional, en lo tocante a:

a) El artículo 4º, por cuanto no se sabe si se refiere a la potestad para organizar un sistema de policía administrativa o de "control público de los usos del suelo urbano", como dice el texto legal, o de que el Gobierno legisle en tal sentido, pues una y otra conclusión pueden derivarse de la ambigua expresión "se hará efectivo";

b) Igual imprecisión aparece en el artículo 5º, en tanto hay duda sobre si tal norma solo faculta para dictar normas técnicas sobre la intervención en las materias allí anunciadas, o en forma vaga confiere potestad legislativa para variar el régimen de "las inversiones para vivienda y en las modalidades de compraventa y arrendamiento de unidades habitacionales de interés social", y regular además la producción y distribución de materiales para construcción;

c) El artículo 6º al ordenar la actualización de "las normas administrativas" de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, se expresa en términos tan amplios que podrían abarcar la totalidad del estatuto de los municipios mencionados, por lo cual peca de la misma imprecisión;

d) El artículo 7º es vago en extremo, porque la gama de posibilidades utilizables para "estimular la descentralización industrial" es indeterminada, y tal facultad se otorgó sin ninguna directiva ni indicación de medios para tal objetivo.

4ª. El parágrafo del artículo 3º, en que se faculta al Gobierno para dictar disposiciones sobre organización y funcionamiento de áreas metropolitanas, está de acuerdo con el artículo 199 de la Constitución.

5ª. Las facultades del artículo 8º son, por el contrario precisas.

6ª. El artículo 10, literal b) es inconstitucional en cuanto está afectada de igual imprecisión la fórmula indirecta que puede establecer para determinar las indemnizaciones por expropiación.

7ª. Las facultades conferidas en el literal d) del artículo 10 no adolecen de imprecisión.

8ª. Los artículos 1º y 2º son meramente enunciativos, declarativos de propósitos, de objetivos orientadores de la política estatal en cuanto a desarrollo urbano y, por tanto, al no tener contenido prescriptivo alguno, no envuelven violación constitucional alguna.

9ª. Los artículos 3° con su primer parágrafo, 11 y 12 son regulaciones directas del Congreso como legislador que están acordes con la Constitución y, obviamente, tampoco hay reparo que hacer sobre el 13.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, –Sala Plena–, oído el Procurador General de la Nación, con base en el estudio presentado por su Sala Constitucional, Declara Exequibles los artículos 1º, 2º, 3º, con sus parágrafos 1º y 2º, 8º, 9º, 10, con excepción del aparte que en su literal b) dice " ...en caso de expropiación la indemnización se pagará de acuerdo a (sic) las normas que sobre utilización del suelo se establecen en los planes de desarrollo urbano que aprueben los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá", y los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 61 de 1978, "Orgánica del Desarrollo Urbano", y DECLARA INEXEQUIBLES los artículos 4º, 5º, 6º, y 7º, y el aparte ya indicado en la letra b) del artículo 10 de la misma ley.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Miguel Lleras Pizarra, Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Femando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón, Dante Fiorillo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano.

Nicolás Pájaro Peñaranda.

Secretario.

Salvamente de voto de Miguel Lleras Pizarro, Fernando Uribe Restrepo, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Gonzalo Vargas Rubiano, Ricardo Uribe Holguín.

En la sentencia de que disentimos se afirma:

"El cargo fundamental de la demanda radica en sostener que cuando se viola el reglamento del Congreso o el reglamento interno de alguna de las Cámaras, como afirma el actor que sucedió en el trámite de la ley acusada, tal violación de la ley en que constan los dichos reglamentos es una 'violación indirecta de la Constitución'. A juicio de la Corte, no tiene objeto en el campo del control constitucional distinguir entre infracciones directas e indirectas de la Constitución. Simplemente, se viola o no la Constitución independientemente de las distintas maneras de quebrantarla que puedan presentarse.

"El procedimiento para la formación de las leyes está establecido básicamente en la propia Constitución. Su Título VII desarrolla esa materia. La violación de estas normas hace inconstitucional el proyecto de ley o la ley que queden afectados por un vicio de esta clase. Pero, además, también debe ser declarada inconstitucional la ley cuando en su elaboración no se acaten aquellos preceptos de las leyes que sirven de reglamento interno de las Cámaras Legislativas, en los aspectos en que expresamente la propia Constitución defiere la determinación del procedimiento a tales reglamentos. Es el caso, por ejemplo, de lo que disponen los dos siguientes incisos del artículo 81: 'El primero y segundo debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento' (Subraya la Corte).

"Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordene el reglamento, no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente".

"Adquiere, entonces, el reglamento rango constitucional.

"De consiguiente, cuando la violación en el trámite del proyecto de ley incide en disposiciones del reglamento que no son aquellas a las cuales la Constitución hace la remisión expresa de que se trata, no hay infracción constitucional.

"En consecuencia, como la violación alegada por el actor se refiere al artículo 5º de la Ley 70 de 1945, aun aceptando que la infracción haya sido demostrada, no constituye quebranto de la Constitución".

"Es ya gran consuelo que la mayoría haya desechado las pretendidas diferencias entre infracción directa e infracción indirecta, figura incongruente con el deber de guardar la integridad de la Constitución. Apoyamos la declaración de inexequibilidad que acepta la mayoría, pero por motivos diferentes, aunque no contradictorios con los de la sentencia. Disentimos porque se aceptó la inexequibilidad de sólo algunos preceptos, no de todos, y porque se repudió la doctrina que en seguida se expone".

Primero: El valor y obligatoriedad del reglamento o de disposiciones legales de nombre y objetivo similares.

"Ley como ley" se dice en el lenguaje vulgar y en el privado e íntimo de los juristas, para significar que una ley no puede violar otra, porque la posterior, aunque no contenga derogatorias expresas, en cuanto no coincida con alguna anterior, la deroga o subroga implícita pero necesariamente. Esto es cierto, en general, pero caben excepciones porque dentro del ordenamiento legal hay jerarquías. En primer lugar, las que menciona la propia sentencia: cuando se necesita votación calificada o algún especial requisito de trámite como la previa y oportuna acumulación o cuando los debates no se hagan en días distintos, salvo lo que disponga el reglamento. Aquí hay una remisión expresa al reglamento. ¿Por qué? ¿Es que la Constitución, tan excesivamente reglamentaria como la nuestra, no puede decidir de una vez por todas, como se tramitan todas las leyes? ¿Por qué a pesar de sus excesivos detalles, nuestro constituyente que aspira a abarcarlo todo, tiene la conciencia o la subconciencia de que algo puede escapársele y conviene dejar a salvo ese algo, para que la ley lo supla? Es pues el propio constituyente el que da jerarquía constitucional a algunas leyes y no de cualquier modo, como al azar. Al contrario, acepta que la ley cree excepciones a la propia regla constitucional, ¿Si llega hasta ese extremo, qué razón hay para negar el mismo puesto a la regla, ya no excepcional sino supletoria, de la omisión del constituyente? Y más que supletoria, necesaria, como se verá en seguida.

En cuanto al concreto tema de hoy, el constituyente olvidó cómo garantizar la expedición de ley que aprobada en sus dos debates por una de las Cámaras, no alcanzó a ser considerada en la misma legislatura, por la otra Cámara. El silencio podría significar que en la siguiente legislatura (¿o en la subsiguiente?) debería comenzarse de nuevo, o por el contrario que en cualquiera otra legislatura del futuro, diez o veinte años después, podría retomarse el hilo de aquel lejano y parcial legislador, para completarle su pensamiento y su propósito. Si lo primero, podría pensarse que se falta a la economía del esfuerzo legislativo. Si lo segundo, podría realizarse una traición a la conveniencia social porque las circunstancias de la vida, que reclamen reglamentos legales, pueden variar con el paso de los años y con los cambios de Gobierno y de legisladores. Si en la Carta faltó esta previsión y la subsana el mismo legislador, debe entenderse que el primer obligado a respetar esta ley es el propio legislador y que su infracción es de análoga categoría doctrinaria justificativa de reglas expresas constitucionales similares: despachar ordenadamente las leyes que han de afectar la conducta de los gobernados.

La ley por la que el legislador se obliga a respetar ciertas reglas del "juego legislativo" es de interés público porque permite dar seguridad al pueblo respecto de sus mandatarios. Si se sabe que no se aprobó, dentro del plazo legal, la ley que se temía o se anhelaba, se pueden hacer descansados proyectos para el futuro. El que la temía podrá decirse: al fin nos salvamos de esa amenaza. Emprendamos de nuevo lo que estábamos haciendo, que suspendimos ante la amenaza de la ley que no alcanzó a serlo. El que la esperaba con alegría deplorará el descuido del legislador y se hará el propósito de reiniciar alguna promoción pública (¿o privada?) para que el Congreso vuelva a ocuparse del asunto cuya reglamentación legal fracasó.

La norma legal supletoria de la falta de la minucia constitucional, o más exactamente de la sana ausencia de minucia en el Código Constitucional, adquiere jerarquía constitucional por lo ya expuesto y porque está comprometido el principio de la probidad que es el mismo de la lealtad. El legislador debe proceder de buena fe, o sea que debe respetar las reglas que se ha dado a sí mismo, no por diversión o por falta de otra cosa mejor en que ocuparse, sino para arreglar su comportamiento como tal, porque el pueblo espera de quien dirige su conducta, como su delegado o apoderado, que sea tan serio como para no engañarlo en la mitad del camino.

Existe algo como un pacto tácito entre el legislador y sus electores, que son la entera nación a quien aquél representa, según el cual jamás la ley engañará a quienes conocen las reglas y confían en que se cumplirán, porque los encargados de hacerlo son caballeros, gentiles hombres, que jamás sustraerían subrepticiamente, una ficha de la mesa de juego.

La ley sobre trámite de las leyes no pueden incumplirla los gobernados. Ello no significa que no sea regla general y abstracta obligatoria para todos los pobladores. Y si el único que está en capacidad de hecho y de derecho para violarla, es el legislador, es a él a quien debe aplicarse la pena, que para este caso es la declaración de inexequibilidad. Es como en el derecho penal; el estupro está prohibido para todos, pero sólo los varones pueden incurrir en él.

La ley reguladora del trámite de las leyes no puede derogarse ni subrogarse tácitamente, sino por otra ley que trate la misma materia. Lo contrario sería admitir el absurdo de la derogación o subrogación tácita por el extraño modo de su violación. Sería como una subrogación temporal, de hecho y circunstancial, según parezca conveniente, de momento, cumplirla o violarla. Y si este último, violarla, solo por un rato. Si se violó una vez, violada quedó y si no se aplica la sanción o pena de inexequibilidad, (no hay otra) seguirá el juego de la violación o el acatamiento ocasionales. Conducta inadmisible en derecho. De donde se concluye que aquella sobre que estamos discutiendo, entró a formar parte del sistema constitucional. Y no se diga que hay violación indirecta como lo afirma el demandante y lo sostiene el procurador (aunque para rechazarla). El primer obligado a cumplir las leyes es el legislador y si le parecen inconvenientes, debe derogarlas o modificarlas por otra ley similar. Lo que le está prohibido es cumplirlas o no cumplirlas según el humor o la conveniencia política circunstancial o, como a veces sucede, por descuido.

Todo lo expuesto sirve para concluir que la ley sobre trámite de las leyes tiene jerarquía constitucional y su violación debe acarrear la declaratoria de inexequibilidad, como esperamos que ocurra en próxima oportunidad.

Segundo. Algo sobre siguiente y subsiguiente.

El artículo 5º de la Ley 70 de 1945, primer blanco de la discusión, reza así:

"Los proyectos de ley que queden pendientes de cualquiera de las reuniones del Congreso y que hubieren recibido por lo menos segundo debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la subsiguiente reunión, en el estado en que se encuentren".

Aunque descubrir el tenor literal de la ley es la tarea más difícil, porque si hay tema esquivo es el del significado de las palabras, hasta el extremo de que se han escrito varios libros sobre el significado del significado, en el presente caso no hay más remedio que comenzar, porque de lo que resulte sobre subsiguiente está la almendra del debate, en su segundo acto.

Según el Diccionario de dudas de la lengua española, de don Manuel Seco, el prefijo sub, latino, significa bajo. Por ejemplo subdirector y submarino: bajo el director y bajo el agua del mar. La Academia de la Lengua, la Real, en su última edición complica un poco más la cuestión porque define el -verbo subseguir como seguir una cosa inmediatamente a otra. Es verbo intransitivo. Cerca está el adjetivo subsecuente, del latín subsequens, subsequentis, que significa subsiguiente y este es el participio activo del verbo subseguirse que como tal verbo significa que se subsigue, pero que como adjetivo quiere decir que viene después del que sigue inmediatamente. Ocurre que también existe el adverbio subsiguientemente, que tiene como sinónimos después, inmediatamente, en seguida, según el correspondiente diccionario de don Federico Carlos Sainz de Robles.

¿Cómo lo usó la ley, en el caso de que su empleo fuera conciente <sic>? El texto, o sea el bendito tenor literal, dice que es en la subsiguiente reunión. Califica la reunión y por tanto lo empleó como adjetivo, es decir, como la que sigue a la inmediatamente siguiente. Esto en cuanto al aspecto semántico.

Empero, parece lógico que el legislador quisiera que no haya más solución de continuidad que el intermedio entre una y otra legislatura a fin de que la lejanía en el tiempo no desdibuje ni la causa, ni la finalidad que se tuvieron en cuenta cuando se inició el estudio de la ley. Cualquiera piensa, sin pensar mucho, como estamos haciéndolo en este salvamento, que en cuanto más próximas estén las reuniones para estudiar un asunto, es más fácil salvaguardiar <sic> el hilo del pensamiento del legislador, reposado y sabio, pero también, eventualmente, olvidadizo. Y el olvido de alguna idea o la falta de nitidez del recuerdo, puede llevarnos al error, así sea por insuficiente advertencia.

Este asunto tiene antecedentes curiosos. No todos habrá de recordárselos ahora, pero por vía de ejemplo, algunos. En el artículo 5º del Acto Reformatorio (de la Constitución) número cinco de 1905 puede leerse: "El período presidencial en curso y solamente mientras esté a la cabeza del Gobierno el señor General Reyes (Rafael, para evitar equívocos) durará una década (sic) que se contará del primero de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914.

"En el caso de que el poder ejecutivo deje de ser ejercido definitivamente por el señor General don Rafael Reyes, el período presidencial tendrá la duración de cuatro años para el que entre a reemplazarlo de una manera definitiva; esta duración de cuatro años será también la de todos los períodos subsiguientes". Aquí también se utilizó como adjetivo para calificar a los períodos. Sin embargo parece obvio que la voluntad tan claramente expresada fue la de que sólo el General Reyes pudiera gobernar diez años (un decenio y no una década como erradamente se escribió, lo que demuestra que ni el legislador ni el constituyente son muy cuidadosos con el lenguaje) y que los que siguieran después de él, sólo cuatro.

El artículo 29 del Acto legislativo número 1 de 1936 estableció: "Los proyectos de ley que queden pendientes en cualquiera de las reuniones del Congreso y que hubieren recibido por lo menos segundo debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la subsiguiente reunión, en el estado en que se encuentren". Disposición similar no se menciona en el Acto legislativo número 1 de 1945 ni hay razones para entender que el constituyente quiso dejar vigente el artículo 29 del Acto de 1936, puesto que el de 1945 reglamentó toda la materia sobre tramitación de las leyes, con la novedad de la instancia de adopción para algunas de ellas y de votación calificada para varias clases.

Quizás a tal circunstancia obedezca el artículo de la ley de 1945, la número 70, porque la séptima del mismo año no se ocupó del tema. En el año de 1968 se calló sobre este aspecto del trámite. Así, el vacío constitucional queda satisfactoriamente remediado con el artículo quinto de la Ley 70 de 1945, que mantiene su vigencia.

Para quienes suscribimos este salvamento, lo que el legislador quiso expresar cuando empleó mal el adjetivo subsiguiente, no fue el que sigue al inmediatamente siguiente, sino el siguiente. En el Congreso debería crearse el empleo de técnico en lenguaje para evitar estas complicadas lucubraciones y tan largos recorridos por la semántica. Pero si no se hubiera empleado la palabra como adjetivo sino como un derivado del verbo subseguir, las consecuencias prácticas para el presente proceso serían las mismas. La ley sobre que se discute no se aprobó en la legislatura siguiente ni en la subsiguiente, sino tres años después. Es vicio en su formación como cualquiera otro expresamente señalado en el Código constitucional y merece que se la declare inexequible.

Con el debido respeto para la mayoría,

Fernando Uribe Restrepo, Juan Hernández Sáenz, Ricardo Uribe Holguín, José María Esguerra Samper, Alvaro Luna Gómez, Gustavo Gómez Velásquez, Gonzalo Vargas Rubiano, Miguel Lleras Pizarro, José María Velasco Guerrero.