BANCO CENTRAL HIPOTECARIO. SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA

1º. Exequible el punto 3.5 del número romano III del artículo 3º del Decreto 80 de 1976.

2º. En cuanto a los literales j) y k) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, estese a lo resuelto en sentencia de esta misma fecha.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.–

Bogotá, D. E., 6 de septiembre de 1979.

Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago.

Aprobada por Acta número 30.

El ciudadano Fernando Alonso Paredes, pide que la Corte Suprema en acción pública, declare inexequible el artículo 3º en su punto 3.5 del número romano III del Decreto-ley número 080 de 1976 y subsidiariamente los literales j) y k) de la Ley 28 de 1974, que transcriben las normas referentes, aclarando que la acusación se limita a las disposiciones citadas:

"DECRETO NUMERO 080 DE 1976

"(enero 19)

"por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen sus funciones.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere la Constitución Nacional, en especial las del ordinal 21 del artículo 120, y de las de la Ley 28 de 1974, con la asesoría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

"Decreta:

“……………………………………………………………………………………………….

"III Organismos adscritos y vinculados

“………………………………………………………………………………………………

"3.5 Banco Central Hipotecario.

"Artículo 38. El Banco Central Hipotecario es una sociedad de economía mixta, sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público". (Diario Oficial número 34493 de 19 de febrero de 1976).

"LEY 28 DE 1974

"(diciembre 20)

"por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones".

"El Congreso de Colombia,

"Decreta:

"Artículo 1º. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:

"a) Modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones.

“…………………………………………………………………………………………….

"h) Suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, pudiendo también cambiar la naturaleza jurídica, el domicilio y el nombre de dichas entidades.

"i) Regular el régimen de participación de la nación en sociedades de economía mixta, y dictar normas a las cuales haya de sujetarse el Gobierno para la suscripción de acciones o enajenación de las mismas en dichas sociedades, y para adquirir las que estén en manos de particulares mediante compra directa o expropiación. Declarase de utilidad pública la adquisición de las acciones a que se refiere la presente norma.

"j) Dictar las normas que deben observarse para que el Gobierno pueda señalar o modificar la adscripción o vinculación de las entidades descentralizadas a los ministerios y departamentos administrativos.

"k) Modificar las normas vigentes sobre órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas, para lo cual podrá:

“1. Cambiar la composición de dichos órganos;

'2. Señalar o redistribuir las funciones de los mismos;

'3. Fijar calidades para poder ser Gerente, Director o Presidente de organismo descentralizado o miembro de las Juntas o Consejos Directivos de éstos, y

'4. Dictar un estatuto de responsabilidades, incompatibilidades de las personas a que se refiere el numeral anterior' ".

Dice el actor:

"Asimismo se pide a la honorable Corporación que se decrete la acumulación de la presente demanda a la demanda de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto-ley número 080 de 1976, presentada el 28 de marzo de 1979 por el mismo demandante y respecto de la cual no se ha dictado sentencia".

"La acumulación de procesos solicitada tiene lugar ya que, por las mismas consideraciones hechas en lo referente a la acumulación de pretensiones, las peticiones contenidas en ambas demandas se hubieran podido acumular en una sola. Es pertinente agregar que entro la pretensión de la primera demanda y la principal de la segunda existen elementos en común que hacen conveniente la acumulación; existe identidad en cuanto a la parte demandante, mismas razones de la violación constitucional, se trata de normas contenidas en una misma disposición (Decreto-ley número 080 de 1976), y están sujetas a un mismo trámite y competencia.

"La acumulación se presenta procedente dado que en el primer proceso aún no se ha dictado sentencia".

Afirma el actor que la norma acusada infringe los artículos 30 y 76-12 de la Carta.

En cuanto al primero, dice:

"g) Impide que los accionistas privados adquieran más acciones del Banco, de modo que su participación pudiera ser superior al 10%. Evidentemente al someter al Banco al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se limita la participación privada al 10% del capital social.

"3.0 Razón de la violación del artículo 30 de la Constitución Nacional.

"Por razones que se expusieron dentro de los efectos de la vinculación del Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando el artículo 3º del Decreto-ley número 080 de 1976 señala al Banco Central Hipotecario como una entidad vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, está violentando los intereses de la participación privada en el capital social, ya que como consecuencia de la vinculación del Banco, se estableció un control de tutela, no contemplado dentro de las normas que regulaban lo referente a las empresas de carácter indirecto, vulnerando así los derechos adquiridos tanto del Banco como de sus accionistas".

Aunque el actor considera violado el artículo 76-12, que se refiere a la posibilidad del Congreso de revestir al Presidente de facultades extraordinarias, la impugnación se refiere al ejercicio indebido de esas facultades por parte del Gobierno, con lo cual la infracción sería del artículo 118-8 de la Carta. Se expresa así:

"4.1 Razones de la violación del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional. Por la dificultad de determinar con exactitud, el literal del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, con el cual el Gobierno fundamentó la expedición del artículo 3º del Decreto-ley número 080 de 1976, es necesario analizar aquellos literales que puedan estar relacionados con la vinculación del Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A continuación se analizarán los literales a), h), i), j) y k) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974.

"Literal a) Faculta al Gobierno para modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos, por medio de la supresión de cargos y la redistribución de funciones.

"Efectivamente el literal a) permite al Gobierno modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos. Para el caso específico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo señala el encabezamiento del Decreto-ley número 080 de 1976, se modifica la estructura del Ministerio suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones. El literal en mención es suficientemente claro al señalar como únicos medios para modificar la estructura del Ministerio, la supresión de cargos y la redistribución de funciones. Es evidente que la vinculación del Banco al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su definición como sociedad de economía mixta sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, si bien incorpora a la estructura del Ministerio una nueva entidad, no constituye ni una supresión de cargos ni tampoco una redistribución de funciones.

"En conclusión el Gobierno incurrió en un exceso en el ejercicio de la facultad conferida por el mencionado literal.

"Literal h) Por medio de este literal se faculta al Gobierno para suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, mas no de las sociedades de economía mixta de carácter indirecto, como el Banco Central Hipotecario.

"En consecuencia, el literal es claro en la facultad que otorga, y si el artículo 3° del Decreto-ley número 080 de 1976 se funda en el mencionado literal está excediendo las facultades extraordinarias.

"Literal i) En virtud de este literal se faculta al Gobierno para regular el régimen de participación de la nación en sociedades de economía mixta.

"El Banco Central Hipotecario es una sociedad económica mixta de carácter indirecto. La parte del capital público está constituido por aportes de entidades descentralizadas diferentes de la nación y la proporción privada está compuesta por aportes de la Banca privada; cuando el literal i) faculta al Gobierno para regular el régimen de participación de la nación en las sociedades de economía mixta, se refiere a las empresas directas, mas no a las indirectas donde la nación no tiene ningún tipo de participación como es el caso del Banco Central Hipotecario. Las entidades descentralizadas que hacen aportes de dineros públicos son personas jurídicas diferentes de la nación, como el Banco de la República, reconociendo, claro está, el origen público del capital de dichas entidades.

"Además, según este literal el Gobierno no estaba facultado para regular el régimen de participación de los particulares en sociedades de economía mixta, regulación inconstitucional- mente efectuada mediante la vinculación del Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda.

"El legislador no autorizó al Gobierno para modificar el régimen de participación de las entidades descentralizadas en las sociedades de economía mixta de carácter indirecto, como es el caso de la participación del Banco de la República en el Banco Central Hipotecario.

"Literal j) El legislador otorga facultades para dictar las normas que deben observarse para que el Gobierno pueda señalar o modificar la adscripción o vinculación de las entidades descentralizadas a los ministerios y departamentos administrativos.

"El literal en cuestión prevé un acto complejo para la vinculación o adscripción de las entidades descentralizadas. En primer lugar el Gobierno debe dictar las normas generales, estableciendo los criterios básicos y los supuestos de hecho, de acuerdo con los cuales debe hacerse la adscripción o vinculación de las entidades. En segundo lugar, se hace la vinculación de una determinada entidad, cuando ésta reúna los supuestos de hecho y los requisitos que exige la norma general.

"El Gobierno no procedió de acuerdo a la manera como estaba facultado, dado que vinculó al Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin antes haber expedido la norma general a la que debía sujetarse la vinculación; efectivamente el Decreto- ley número 080 de 1976 fue expedido el 19 de enero de 1976, sin existir una norma general anterior sobre la vinculación, mas sí existió una posterior como es el Decreto-ley número 130 de 1976, expedido el 26 de enero de 1976. Evidentemente el Gobierno violó las facultades otorgadas al invertir el proceso previsto por el literal j).

"Además debe observar que las entidades descentralizadas indirectas por las razones ya expuestas en la demanda de marzo 28 de 1979 no pueden ser objeto de adscripción o vinculación a ministerio o departamento administrativo alguno. Es así como mediante este literal se usó la facultad de adscripción o vinculación respecto de un tipo de entidad cuya reglamentación jurídica no admite en modo alguno ese régimen de intervención estatal.

"Literal k) Se faculta al Gobierno para modificar las normas relativas a órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas. 'Es lógico que por la modificación de las normas relativas a los órganos de administración y dirección, no puede entenderse la imposición del control de tutela como consecuencia de la vinculación del Banco al Ministerio de Hacienda, violentando así el pacto social bajo el cual los aportantes prestaron su consentimiento.

“En conclusión, y después de haber analizado los diferentes literales del artículo 1° de la Ley 28 de 1974, sobre los cuales se pudo haber basado el Gobierno para expedir el artículo 3? del Decreto-ley número 080 de 1976, no se otorgan facultades para expedir el artículo demandado, y por lo tanto el Gobierno incurre en una franca violación del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución por vía indirecta".

El Procurador General no emite concepto de fondo sobre la constitucionalidad de las normas acusadas principal o subsidiariamente. Solamente anota que hay una ineptitud sustancial de la acción por la alternativa en las peticiones, y por falta de proposición jurídica completa tanto en ésta como en la demanda cuya acumulación se pide.

Precisa así su criterio:

"B. El nuevo libelo acusa norma no incluida en el primero (artículo 3º, III, 3.5 del Decreto 080 de 1976) pero no incluye el artículo 38 del Decreto-ley número 080 de 1976, objeto de la primera demanda.

"Así las cosas, debe reiterar este Despacho lo consignado en el concepto de número y fecha referidos, para concluir que también en esta oportunidad existe ineptitud sustancial de la demanda, que inhibe a la Corte para producir fallo de mérito".

Consideraciones de la Corte

Acumulación de demandas. El Decreto 432 de 1969 expedido por el Gobierno en ejercicio de la facultad constitucional de dictar mientras la ley no lo haga, las normas relativas al funcionamiento de la Sala Constitucional y las procedimentales para el estudio y despacho de los asuntos a su cargo, señaló los trámites y la forma de aplicar los términos que la misma Constitución fijó para que se decidieran las acciones de inexequibilidad correspondientes.

Este decreto aceptó como únicas causales de suspensión de términos, las siguientes:

"Artículo 21. Los términos señalados para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Suprema de Justicia, se suspenderán en los días de vacancia, en los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público, y durante grave calamidad doméstica o enfermedad del Magistrado Sustanciador o del Procurador General de la Nación, debidamente calificados por la respectiva Sala.

"Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación, y para la posesión de los conjueces cuando a ello hubiere lugar".

Fuera de estos casos de suspensión, taxativamente enunciados toda otra demora en el cumplimiento estricto de los términos acarrea la sanción capital que la misma Carta establece.

Esta la razón para que no pueda suspenderse la prosecución de un negocio en espera de otro u otros que se presenten, a fin de que, por acumulación se decidan en una misma sentencia.

Se niega, por tanto, la acumulación pedida.

2ª. Tampoco es pertinente acoger la tesis del Procurador General sobre ineptitud sustancial de la demanda en virtud de que no han sido acusadas simultánea y conjuntamente la norma objeto de esta acción y el artículo 38 del mismo decreto que se impugna en la demanda a cuya acumulación no se accede, porque cada una de estas disposiciones tiene un sentido propio y constituye proposición jurídica completa ya que la una no complementa la otra para expresar una sola normatividad.

3ª. El Constituyente de 1968 institucionalizó las entidades descentralizadas con el fin de organizar la prestación de los servicios públicos, dotándolos de características especiales como la personería jurídica, la autonomía administrativa y un patrimonio propio, para el mejor desempeño de la función que la ley les asigne. Fue así como en el artículo 76, numerales 9 y 10, dispuso que la estructura de la administración tuviese como fundamento los ministerios y los departamentos administrativos y a los Ministros y Jefes de Departamento administrativo los calificó de "Jefes Superiores de la Administración" (artículo 135). Además dispuso que la administración se desarrollase por medio de establecimientos públicos, empresas estatales y sociedades de economía mixta, entidades descentralizadas sometidas a la tutela de los dichos ministerios y departamentos administrativos. En esta forma la administración se racionaliza quedando las entidades descentralizadas bajo la tutela de los jefes superiores por medio de la adscripción o la vinculación a sus respectivas dependencias.

Por otra parte, también la Constitución ordena que el Contralor General de la República prescriba los métodos de contabilidad de la administración nacional "y sus entidades descentralizadas", sin exclusión de alguna de ellas (artículo 60-2).

Por lo que se refiere a la tutela de estas entidades será la que determine la ley y en particular, respecto de las sociedades de economía mixta, serán la ley y el contrato de constitución de esas sociedades las que determinen el grado de tutela a que deben someterse.

Bien sabido es que estas entidades descentralizadas pueden ser del orden nacional (artículo 7-10), o departamental (artículo 187-9) o municipal (artículo 197-4) según la entidad legislativa o administrativa que las cree.

4ª. Corresponde, pues, al legislador no sólo la creación y expedición de los estatutos básicos de estas entidades descentralizadas, sino indicar el grado de tutela, como se dijo antes; lo que puede hacer directamente o por medio de facultades extraordinarias en los términos del artículo 76-12 de la Carta. Al conceder la Ley 28 de 1974 facultades al Presidente de la República para "modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones" (literal a) del artículo 1º) bien podía hacer la redistribución o asignación de funciones en la forma que considerase más conveniente a la administración nacional, entre los varios ministerios o departamentos administrativos. Por esta consideración el artículo 3º se encabeza así: "Para el desarrollo de las funciones señaladas en el artículo anterior el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá la siguiente estructura...".

Con la adscripción o vinculación del Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda, no se excedió la facultad contenida en el literal a) del artículo 1º.

5ª. Tampoco se modifica la naturaleza jurídica de esa entidad, pues si se le considera como empresa estatal, estará adscrita a la administración nacional y si tiene el carácter de sociedad de economía mixta estará simplemente vinculada; cada una de estas situaciones tiene su reglamentación propia que indica el grado de tutela buscado por el legislador. En cuanto a los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, constituidos con fondos públicos en su totalidad, puede el legislador modificar su naturaleza jurídica libremente y establecer la tutela que la conveniencia exija.

No ocurre lo mismo con las sociedades de economía mixta, en las que si bien el legislador autoriza su creación y señala los estatutos básicos, el hecho de que su patrimonio se forme con fondos públicos y privados, requiere el concierto de todos los aportantes para su modificación, expresado según sus propios estatutos que deben contenerse en escritura pública como toda sociedad comercial. Por esto el grado de tutela de las sociedades de economía mixta se encuentra en el acto o contrato de fundación (artículo 8º, Decreto 1050 de 1968).

Lo anterior es valedero para todas las entidades descentralizadas sean de constitución directa o de creación indirecta, ya que éstas deben determinar en sus propios estatutos a qué clase de entidad descentralizada pertenecen y a qué sector territorial deben su origen (Decreto 3130 de 1968 artículo 4º).

El solo hecho de la adscripción o vinculación del Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda, sin que en esta sentencia se tenga en cuenta el artículo 38 objeto de la demanda cuya acumulación se ha negado, no implica violación alguna del artículo 30 de la Constitución y es, por tanto, exequible, la norma en estudio.

La Corte considera que el literal j) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974 no facultó al Gobierno para vincular el Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda; esa facultad, como se explicó en los puntos anteriores, se encuentra en el literal a) del mismo artículo 1º de la ley de facultades.

Igualmente considera la Corte que el literal k) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974 tampoco facultó al Gobierno para vincular el Banco Central Hipotecario al Ministerio de Hacienda por la razón anotada antes.

Empero, no se hace el estudio pertinente sobre la constitucionalidad de estos dos literales porque la Corte Suprema ya se ha pronunciado al respecto en sentencia de esta misma fecha.

Estas razones sirven de fundamento a la Corte Suprema para que, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación, en Sala Plena,

Resuelva:

1o. ES EXEQUIBLE el punto 3.5 del número III del artículo 3º del Decreto 80 de 1976.

2º. En cuanto a los literales j) y k) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, ESTÉSE a lo resuelto en sentencia de esta misma fecha.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Miguel Lleras Bizarro, Luis Enrique Romero Soto, Adán Arriaga Andrade (Conjuez), Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón, Dante Fiorillo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano.

Nicolás Pájaro Peñaranda

Secretario General.

Salvamento de voto

Considero que la demanda adolece de graves defectos técnicos, como lo anota el Procurador General de la Nación porque contiene peticiones para que se declare la inexequibilidad de una norma en forma principal y la de otras subsidiariamente. No es admisible, a mi juicio, condicionar el conocimiento de la Corte para decidir sobre la inexequibilidad de una norma al concepto que ella tenga sobre la constitucionalidad de otra, pues si decide previamente que la primera es inexequible, no podría de acuerdo con la demanda pronunciarse sobre la segunda; si lo hace, obraría en contra de lo que pide el demandante, cuya iniciativa es la que le permite a la Corte ejercer el control jurisdiccional de las leyes que han sido acusadas. No se trata de exigirle a los ciudadanos un excesivo rigor técnico, sino que ellos deben presentar las demandas en los procesos constitucionales con seriedad, ajustándose a un mínimo de requisitos.

Dejo así salvado mi voto.

Fecha ut supra.

José Eduardo Gnecco C.