ACTIVIDADES ANORMALES EN EL MINISTERIO DE HACIENDA

Exequible el Decreto 2540 de 18 de octubre de 1979.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, D. E., 26 de noviembre de 1979.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 47.

REF.: Radicación número 771 (105-E) Revisión constitucional del Decreto legislativo número 2540 de 1979. Se modifica el artículo 5º del Decreto 2062 de 27 de agosto de 1979.

Antecedentes:

En cumplimiento del artículo 121 de la Constitución y, habiendo sido enviado oportunamente a su conocimiento, la Corte procede a revisar el Decreto 2540 de 1979, que dice:

"DECRETO NUMERO 2540 DE 1979

"(18 de octubre)

"por el cual se modifica el artículo 5º del Decreto 2062 de agosto 27 de 1979.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de la facultad que le otorga el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 2131 de 1976,

"Decreta:

"Artículo 1º. El artículo 5º del Decreto 2062 de 1979 quedará así:

“Mientras subsistan los hechos a que se refiere el Decreto 2062 de 1979, están suspendidos los términos para la realización de los actos de los contribuyentes y de la Dirección General de Impuestos Nacionales desde el día 13 de agosto de 1979, hasta la fecha que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como fecha de terminación de las actividades anormales en dicha entidad.

"Cuando los términos se cumplan dentro del período de suspensión indicado, el plazo se prorrogará hasta el mes siguiente a la fecha de terminación de las actividades anormales. Cuando el término se cumpla después de la fecha de terminación de las actividades anormales, su fecha de vencimiento no sufrirá modificación.

"A partir del 29 de octubre de 1979 queda abolida la suspensión de términos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias relativas al pago de la retención en la fuente, anticipo, cuotas de la liquidación privada en los impuestos sobre la renta y ventas e intereses moratorios correspondientes a períodos gravables de 1978 y siguientes.

“Artículo 2º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

'' Comuníquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, D. E., a 18 de octubre de 1979".

El decreto transcrito aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros y sobre su constitucionalidad rindió el Concepto 410 del 8 de noviembre pasado el Procurador General de la Nación, el cual concluye pidiendo se declare su exequibilidad.

El Procurador resume así las modificaciones que introduce al artículo 5º del Decreto 2062 de 1979, revisado ya por la Corte y encontrado exequible en lo pertinente:

"….a) El inciso primero del artículo 1º del Decreto legislativo número 2540 de 1979, disposición modificatoria, deja suspendidos los términos pertinentes hasta la fecha que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no hasta el quinto día de que hablaba la norma modificada (artículo 5º, inciso primero, del Decreto legislativo número 2062 de 1979). Y está bien que así sea, por cuanto la expiración de tal término será ahora fijada, señalada, precisada de manera expresa, indicada exactamente por dicho Ministerio, y no se dejará a la determinación del conteo del quinto día, conteo que puede prestarse a diversas interpretaciones y por tanto a indeterminación del momento correspondiente, con perjuicio eventual para los administrados. b) El inciso segundo del mismo artículo 1º, norma modificatoria, amplía o extiende la fecha de prórroga, no hasta el quinto día siguiente a la terminación de las actividades anormales que preveía el inciso segundo del artículo 5º sustituido, sino hasta el mes siguiente a la fecha de terminación de tales irregulares actividades, con lo cual, obviamente, se benefician los interesados. Hasta aquí, pues, la disposición sustituida se ha dictado con evidentes miras de favorabilidad hacia los contribuyentes.

"En lo que respecta al inciso tercero o final del artículo 1º del decreto objeto de revisión constitucional automática, es disposición agregada, esto es, norma nueva, de la que carecía el artículo 5º sustituido. Tal inciso tercero obedece a que conforme al arreglo convenido entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la banca oficial y privada, a partir del 29 de octubre del año en curso se normalizaría la recaudación general de impuestos a través de las instituciones bancarias, dada la imposibilidad de recolectar los rubros impositivos por la vía usual de las oficinas receptoras, del Ministerio de Hacienda mientras subsistan las circunstancias de anormalidad sobradamente conocidas.

"Conforme a lo anotado, pues, el artículo 1º del Decreto legislativo número 2540 de 18 de octubre de 1979 no viola canon alguno de la Carta Constitucional, ya que su objetivo es, de una parte, evitar perjuicios a la comunidad y, por otra, normalizar los recaudos relativos a las obligaciones tributarias sobre retención en la fuente, anticipos, cuotas de liquidación privada en los impuestos sobre la renta y ventas e intereses moratorios que corresponden a períodos gravables de 1978 en adelante. El otro artículo del citado Decreto 2540, el 2º, determina su vigencia a partir de su expedición.

"En consecuencia, honorables Magistrados, respetuosamente solicito a la honorable Corte Suprema de Justicia declare exequible el Decreto legislativo número 2540 de 18 de octubre de 1979'".

Consideraciones de la Corte

Como el decreto que se revisa se apoya en las mismas motivaciones invocadas por el Gobierno para expedir el Decreto 2062 de 1979, la Corte encuentra necesario repetir las consideraciones que se formularon al revisarlo así:

" .....es necesario precisar la jurisprudencia de la Corte, en cuanto ha admitido que el Presidente puede ejercitar las facultades del artículo 121 por o con ocasión de hechos perturbatorios sobrevinientes y concomitantes, esto es, posteriores y distintos a los invocados para justificar la implantación del estado de sitio, con las siguientes consideraciones: no hay violación del artículo citado, en razón de que ocurrieron y ya no subsisten los hechos que produjeron la perturbación, si persisten sus efectos perturba- torios, si la comunidad aún está afectada por la conmoción resultante de aquéllos, si la sensación de pérdida de la seguridad, el ánimo de zozobra, el clima de intranquilidad creado se mantiene, y a ello se agrega el acaecimiento de hechos nuevos que agravan o reiteran la ruptura del orden público. Carece de sentido y, además, no lo prescribe así la Constitución exigir que el Gobierno deba cumplir, otra vez, los requisitos previos al establecimiento del estado de sitio, invocando los nuevos hechos, para justificar así la nueva normatividad, de modo que exista entre ésta y aquéllos una conexidad específica.

"2. Es pertinente recordar que la Corte en sentencia del 11 de marzo de 1976, en relación con un decreto de contenido similar al que se revisa dijo:

'4º. La normación jurídica del estado de sitio está contenida en el citado artículo 121 de la Constitución Política. Conforme a ella, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede y debe suspender las leyes incompatibles con tal situación, y a la vez, dictar medidas conducentes a la preservación o recuperación del orden público. Entre ellas están las medidas que eliminan interferencias temporales del ejercicio de la libertad en sus diferentes aspectos, derivadas, de modo principal, de la cesación imprevista de los servicios públicos.

'5º. La suspensión de las leyes fiscales que obligan a la obtención del certificado de paz y salvo con el tesoro nacional y al pago oportuno de los impuestos de papel sellado y timbre, hechos necesarios para la realización o validez de ciertos actos administrativos y civiles, y su mudanza por otras leyes de carácter transitorio, son medidas acordes con el estado excepcional de sitio que rige, conducentes a la preservación y restablecimiento del orden público, que sufre quebranto con la súbita interrupción de un servicio de igual calidad, de cargo de la Administración, y que, como es ostensible, interfiere el lícito ejercicio de la libertad individual en aspectos importantes como la actividad contractual y la locomoción.

'En consecuencia, el Decreto, legislativo número 370 de 1976, que se revisa se ciñe a los mandatos del artículo 121 de la Constitución, y así debe declararse'.

“…………………………………………………………………………………………….

"4. No se puede tampoco aseverar que el contenido normativo del decreto en revisión no tiene conexidad con la situación de hecho que plantea en su parte motiva, porque las medidas que adopta tienden no sólo; como ya se dijo, a eludir y subsnar <sic> los efectos del paro sino que, bien miradas, buscan asegurar a los gobernados el ejercicio de derechos sustanciales no sólo de orden patrimonial.

"5. De otra parte la Corte entiende que solo mediante la suspensión de las leyes ordinarias sobre la materia y la adopción de las transitorias que se han analizado, era posible conjurar los efectos de los hechos anormales referidos, pues, con sus facultades comunes, y dentro de la legalidad de tiempos de paz, no habría podido adoptarlas.

"No es posible sostener que el Presidente puede, con sus competencias, ordinarias, suspender el cumplimiento de obligaciones o variar los procedimientos administrativos, originados unas y otros en disposiciones legales, pues las facultades ordinarias de aquél no alcanzan para suspender la vigencia de las leyes respectivas.

"6. De otra parte, la Corte estima necesario reafirmar que las medidas mediante las cuales desarrolla el Presidente su potestad para restablecer el orden pueden ser tanto las directamente encaminadas a combatir y erradicar las causas que dieron origen a la perturbación, como las indirectas que hacen relación a sus efectos, igualmente eficaces para dicho fin, tendientes a conjurar la extensión de la perturbación o enderezadas a disminuir o a impedir los efectos de la misma, como pueden ser las consistentes en el aplazamiento de obligaciones legales o del cumplimiento de requisitos fiscales o el empleo de procedimientos y organismos para desenvolver las funciones administrativas del Estado, diferentes a los que señalan las leyes para tiempos ordinarios.

"7. Así mismo, la Corte debe declarar que no encuentra inconstitucionalidad alguna en actos del Gobierno que no implican usurpación de competencias de otras ramas del poder ni atropello de los derechos y libertades establecidos en la Constitución sino que, por el contrario, aseguran su ejercicio, y que han sido adoptados ante la imposibilidad de cumplir las leyes de tiempos de normalidad, en razón precisamente de que los encargados de su aplicación se abstienen de cumplir las funciones respectivas y, además, en razón de que no se dispone de medios legales ordinarios idóneos".

Por las anteriores razones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, y con fundamento en el estudio de su Sala Constitucional, DECIDE DECLARAR EXEQUIBLE el Decreto 2540 de 18 de octubre de 1979, "por el cual se modifica el artículo 5? del Decreto 2062 de agosto 27 de 1979".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese , en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esquerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Dante Fiorülo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Miguel Lleras Pizarro, Luis Enrique Romero Soto, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano.

Nicolás Pájaro Peñaranda

Secretario General.

Salvamento de Miguel Lleras Pizarro.

REF.: Radicación número 771. (105-E). Decreto legislativo número 2540 de 1979. Estado de Sitio.

Para explicar mi discrepancia reproduzco lo que escribí para casos similares (Decreto 2062 de 1979), así:

"Para explicar mi discrepancia con la decisión mayoritaria me basta reproducir las consideraciones del proyecto derrotado no sin agregar que conmueve dolorosamente mi espíritu la comprobación de cómo el hábito ha transformado la mentalidad del pueblo entero, encabezado por gobernantes y magistrados, hasta el extremo de olvidar los más elementales cauces del derecho común, apropiadamente concebidos para remediar los tropiezos de la vida cotidiana, en cualquier sociedad libre y cristiana.

Ciertos límites constitucionales para el ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 121 de la Constitución.

No es necesario reproducir aquí las repetidas doctrinas consignadas en muchas sentencias de esta Corte acerca de la vigencia total de la Constitución, en todo tiempo; el señalamiento de las normas que por expresa disposición del mismo Estatuto puede el Gobierno determinar que rijan en condiciones diferentes a las que prevalecen en tiempo de paz o que dejen de regir, porque tales doctrinas son suficientemente conocidas. Según el artículo 121 las facultades del Gobierno se limitan a la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, es decir a aquéllas por cuya aplicación aparezca un obstáculo que dificulte o impida el restablecimiento del orden. Debe haber una relación necesaria entre el decreto legislativo y el obstáculo que pretende removerse. O sea que el obstáculo sea consecuencia de la aplicación de la ley.

En primer lugar, independientemente de alguna doctrina incidentalmente acogida por la Corte, acerca de hechos sobrevivientes a los que motivaron la declaración de estado de sitio, debe pensarse que el límite natural de actuación del Gobierno es el que él mismo se señala en los considerandos del decreto por el que se reconoce perturbado el orden público y se declara en estado de sitio todo el territorio o parte de él. A eliminar las causas de los hechos señalados en aquellos considerandos es a lo que deben dirigirse todos los actos extraordinarios del Gobierno durante la vigencia de ese estatuto de vigencia 'temporal'.

El decreto que ahora se examina recuerda que es dictado en desarrollo del número 2131 de 1976 y en él pueden leerse los siguientes considerandos:

'Que la Constitución ordena al Estado proteger la vida humana y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales suyos y de los particulares.

'Que la protección a la vida supone el cuidado de la salud y que dentro de los deberes sociales del Estado se incluye el de prestar el servicio público correspondiente.

'Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Carta para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra.

'Que desde hace más de un mes existe en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales un paro inconstitucional que afecta sus servicios médicos, paramédicos y complementarios.

'Que por solidaridad, el paro se ha extendido a otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, con todo lo cual no sólo se ha perjudicado a los trabajadores afiliados a dicho Instituto sino a la parte más desvalida y numerosa de la población, que solo puede recurrir a los centros hospitalarios de asistencia pública.

'Que dentro de los fines del paro está el de coaccionar a las autoridades para que, por las vías de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el artículo 184 del Código Penal.

'Que, además, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, características de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebren el régimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de derecho'.

Según la sentencia del 11 de marzo de 1976 una huelga de los empleados de la dependencia de la Administración de la Hacienda Pública hace imposible el cumplimiento de ciertos deberes a cargo de los gobernados, como el uso de papel sellado, el de estampillas de timbre nacional y la obtención y utilización de pasaportes para salir del país, y por tal razón advierte que los actos para cuyo cumplimiento se fijen aquellos deberes deben ser cumplidos sin los dichos documentos mientras dure la huelga y que este aplazamiento de las obligaciones a cargo de los contribuyentes es acto dirigido a remover las causas de perturbación del orden público y hacer posible la suspensión del estado de sitio.

Cabe preguntarse si la huelga de los empleados de la Administración Pública ocurriera en tiempo de paz ¿carecería el Gobierno de facultades para facilitar el normal funcionamiento de la vida de los negocios y los viajes al exterior, como lo expresan los considerandos del decreto que se revisa?

En caso de una huelga como la descrita u otras similares, decretadas y efectivamente ejercitadas en tiempo de paz, ¿tendría el Gobierno que decretar el estado de sitio para remover las dificultades resultantes del paro de los servicios? Es claro que respecto de los huelguistas existen disposiciones especiales que deberán aplicarse si la suspensión del trabajo es en el servicio público, pero ello no resuelve las dificultades que sufren sus usuarios y es natural deber del Gobierno, en la medida de sus posibilidades, aliviar consecuencias de la huelga.

¿Cualquier Gobierno estará obligado a exigir el cumplimiento de los deberes establecidos por las leyes cuando actos o hechos de fuerza mayor se lo impiden? Aun en la más grave materia como es la penal la fuerza mayor es exonerativa de responsabilidad. Este mismo principio puede aplicarse a todos los casos en donde la fuerza mayor hace imposible el cumplimiento de cualesquiera obligaciones. Sin adentrarse en penetrantes exploraciones sobre el alcance de la fuerza mayor, bastaría indicar que según el sentido común, resultaría monstruoso que se liquidaran intereses de recargo por mora en el pago de impuestos si no hay quien los reciba, o que se impusieran sanciones por suscribir documentos sin las estampillas de timbre, cuando no hay quien las expenda. Del mismo modo que no puede condenarse al homicida que priva de la vida a quien injustamente lo ataca.

Estos minúsculos ejemplos enseñan que, en todo tiempo, el Gobierno está en capacidad de promulgar estatutos ordinarios por los que se atestigüe la existencia de hechos que hagan imposible el funcionamiento normal de los servicios públicos, y que en consecuencia exoneren provisionalmente a los gobernados del cumplimiento de algunas obligaciones que el Estado está en la imposibilidad de exigir dentro de las oportunidades legales ordinarias y se indique cómo deben cumplirse tales obligaciones cuando los hechos inhibitorios desaparezcan.

Como lo ve el disidente, sería peligroso aceptar que se acuda a las facultades extraordinarias del estado de sitio para resolver cualquier dificultad propia de la vida ordinaria de las sociedades en evolución, como lo son todas, en lugar de utilizar los instrumentos que están a su alcance en todo momento, de acuerdo con las normas del derecho común.

Las reflexiones precedentes enseñan que en cuanto hace al fondo del decreto, no hay duda de que es necesario aplazar el cumplimiento de ciertas obligaciones por imposibilidad de los gobernados para cumplirlas en una oportunidad y que el Gobierno puede señalar otra oportunidad para que la ley quede satisfactoriamente cumplida. Así, no habrá desmedro del derecho ni tampoco como consecuencia de la huelga, agravamiento de la situación de los usuarios de los servicios públicos.

Lo anterior significa que la medida es inexequible en cuanto se adoptó con invocación del artículo 121 de la Constitución, aunque puede adoptarse por los medios ordinarios".

Respetuosamente,

Miguel Lleras Pizarro, Ricardo Uribe Holguín, Gustavo Gómez Velásquez, Gonzalo Vargas Rubiano.