LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y EXPRESION CONSAGRADA EN LA CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

Exequibles los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 y 10 de la Ley 51 de 1975.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

Bogotá, D. E., 26 de febrero de 1979.

Magistrado ponente: doctor Antonio Alvira Jácome

Aprobado según Acta número 8.

El ciudadano Agustín Castillo Zárate, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, acusa de inconstitucionales los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º, 9º y 10 de la Ley 51 de 1975, solicitando que se declaren inexequibles.

Tenor de las disposiciones acusadas:

"LEY 51 DE 1975

"(diciembre 18)

"Artículo 1º. Reconocese como actividad profesional, regularizada y amparada por el Estado, el ejercicio del periodismo en cualquiera de sus formas.

El régimen de la profesión de periodista tiene, entre otros, los siguientes objetivos:

Garantizar la libertad de información, expresión y asociación sindical; defender el gremio y establecer sistemas que procuren al periodista seguridad y progreso en el desempeño de sus labores".

"Artículo 2º. Son periodistas profesionales las personas que previo el lleno de los requisitos que se fijan en la presente ley, se dedican en forma permanente a labores intelectuales referentes a: redacción noticiosa y conceptual o información gráfica, en cualquier medio de comunicación social".

"Artículo 3º. Para ejercer en forma permanente la profesión de periodista se requiere llenar previamente uno de los siguientes requisitos:

a) Poseer título en la especialidad de periodismo, expedido por una facultad o escuela aprobada por el Gobierno Nacional;

b) Comprobar en los términos de la presente ley haber ejercido el periodismo durante un lapso no inferior a cinco años anteriores a la fecha de la vigencia de ella;

c) Comprobar en iguales términos anteriores haber ejercido de manera continua el periodismo, durante un lapso no inferior a tres años inmediatamente anteriores a la fecha de la vigencia de la presente ley y someterse el interesado a presentación y aprobación de exámenes de cultura general y conocimientos periodísticos en su especialidad, según reglamentación que expida el Ministerio de Educación;

d) Título obtenido en el exterior en facultades o similares de ciencias de la comunicación y que el interesado se someta a los exámenes de que trata el literal anterior, salvo en el caso de títulos que provengan de países con los cuales Colombia tenga convenios sobre el particular".

"Artículo 4º. Créase la tarjeta profesional del periodista, la cual será el documento legal que acredite a su tenedor como periodista profesional".

"Artículo 5º. El Ministerio de Educación Nacional otorgará, previa inscripción, la tarjeta profesional anterior, una vez llenado uno o varios de los requisitos a que se refiere el artículo 3º de la presente ley, así:

a) La posesión del título obtenido en facultades o escuelas nacionales o extranjeras, se acreditará con la presentación del diploma correspondiente, debidamente registrado;

b) El tiempo de ejercicio periodístico se acreditará con declaración jurada del director o directores del medio o medios de comunicación en los cuales haya trabajado el aspirante, o subsidiariamente, con declaraciones juradas de tres periodistas a los cuales conste directamente el ejercicio periodístico durante los años requeridos".

"Artículo 7º. Quien ejerza en forma permanente la profesión de periodista, independientemente o vinculado a un medio de información, sin haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente, vencidos dos años de la expedición de la presente ley, estará sujeto a multa de cinco a diez mil pesos, suma que se aumentará al doble en caso de reincidencia. La persona natural o jurídica con la cual se realice la vinculación ilegal, será solidariamente responsable del pago de la multa.

Parágrafo 1º. Quienes a la fecha de la expedición de la presente ley estén vinculados a un medio de comunicación, durante período inferior a tres años, podrán acogerse a lo dispuesto en el literal c) del artículo 3º de la presente ley, y obtener la tarjeta profesional una vez cumplido el período requerido.

Parágrafo 2º. Se entiende que la persona o personas que utilicen eventualmente medios de comunicación para expresar conceptos u opiniones personales, no estarán sujetas a las sanciones de la presente ley".

"Artículo 8° La multa o multas a que se refiere el artículo anterior, serán impuestas a favor del Tesoro Nacional, por el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada, contra la cual procederá el recurso de reposición, previa consignación del importe de ellas".

"Artículo 9º. La persona que mediante avisos de cualquier clase, instalación de oficina, fijación de placas, murales, o en cualquier otra forma, anuncie la prestación de servicios periodísticos o similares, sin haber obtenido la tarjeta profesional de periodista, estará sujeta a las sanciones establecidas en el artículo de la presente ley".

"Artículo 10. Los medios de comunicación social del sector público, las agencias gubernamentales y corporaciones públicas de origen popular, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta, cualquiera que sea su denominación que establezcan o tengan servicios informativos o de divulgación, solo podrán emplear a periodistas profesionales en lo que a servicio periodístico se refiere.

Parágrafo. Será nulo todo nombramiento que se haga contraviniendo lo dispuesto anteriormente".

Normas violadas y concepto de la violación

En esta forma señala el demandante las disposiciones violadas:

"El artículo 55 de la Constitución Nacional indica que 'son Ramas del Poder Público la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional', atribuyendo a cada una de éstas "funciones separadas'. 'Es función propia del Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, según el numeral 20 del artículo 120 de la Constitución Nacional.... celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso".

"Mediante leyes, según el numeral 18 del artículo 76 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso 'aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional'.

"Al Congreso le está prohibido según prescripción del numeral 2 del artículo 78 de la Constitución Nacional, 'inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes' ".

Así mismo señala como disposición violada el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

"Artículo 13. Libertad de pensamiento y expresión:

"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones o ideas de toda índole sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

"2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

"a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

“b) La protección de la seguridad nacional, el orden púbico o la salud y la moral públicas.

“3º. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación v la circulación de ideas y opiniones.

"4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

"5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional".

"El concepto de la violación lo hace consistir el demandante en que el legislador violó la Constitución, por no respetar la separación de las Ramas del Poder Público, al expedir la Ley 51 de 1975, y que además, con esta ley violó el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque su articulado limita las libertades de pensamiento y expresión consagradas en el citado artículo 13.

Concepto del Procurador

El Procurador General de la Nación en su concepto número 348 de fecha octubre 16 de 1978, estima que las normas impugnadas son exequibles por cuanto ellas: "no implican para nadie restricción a las libertades de pensamiento y expresión". Y en cuanto ni artículo 10 de la Ley 51 de 1975 opina que es exequible en virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto extraordinario número 3130 de 1968. Y así remata su comentario: "En el caso contrario, es evidente que la norma impugnada no puede fundarse en el citado artículo 76-10 de la Carta, porque si en determinada sociedad el capital de origen estatal no alcanza aquel porcentaje, sus servidores no tienen la condición de empleados oficiales; pero sí encuentra respaldo en el mencionado artículo 39 de la propia Constitución, por la misma razón ya aducida, válida para todas las entidades de que se viene hablando.

"Por este aspecto, los periodistas se encuentran en análogas circunstancias a los demás profesionales, por ejemplo los médicos, quienes si son vinculados en su condición de tales, es decir, para desempeñar labores inherentes a su profesión, han de poseer el correspondiente registro exigido por la ley que reglamenta esta actividad".

Consideraciones de la Corte

En el fondo, solo dos cargos se esgrimen como fudamento <sic> de la violación constitucional.

1º. Infracción de los artículos 55 y 120 numeral 20 de la Carta, por considerar el demandante que al Congreso no le correspondía legislar sobre la materia de los artículos acusados, y

2º. Ser las normas acusadas violatorias de las libertades de pensamiento y expresión, consagradas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por la Ley 16 de 1972.

Cargo 1º. No contiene la Ley 51 de 1975, tratado internacional alguno ni por ella se aprueba uno de éstos. Esta ley, se limita a reconocer la profesión de periodista y a hacer su reglamentación, lo cual hace impróspero el cargo puesto que la facultad de legislar al respecto la contempla el artículo 39 de la Carta en estos términos: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones".

Cargo 2° Como premisa para fundar los cargos contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 y 10 de la Ley 51 de 1975, antepone el acusador la Ley 16 de 1972, por la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos y basándose en el artículo 13 de la Convención, anota que los artículos mencionados atentan contra las libertades de pensamiento y expresión consagradas en él. En suma, se está indicando que la Ley 51 de 1975 es violatoria de un tratado público y que ello la hace inexequible. Esto muestra la inanidad del cargo, porque la Corte no tiene la competencia para conocer de este tipo de inexequibilidades por no atribuírsela ni el artículo 214 ni otra norma de la Constitución y de aquí, que en reciente fallo, que ratifica otros, haya dicho: "…en cuanto a las impugnaciones fundadas en la violación de disposiciones contenidas en tratados internacionales que obligan a Colombia, la Corte ha expresado ya su criterio sobre la no procedencia de esta tacha en los procesos de inexequibilidad, así: De otra parte, cabe recordar que ningún texto de la Constitución permite a la Corte conocer de demandas sobre la exequibilidad constitucional de las leyes o determinados decretos por ser incompatibles con cláusulas de tratados públicos. La inexequibilidad de tales actos de derecho interno solo es posible, conforme a nuestros ordenamientos sobre la jurisdicción constitucional, cuando se da violación de la Carta misma. Los asuntos que pueda suscitar ante los jueces una incompatibilidad entre actos del Estado y obligaciones que a éste impongan convenios internacionales consisten en problemas de aplicación de la ley frente a reglas, también de mérito legal, consignadas en pactos internacionales debidamente ratificados, esos conflictos no han sido previstos para ser resueltos por medio de la competencia especialísima que la Carta confiere a esta corporación para decidir sobre la exequibilidad de las leyes y algunos decretos cuando se les acusa por inconstitucionales, no por opuestos a tratados (ver artículo 214, Constitución Nacional). Ni se diga que nuestra jurisprudencia civil registra casos en que se reconoce primacía a estipulaciones de convenios internacionales sobre la ley, y que, en consecuencia y por analogía, debe darse valor constitucional a los tratados con el objeto de guardar su observancia por medio de la acción de inconstitucionalidad. No. Las normas atributivas de competencia son de derecho estricto y no sufren extensiones merced a interpretaciones por analogía. No hay competencia sin texto general o especial que la otorgue. Las demandas de inexequibilidad intentadas ante la Corte por violación de tratados no son admisibles. Deben rechazarse (Sentencia de febrero 28 de 1973).

"En resumen: Estas cuestiones son problemas de relaciones interestatales que, por lo mismo, no pueden definirse ante tribunales nacionales y como asuntos de derecho interno. De modo que, mediante esta acción solo pueden plantearse infracciones directas de la Constitución". (Sentencia de octubre 30 de 1978).

Por otro aspecto, no se ve que la ley viole la libertad de escoger oficio o profesión, como lo consigna el artículo 30 de la Constitución, porque el mismo precepto expresa a continuación: "La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones", y precisamente es lo que hace la ley en los artículos acusados en desarrollo del canon constitucional citado, por lo cual en vez de chocar las disposiciones, se armonizan.

Sobre este punto ya se había pronunciado la Corte así: "La reglamentación y las condiciones de idoneidad de los títulos, así como la inspección sobre su ejercicio, miran a las profesiones; los oficios son objeto, únicamente de inspección; y ambas constituyen una limitación al principio general de la libertad. La reglamentación y vigilancia de las profesiones constituye un imperativo de la seguridad social y una garantía de los derechos humanos: con este criterio se legisla universalmente, y para el ejercicio de ciertas profesiones como la de abogado, médico, cirujano, dentista, farmaceuta, y ahora periodista, se exige, porque socialmente es necesario, la prueba de idoneidad que la ley estime pertinente.

"Primitivamente la reglamentación se refería a las profesiones de tipo universitario o académico que requieran estudios regulares, controlados, que culminaron con el respectivo título de idoneidad. Así se desprende, además, de los antecedentes constitucionales del artículo 39 en vigor. En efecto: el artículo 44 de la Constitución de 1886 hacía referencia al 'ejercicio de las profesiones médicas y sus auxiliares', el Acto legislativo número 1 de 1918, artículo 1º, extendía la modalidad a la profesión de abogado; el Acto legislativo número 1 de 1921, artículo único, confirmaba esta situación y. el Acto legislativo número 1 de 1932, artículo único, agregaba a las profesiones de médico y abogado las profesiones de ingenieros en sus distintos ramos. (Corte. Sentencia de 5 de agosto de 1970, Gaceta Judicial Tomo CXXXVII, página 300)".

'' Como se anotó, la Ley 51 de 1975 reglamenta el ejercicio del periodismo como una actividad profesional, 'regularizada y amparada por el Estado'. Exige un título académico, lo que implica estudios previos de igual naturaleza; sin perjuicio de reconocer las situaciones de hecho surgidas con anterioridad a su vigencia. Y como no desconoce ni mengua la garantía de la libertad de trabajo, lejos de violar el artículo 39, se amolda a él y es su soporte jurídico". (Fallo de marzo 31 de 1977).

Agrega el demandante al referirse al artículo 10 de la Ley 51 de 1975: 'Por iguales razones y porque al referirse a las sociedades de economía mixta entra a regular unilateralmente, sin que le corresponda hacerlo, asuntos que son propios del contrato de sociedad, que como tal es plurilateral, siendo ley para las partes. Vale anotar también que, es de la esencia de las sociedades de economía mixta el que siquiera uno de los socios y parte del capital sean privados". A lo cual observa la Corte, que el tenor de este artículo está en armonía con los otros nueve y que lejos de regular las entidades oficiales allí nombradas, está encaminado a proteger la profesión de periodista que reconoce la ley de ahí que prohíba a esas entidades que contraten periodistas no profesionales. Este y no otro es el contenido del artículo y por consiguiente es constitucional en razón de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena–, oído el concepto del Procurador General de la Nación, previo estudio de la Sala Constitucional,

Resuelve:

DECLÁRANSE EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de la Ley 51 de 1975.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta, Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Antonio Alvira Jácome, Jesús Bernal Pinzón, Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero, Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Luis Sarmiento Buitrago, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo.

Carlos Guillermo Rojas Vargas

Secretario General.