FOMENTO DE EMPRESAS UTILES O BENEFICAS. DIFIERE DEL OTORGAMIENTO DE PRIVILEGIOS. LA CORTE REITERA SU DOCTRINA DE LA SENTENCIA DE SEPTIEMBRE 25 DE 1975

Exequibilidad de la Ley 2ª de 1970, salvo la frase “quedan exentas de impuestos nacionales”, contenida en el artículo 2° de la misma ley, que se declara inexequible.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., noviembre 16 de 1978.

Aprobado por Acta número 41, noviembre 16 de 1978.

Magistrado ponente: doctor Hernando Tapias Bocha.

I. El ciudadano Alvaro Tafur Galvis ha pedido a la Corte la declaración de inexequibilidad de la Ley 2ª de 1970, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política.

II. El texto de la ley acusada es el siguiente:

“LEY 2ª DE 1970

“(agosto 5)

“por la cual se da una autorización a la Asociación Nacional de Loteros Hansenianos.

“El Congreso de Colombia

“Decreta:

“Artículo 1°. Autorízase a la Asociación de Loteros Inválidos de Hansen, personería jurídica número 0211 de enero 29 de 1966, con sede en Bogotá, para rifar una casa cada año, con o sin muebles y enseres, sin sujeción a las disposiciones nacionales sobre rifas.

“Artículo 2°. Las boletas de estas rifas quedan exentas de impuestos nacionales y podrán venderse en todo el territorio de la República.

“Artículo 3°. El control y vigilancia de la rifa a que se refiere esta ley serán ejercidos por el Ministerio, de Salud Pública, en los términos del Decreto 1140 de 1943, en cuanto le sean aplicables.

“Artículo 4°. Las utilidades de esta rifa serán empleadas para la rehabilitación de los inválidos de Hansen.

“Artículo 5°. Para el manejo de lo recibido por la rifa lo mismo que para la disposición de ese dinero en la finalidad, establécese una junta integrada de la siguiente manera: un representante del Ministerio de Salud Pública, un representante del Departamento Administrativo de Asistencia Social del Distrito Especial de Bogotá, y dos representantes de la Asociación Nacional de Loteros Inválidos de Hansen, elegidos en Asamblea General.

“Artículo 6°. Esta Ley rige desde su sanción.

“Dada en Bogotá, D. E., a 15 de diciembre de 1969”.

III. El actor afirma que la ley cuyo tenor ha sido transcrito, viola en primer lugar el inciso 3° del artículo 31 de la Constitución porque establece en favor de la Asociación de Loteros Inválidos de Hansen un privilegio no permitido, si por privilegio ha de entenderse, como lo afirman algunos, las condiciones de mayor favorabilidad concedidas a un empresario para la realización de cierta actividad, en relación con los demás individuos que concurran en el mismo sector de la economía, ya que las rifas anuales que puede realizar la mencionada asociación gozan, según la ley acusada, de especial favorabilidad respecto a las que cumplan otras entidades autorizadas por la ley para el mismo efecto, no solo en cuanto se benefician de un régimen tributario especial sino en lo que toca con la exoneración de cumplir las disposiciones nacionales sobre rifas; viola también esa ley, suponiendo que por ella no se configurare privilegio inconstitucional, los ordinales 4° y 20 del artículo 76 de la Carta, en cuanto ha de entenderse que el régimen jurídico y tributario excepcional de que gozan las rifas anuales que haga la Asociación de Loteros Inválidos de Hansen, equivale a fomentar empresa considerada útil o benéfica sin que para ello la ley que tal cosa establece se haya sujetado a planeación alguna y sin que la actividad que se pretende estimular se encuentre siquiera mencionada entre las susceptibles del régimen de auxilios contemplados en la Ley 11 de 1967; y termina señalando que la Ley 2ª de 1970, al eximir de impuestos nacionales las boletas de estas rifas, viola además el artículo 79 de la Constitución, porque no siendo tal exención de las llamadas personales, ni referirse al impuesto sobre la renta y el patrimonio, fue sin embargo expedida por iniciativa de un congresista y no, como ha debido serlo, por iniciativa gubernamental.

IV. Por impedimento admitido del Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor el Viceprocurador General, quien observa que la demanda es idéntica, en su fondo y forma, a la que fue presentada en otra época contra la Ley 2ª de 1970, que en similares términos autorizó a la “Fundación de Hogares Juveniles Campesinos” para hacer rifas anuales de inmuebles, por lo cual resultan pertinentes no solo el concepto fiscal rendido para aquel caso sino la doctrina contenida en la sentencia de la Corte de 25 de septiembre de 1975, que llegó a la conclusión de ser exequible dicha ley; pero considera el Viceprocurador General que es inconstitucional, y por consiguiente inexequible, la parte del artículo 2? de la Ley 2ª de 1970 que dice: “...las boletas de estas rifas quedan exentas de impuestos nacionales...” en razón de que tal exención no puede surgir de iniciativa de miembros del Congreso, al tenor de lo dispuesto por el artículo 79 de la Carta.

V. Para resolver se considera:

1. No se trata en el asunto, materia de análisis por la Sala, de los privilegios a que se refiere el inciso tercero del artículo 31, sino, como la misma acusación lo admite, aun cuando por vía de hipótesis solamente, de fomento o impulso de una empresa benéfica y útil, permitido expresamente por el numeral 20 del artículo 76 y el ordinal 5° del artículo 78.

En efecto, al autorizar a la Asociación de Loteros Inválidos de Hansen, para rifar una casa cada año “sin sujeción a las disposiciones nacionales sobre rifas” se persigue facilitar los sorteos y por ende la consecución de medios económicos para el mejoramiento de los hansenianos, cuestión que indudablemente redunda en beneficio de éstos.

Los privilegios a que se refiere el precitado artículo 31 se establecen en forma abstracta mediante ley señaladora de los requisitos condicionantes de su otorgamiento e implican para el interesado la necesidad de formular la solicitud adecuada, a fin de que le sea reconocida la facultad subjetiva correspondiente. No operan pues en forma automática ni directa.

Para comprobar lo anterior basta recordar en materia de privilegios permitidos por la Constitución que, por ejemplo, quien desee proteger un invento ha de obtener la respectiva patente, sin que pueda afirmarse que la sola existencia de las Leyes 31 de 1925 y 94 de 1931 sea suficiente para que el inventor goce de las prerrogativas previstas en dichas leyes.

Por el contrario, cuando se busca fomentar empresas de las señaladas por el numeral 20 del artículo 76 el legislador puede, como en el caso presente, ofrecer la oportunidad en concreto, a una persona física o jurídica determinada, a fin de que pueda obrar con mayores facilidades en el logro de sus objetivos útiles o benéficos sin que pueda decirse entonces que está otorgando un privilegio distinto de los expresamente permitidos por la Carta, de los señalados en el párrafo anterior, sino que ha utilizado la facultad contenida en el tantas veces mencionado numeral 20 del artículo 76.

Fácilmente se concluye, entonces, que no existe violación del artículo 31, pues no se consagró privilegio de los prohibidos por esta norma, sino que apenas se fomenta la actividad de una institución considerada benéfica.

2. En lo relativo a que la ley acusada viola el artículo 76, ordinales 4° y 20, baste transcribir también lo que en relación con la Ley 2ª de 1975 dijo la Corte en la sentencia de 25 de septiembre del mismo año:

“Correlativamente, corresponde al Presidente de la República presentar al Congreso el proyecto de ley de tales planes y programas, el cual se somete al procedimiento específico indicado en el mismo Estatuto (artículos 80 y 118-3).

“2. La Corte, en armonía con la técnica, ha definido lo que debe ser el plan de desarrollo económico y social del país, en sentencias de 1° de agosto de 1969 y 20 de enero de 1971. En ésta última expuso:

“Así, el ordinal 4° del artículo 76 se refiere a dos clases de planes: los que tengan por objeto el desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional y los que se refieren a obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse; pero ambos deben contener la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos'. Se trata, por lo mismo, de una ordenación sistematizada y completa de uno o varios aspectos del desarrollo económico, que debe comprender no solo las metas y objetivos del proyecto respectivo, sino, además la fijación de los medios económicos para llevarlo a cabo y de los sistemas administrativos y provisiones técnicas para su ejecución (se subraya). Son estos los criterios que informan un verdadero plan, el cual, más detalladamente fue definido por la Corte en sentencia de 1° de agosto de 1969”.

“3. Sea lo primero anotar que, como se informa oficialmente, no existe plan de desarrollo económico y social, adoptado de conformidad con los mandatos de la Constitución; de lo cual resulta que no es procedente cotejo alguno para concluir si tal o cual actividad, empresa u obra producto de la labor legislativa, se acomoda o no a sus metas”.

No existiendo, pues, planes específicos de desarrollo económico y social a los cuales tenga que sujetarse el legislador por imperativo mandato constitucional, para poder decretar auxilios o estímulos a empresas consideradas útiles o benéficas, no se encuentra tampoco la razón que lleve a concluir en este caso que la ley acusada es inconstitucional, con tanta mayor razón cuanto que no se rompe el principio de igualdad ele todos ante la ley por el hecho de ser fomentada por ella empresa de esta clase y fines facilitándole la mejor consecución de sus propósitos, ni deja de ser estimulable por el legislador actividad de alguien por la simple razón de no estar contemplada en una lista como la que contiene la Ley 11 de 1967.

3. Tocante con el tercer cargo, encuentra la Corte que efectivamente la frase “quedan exentas de impuestos nacionales”, contenida en el artículo 2° de la Ley 2ª de 1970 como atributo específico predicable de las boletas de las rifas, resulta inconstitucional, tal como lo sostiene también el concepto del Viceprocurador General de la Nación, En efecto:

a) Establece el artículo 79 de la Constitución Nacional:

“Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho.

“Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3°, 4°, 9° y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas: y privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno. Sin embargo, respecto de las leyes que desarrollen las materias a que se refiere el numeral 20 del artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso.

“Sobre las materias específicas propuestas por el Gobierno, las Cámaras podrán introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el artículo 80”.

b) Las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, no pueden ser dictadas o reformadas por el Congreso sino a iniciativa del Gobierno, salvo cuando se refieran a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios. La Ley 2ª de 1970 al exonerar las boletas de las rifas anuales que realiza la Asociación de Loteros Inválidos de Hansen de toda clase de impuestos nacionales, obviamente no se está refiriendo a los que, en relación con las personas, gravan su renta o resultan complementarios del impuesto sobre ésta establecidos, sino que se concreta a los de orden nacional que se causen respecto de las boletas mismas. Por consiguiente la iniciativa en esta exención ha debido ser estrictamente gubernamental y, en ningún caso, de miembros del Congreso Nacional.

c) En el expediente se encuentra demostrado que la Ley 2ª de 1970 fue el resultado del proyecto de ley número 237, presentado a consideración de la Cámara de Representantes por el señor Laureano Delgado E., Representante por la Circunscripción Electoral de Cundinamarca, el 20 de noviembre de 1968: no existe duda, pues, de que la exención acogida por la ley acusada proviene de iniciativa de un miembro del Congreso y no de iniciativa gubernamental, tal como lo exige perentoriamente el artículo 79 de la Carta.

VI. No encuentra la Corte violación de ninguna otra regla de la Carta Política.

VII. En vista de las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, pre^: vio estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación, declara EXEQUIBLE la Ley 2ª de 1970, salvo la frase “quedan exentas de impuestos nacionales”, contenida en el artículo 1° de la misma ley, que se declara inexequible.

Luis Sarmiento Buitrago, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Antonio Alvira Jácome, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, José María Esquerra Samper, Dante Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Hernando Rojas Otálora, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, Hugo Vela Camelo, José María Velasco Guerrero.

Carlos Guillermo Rojas Vargas

Secretario General.

Aclaración de voto.

Demanda de inexequibilidad contra la Ley 2ª de 1970, “por la cual se da una autorización a la Asociación Nacional de Loteros Hansenianos”, presentada por el ciudadano Alvaro Tafur Galvis.

Me permito manifestar mi desacuerdo con la sentencia de la Corte en el caso de la referencia, por las razones que tuve oportunidad de expresar durante el correspondiente debate.

Observo que en esta sentencia no se define la noción de “privilegio” contenida en el texto del artículo 31 de la Carta, ni se le da tampoco un sentido preciso y claro, así sea implícitamente. Este vacío impide a mi modo de ver que la Corte pueda decidir sobre base firme si la ley acusada implica o no un privilegio de los prohibidos polla Constitución Nacional.

Al estudiar el punto encuentro que la Corte ya definió en forma nítida lo que debe entenderse por privilegio para estos efectos, en fallo de septiembre 25 de 1975 del cual fue ponente el doctor Eustorgio Sarria.

Se lee en esta sentencia:

“a) El privilegio es una institución jurídico-económica que supone que dentro de un régimen de libre competencia se otorga a alguien la facultad o derecho de ejercitar o explotar lucrativamente una actividad lícita dada, con exclusión de toda otra persona. (Se subraya). Ese alguien debe ser un sujeto singular determinado, y no un grupo de personas, naturales o jurídicas, que se hallen en iguales condiciones a las contempladas por la ley.

“b) Lo que en esencia constituye el privilegio, no es la gracia o prerrogativas que el superior concede a alguno, libertándolo de una carga o la concesión de algún derecho de que no gozan las demás personas, sino la exclusividad, el derecho preferencial que se otorga a alguien para explotar una industria o empresa, descartando a los demás que quieran ocuparse en la misma especie de explotación. (Se subraya).

“c) La inconstitucionalidad de un privilegio resulta del hecho de que se den a una persona o entidad derechos exclusivos y facultades que la Carta consagra en favor de muchos ciudadanos. Por lo tanto se viola la Constitución si se otorga a una persona o entidad el goce exclusivo de una actividad industrial descartando a los demás del ejercicio de la misma industria (se subraya), caso en el cual se violaría el derecho de libertad de industria, protegido por la Constitución en su Título III, que trata 'de los derechos civiles y garantías sociales'”.

La norma constitucional en estudio, como es bien sabido, fue incluida en la Carta en virtud de su reforma en 1910. Repasando los antecedentes de tal reforma se encuentra la plena confirmación de que la Corte acertó en 1975 cuando definió “privilegio”, en los términos arriba transcritos, como sinónimo de monopolio particular y de privilegio “exclusivo”.

En efecto, el artículo 4° del primer anteproyecto estudiado por la Asamblea Constituyente de 1910, se refería únicamente a “monopolios establecidos en virtud de ley”, en términos similares a los utilizados por el que es ahora el primer parágrafo del artículo 31 de la Codificación actual. El anteproyecto presentado por el Diputado Hernando Holguín y Caro, el 18 de mayo de 1910, incluye una norma idéntica. La Comisión de Reformas Constitucionales de la Asamblea presentó un nuevo proyecto en sesión de 8 de junio y en él aparece por primera vez el término “privilegio” en un último párrafo adicional del artículo 4°, que decía: “Ninguna entidad podrá conceder privilegios que no se refieran a inventos útiles”.

Se propusieron varias reformas a este texto en la sesión de 20 de junio. Al oponerse a la última de las modificaciones propuestas, el Diputado Lombana Barreneche expresó: “Parece que la Asamblea está decidida a aceptar el artículo, tal como lo ha presentado la Comisión de manera, pues, que no entraré a discurrir sobre el privilegio, que es una forma de monopolio”. (Anales de la Asamblea Nacional, subrayo, página 245). En las demás intervenciones durante el debate se ve claro que para los Diputados el privilegio era una forma de favorecer a personas particulares, de manera exclusiva y excluyente.

Estos antecedentes coinciden con la interpretación dada por la Corte en 1975, y la corroboran. Pienso que la presente sentencia ha debido continuar en la misma línea. Discrepo por lo tanto de su motivación aunque comparto su parte resolutiva.

Fecha ut supra.

Fernando Uribe Restrepo.