FRENO AL AVANCE DE LA DELINCUENCIA ORGANIZADA

Inexequibilidad en parte del Decreto legislativo número 402 de 1979.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, D. E., 19 de abril de 1979.

Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.

Aprobada por Acta número 12.

Ha llegado para su revisión constitucional el Decreto legislativo número 402 de 1979 "por el cual se adiciona, aclara y modifica el Decreto (también legislativo) número 2144 de 1978 y se dictan otras disposiciones".

El ordenamiento por revisar dice en su epígrafe que el Presidente de la República lo expide en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política. Y el texto de sus partes considerativa y dispositiva el siguiente:

"Considerando:

Que por Decreto 2131 de 1976 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo territorio nacional;

Que corresponde al Presidente de la República respecto de la administración de justicia velar porque ésta se aplique pronta y cumplidamente, con arreglo a las leyes, garantizando la seguridad de los asociados y evitando la impunidad;

Que respecto de la aplicación de los Decretos 1188 de 1974 y 2144 de 1978 se han observado algunos vacíos que han ocasionado interpretaciones diversas;

Que es deber del Gobierno evitar la delincuencia organizada que impera en algunas regiones del país, particularmente por el uso indebido de aeropuertos, aeronaves, embarcaciones marítimas y fluviales y vehículos automotores, muchos de los cuales se introducen al territorio de la República violando la soberanía nacional;

Que igualmente debe prevenirse el tráfico de estupefacientes y el comercio de armas que, además, den ocasión a comportamientos ilegales que fomentan concusiones, sobornos y cohechos y quebrantan la honestidad ciudadana con grave deterioro de la moral pública, lo que contribuye a mantener un estado de inseguridad que afecta el orden público;

Que es deber del Gobierno prevenir estos hechos dictando disposiciones que conduzcan al restablecimiento de la normalidad,

Decreta:

Artículo primero. Las pistas de aterrizaje o aeropuertos privados que se utilicen para cometer alguna de las infracciones de que tratan los numerales 1º, 2º y 3º del literal c) del artículo 1º del Decreto 2144 de 1978, serán destruidos o inutilizados, lo cual ordenará el respectivo Gobernador, Intendente o Comisario, en la resolución con que concluya el diligenciamiento policivo.

Artículo segundo. El Gobernador, Intendente o Comisario adelantará la investigación por las conductas y contravenciones a que se refiere el Decreto 2144 de 1978, pero podrá comisionar para la misma al Secretario de Gobierno o a los Abogados de la Oficina Jurídica o de la División Legal de la respectiva Gobernación, Intendencia o Comisaría para que actúen como funcionarios de instrucción.

Artículo tercero. Las personas que aparezcan comprometidas en algunas de las contravenciones de que trata el Decreto 2144 de 1978 permanecerán detenidas a órdenes del respectivo Gobernador, Intendente o Comisario mientras no cancelen el valor de las multas que les fueren impuestas.

Artículo cuarto. Decretadas e impuestas las multas a que se refiere el artículo 2º del Decreto 2144 de 1978, los contraventores tendrán un término de veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la respectiva resolución para cancelar las multas.

Si lo hicieren serán puestos en libertad, previa diligencia en que se les amoneste sobre su conducta antisocial. Si las multas no fueren pagadas dentro del término anteriormente indicado, el Gobernador, Intendente o Comisario las conmutará por arresto a razón de un (1) día por cada quinientos pesos ($ 500.00) sin exceder de cinco (5) años.

Artículo quinto. El literal b) del artículo 5º del Decreto 2144 de 1978 quedará así:

Se oirá en descargos al contraventor dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos, diligencia para la cual estará asistido por un apoderado.

"Si fueren cinco (5) o más los contraventores, el término anterior se ampliará a setenta y dos (72) horas".

Artículo sexto. Adiciónase el literal e) del artículo 5º del Decreto 2144 de 1978 con el siguiente inciso:

"En todos los casos en que se sancione al contraventor o contraventores de acuerdo con el Decreto 2144 de 1978, el Gobernador, Intendente o Comisario enviará copia autenticada de las diligencias al juez competente de la justicia ordinaria para que sin calificar la contravención decida, si hubiere mérito legal, iniciar la investigación penal".

Artículo séptimo. El artículo del Decreto 2144 de 1978 quedará así:

"En caso de que prosperare la solicitud de reposición de que trata el parágrafo 1º del artículo 8º del mismo decreto y consecuencialmente se ordenare la libertad del incriminado o incriminados o la devolución de vehículos o medios de transporte, éstos se restituirán en el estado en que se encuentren.

"Si no prosperare el recurso de reposición y estuviere ejecutoriada la resolución del Gobernador, Intendente o Comisario, no podrá aplicarse la revocación directa o rogada sin previo concepto del Ministerio de Gobierno".

Artículo octavo. La revocación directa o rogada de las resoluciones que dicten los Comandantes de Brigada, Fuerza Naval o Base Aérea, según lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1923 de 1978 solo podrá aplicarse previo concepto favorable del Comandante General de las Fuerzas Armadas.

Artículo noveno. En los casos en que deban realizarse diligencias de Inspección Judicial en procesos por violaciones del Decreto 1188 de 1974 y demás disposiciones que lo adicionan y lo reforman, éstas se adelantarán por juez comisionado en el lugar en que dichos elementos se encuentren o hayan sido destinados por la respectiva resolución del Gobernador, Intendente o Comisario o por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Artículo décimo. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias».

El decreto en estudio ha sido expedido, se repite, con invocación del artículo 121 de la Carta y lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus Ministros. Y como además el estado de sitio implantado por el Decreto 2131 de 1976 se encuentra a la sazón vigente, el acto gubernativo reúne los requisitos formales para integrar un decreto legislativo. Compete por ende su revisión por la Corte, de acuerdo con el parágrafo del artículo 121, tanto más cuanto que fue remitido por el Gobierno a esta entidad el día siguiente de su expedición.

Concepto del Procurador

Habiendo vencido en silencio el término de la fijación en lista para la intervención ciudadana, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación.

El Jefe del Ministerio Público analiza uno a uno los artículos del decreto, y haciendo énfasis en la declaración de exequibilidad hecha por la Corte respecto del Decreto legislativo 2144 en sentencia de diciembre 7 de 1978, del cual el que se revisa no es sino complemento o adición, concluye solicitando la declaratoria de su constitucionalidad.

Consideraciones de la Corte

El Decreto 402 no consagra ciertamente sino algunas ampliaciones o modificaciones del Decreto 2144, y una única del Decreto 1188 de 1974. Como sobre la exequibilidad de estos dos decretos se ha pronunciado la Corte legitimando su constitucionalidad, corresponde ahora el estudio de dichas ampliaciones o modificaciones para ver si se ajustan a los preceptos superiores, como se ajustarán en su tiempo los ordenamientos que ahora se amplían o modifican.

Análisis del Decreto 402 de 1979

Artículo 1º. El artículo 1º impone a las personas que incurran en los hechos descritos en los " numerales 1º, 2º, y 3º literal c), artículo 1º del Decreto 2144, la pena de que las pistas de aterrizaje o aeropuertos de propiedad privada utilizados para cometer las infracciones sean destruidos o inutilizados:

"El referido Decreto 2144 establece en su artículo 1º que, sin perjuicio de las acciones penales a que hubiese lugar, incurren en contravención y por consiguiente serán responsables, salvo fuerza mayor, caso fortuito, orden de autoridad competente o enajenación mental, entre otras personas ..." literal c) el dueño, poseedor o arrendatario de predios donde:

“1º. Existan o se construyan pistas de aterrizaje sin autorización del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil.

"2º. Aterricen aeronaves, sin autorización de la Aeronáutica Civil o sin causa justificada y no den de inmediato aviso a las autoridades locales, de la Aeronáutica Civil, o de Policía en su defecto.

3º. Existan pistas o campos de aterrizaje con licencia otorgada por la Aeronáutica Civil que no den de inmediato aviso a las autoridades locales de la Aeronáutica Civil, o en su defecto a las autoridades de Policía, del decolaje o aterrizaje e aeronaves de las circunstancias previstas en el literal a) del presente artículo".

De la transcripción hecha y de su confrontación con el decreto que actualmente se revisa, se tiene lo siguiente:

En ambos decretos, sin perjuicio de la acción penal a que hubiere lugar, se tipifican como contravenciones los hechos referentes a conductas activas o pasivas del dueño, poseedor o arrendatario de los predios donde existan campos o pistas de aterrizaje en las circunstancias allí descritas.

Por ministerio del Decreto 2144 la penalidad de la contravención consiste básicamente en la imposición de multas, más el decomiso del automotor y cancelación de licencia y permiso.

En cambio, el Decreto 402 agrega un hecho nuevo: la destrucción o inutilización de la pista de aterrizaje o del aeropuerto privados.

¿Quién decreta la destrucción o inutilización? Según las voces del mismo artículo 1º tal orden será impartida por el respectivo Gobernador, Intendente o Comisario en la resolución con que concluye el diligenciamiento policivo.

Es decir que orden tan grave no emanará de cualquier simple funcionario, ni el particular presunto contraventor quedará desprotegido. Porque al ordenarse que la investigación sea realizada por el funcionario más alto en los respectivos niveles departamental, intendencial o comisarial, se quiso radicar en funcionario de encumbrada categoría civil el diligenciamiento policivo, con las consiguientes responsabilidades política, penal y administrativa. Además la orden será dada como consecuencia o culminación de un procedimiento, con audiencia obviamente del interesado o interesados. Vale decir, con el debido proceso contravencional.

Abstracción hecha de las anteriores consideraciones: la Corte Suprema considera que en la lucha contra el delito o contra las causas alterantes de la paz pública, encaja dentro de las facultades de estado de sitio del Presidente de la República, en procura de restablecer el orden público, la orden de inutilización física de bienes utilizados por elementos antisociales para sus maniobras sediciosas o criminosas. Lo esencial es, como en nuestro caso, que la orden se imparta por funcionarios legalmente facultados y como culminación de un procedimiento con audiencia del interesado o interesados.

Empero la Corte encuentra, ante la luz de las disposiciones constitucionales sobre propiedad inmueble durante el estado de sitio, que son dos situaciones distintas la orden de destrucción y la orden de inutilización de los aeropuertos privados y de las pistas de aterrizaje incursos en sanción.

El concepto de destrucción de bien raíz es antagónico al de que la propiedad inmueble solo podrá ser temporalmente ocupada, ya para atender a las necesidades de la guerra, ya para destinar a ella sus productos, como pena pecuniaria impuesta a sus dueños conforme a las leyes. (Constitución Nacional, artículo 33, inciso 2º).

En cambio el concepto de inutilización sí encaja dentro de la temporabilidad de la ocupación y más aún armoniza con la atención de la necesidad de la guerra, ya que precisamente con la inutilización del inmueble se protege a la comunidad contra el uso desviado que su titular realice o pretenda realizar con desmedro de valores sociales superiores.

En consecuencia, la Corte habrá de declarar en la parte resolutiva de esta providencia la inexequibilidad del artículo 1º del decreto que se revisa en cuanto ordena la destrucción física de aeropuertos o pistas de aterrizaje.

Artículo 2º Este artículo 2º obedece a que no aparecía bien claro en el 2144 que los Gobernadores, Intendentes y Comisarios estuviesen habilitados para adelantar todas las investigaciones por las conductas y contravenciones tipificadas por dicho decreto, y solo podían comisionar para adelantarlas a los Secretarios de Gobierno. Este artículo despeja toda duda al respecto y además autoriza a los Abogados de la Oficina Jurídica o de la División Legal para ser comisionados en el adelantamiento de dichas investigaciones.

Artículos 3º, 4º, 5º y 6º. Estos artículos se refieren respectivamente a que los contraventores del Decreto 2144 permanezcan detenidos mientras no cancelen las multas que les fueren impuestas. Al aumento de 1 año a 5 años el máximo del arresto en que se convertirá la multa si no es pagada dentro de los 20 días. A que si fueren 5 o más los contraventores se aumentará de 24 a 72 horas el término para oírles sus descargos. Y que en todos los casos de sanción al contraventor el funcionario e investigador enviará copia auténtica de las diligencias al juez competente de la justicia ordinaria para que, sin calificar la contravención y si hubiere mérito legal, decida iniciar la investigación penal.

Todas estas medidas son a juicio de la Corte, complementos necesarios o llenos de vacíos indispensables para la eficacia del Decreto 2144, ya en lo sustancial encontrado ortodoxo por la Corte en sentencia de diciembre siete (7) de mil novecientos setenta y ocho (1978), bien que con algunos respetables salvamentos de voto.

Artículo 7º. Este artículo subroga el 6º del Decreto 2144 al eliminar para el titular del bien decomisado y cuyo reintegro se ordena, la carga de cancelar los gastos de mantenimiento, conservación y vigilancia. Acata así el artículo subrogante la declaratoria de inexequibilidad hecha por la Corte de la locución contentiva de aquella carga en el artículo subrogado. En cuanto al mismo artículo 7º y también al 8º, la Corte estima razonables las consideraciones del señor Procurador, quien en su vista fiscal destaca la circunstancia de que en ellos se aumenta la garantía del procesado, en cuanto conceden el recurso de revocación directa no contemplado en el estatuto original.

Artículo 9º. Es el único que hace referencia al Decreto 1188 de 1974, que trata de la lucha contra el uso de estupefacientes y comercios ilícitos. El mencionado artículo 9º complementa el Decreto 1188 en el sentido de que las diligencias de Inspección Judicial en procesos por violación de aquel estatuto se adelantarán por juez comisionado en el lugar en que dichos elementos se encuentren o hayan sido destinados por la respectiva resolución del Gobernador, Intendente o Comisario o por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Y por último el artículo 10 se limita a indicar la vigencia del decreto desde la fecha de su expedición y a suspender las disposiciones que le sean contrarias.

Las medidas que se revisan contenidas en el decreto en estudio son de la misma naturaleza de las analizadas por la Corte en ocasiones anteriores, y que le han servido para afirmar que "los nuevos hechos sobre tráfico de estupefacientes, considerados por el legislador transitorio en esta emergencia política como contravenciones han sido aceptados por la Corte como parámetro para medir las relaciones entre las causales de la perturbación y los precisos límites exigidos por la Constitución a fin de encontrar el sometimiento de las medidas al estatuto superior". (Sent. Sala Plena, Dic. 7 de 1978).

Y en ocasión anterior había dicho al revisar el Decreto legislativo número 70 de 1978, referente a operaciones militares planeadas para prevenir o reprimir la producción, procesamiento y tráfico de estupefacientes:

"El decreto tiene una evidente conexión con las causas determinantes y sobrevinientes de la perturbación del orden que sufre el país. Pues, de una parte, el considerando 8º del Decreto 2131 de 1976 por el cual se declaró el estado de sitio, señala como una de sus causas los frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos o incendios característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente…'; y de otro, es hecho público y notorio que la frecuencia que en los últimos meses causa el delito de secuestro, tanto como los relacionados con la producción, procesamiento y tráfico de estupefacientes, han creado una justificada alarma que exige medidas adecuadas para su contención". [Sent. de marzo nueve (9) de mil novecientos setenta y ocho (1978) (F. C. número 105, página 369)].

Como consecuencia del análisis que la Corte hace del articulado del decreto sometido a su revisión, encuentra que las medidas en él contenidas –con la única excepción apuntada– encajan sin desbordarlas dentro de las facultades de que está revestido el Presidente de la República en virtud de la declaratoria de estado de sitio, y que existe conexión lógica entre ellas y la misión superior de aquel de conservar el orden público en todo el territorio nacional, o de restablecerlo cuando fuere turbado.

En tal virtud la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído el señor Procurador General de la Nación, y previo estudio de su Sala Constitucional, DECLARA EXEQUIBLE el Decreto legislativo número 402 de 1979 sometido a su revisión, con la única excepción de las palabras "destruidos o" del artículo 1º del mencionado decreto, el cual en consecuencia quedará así:

Artículo primero. "Las pistas de aterrizaje o aeropuertos privados que se utilicen para cometer alguna de las infracciones de que tratan los numerales 1º, 2º, y 3º del literal c) del artículo del Decreto 2144 de 1978 serán inutilizados, cual ordenará el respectivo Gobernador, Intendente o Comisario en la resolución con que concluya el diligenciamiento policivo".

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Luis Sarmiento Buitrago, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Pedro Elías Serrano Abadía, Humberto Murcia Ballén, Fernando Uribe Restrepo, Luis Enrique Homero Soto, Gonzalo Vargas Rubiano, Fabio Calderón Botero, Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Jaime Bernal Cuéllar, Luis Carlos Sáchica, Hernando Rojas Otálora, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.

Carlos Guillermo Rojas Vargas

Secretario General.

Salvamento de voto de los Magistrados

José María Velasco Guerrero y Juan Hernández Sáenz

Referencia: Revisión constitucional del Decreto legislativo número 402 de 1979.

Al revisar la Corte Suprema el Decreto legislativo número 1923 de 1978 no estuvimos de acuerdo con la decisión mayoritaria que halló ajustado a nuestra Carta Fundamental su artículo 11, pues consideramos entonces que cuando este precepto les atribuye competencia a los Comandantes de Brigada, Fuerza Naval o Base Aérea para aplicar sanciones por la comisión de varios de los hechos que el decreto erige en ilícitos, se violan de manera flagrante los artículos 55, 58 y 61 de la Constitución.

Nos remitimos a lo expuesto en nuestros salvamentos de voto de aquella oportunidad para demostrar que el dicho artículo 11 del Decreto 1923 contradice los dictados constitucionales.

Y como ahora el artículo 8º del Decreto legislativo número 402, sometido a revisión, busca modificar, ampliar o corregir lo previsto por aquel artículo 11, debe predicarse también respecto de él la inconstitucionalidad por los mismos vicios que padece el artículo 11, y máxime aún cuando, según voces del concepto del Procurador General transcritos en el fallo del cual discrepamos, este artículo 8º le confiere competencia a un funcionario que no existe, el Comandante General de las Fuerzas Armadas, para dar concepto sobre la revocación directa o rogada de las resoluciones punitivas previstas por el aludido artículo 11, concepto que necesariamente habría de ser favorable para la viabilidad de la revocación.

Si el darle competencia a los Comandantes de Brigada, de Base Naval o de Fuerza Aérea para sancionar penalmente es inconstitucional porque conculca la función de administrar justicia que los artículos 55 y 58 de la Carta le atribuyen a la Rama Jurisdiccional del Poder Público para tiempos de paz o de anormalidad, ¿cómo podría no serlo el artículo 8º del Decreto 402 cuando intenta darle esa potestad no ya a empleados de la Rama Ejecutiva que existen realmente sino a un cargo imaginario, que ninguna atribución puede tener?

La lógica jurídica no admite respuesta afirmativa a esta pregunta.

La Corte Suprema ha debido entonces declarar inconstitucional el artículo 8º del Decreto legislativo número 402 de 1979, sujeto a su examen. Como así no lo dispuso, quedan expuestas las razones de nuestra discrepancia respecto del parecer mayoritario.

Fecha ut supra.

José María Velasco Guerrero, Juan Hernández Sáenz.

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Salvamento de voto

Estoy de acuerdo con la Sala en cuanto a que es exequible el decreto acusado, por las razones que en la sentencia se expresan; mas no lo estoy por lo que toca con la declaración de inexequibilidad de las palabras "destruidos o", empleadas en el artículo 1º de dicho decreto.

Con arreglo al inciso final del artículo 1543 del Código Civil: "Todo lo que destruye la aptitud de la cosa para el objeto a que según su naturaleza o según la convención se destina, se entiende destruir la cosa".

La aptitud natural de un aeropuerto consiste principalmente en servir para el decolaje y aterrizaje de aeronaves. Por lo tanto, lo que destruya esta aptitud se entiende destruir el aeropuerto. Inutilizarlo es destruirle su aptitud natural. Luego inutilizar un aeropuerto equivale a destruirlo.

De aquí se deduce que, habiendo sido utilizados los verbos destruir e inutilizar como sinónimos en el artículo 1º del Decreto, no procede declarar que este artículo es exequible en cuanto a uno de estos verbos e inexequible en cuanto al otro.

Bogotá, abril 23 de 1979.

Ricardo Uribe Holguín.

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Salvamento de voto

Referencia: Revisión constitucional del Decreto legislativo número 402 de 1979.

Con el debido respeto manifiesto mi desacuerdo con la mayoría de la Corte cuando declara inexequible la "destrucción de 'pistas de aterrizaje y aeropuertos privados' " clandestinos, o en donde ocurran operaciones subrepticias, de muy difícil o imposible control por parte de las autoridades, y de las cuales el responsable del predio –dueño, poseedor o arrendatario– no les dé aviso oportuno.

Una vez más se hace una interpretación exegética y casuística enfrentando la norma en revisión únicamente al inciso 2⁹ del artículo 33 de la Carta sin considerar principios constitucionales de superior jerarquía y comprensión como son el que consagra la primacía del interés público o social, ante el cual deberá ceder el interés privado, y el que define la propiedad como "una función social" (Constitución Nacional, artículo 30).

Pienso que ni aun dentro de la concepción individualista de la propiedad consagrada por el Código de Napoleón existen argumentos jurídicos de suficiente peso para oponerse a que una norma con fuerza de ley, expedida en defensa del orden público, disponga la eventual destrucción de bienes que atentan contra ese orden (Código Civil, artículo 669). El dominio o propiedad, aun considerado con criterio civilista, dista mucho de ser un derecho absoluto. Sus limitaciones constitucionales no son únicamente las del artículo 33 en el cual se apoya la sentencia de la cual discrepo, que no tuvo para nada en cuenta la superior jerarquía normativa de la noción de bien común, ni la definición constitucional de propiedad, así quiera decir ésta que la propiedad "tiene una función social", como lo sostienen intérpretes cautelosos pero con más amplio apoyo doctrinal que quienes se apegan literalmente a la fórmula de Duguit.

Tampoco estoy de acuerdo con la sentencia cuando al referirse a los artículos 3, 4, 5 y 6 del decreto que se revisa, afirma que "todas estas, medidas son a juicio de la Corte complementos} necesarios o llenos de vacíos indispensables para la eficacia del Decreto 2144 ... ".

Aquí la Corte invade la competencia exclusiva del Gobierno con juicios de valor, prácticos u operativos, que no son de su resorte, pues según reiterada jurisprudencia de la misma Corte a ella únicamente le corresponde juzgar la conexión lógica entre las causas de perturbación del orden público, tal como el Gobierno las aprecie, y las medidas que el mismo Gobierno considere indicadas o útiles para restablecerlo.

Dejo así expuesta mi discrepancia.

Fecha ut supra.

Fernando Uribe Restrepo