REVISION DE CONSTITUCIONALIDAD. DECRETO CON BASE EN EL ARTÍCULO 121 DE LA CONSTITUCION NACIONAL SOBRE CESE COLECTIVO DE ACTIVIDADES EN EL MINISTERIO DE HACIENDA

Inexequibilidad en parte de la norma demandada.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, D. E., 10 de octubre de 1979.

Magistrados ponentes: doctores Luis Carlos Sáchica y Alvaro Luna Gómez.

REF.: Decreto legislativo número 2062 de 1979.

Expediente número 100-E (755).

Aprobado por acta número 36, de 10 de octubre de 1979.

El Gobierno, dentro del término señalado en el artículo 121 de la Constitución, ha sometido a la revisión de constitucionalidad prescrita en dicha norma el siguiente Decreto:

"DECRETO NUMERO 2062 de 1979

"(agosto 27)

"por el cual se dictan medidas de orden público.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de la facultad que le otorga el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 2131 de 1976, y

Considerando:

"1º. Que desde el día lunes 13 de agosto del año en curso se han presentado en algunas dependencias nacionales y regionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ceses colectivos de actividades, así como reuniones tumultuarias que han entrabado e impedido la prestación de los diversos servicios que compete al Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

"2° Que como consecuencia de tales hechos, en varias ciudades está suspendida la actuación administrativa tributaria con grave perjuicio para el Estado y los contribuyentes;

"3º. Que se han suspendido servicios públicos, como la expedición de certificados de paz y salvo que el Estado debe suministrar a las personas para que puedan ejercer derechos como el de viajar o el de asociarse,

"Decreta:

"Artículo 1º. Mientras subsistan los hechos a que se refieren los considerandos del presente Decreto, todo acto por el cual se requiera certificado de paz y salvo, podrá autorizarse sin la presentación de éste, siempre que en el documento respectivo se deje una constancia de tal circunstancia, firmada por el funcionario respectivo haciendo mención de este Decreto.

"Dentro del mes siguiente a la fecha de terminación de las actividades anormales, deberá presentarse el certificado ante el funcionario que autorizó dicho acto, de lo cual se dejará, igualmente, constancia en el documento respectivo.

"En los casos en que el certificado de paz y salvo se requiera para salir del país, el término señalado en el inciso anterior se contará a partir de la fecha del regreso. De igual término gozarán quienes obtuvieren o revalidaren pasaportes siempre que en este caso la salida se produzca dentro de los 20 días siguientes a la fecha de expedición o revalidación.

"Artículo 2º. El incumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, ocasionará al contribuyente, por cada día de retardo, una sanción del diez por ciento (10%) de los impuestos de renta y complementarios, y de ventas, que fueran exigibles el 13 de agosto de 1979, limitada a dos veces el valor del impuesto.

"Artículo 3º. Los funcionarios que autoricen actos sin la presentación del certificado de paz y salvo de acuerdo con el artículo 1º de este Decreto, deberán llevar una relación en la cual conste la identificación del acto por su naturaleza, fecha, número, cuando lo hubiere, nombre y NIT de las personas que en él intervinieron. Esta relación estará a disposición de las oficinas de Impuestos Nacionales.

"A más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia de este Decreto, el funcionario enviará a la Administración de Impuestos Nacionales de su localidad, una relación de los certificados presentados extemporáneamente y de los no presentados hasta esa fecha con los datos de que trata el inciso anterior.

"Artículo 4º. Los funcionarios que incumplieren los deberes impuestos en este Decreto, incurrirán en causal de destitución.

"Artículo 5º. Mientras subsistan los hechos a que se refieren los considerandos del presente Decreto, quedan suspendidos los términos expresados en días, meses o años para la realización de los actos de los contribuyentes y de la Dirección General de Impuestos Nacionales, desde el día 13 de agosto de 1979 hasta el quinto día siguiente a la terminación de los referidos hechos.

"Cuando cualquier disposición tributaria establezca una fecha fija de vencimiento y éste se cumpla dentro de las situaciones anormales señaladas, el plazo se prorrogará hasta el quinto día siguiente a la terminación de éstas. Cuando la fecha se cumpla después de terminadas, ella no sufrirá modificación.

"Artículo 6º. Las actuaciones y documentos sujetos a papel sellado podrán adelantarse u otorgarse en papel común sin perjuicio de su validación sin sanciones ni intereses, siempre y cuando que ella se efectúe dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de las referidas actividades anormales.

"Cuando el impuesto de timbre deba pagarse en el momento de realización de un acto, el contribuyente podrá también pagarlo sin sanciones ni intereses dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dichas actividades.

"Artículo 7º. Para los efectos del presente Decreto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dará a conocer las fechas de terminación de las actividades anormales a que el mismo se refiere.

"Artículo 8º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición y suspende la aplicación de las normas que le sean contrarias.

“Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, D. E., a 27 de agosto de 1979".

Para efectos de las intervenciones previstas en el mismo artículo señalado, el asunto referido se fijó en lista por tres días, mediante auto de 28 de agosto pasado, y vencido dicho término se envió el expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, en el cual opinó que el decreto transcrito debía declararse exequible.

Consideraciones de la Corte.

La copia del Decreto número 2062 de 1979 recibida en la Corte aparece con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho.

El cese colectivo en el trabajo, con ocasión de un conflicto laboral y previo el cumplimiento de los requisitos y el agotamiento de las etapas legales, es apenas el normal ejercicio del derecho de huelga garantizado en el artículo 18 de la Constitución, cuando esa cesación es efectuada por quienes laboran en empresas que no son de servicio público.

Por el contrario, cuando se trata de trabajadores de entidades que prestan servicios públicos, o servicios administrativos, o ejercen otras funciones públicas, la cesación en el trabajo es un paro, una actuación de hecho, pues en aquellos no está garantizado el derecho de huelga, como lo declara también el artículo 18 citado.

De otra parte, así mismo, es necesario recordar a este propósito otros preceptos constitucionales así:

a) El artículo 20 en el cual se establece que los funcionarios públicos, al igual que los particulares, son responsables por violación de la Constitución y de la ley, pero, además, por extralimitación de funciones u omisión en el ejercicio de éstas, y

b) El artículo 65 del mismo estatuto, cuya prescripción es la de que "ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir con los deberes que le incumben".

En el presente caso, es necesario considerar especialmente los siguientes aspectos:

1. Que en la parte motiva del Decreto que se revisa no se invoca la persistencia de los hechos perturbatorios que justificaron la implantación del estado de sitio hecha por el Decreto 2131 de 1976, sino que alude a circunstancias distintas y sobrevinientes que han consistido en ''ceses colectivos de actividades" y reuniones tumultuarias que han dificultado e impedido la prestación de los servicios a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde el pasado 13 de agosto, y también a que los pagadores dependientes de dicho Ministerio, como consecuencia de aquellos hechos, no están ejerciendo sus funciones, causando con ello perjuicio a los demás funcionarios públicos.

A este propósito, es necesario precisar la jurisprudencia de la Corte, en cuanto ha admitido que el Presidente pueda ejercitar las facultades del artículo 121 por o con ocasión de hechos perturbatorios sobrevinientes y concomitantes, esto es, posteriores y distintos a los invocados para justificar la implantación del estado de sitio, con las siguientes consideraciones: no hay violación del artículo citado, en razón de que ocurrieran y ya no subsistan los hechos que produjeron la perturbación, si persisten sus efectos perturbatorios, si la comunidad aún está afectada por la conmoción resultante de aquéllos, si la sensación de pérdida de la seguridad, el ánimo de zozobra, el clima de intranquilidad creado se mantiene, y a ello se agrega el acaecimiento de hechos nuevos que agravan o reiteran la ruptura continuada del orden público. Carece de sentido y, además, no lo prescribe así la Constitución exigir que el Gobierno deba cumplir, otra vez, los requisitos previos al establecimiento del estado de sitio, invocando los nuevos hechos, para justificar así la nueva normatividad, de modo que exista entre ésta y aquéllos una conexidad específica.

2. Es pertinente recordar que la Corte, en sentencia del 11 de marzo de 1976, en relación con un decreto de contenido similar al que se revisa dijo:

"4º. La normación jurídica del estado de sitio está contenida en el citado artículo 121 de la Constitución Política. Conforme a ella, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede y debe suspender las leyes incompatibles con tal situación, y a la vez, dictar medidas conducentes a la preservación o recuperación del orden público. Entre ellas están las medidas que eliminan interferencias temporales del ejercicio de la libertad en sus diferentes aspectos, derivadas, de modo principal, de la cesación imprevista de los servicios públicos.

"5º. La suspensión de las leyes fiscales que obligan a la obtención del certificado de paz y salvo con el Tesoro Nacional y al pago oportuno de los impuestos de papel sellado y timbre, hechos necesarios para la realización o validez de ciertos actos administrativos y civiles, y su mudanza por otras leyes de carácter transitorio, son medidas acordes con el estado excepcional de sitio que rige; conducentes a la preservación y restablecimientos del orden público, que sufre quebranto con la súbita interrupción de un servicio de igual calidad, de cargo de la Administración, y que, como es ostensible, interfiere el lícito ejercicio de la libertad individual en aspectos importantes como la actividad contractual y la locomoción.

"6º. En consecuencia, el Decreto legislativo número 370 de 1976, que se revisa, se ciñe a los mandatos del artículo 121 de la Constitución, y así debe declararse".

3. Ha de tenerse presente que los fenómenos perturbatorios del orden público varían con los tiempos. Anteriormente, las mayores amenazas provenían de los gobernados alzados en armas contra las instituciones, o de las actividades sediciosas y las ocasionales asonadas de los mismos gobernados. La complejidad de la vida social actual, los avances de la tecnología y los prodigios de la comunicación masiva, han generado modalidades de afectación del orden público más refinadas y difíciles de combatir como, por dar los ejemplos más notorios, el terrorismo y el secuestro de aeronaves o de personas, con finalidades o intención política.

Pero el más grave y directo ataque al orden público puede provenir hoy de los propios servidores del Estado que paralizan sus servicios o ponen en jaque su poder, o intentan una "destrucción del Estado", desde el interior del mismo, mediante paros que privan a los usuarios de los servicios públicos de elementos esenciales para el desarrollo de la vida normal en comunidad o al Estado del ejercicio regular de sus funciones, o impiden el cumplimiento de sus obligaciones legales a los gobernados. Este tipo de actuaciones son flagrantemente contrarias a las obligaciones constitucionales de los empleados públicos consistentes en que no pueden abstenerse de ejercer sus funciones, sin justificación, o sea. que están forzados a mantener en actividad los servicios a su cargo, como resulta de los artículos 18 y 20 del Estatuto Fundamental, y configuran violación del juramento de cumplir la Constitución y la ley, promesa que los liga más estrechamente que a los ciudadanos particulares, en razón de estar investidos de función pública y de ser agentes del Estado, cuya finalidad está postulada en el artículo 16 como la de proteger a las personas en su vida, honra y bienes y en el cumplimiento de los deberes sociales del propio Estado y los particulares.

Por estas consideraciones, la Corte encuentra que los motivos enunciados en el Decreto 2062 tienen conexión inmediata con el orden público, ya que este concepto y su realización efectiva suponen la necesaria continuidad en la prestación de los servicios públicos estatales y el ejercicio regular de sus competencias, cuya suspensión acarrea alteración de la normalidad, por lo cual estima que las medidas contenidas en aquel decreto, en tanto tiendan a subsanar y eludir algunos de los efectos de los referidos hechos perturbatorios, se ajustan con todo rigor a las facultades que al Gobierno otorga el artículo 121.

4. No se puede tampoco aseverar que el contenido normativo del decreto en revisión no tiene conexidad con la situación de hecho que plantea en su parte motiva, porque las medidas que adopta tienden no solo, como ya se dijo, a eludir y subsanar los efectos del paro sino que bien miradas, buscan asegurar a los gobernados el ejercicio de derechos sustanciales no solo de orden patrimonial.

5. De otra parte, la Corte entiende que solo mediante la suspensión de las leyes ordinarias sobre la materia y la adopción de las transitorias que se han analizado, era posible conjurar los efectos de los hechos anormales referidos, pues, con sus facultades comunes, y dentro de la legalidad de tiempos de paz, no habría podido adoptarlas.

No es posible sostener que el Presidente puede, con sus competencias ordinarias, suspender el cumplimiento de obligaciones o variar los procedimientos administrativos, originados unas y otros en disposiciones legales, pues las facultades ordinarias de aquél no alcanzan para suspender la videncia de las leyes respectivas.

6. De otra parte, la Corte estima necesario reafirmar que las medidas mediante las cuales desarrolla el Presidente su potestad para restablecer el orden pueden ser tanto las directamente encaminadas a combatir y erradicar las causas que dieron origen a la perturbación, como las indirectas que hacen relación a sus efectos, igualmente eficaces para dicho fin, tendientes a conjurar la extensión de la perturbación o enderezadas a disminuir o a impedir los efectos de la misma, como pueden ser las consistentes en el aplazamiento de obligaciones legales o del cumplimiento de requisitos fiscales o el empleo de procedimientos y organismos para desenvolver las funciones administrativas del Estado, diferentes a los que señalan las leyes para tiempos ordinarios.

7. Así mismo, la Corte debe declarar que no encuentra inconstitucionalidad alguna en actos del Gobierno que no implican usurpación de competencias de otras Ramas del Poder ni atropello de los derechos y libertades establecidos en la Constitución sino que, por el contrario, aseguran su ejercicio, y que han sido adoptados ante la imposibilidad de cumplir las leyes de tiempos de normalidad, en razón precisamente de que los encargados de su aplicación se abstienen de cumplir las funciones respectivas y, además, en razón de que no se dispone de medios legales ordinarios idóneos.

Sin embargo, considera la Corte que el artículo 2° del decreto en estudio debe declararse inexequible, en atención a las siguientes razones:

Tal norma dispone que "el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior, ocasionará al contribuyente, por cada día de retardo, una sanción del diez por ciento (10%) de los impuestos de renta y complementarios, y de ventas, que fueran exigibles el 13 de agosto de 1979, limitada a dos veces el valor del impuesto".

Se establece, claramente, una fuerte sanción de índole pecuniaria a quienes no cubran dentro de los términos que señala el artículo anterior, lo correspondiente a los impuestos precisados en él.

De acuerdo con el canon 16 de la Constitución, "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".

Mas para cumplir lo preceptuado en esta norma, el Estado, por medio de las personas naturales que ocupan los respectivos cargos públicos dentro de sus órganos, tiene que brindar no solo la posibilidad, sino la seguridad de que tanto él como los particulares, puedan cumplir esos deberes sociales, dentro de los cuales se encuentran los de la tributación o pago de impuestos.

Además, según el artículo 20 de la Carta, "los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas".

Ante esas claras obligaciones que corresponden al Estado y a sus empleados o funcionarios, ¿podrá legítimamente el Gobierno exigir el cumplimiento de las obligaciones establecidas por leyes a los particulares, cuando éstos físicamente no pueden cumplirlos, pese a su mejor voluntad, precisamente en atención a que sus empleados o funcionarios, por omisión en el ejercicio de sus funciones, los colocan en la imposibilidad de cumplirlos? Y, más grave aún, ¿mediando las circunstancias anteriores, podrá sancionar con un diez por ciento (10%) de pena pecuniaria, a quien ha sido impuesto en imposibilidad física de cumplir sus deberes para con el Estado?

De donde se desprende que el artículo 2º del decreto sometido a estudio, lesiona el 16 de la Carta, puesto que so pretexto de hacer cumplir a los particulares sus deberes sociales dentro de determinado término, les trata de imponer una sanción cuyo origen se encuentra en el desconocimiento, por omisión, de determinados empleados públicos o funcionarios, de las obligaciones que la propia Constitución y las leyes les imponen.

De otra parte, el artículo 121, inciso 3º,  faculta al Gobierno para suspender las leyes "que sean incompatibles con el estado de sitio". Y, en la norma que se viene analizando, no se está suspendiendo una disposición incompatible con el estado de sitio, sino que se está legislando al margen de tal incompatibilidad, para establecer una grave sanción de orden pecuniario. Luego por este aspecto, tal artículo 2º no se aviene a lo preceptuado por el 121 citado.

Por último, no se señala, directa ni indirectamente, ningún procedimiento que haga viable la aplicación de la sanción establecida por ese artículo 2º. Y recuérdese que se trata de una "sanción" como la misma norma expresamente la llama. Luego para aplicarla, es necesario, con necesidad absoluta, un juicio previo, así sea sumario. Pero este aspecto no se contempló sobre el particular. En consecuencia, también viola esta norma, la 26 de la Constitución, que exige que el juzgamiento se lleve a término ' conforme con las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".

La Corte no encuentra, pues, que el Decreto número 2062 de 1979, con la excepción acabada de hacer, viole la Constitución y, por eso, con base en el estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLES sus artículos 1º, 3º, 4º y 5º, e INEXEQUIBLE su artículo 2º.

Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Dante Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Miguel Lleras Pizarro, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Hernando Rojas Otálora, Luis Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, Gonzalo Vargas Rubiano, José María Velasco Guerrero.

Nicolás Pájaro Peñaranda

Secretario General.

Salvamento de voto del Magistrado doctor

Gonzalo Vargas Rubiano.

REF.: Revisión constitucional del Decreto legislativo número 2062 de 1979. Expediente número 255 (100-E).

Como salvedad de voto, además de las razones que comparto expresadas por los honorables Magistrados Lleras Pizarro, Hernández Sáenz y Gutiérrez Lacouture, quiero tan solo agregar las siguientes:

1ª. El origen histórico de nuestro sistema de control constitucional, que enaltece a la cultura jurídica colombiana como precursora ante el mundo, no fue propiamente como de ordinario se cree, el Acto legislativo número 3 de 1910, consagratorio de la acción directa de inexequibilidad y de la excepción de inconstitucionalidad.

Fue la Ley 2ª de 1904 sancionada por el entonces Presidente de la República, General Rafael Reyes, y, entre otros dignarios <sic>, por el doctor José Vicente Concha, como Presidente de la Cámara de Representantes, y que versa "sobre exequibilidad de los decretos ejecutivos de carácter legislativo".

“Se establece en sus únicos cuatro artículos que los decretos legislativos no pueden ser dictados sino para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento". Que la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano y previa audiencia del Procurador General de la Nación, decidirá definitivamente, en Sala de acuerdo sobre la validez o nulidad de los decretos legislativos. Que el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos sino tan solo suspender las que le sean incompatibles. Y que tan pronto se dicte el decreto del restablecimiento del orden público, quedan insubsistentes los decretos de carácter legislativo y recuperan su imperio las leyes cuyos efectos se hubieren suspendido en virtud de ellos.

Mucho había padecido la República con el abuso despiadado del artículo 121 que había convertido a la Constitución, según la frase lapidaria de Concha, en "un ídolo de irrisión, en un rey de burlas".

Por esta razón, para centrar nuevamente al país en la legitimidad constitucional, se dictó aquella ley, precursora indiscutible del sistema que amplió el control constitucional, atribuido a la Corte Suprema de Justicia, a todas las leyes y a todos los decretos en general.

2ª También ha padecido mucho Colombia con la exuberante fronda de los decretos legislativos, cada vez que los gobiernos han hecho uso del artículo 121. Recuérdese los esfuerzos heroicos del Frente Nacional para revivir, mediante el Plebiscito de 1957, la prístina Constitución de 1886 con las enmiendas introducidas hasta el año de 1947. Y que llevaron al principal de sus artífices a hablar de la "fiebre obsidional", aquella perturbación padecida por tanto tiempo de asedio a la fortaleza sitiada.

En mi sentir se continuaría sufriendo aquella fiebre obsidional si cada vez que se presenten tropiezos de los que en la vida social contemporánea son de frecuente acontecer, se recurre al estado de sitio. Como si la más leve desaveniencia <sic> entre los matrimonios llevara a los cónyuges a precipitar el divorcio vincular.

Para enfrentar la situación contemplada por el Decreto legislativo número 2062 de 1979, como se sostuvo en el curso de los debates, bien ha podido el Gobierno acudir a los remedios que ofrece la normatividad ordinaria. Porque los decretos de estado de sitio son para restablecer el orden público y no para perturbarlo.

Fecha ut supra

Gonzalo Vargas Rubiano, Gustavo Gómez Velásquez, José María Velasco Guerrero.

Salvamento de voto de los Magistrados Juan Hernández Sáenz y Juan Manuel Gutiérrez Lacouture.

REF.: Revisión constitucional del Decreto legislativo número 2062 de 1979.

Nadie ignora que el Estado es una institución humana cuyo fin primordial es regular por normas jurídicas la conducta de las gentes y, además, en el caso colombiano, conseguir a través de las autoridades, la protección para todos los residentes en la vida, honra y bienes y el cumplimiento de los deberes sociales, tanto del mismo Estado como de los particulares, tal como lo enseña el artículo 16 de nuestra Constitución.

La observancia permanente de la ley por parte de gobernantes y gobernados es entonces condición indispensable para que el Estado cumpla su finalidad institucional, y para que se mantenga imperturbable el orden público dentro de sus clásicas facetas de seguridad, tranquilidad y salubridad colectivas. Y toca a la autoridad, personificada para el caso del Presidente de la República, mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere perturbado, tal como lo consagra dentro de las atribuciones ordinarias del Presidente, como suprema autoridad administrativa, el artículo 120, ordinal 7º, de la Constitución.

El cabal cumplimiento de las leyes de toda índole no puede ser entonces en ningún evento fuente de perturbación colectiva sino, al contrario, factor primordial de sosiego ciudadano dentro de una sociedad civilizada.

Pero si se da el caso de que el orden general se perturba por la rebeldía contra la ley de algunos gobernados o de algunos funcionarios subalternos, debe acudirse, en primer término a las facultades ordinarias de que está investido el Presidente para conjurar la situación anormal. Y solo cuando la magnitud y la gravedad de los hechos que en concreto perturben el sosiego, muestren la insuficiencia de aquellas facultades ordinarias para restablecerlo, será dable ejercer los poderes extraordinarios que la Constitución le confiere al Presidente, con la única mira de que el orden regrese, y como remedio extremo, transitorio y ocasional para preservar la incolumidad institucional del Estado, a través de la realización de sus finalidades supremas en un ambiente de paz colectiva y de imperio pleno de la legalidad permanente o común.

Ningún propósito distinto del enunciado justifica la existencia del artículo 121 dentro de nuestra Carta Fundamental. Y es en su propio texto donde se estatuye que el ejercicio de ese más amplio poder presidencial está delimitado por los hechos que motivaron la declaración del estado de sitio, y que alcanza apenas a la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el dicho estado, o sea que no hagan propicio el regreso a la normatividad ordinaria. Pero jamás la inobservancia o más o menos generalizada de una ley será móvil constitucionalmente ortodoxo para suspender su imperio, máxime cuando su vigencia o cumplimiento no resulta contraria o incompatible con el estado de sitio.

Al analizar, a la luz de los principios anteriores, el decreto legislativo materia de la presente revisión constitucional por la Corte, aparece que en su parte considerativa no se alude siquiera a alguno de los móviles que tuvo el Presidente de la República para declarar en estado de sitio todo el territorio nacional, mediante el Decreto legislativo número 2131 de 1976. O sea, que no se ha obrado "dentro de esos precisos límites", como lo exige perentoriamente el artículo 121 de la Constitución, y se ha desconocido entonces este mandato ineludible del constituyente. En tales circunstancias, ni siquiera puede hablarse de conexidad entre las causas que entonces se invocaron y las que se alegan ahora en el decreto.

De otra parte, basta leer el articulado del Decreto legislativo número 2062 de 1979, objeto del examen, para convencerse de que ninguna de sus normas busca ponerle remedio al paro de actividades por parte de funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que invoca el decreto como razón de sus provisiones, sino que, a la inversa, tiende a suspender la vigencia de preceptos tributarios dirigidos al recaudo de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas, al expendio de papel sellado y estampillas de timbre nacional, a la necesidad de obtener certificado de paz y salvo para la realización de ciertas actividades ciudadanas y al cumplimiento de los términos legales, tanto para los contribuyentes como para las autoridades de impuestos, en los asuntos de esta índole, labores todas ellas entorpecidas por la cesación de tareas en el dicho Ministerio.

Tampoco encajan, pues, por este aspecto, las provisiones del Decreto 2062 dentro del régimen estricto del artículo 121 de la Carta, salvo que se tuviera como constitucionalmente plausible la tesis asombrosa de que el pago oportuno de los impuestos, el expendio de especies venales o el cumplimiento de los otros deberes con el Fisco Nacional puede ser fuente de perturbaciones colectivas y móvil, por ende, para que se declare turbado el orden público y en estado de sitio el territorio del país.

La inobservancia de la ley jamás puede ser tolerada por la autoridad y, menos aún, regulado el desorden que implica, mediante la dispensa de su cumplimiento por las gentes.

Aún más, dentro de la legislación ordinaria, o de normalidad institucional, la Administración cuenta con medios suficientes en el Código Sustantivo del Trabajo para reprimir el paro de actividades en el Ministerio de Hacienda. Y cuenta, en otros estatutos, con los bastantes para neutralizar los efectos de ese hecho ilegal y para conseguir el oportuno cumplimiento de las leyes tributarias, logrando así la realización del fin primordial del Estado como institución humana, en cuanto atañe al imperio de la normatividad en dicho campo.

En efecto, nada impide al Ministerio de Hacienda y Crédito Público disponer que el pago de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas se haga en los bancos estatales y particulares, como ya lo tiene previsto la ley de manera ordinaria y permanente, en complemento del recaudo en las arcas oficiales. Nada impide tampoco que ese funcionario ordene una nueva emisión de papel sellado y estampillas de timbre nacional, para darlos al expendio en oficinas o agencias nacionales distintas de las que están paralizadas. Ni nada impide tampoco que, dentro de la atribución presidencial conferida por el artículo 120, ordinal 21 de la Carta, se le asigne a oficinas distintas de las que se hallan inactivas, la función de expedir el certificado de paz y salvo a los contribuyentes que demuestren estar al día en el pago de sus impuestos en los cinco años anteriores a la solicitud respectiva, conforme con lo previsto por el artículo 34 de la Ley 20 de 1979. Ni, finalmente, hay obstáculo para que, dentro de los poderes ordinarios del Gobierno, se dicte providencia que suspenda los términos establecidos para el ejercicio y agotamiento de los recursos administrativos en materia de impuestos, tanto para la Administración como para los gobernados, por la ostensible razón de que no están funcionando las oficinas competentes para recibirlos, tramitarlos y resolverlos, evento clarísimo de fuerza mayor, así derive, como en el presente caso, de actitudes contrarias a la ley por parte de autoridades subalternas.

Si no era indispensable, como queda visto, el empleo de los poderes extraordinarios que confiere el artículo 121 de la Constitución para reprimir y neutralizar la situación laboral existente en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta nítido que el Decreto legislativo número 2062 infringe también por este aspecto el dicho texto de nuestro Estatuto Fundamental.

Ha debido entonces declararse inexequible el aludido decreto, en guarda de nuestra Constitución, para evitar así que algún día, y gracias a una interpretación demasiado generosa y amplia de su artículo 121, la Carta pueda quedar limitada a ese texto único y reducido de esta manera, por obra de la exégesis, el régimen del Estado de Derecho a una simple remembranza histórica y símbolo de que el tiempo pasado fue mejor.

Estas son las razones de nuestra discrepancia absoluta con el fallo que antecede.

Fecha ut supra.

Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture.

Salvamento de voto de Miguel Lleras Pizarro.

REF.: Inexequibilidad del Decreto de estado de sitio número 2062 de 1979.

Para explicar mi discrepancia con la decisión mayoritaria me basta reproducir las consideraciones del proyecto derrotado no sin agregar que conmueve dolorosamente mi espíritu la comprobación de cómo el hábito ha transformado la mentalidad del pueblo entero, encabezado por gobernantes y magistrados, hasta el extremo de olvidar los más elementales cauces del derecho común, apropiadamente concebidos para remediar los tropiezos de la vida cotidiana en cualquier sociedad libre y cristiana.

Ciertos límites constitucionales para el ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 121 de la Constitución.

No es necesario reproducir aquí las repetidas doctrinas consignadas en muchas sentencias de esta Corte acerca de la vigencia total de la Constitución, en todo tiempo; el señalamiento de las normas que por expresa disposición del mismo estatuto puede el Gobierno determinar que rijan en condiciones diferentes a las que prevalecen en tiempo de paz o que dejen de regir, porque tales doctrinas son suficientemente conocidas. Según el artículo 121 las facultades del Gobierno se limitan a la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, es decir, a aquellas por cuya aplicación aparezca un obstáculo que dificulte o impida el restablecimiento del orden. Debe haber una relación necesaria entre el decreto legislativo y el obstáculo que pretende removerse. O sea que el obstáculo sea consecuencia de la aplicación de la ley.

En primer lugar, independientemente de alguna doctrina incidentalmente acogida por la Corte, acerca de hechos sobrevinientes a los que motivaron la declaración de estado de sitio, debe pensarse que el límite natural de actuación del Gobierno es el que él mismo se señala en los considerandos del decreto por el que se reconoce perturbado el orden público y se declara en estado de sitio todo el territorio o parte de él. A eliminar las causas de los hechos señalados en aquellos considerandos es a lo que deben dirigirse todos los actos extraordinarios del Gobierno durante la vigencia de ese estatuto de vigencia "temporal".

El decreto que ahora se examina recuerda que es dictado en desarrollo del 2131 de 1976 y en él pueden leerse los siguientes considerandos:

"Que la Constitución ordena al Estado proteger la vida humana y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales suyos y de los particulares.

''Que la protección a la vida supone el cuidado de la salud y que dentro de los deberes sociales del Estado se incluye el de prestar el servicio público correspondiente.

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Carta para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra.

"Que desde hace más de un mes existe en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales un paro inconstitucional que afecta sus servicios médicos, paramédicos y complementarios.

''Que por solidaridad, el paro se ha extendido a otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, con todo lo cual no solo se ha perjudicado a los trabajadores afiliados a dicho Instituto, sino a la parte más desvalida y numerosa de la población, que solo puede recurrir a los centros hospitalarios de asistencia pública.

"Que dentro de los fines del paro está el de coaccionar a las autoridades para que, por las vías de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el artículo 184 del Código Penal.

"Que, además, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebren el régimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de Derecho".

Según la sentencia del 11 de marzo de 1976 una huelga de los empleados de las dependencias de la Administración de la Hacienda Pública hace imposible el cumplimiento de ciertos deberes a cargo de los gobernados, como el uso de papel sellado, el de estampillas de timbre nacional y la obtención y utilización de pasaportes para salir del país, y por tal razón advierte que los actos para cuyo cumplimiento se fijen aquellos deberes deben ser cumplidos sin los dichos documentos mientras dure la huelga y que este aplazamiento de las obligaciones a cargo de los contribuyentes es acto dirigido a remover las causas de perturbación del orden público y hacer posible la suspensión del estado de sitio.

Cabe preguntarse ¿si la huelga de los empleados de la Administración Pública ocurriera en tiempo de paz, carecería el Gobierno de facultades para facilitar el normal funcionamiento de la vida de los negocios y los viajes al exterior, como lo expresan los considerandos del decreto que se revisa?

En caso de una huelga como la descrita u otras similares, decretadas y efectivamente ejercitadas en tiempo de paz, ¿tendría el Gobierno que decretar el estado de sitio para remover las dificultades resultantes del paro de los servicios? Es claro que respecto de los huelguistas existen disposiciones especiales que deberán aplicarse si la suspensión del trabajo es en el servicio público, pero ello no resuelve las dificultades que sufren sus usuarios y es natural deber del Gobierno, en la medida de sus posibilidades, aliviar las consecuencias de la huelga.

¿Cualquier gobierno estará obligado a exigir el cumplimiento de los deberes establecidos por las leyes cuando actos o hechos de fuerza mayor se lo impiden? Aún en la más grave materia como es la penal, la fuerza mayor es exonerativa de responsabilidad. Este mismo principio puede aplicarse a todos los casos en donde la fuerza mayor hace imposible el cumplimiento de cualesquiera obligaciones. Sin adentrarse en penetrantes exploraciones sobre el alcance de la fuerza mayor, bastaría indicar que según el sentido común, resultaría monstruoso que se liquidaran intereses de recargo por mora en el pago de impuestos si no hay quien los reciba, o que se impusieran sanciones por suscribir documentos sin las estampillas de timbre, cuando no hay quien las expenda. Del mismo modo que no puede condenarse al homicida que priva de la vida a quien injustamente lo ataca.

Estos minúsculos ejemplos enseñan que, en todo tiempo, el Gobierno está en capacidad de promulgar estatutos ordinarios por los que se atestigüe la existencia de hechos que hagan imposible el funcionamiento normal de los servicios públicos, y que, en consecuencia, exoneren provisionalmente a los gobernados del cumplimiento de algunas obligaciones que el Estado está en la imposibilidad de exigir dentro de las oportunidades legales ordinarias y se indique cómo deben cumplirse tales obligaciones cuando los hechos inhibitorios desaparezcan.

Como lo ve la Corte, sería peligroso aceptar que se acuda a las facultades extraordinarias del estado de sitio para resolver cualquier dificultad propia de la vida ordinaria de las sociedades en evolución, como lo son todas, en lugar de utilizar los instrumentos que están a su alcance en todo momento, de acuerdo con las normas del derecho común.

Las reflexiones precedentes enseñan que en cuanto hace al fondo del decreto, no hay duda de que es necesario aplazar el cumplimiento de ciertas obligaciones por imposibilidad de los gobernados para cumplirlas en una oportunidad y que el Gobierno puede señalar otra oportunidad para que la ley quede satisfactoriamente cumplida. Así, no habrá desmedro del derecho ni tampoco como consecuencia de la huelga, agravamiento de la situación de los usuarios de los servicios públicos.

Lo anterior significa que la medida es inexequible en cuanto se adoptó con invocación del artículo 121 de la Constitución, aunque puede adoptarse por los medios ordinarios.

Respetuosamente,

Miguel Lleras Pizarro.

Aclaración de voto del Magistrado Luis Carlos Sáchica.

En relación con el fallo anterior, debo aclarar que no comparto la decisión de la Corte en cuanto declara inexequible el artículo 2º del Decreto número 2062, pues considero constitucional tal disposición por las mismas razones por las cuales sustenté la validez de las demás normas de aquel decreto.

Luis Carlos Sáchica.

Bogotá, D. E., octubre diez (10) de mil novecientos setenta y nueve (1979).

Adhiero a la anterior aclaración.

José Eduardo Gnecco C.

Adhiero a la anterior aclaración de voto.

Humberto Murcia Ballén.