SEGUROS SOCIALES OBLIGATORIOS

La creación de la Superintendencia de salud no excede las facultades: Por “estructura administrativa del Instituto”, debe entenderse tanto el sector de las prestaciones económicas como el de los servicios médicos. – Gastos de Superintendencia de Salud; Pueden pagarse con recursos comunes.- Entes descentralizados: Su autonomía puede ser recordada. El contrato del ISS con la Previsora S.A., no implica la concesión de un privilegio. – Exequibilidad de los siguientes artículos del Decreto 1650 de 1977: 17, 39, 43, 45, 48, 52, 55, 67, 76, 77, 85, 87, 89, 104, en las partes acusadas, y 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 105, 106, 107, 109, 111, 112, 116, 122 y 138, en su totalidad.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, D. E, 24 de agosto de 1978.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 28, agosto 24 de 1978.

El ciudadano Alfonso Tamayo Tamayo, en escrito presentado el 21 de abril, de 1978 ejerció la acción pública prevista en el artículo 214 de la Constitución para solicitar de la Corte la declaratoria de inexequibilidad de las siguiente disposiciones del Decreto-ley numero 1650 de 1977:

“DECRETO NUMERO 1650 DE 1977

“(julio 18)

“por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones.

“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 12 de 1977, y oída la Comisión Asesora constituida con arreglo a dicha ley,

“Decreta:

“Artículo 17 ... f) Impuestos o tasas específicas …

“Artículo 39 ... El Superintendente de Seguros de Salud ...

“Artículo 43. b) ... y con concepto favorable del Superintendente de Seguros de Salud …

“c)  ... con los mismos requisitos del ordinal anterior …

“d) … previo concepto del Superintendente de Seguros de Salud ...

"e) … Previo concepto del Superintendente de Seguros de Salud ...

“g) … 1) ... y la Compañía de Seguros La Previsora S. A. ...

“2) ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud ...

“Artículo 45... c) ..., se contratará con la Compañía de Seguros La Previsora S.A. ...

“d) El reconocimiento y pago de las prestaciones económicas correspondientes a los seguros de que trata el ordinal anterior será efectuado por la Compañía de Seguros La Previsora S. A., en desarrollo de dicho contrato ...

“Artículo 48 ... c) ... y bajo el control y vigilancia de la Superintendencia de Seguros de Salud.

“i) ... en coordinación con la Compañía de Seguros La Previsora S. A. ...

“Artículo 52 ... el Superintendente Nacional de Seguros de Salud y el Gerente de la Compañía de Seguros La Previsora S. A.

“Artículo 55 ... b) ... previo concepto favorable del Superintendente de Seguros de Salud.

“c) ... previo concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“f ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“k) ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud ...

“m) ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“o) ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“Artículo 67 ... un delegado del Superintendente de Seguros de Salud ...

“Artículo 76 ... a) Todos los aportes de patronos y de trabajadores correspondientes a las cotizaciones de los seguros de invalidez, vejez y muerte, y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se transferirán, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recaudación, a la Compañía de Seguros La Previsora S. A.

“Artículo 77 ... y con los reembolsos que se reciban de La Previsora S. A. ...

“Artículo 85 ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“Artículo 87 ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“Artículo 89 ... c) ... oído el concepto del Superintendente de Seguros de Salud.

“Artículo 94. De la Superintendencia de Seguros de Salud. Con el fin de ejercer un estricto control y una eficiente vigilancia de la administración de los servicios y prestaciones de la salud correspondientes a los seguros sociales obligatorios y de su conformidad con las normas del Sistema Nacional de Salud, créase la Superintendencia de Seguros de Salud, adscrita al Ministerio de Salud.

“Artículo 95. Del Superintendente de Seguros de Salud. La dirección de la Superintendencia estará a cargo de un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

“Artículo 96. De las funciones de la Superintendencia. Son funciones de la Superintendencia de Seguros de Salud:

“a) Supervisar y controlar la estricta sujeción de las entidades administradoras de los Seguros Sociales Obligatorios a las políticas, planes y programas de salud fijados por el Gobierno Nacional y especialmente a las normas del Sistema Nacional de Salud.

“b) Velar por el cumplimiento de las normas que rigen el Sistema Nacional de Salud en las  entidades a que se refiere el ordinal anterior.

“c) Prestar asesoría al Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, a la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales y a la Junta Administradora de los Seguros Económicos en lo que atañe a las funciones relacionadas con los servicios médicos y asistenciales.

“d) Analizar y emitir concepto favorable sobre los proyectos de ampliación de los Seguros de Salud a nuevas contingencias, y sobre los planes de extensión de la cobertura de dichos seguros a otras áreas geográficas o a nuevos sectores de población.

“e) Conceptuar sobre los proyectos que determinen cambios en el nivel de las cotizaciones de los Seguros de Salud.

“f) Estudiar y conceptuar sobre los proyectos de reglamentos generales de los Seguros de Salud y sobre los proyectos de reglamentos de prestación de servicios, con arreglo a las normas del Sistema Nacional de Salud.

“g) Dar concepto previo sobre los proyectos de creación o supresión de unidades o dependencias del Instituto a nivel seccional.

“h) Evaluar y conceptuar sóbrela estructura de costos de los programas del presupuesto de funcionamiento del Instituto de Seguros Sociales, así como sobre las inversiones presupuestadas.

“i) Velar porque los planes y programas adoptados por la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales se ajusten a las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Seguros Obligatorios y por el Gobierno Nacional.

“j) Analizar y emitir concepto sobre el plan general de suministros del Instituto y sobre el informe consolidado de gastos de funcionamiento.

“k) Vigilar y controlar en forma permanente el desarrollo de los planes y programas del Instituto de Seguros Sociales mediante el empleo de métodos adecuados para el efecto.

“l) Ejercer la vigilancia necesaria respecto del cumplimiento de los sistemas de prestación de servicios y de atención médica, así como de los reglamentos generales sobre la materia.

“m) Investigar las denuncias que sobre incumplimiento de las normas técnicas, administrativas y reglamentarias fueren formuladas contra los organismos sujetos a su control y con los que el Instituto tenga contratos y hacerlas conocer del Ministro de Salud para efectos de la intervención que le corresponde, según las normas del Sistema Nacional de Salud.

“n) Efectuar visitas de inspección a cualquiera de las dependencias del Instituto de Seguros Sociales y a las entidades con las cuales el Instituto celebre contratos, con el fin de cumplir sus tareas de vigilancia y control.

“ñ) Elaborar el proyecto de presupuesto anual de la Superintendencia de Seguros de Salud y someterlo a la consideración del Ministerio de Salud para los trámites legales correspondientes.

“o) Nombrar y remover el personal de la Superintendencia, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias, y

“p) Las demás que le asignen la ley o los reglamentos.

“Artículo 97. De los Superintendentes Seccionales. El Superintendente de Seguros de Salud podrá delegar en Superintendentes Seccionales el cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo anterior. Dichos funcionarios serán de libre nombramiento y remoción del Superintendente.

“Artículo 98. De los Comités de Vigilancia, La Superintendencia procurará una adecuada participación de los beneficiarios de los seguros en las actividades de control de la prestación de servicios. Para tales efectos creará comités de vigilancia en las unidades programáticas del Instituto de Seguros Sociales que tendrán las funciones que los reglamentos indiquen y estarán integrados en la forma que éstos dispongan.

“Artículo 99. Del Presupuesto de la Superintendencia-. Los gastos de la Superintendencia estarán a cargo exclusivo del Presupuesto Nacional.

“Artículo 100. De la administración financiera de los recursos. El Instituto de Seguros Sociales contratará con la Compañía de Seguros La Previsora S. A., la administración financiera de los recursos provenientes de las cotizaciones que se recauden por concepto de los seguros de enfermedad profesional, accidentes de trabajo, invalidez, vejez y muerte y que se manejarán en cuenta especial e independiente, en los términos del presente estatuto.

“Artículo 101. Del contrato para la administración financiera. En desarrollo del contrato a que se refiere el artículo anterior, La Previsora S. A., tendrá a su cargo el trámite, reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones económicas a que tuvieren derecho los asegurados contra las contingencias que administra, con excepción de los subsidios por incapacidad temporal menor de ciento ochenta días, de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia.

“Artículo 102. De las obligaciones derivadas del contrato. Para los efectos del artículo anterior, en el contrato entre el Instituto y La Previsora S. A., se estipulará expresamente que la compañía de seguros prestará los siguientes servicios:

“1. Para las contingencias de invalidez, vejez y muerte:

“a) El reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de origen no profesional a los asegurados que cumplan los requisitos y condiciones establecidos por la ley y los reglamentos en el momento de invalidarse.

“b) El reconocimiento y efectividad de la indemnización o sustitución de pensión de invalidez no profesional a los asegurados que, en el momento de invalidarse, no cumplieren las condiciones y requisitos señalados en la ley y los reglamentos para tener derecho a la pensión.

“c) El reconocimiento y pago de la pensión de vejez a los asegurados que reúnan las condiciones de edad y de tiempo de cotización señalados por los reglamentos.

“d) El reconocimiento de la pensión de viudez y de orfandad o el de la pensión de ascendientes de los asegurados que, en el momento de su muerte originada en causa de índole no profesional, cumplieren los requisitos determinados por la ley o los reglamentos, o estuvieren disfrutando de pensión de invalidez o de vejez.

“e) El reconocimiento y pago de la indemnización por muerte establecido para los beneficiarios de los asegurados siempre que éstos, en el momento de su fallecimiento, no cumplieren los requisitos y condiciones de aportes señalados por la ley y los reglamentos para tener derecho a las pensiones contempladas en el ordinal anterior.

“f) El reconocimiento y pago del auxilio funerario en los términos y condiciones establecidos por las normas legales y reglamentarias sobre la materia.

“2. Respecto de los seguros de accidentes de trabajo y enfermedad profesional:

“a) El reconocimiento y efectividad de la pensión de invalidez, de origen profesional a que tuvieren derecho los asegurados a quienes, con ocasión de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, le sea determinado un grado de incapacidad permanente superior al veinte por ciento de pérdida de la capacidad de trabajo, con arreglo a la ley y a los reglamentos.

“b) El reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, a favor de la viuda, de los hijos o, en su defecto, de los ascendientes en cuyo beneficio se hubiere establecido este derecho, cuando la muerte del asegurado sea causada por un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o cuando el asegurado estuviere disfrutando de pensión por incapacidad permanente parcial.

“c) El reconocimiento de la indemnización o sustitución de la pensión de invalidez de los asegurados cuya incapacidad permanente reduzca entre el cinco y el veinte por ciento su capacidad de trabajo, según los reglamentos.

“d) El reconocimiento del auxilio funerario en los casos de muerte del asegurado por accidente de trabajo o enfermedad profesional.

“e) El reconocimiento y pago de las demás prestaciones económicas que establezca el régimen de los seguros sociales obligatorios para las contingencias de enfermedad profesional, accidente de trabajo, invalidez, vejez y muerte, así como de aquellas que se amparen en el futuro según las normas sobre la materia.

“La Previsora S. A., coordinará con el Instituto de Seguros Sociales la forma de determinar la competencia y el procedimiento para certificar el cumplimiento de los requisitos que dan derecho a las prestaciones a que se refiere el presente artículo, con arreglo al contrato celebrado entre estas dos entidades.

“Artículo 103. De otras obligaciones. El contrato determinará también, expresamente, que La Previsora tendrá además las siguientes obligaciones:

“a) Pagar al Instituto de Seguros Sociales las cotizaciones correspondientes a los seguros de enfermedad general y de maternidad que amparan a los pensionados del régimen. Para este efecto, La Previsora descontará a los pensionados el aporte de su cargo y cubrirá el aporte que hubiera correspondido al patrono.

“b) Transferir al Instituto de Seguros Sociales el cinco por ciento de las cotizaciones totales correspondientes a los seguros de accidente de trabajo y enfermedad profesional que, de conformidad con el presente estatuto debe ingresar al Fondo de Promoción de la Salud Industrial.

“c) Pagar al Instituto el valor de las prestaciones médicas y asistenciales correspondientes a los seguros de accidente de trabajo y enfermedad profesional y el valor de los subsidios por incapacidades menores de ciento ochenta días.

“Artículo 104 ... para los efectos del ordinal

del artículo anterior ...

“Artículo 105. Del pago de las prestaciones de salud. La Previsora S. A., transferirá bimestralmente al Instituto de Seguros Sociales una suma equivalente a la sexta parte de la estimación anual de los gastos por concepto de las prestaciones de salud correspondientes a los asegurados de enfermedad profesional y de accidente de trabajo.

“La diferencia entre la suma adelantada para un bimestre y el valor de lo gastado efectivamente por el Instituto, deberá ser cancelada dentro de los treinta días siguientes a la aprobación de las cuentas respectivas.

“Artículo 106. De la Junta Administradora de los Seguros Económicos. Con el objeto de dirigir, coordinar y controlar las actividades concernientes a la administración financiera de los recursos de que trata el artículo 100 del presente Decreto, en desarrollo del contrato con La Previsora S. A., créase una Junta Administradora de los Seguros Económicos que ejercerá sus funciones con el concurso del Gerente de dicha compañía aseguradora.

“Artículo 107. De la integración de la Junta Administradora. La Junta creada en el artículo anterior estará integrada así:

El Ministro de Trabajo y Seguridad Social o, en su defecto, el Viceministro.

El Ministro de Salud o, en su defecto el Viceministro.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público o, su delegado.

El Gerente del Banco de la República o su delegado.

Un representante del Presidente de la República.

Un representante de los trabajadores.

Un representante de los patronos.

Un representante de los pensionados.

“Los representantes de los patronos y trabajadores serán escogidos por el Presidente de la República de ternas de candidatos presentadas por las asociaciones gremiales y sindicales, conforme a los reglamentos y ejercerán sus funciones por el término de dos (2) años.

“A las deliberaciones de la Junta asistirán con derecho a voz, pero sin voto, el Gerente de La Previsora S. A., el Director General del Instituto de Seguros Sociales y el Superintendente de Seguros de Salud.

“Artículo 109. De los honorarios de los miembros de la Junta. Los honorarios de los miembros de la Junta Administradora de los Seguros Económicos serán fijados por resolución ejecutiva y se pagarán con cargo a los fondos administrados por la Compañía de Seguros La Previsora S. A., en cumplimiento de lo estipulado en el contrato a que se refiere el artículo 100 de este Decreto.

“Artículo 111. De las funciones de la Junta Administradora. Son funciones de la Junta Administradora de los Seguros Económicos:

“a) Dirigir, coordinar y controlar la administración financiera de los recursos a que se refiere el artículo 100 del presente estatuto, conforme a las políticas del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios y a las disposiciones de este Decreto.

“b) Adoptar los planes y programas para la ejecución de las políticas de que trata el ordinal anterior.

“c) Preparar los proyectos sobre ampliación de los Seguros Económicos a nuevas contingencias y sobre extensión de la cobertura de dichos seguros, para su posterior aprobación por el Consejo Nacional.

“d) Preparar los proyectos sobre cambio en el nivel de las cotizaciones de los seguros económicos que deben ser aprobados por el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.

“e) Elaborar el ante-proyecto de presupuesto de ingresos y gastos de las contingencias correspondientes a los Seguros Económicos y someterlo o consideración del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, así como las modificaciones en la ejecución de dicho presupuesto y los resultados y balances semestrales y de fin de ejercicio.

“f) Preparar los proyectos de reglamento sobre las contingencias cuya administración le está confiada.

“g) Aprobar el plan general de inversiones y los proyectos específicos de inversión que se proponga ejecutar en desarrollo de dicho plan.

“h) Expedir el reglamento sobre manejo del Fondo de Servicios Sociales Complementarios de que trata este Decreto.

“i) Conceder autorizaciones al Gerente de La Previsora S. A., para celebrar contratos y negociar empréstitos de acuerdo con las normas legales sobre la materia y aprobar aquellos que de conformidad con el contrato celebrado con el Instituto de Seguros Sociales, requieran tal aprobación.

“j) Delegar en el Gerente de La Previsora el ejercicio de algunas de sus atribuciones.

“k) Evaluar los informes de gestión y de resultados presentados por el Gerente de La Previsora.

“l) Supervisar el cumplimiento de las obligaciones que impone a La Previsora S. A., el contrato a que se refiere el artículo 100 del presente Decreto y, en especial, el oportuno reconocimiento y pago de las prestaciones económicas correspondientes a las contingencias de invalidez, vejez y muerte, y de accidente de trabajo y enfermedad profesional.

“m) Dar su aprobación a los contratos que celebre La Previsora S .A., con entidades bancarias o financieras para que realicen el pago de prestaciones económicas a los beneficiarios del régimen de los Seguros Sociales Obligatorios.

“n) Coordinar con el Banco de la República la reinversión de las amortizaciones correspondientes a los títulos y a los bonos de valor constante en los cuales deben invertirse las reservas propias de los Seguros Económicos, de acuerdo con las normas del presente estatuto.

“ñ) Ejercer la vigilancia y el control de las inversiones establecidas por este Decreto.

“o) Determinar el tipo de activos financieros de liquidez inmediata en que debe invertirse la proporción de las reservas de que trata el artículo 128 del presente estatuto.

“p) Adoptar su propio reglamento.

“q) Autorizar a la Compañía de Seguros La Previsora S. A., para contratar los coaseguros y reaseguros que se consideren necesarios para la protección de los asegurados.

“r) Ordenar y aprobar los estudios actuariales necesarios para la administración de los seguros económicos.

“s) Imponer las sanciones a que hubiere lugar por la aplicación de los artículos 28 y siguientes de este estatuto, y

“t) Las demás que le asignen la ley o el Gobierno Nacional.

“Artículo 112. De la autorización para celebrar contratos. Para efectuar el pago de las prestaciones económicas correspondientes a los seguros de accidente de trabajo, enfermedad profesional, invalidez, vejez y muerte, en todo el territorio del país, La Previsora S. A., podrá contratar los servicios de entidades bancarias y financieras con la aprobación de la Junta Administradora.

“Artículo 116. De la publicación de los informes financieros. La Previsora S. A., deberá publicar semestralmente un informe de la situación patrimonial y financiera de los recursos que administra.

“Artículo 122. De la celebración de contratos. El Gobierno Nacional, el Banco de la República, el Instituto de Seguros Sociales, el Gerente de la Compañía La Previsora S. A., el Banco Central Hipotecario y el Instituto de Fomento Industrial celebrarán los contratos necesarios para la administración y colocación de los recursos captados por los sistemas a que se refiere este Decreto, y para el manejo de los títulos que se emitan en desarrollo de las disposiciones de los artículos precedentes.

“Los contratos que celebre el Gobierno Nacional, sólo requerirán para su validez la aprobación del Presidente de la República previo el concepto del Consejo de Ministros.

“Artículo 138. De los traslados presupuéstales. Autorízase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuéstales necesarios para dar cumplimiento al presente Decreto.

“Artículo 139 ...

“Comuníquese y cúmplase.

“Dado en Bogotá, a los diez y ocho días del mes de julio de mil novecientos setenta y siete”.

La demanda fue admitida en providencia del 28 de abril del presente año y ha recibido el trámite prescrito en el Decreto 432 de 1969.

El actor considera que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 55, 76, numerales 9, 10 y 12, 79 y 204 de la Constitución.

Los cargos de inconstitucionalidad hechos por el demandante pueden sintetizarse así:

a)  El Gobierno infringió el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución al ejercer las facultades que le confirió la Ley 12 de 1977 para “determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales Obligatorios y de las entidades que los administran”, al crear la Superintendencia de Seguros de Salud en el artículo 94 del Decreto 1650 de 1977. Porque la facultad precisa que le otorgó aquella ley en el ordinal 1o del artículo 2o para crear y organizar “organismos, características y sistemas” de los citados seguros, condicionó expresamente su ejercicio a que tales disposiciones se adoptaran “para que los recursos concernientes a ingresos provenientes de los seguros de invalidez, vejez y muerte, de una parte, y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de la otra, se administren en condiciones de rentabilidad, seguridad y liquidez, en forma que garantice el pago oportuno de las prestaciones económicas de los asegurados”.

Tomando pie en tales disposiciones, el demandante sostiene que, como la citada Superintendencia fue creada como un organismo de vigilancia y control “de la administración de los servicios y prestaciones de salud correspondientes a los Seguros Sociales Obligatorios y de su conformidad con las normas del Sistema Nacional de Salud”, el campo señalado a esa vigilancia no corresponde al de los seguros de carácter económico, que es el único en el cual se le otorgaron las facultades al Gobierno para crear entidades, en tanto que en el sector de los servicios emitan en desarrollo de las disposiciones de los artículos precedentes.

“Los contratos que celebre el Gobierno Nacional, sólo requerirán para su validez la aprobación del Presidente de la República previo el concepto del Consejo de Ministros.

“Artículo 138. De los traslados presupuéstales. Autorízase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuéstales necesarios para dar cumplimiento al presente Decreto.

“Artículo 139 ...

“Comuníquese y cúmplase.

“Dado en Bogotá, a los diez y ocho días del mes de julio de mil novecientos setenta y siete”.

La demanda fue admitida en providencia del 28 de abril del presente año y ha recibido el trámite prescrito en el Decreto 432 de 1969.

El actor considera que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 55, 76, numerales 9, 10 y 12, 79 y 204 de la Constitución.

Los cargos de inconstitucionalidad hechos por el demandante pueden sintetizarse así:

a) El Gobierno infringió el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución al ejercer las facultades que le confirió la Ley 12 de 1977 para “determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales Obligatorios y de las entidades que los administran”, al crear la Superintendencia de Seguros de Salud en el artículo 94 del Decreto 1650 de 1977. Porque la facultad precisa que le otorgó aquella ley en el ordinal 1o del artículo 2o para crear y organizar “organismos, características y sistemas” de los citados seguros, condicionó expresamente su ejercicio a que tales disposiciones se adoptaran “para que los recursos concernientes a ingresos provenientes de los seguros de invalidez, vejez y muerte, de una parte, y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de la otra, se administren en condiciones de rentabilidad, seguridad y liquidez, en forma que garantice el pago oportuno de las prestaciones económicas de los asegurados”.

Tomando pie en tales disposiciones, el demandante sostiene que, como la citada Superintendencia fue creada como un organismo de vigilancia y control “de la administración de los servicios y prestaciones de salud correspondientes a los Seguros Sociales Obligatorios y de su conformidad con las normas del Sistema Nacional de Salud”, el campo señalado a esa vigilancia no corresponde al de los seguros de carácter económico, que es el único en el cual se le otorgaron las facultades al Gobierno para crear entidades, en tanto que en el sector de los servicios de salud solo podía introducir modificaciones, según lo prescribió el 2o ordinal del artículo 2o de la Ley 12 de que se trata.

De esta violación constitucional deduce el demandante la de las disposiciones derivadas de la creación de la citada Superintendencia, que son los artículos 95, 96, 97, 98 y 39 en lo pertinente, 43, literales b), c), d), e) y g), 48, literal c), 52, en lo pertinente, 55, literales b), c), f), k), m) y o), 67, en lo pertinente, 85, 87 y 89 en lo pertinente.

b) El artículo 99 del Decreto 1650 en estudio es igualmente inconstitucional sostiene el actor, en tanto dispuso que “los gastos de la Superintendencia estarán a cargo exclusivo del Presupuesto Nacional”, norma que está en pugna con el numeral 3o del artículo 2o de la Ley 12 de 1977, la cual establece que “la administración y prestación de los servicios médico-asistenciales” se efectuarán “con los recursos provenientes de las cotizaciones para los seguros de enfermedad general y maternidad”.

c) El artículo 100 del Decreto 1650 viola los artículos 55 y 76-10 de la Constitución, al obligar al Instituto de Seguros Sociales a celebrar contratos con la Compañía de Seguros La Previsora S. A., para la administración financiera de ciertos recursos, porque rompe la separación y equilibrio de las Ramas del Poder Público y la consiguiente autonomía en el ejercicio de sus competencias propias. Además, en este aspecto, se desconoce la autonomía administrativa de un ente descentralizado, que es prerrogativa de su naturaleza de establecimiento público.

d) Así mismo, al adicionar aquel artículo y los de él derivados del estatuto básico de la compañía citada, viola el artículo 76-10 de la Constitución, y excede las facultades de la Ley 12, limitadas a la reorganización del Instituto de Seguros Sociales.

Como consecuencia de la inconstitucionalidad del artículo 100 en cita, debe declararse según el demandante la de los artículos 43, literal g-1 (uno), en lo pertinente, 45, literales c) y d), 48, literal i), 76 y 77 en lo pertinente.

e) El artículo 17 del Decreto 1650 viola, a juicio del actor, el 204 de la Constitución al determinar que forma parte de los recursos financieros del Instituto de que se trata “impuestos o tasas específicos”, sin determinarlos ni indicar la oportunidad para hacerlos efectivos.

f) Finalmente, agrega el demandante que el artículo 94 del Decreto 1650 viola el 79 de la Constitución, porque al crear la Superintendencia mencionada anteriormente se estableció un servicio a cargo de la Nación, lo cual solo puede hacerse por el legislador, mediante iniciativa privilegiada del Gobierno, y no en ejercicio de facultades extraordinarias como las concedidas por la Ley 12 de 1977.

El señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor el 7 de junio de 1978, bajo el número 338, en el cual pide se declaren exequibles las disposiciones acusadas.

Para resolver la Corte considera:

1o Las disposiciones acusadas se dictaron en ejercicio de las facultades extraordinarias que confirió la Ley 12 de 1977 para “determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales Obligatorios y de las entidades que los administran”, facultades otorgadas por el término de seis meses a partir de la sanción de dicha ley, dentro del cual fueron expedidas aquellas disposiciones.

2o Procede analizar el cargo referente al desbordamiento de tales facultades en lo tocante a su materia. En lo pertinente, esas facultades están precisadas en el ordinal 1o del artículo 2o de la Ley 12 y se concretan a la creación, fusión, organización, modificación y supresión de entidades, organismos, características y sistemas financieros de los Seguros Sociales Obligatorios, con el objeto de que los recursos allí detallados se administren en condiciones de rentabilidad, seguridad y liquidez, de manera que se garantice el pago oportuno de las prestaciones económicas de los asegurados. De consiguiente, la facultad descrita solo podía ejercerse válidamente en el campo de la administración financiera del nombrado Instituto.

Pero debe tenerse en cuenta en primer término que, el marco general de las facultades de que se trata - estructura, régimen y organización - es lo suficientemente amplio como para entender que fueron dadas con el fin de hacer un reordenamiento global de los Seguros Sociales Obligatorios en todos sus aspectos orgánicos y funcionales. Se confirma esta conclusión con los enunciados contenidos especialmente en los ordiales [sic] 2o, 3o y 5o de aquel artículo 2o.

En efecto, el primero de ellos faculta para modificar en general el régimen de estos seguros, su ámbito de aplicación y el sistema de prestación de sus servicios de salud; el tercero, para organizar la administración y prestación de los servicios médicos-asistenciales, y el quinto para reorganizar, total o parcialmente, la estructura administrativa del Instituto y establecer la de los organismos que se creen o modifiquen.

La Corte estima que la última de las facultades acabada de mencionar comprende la competencia para crear organismos como la Superintendencia de Salud establecida en el artículo 94 del Decreto 1650, porque se trata de una facultad global referida tanto a las prestaciones económicas como a los servicios médicos del Instituto, pues por “estructura administrativa del Instituto” debe entenderse tanto uno como otro sector de su actividad.

De otro lado, en una reorganización total de la administración financiera y de servicios de un ente, es lógico que se prevean organismos de control del funcionamiento del sistema o régimen reorganizado, como mecanismo indispensable para comprobar su regularidad y eficiencia, o enmendar sus fallas.

Razones que fuerzan a concluir que el artículo 94 del Decreto 1650 no envuelve infracción por exceso en el ejercicio de las facultades de la Ley 12, como tampoco por parte de las demás disposiciones de aquél que son consecuencia de la creación de la Superintendencia de Seguros de Salud.

3o En lo tocante a la violación de las facultades, cuando se determina en el artículo 99 del Decreto 1650 que tos gastos de la nombrada Superintendencia se pagarán totalmente con cargo al Presupuesto Nacional y no con los recursos propios del Instituto de Seguros Sociales, ha de precisarse lo siguiente: la pluralidad de los órganos del Estado no rompe su unidad; sus organismos, aún los descentralizados y dotados con autonomía jurídica, patrimonial y administrativa, son partes suyas y constituyen medios técnicos para facilitar la gestión de sus servicios; por eso están adscritos unos y vinculados otros a la administración centralizada y su actividad sometida al control de tutela de ésta, la cual implica la coordinación de sus programas particulares con la política general del Gobierno en el respectivo sector.

De lo cual se desprende que es irrelevante, desde el punto de vista jurídico, que el costo de funcionamiento de un organismo estatal se pague con recursos comunes o especiales. De otra parte, está bien que la vigilancia administrativa sobre estos servicios no recargue el costo mismo de los servicios vigilados. Ha de notarse, también, que según el numeral 3o del artículo 2o de la Ley 12 es la administración y prestación de los servicios lo que debe costearse con las cotizaciones allí señaladas, pero no los sistemas de control que los supervigilen, sobre los cuales no hay prescripción expresa.

Tampoco, entonces, encuentra la Corte en este aspecto ninguna violación constitucional.

4o En cuanto a que, al obligar al Instituto a celebrar contratos de administración financiera de cierta parte de sus recursos con la Compañía de Seguros La Previsora S. A., se produzca violación del artículo 55 de la Constitución, la Corte no estima que se presente ruptura del equilibrio entre las Ramas del Poder. El artículo 100 del Decreto 1650 significa un simple recorte de la autonomía contractual del Instituto, autonomía que nunca ha sido plena para los entes descentralizados y, entre ellos, los establecimientos públicos, pues su actividad, como se dijo, está subordinada a la política del Gobierno en el respectivo sector y al estatuto legal que los creó. Así mismo, debe tenerse en cuenta que entre las facultades de la Ley 12 es expresa, en el ordinal 1o del artículo 2o, la de establecer sistemas que garanticen el pago de las prestaciones económicas a cargo del Seguro, materia en la cual el Gobierno podía escoger entre las distintas alternativas, buscando esa seguridad, la de esa administración contractual. Por tanto, no se ha infringido el artículo 55 citado.

De otra parte, se ha planteado la Corte, aunque no lo hace el demandante, la posibilidad de que la orden de celebrar este contrato infrinja el inciso final del artículo 31 constitucional que prohíbe la concesión de privilegios, exceptuados los que se refieran a inventos útiles y a vías de comunicación.

En verdad, este es un caso distinto. Porque en vez de conceder un privilegio impone una obligación legal a la Compañía La Previsora S. A., por tratarse de un ente vinculado a la Administración Nacional, como sociedad de economía mixta que es, y por referirse a la colaboración para prestar un servicio público, como es la seguridad social. Todo lo cual es viable constitucionalmente, por cuanto el ordinal 10 del artículo 76 de la Constitución otorga al Congreso competencia para dictar los estatutos básicos de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las mencionadas sociedades.

En concreto se dispone la celebración de un contrato entre un establecimiento público nacional, el ISS, adscrito como tal a la Administración Pública, y una sociedad de economía mixta, La Previsora S. A., vinculada igualmente, por tener dicha naturaleza, a esa misma administración, en orden a lograr una complementación que permita el más eficaz desarrollo de un servicio estatal.

El privilegio, en cambio, es una concesión exclusiva dada a un particular para explotar con ánimo de lucro una actividad o unos bienes por un cierto término, circunstancias y condiciones que no están previstas en la relación contractual descrita.

Otro aspecto que debe plantearse la Corte es el de si la celebración de este contrato implica prórroga de las facultades. A este propósito, ha de tenerse en cuenta lo siguiente:

a) El concepto de “administración financiera”, se determinó en el propio Decreto 1650, de modo que no se trata de un ejercicio deferido e indirecto de las facultades de la Ley 12;

b) Todas las estipulaciones del contrato autorizado están prácticamente prefijadas en el decreto que desarrolla las facultades, o sea, que el ejercicio de éstas fue directo e inmediato y aquél es su simple aplicación;

c) La aplicación de las normas dictadas en ejercicio de facultades extraordinarias es la consecuencia natural de toda normatividad, pues no implica desarrollo de esas facultades sino efectos secundarios de las mismas.

5o Respecto de la violación consistente en que el analizado artículo 100 y el 112 del Decreto 1650 implican adición abusiva del estatuto de La Previsora S. A., habría que reproducir las argumentaciones dadas en el punto anterior puesto que, a pesar de que, esta entidad tiene la forma de una sociedad comercial, se trata también de un organismo descentralizado del Estado, que tiene el carácter de sociedad de economía mixta y, como tal, está vinculada a la administración centralizada, quedando obligada a orientar sus actividades de acuerdo con los objetivos que le señale la ley que la creó o autorizó su formación.

La modalidad de administración financiera contractual es una obligación determinada por la ley para dos entes estatales, y no desborda las facultades de la Ley 12, ya que en su artículo 2o, ordinal 1o, autorizó expresamente la variación de los sistemas de esa administración. La obligación legal de celebrar un determinado contrato impuesta a un organismo estatal, no alcanza a tener el efecto de adicionar su estatuto, como lo asevera el demandante, ni menos el de romper el equilibrio de los poderes constitucionales, tratándose de un acto aislado comprendido en el objetivo que le señaló la ley al crearlo.

Debe advertirse, así mismo, que el propio Decreto 1650 crea una Junta Administradora de los Seguros Económicos que dirige y controla el desarrollo de tales prestaciones.

6o Igualmente, la Corte no encuentra que la escueta mención de “impuestos o tasas específicos”, dentro de la enumeración de los posibles recursos constitutivos de fuentes de financiación de los servicios del Instituto, configure violación del artículo 204 de la Constitución, pues esa mención no crea impuesto ni tasa algunos, limitándose a dejar abierta la posibilidad de que la ley los establezca con esa finalidad especial

7o La tacha de inconstitucionalidad que afectaría al artículo 94 del Decreto 1650 por crear, al organizar la Superintendencia de Seguros de Salud, un servicio a cargo del Estado, asunto que es de la iniciativa privilegiada del Gobierno, al tenor del artículo 79 de la Constitución, no prospera porque la cuestión es distinta. En realidad lo que el Congreso está facultando en la Ley 12 es directo desarrollo de competencias propias de su potestad legislativa, en tanto le corresponde determinar la estructura de la Administración Nacional creando, entre otros organismos, establecimientos públicos, de conformidad con el numeral 9o del artículo 76 de la Constitución, y la de expedir los estatutos básicos de los mismos establecimientos, según lo dispone el numeral 10 del mismo artículo. O sea, que de lo que se trata en concreto es de crear una dependencia de un ministerio, puesto que la dicha Superintendencia fue adscrita al de Salud Pública, lo cual se efectúa en virtud de las competencias fijadas en tales ordinales. Y, como el proyecto de ley convertido en la Ley 12 en mención tuvo iniciativa gubernamental, se dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 79 en tal aspecto, tanto en relación con el ordinal 9o del artículo 76 como en ese mismo artículo en cuanto a la creación de aquel servicia.

Confrontadas las disposiciones acusadas con las demás de la Constitución, tampoco encontró la Corte violación alguna de las mismas.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, decide declarar exequibles los siguientes artículos del Decreto 1650 de 1977:

17, 39, 43, 45, 48, 52, 55, 67, 76, 77, 85, 87, 89, 104, en las partes acusadas, y 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 105, 106, 107, 109, 111, 112, 116, 122 y 138, en su totalidad.

Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Sarmiento Buitrago,

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Fabio Calderón Botero,

José María Esguerra Samper,

Dante L. Fiorillo Porras,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Gustavo Gómez Velásquez,

Héctor Gómez Uribe,

Guillermo González Charry,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Juan Hernández Sáenz,

Alvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alberto Ospina Botero,

Luis Carlos Sáchica,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Hernando Rojas Otálora,

Hernando Tapias Rocha,

Ricardo Uribe Holguín,

Femando Uribe Restrepo,

José María Velasco Guerrero.

Carlos Guillermo Rojas V.

Secretario.

______________________

Salvamento de voto.

Los suscritos Magistrados manifestamos nuestro desacuerdo parcial con la sentencia dictada por la Sala Plena que declaró exequibles todas las normas del Decreto extraordinario número 1650 de 1977, impugnadas por el ciudadano Alfonso Tamayo Tamayo, en cuanto en nuestro I sentir algunas de esas reglas son inconstitucionales y, por ende resultarían inexequibles.

En efecto, el actor en la acción pública de inconstitucionalidad acusó el artículo 101 y siguientes del Decreto 1650 de 1977 considerandolos violatorios de los artículos 55 y 76-10 de la Carta Política, porque al obligar al Instituto de Seguros Sociales a celebrar contratos con la Compañía de Seguros La Previsora S. A., para la administración financiera de ciertos recursos, desconoció no solo la autonomía administrativa del Instituto sino que adicionó el estatuto básico de aquella compañía, sin que para ello se encuentren facultades expresas en el texto de la ley de autorizaciones; pero la sentencia de la Corte, para rechazar este aspecto de la acusación, considera que aquella norma, y las que constituyen su desarrollo y consecuencias  no rompen el equilibrio entre las Ramas del Poder Público porque significan tan solo un simple recorte de la autonomía contractual del Instituto de Seguros Sociales, autonomía que se encuentra siempre subordinada a la política del Gobierno en el respectivo sector y al estatuto legal que lo crea; y en lo tocante con el segundo aspecto, agrega que la Compañía de Seguros La Previsora S. A, resulta obligada a celebrar con el Instituto ese contrato por ser sociedad de economía mixta vinculada como tal a la Administración Pública, tener el Congreso facultad para expedir su estatuto básico y tratarse de mandato legal destinado a lograr una complementación en el desarrollo de un servicio esta tal.

Pues bien: ni el primero ni el segundo de los argumentos expuestos por la Corte son exactos, como lo demostraremos a continuación:

1. La Ley 12 de 1977 en su primer artículo concedió facultades al Presidente de la República para determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales Obligatorios y de las entidades que los administran, y en el artículo 2o precisó el ámbito de tales facultades señalando que para ese efecto el Presidente podría “crear, reorganizar, fusionar, modificar o suprimir entidades, organismos, características y sistemas financieros de los Seguros Sociales Obligatorios, para que los recursos concernientes a ingresos provenientes de los seguros de invalidez, vejez y muerte, de una parte, y de accidente de trabajo y enfermedades profesionales, de la otra, se administren en condiciones de rentabilidad, seguridad y liquidez, en forma que garantice el pago oportuno de las prestaciones económicas de los asegurados”.

2. Es evidente que la facultad de crear entidades, organismos, características y sistemas financieros de los seguros sociales obligatorios permitiría, prima facie, establecer el sistema de administración contractual, si no fuera porque dicha autorización se limitó a la administración de ciertos recursos con fines de rentabilidad, seguridad y liquidez en relación con las obligaciones destinadas a ser cubiertas con ellos.

3. Limitada la facultad a la administración de ciertos recursos, es obvio que no puede comprenderse en ella la delegación total o parcial, contractual o no, de la administración inherente ; a los servicios que preste el Instituto, ni atribuirse por el decreto extraordinario esa administración a un ente distinto del propio Instituto que debe prestarlos, porque no se está entonces en presencia de una administración de los recursos propios a la entidad, única que autorizó la ley, sino de una sustitución del ente encargado de prestar el servicio público de la seguridad social.

Sin embargo, habiéndose ajustado el artículo 100 del Decreto 1650 de 1977 al concepto antes expuesto, dispuso en los artículos 101 y siguientes que la Compañía de Seguros La Previsora S. A., tuviera a su cargo el trámite, reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones económicas a que tuvieren derecho los asegurados contra las contingencias que administra, con excepción de los subsidios por incapacidad temporal menor de ciento ochenta días, y para tales efectos, según el artículo 102, se ordena estipular en el contrato que la mencionada compañía, no el Instituto, prestará los servicios de reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, vejez, viudez, orfandad, además de ciertas indemnizaciones y auxilios.

5. Resulta indudable entonces que algunas disposiciones del decreto acusado, exceden al tenor de la ley de autorizaciones y que, por este aspecto, resultarían inconstitucionales.

6. En punto a que el contrato sobre administración financiera de los mencionados recursos signifique un simple recorte de la autonomía contractual del Instituto de Seguros Sociales, que resulta posible jurídicamente a la luz del estatuto legal que lo crea, nos parece evidente y aceptable el argumento, como que al legislador corresponde no solo la creación de establecimientos públicos sino la regulación de su actividad; mas no podemos estar de acuerdo en que ello provenga de la facultad gubernamental de coordinación de la actividad de los diversos entes descentralizados porque esta facultad, característica del llamado control de tutela, no es propia del legislador, como tal, sino del Gobierno, y no se puede ejercer por medio de leyes sino en conformidad con lo que al respecto éstas dispongan.

7. Y en lo que respecta a que el contrato con la Compañía de Seguros La Previsora S. A., pueda ser impuesto a esta sociedad porque se trate de una de las llamadas de economía mixta y corresponda al legislador expedir los estatutos básicos de esta clase de sociedades, tampoco estamos de acuerdo con el argumento que permite a la Corte sustentar la conclusión de exequibilidad de las normas acusadas, porque, de una parte, no aparecen las facultades concedidas con ese propósito y, de otra, resulta incongruente con ellas entender como modificatorio del estatuto básico de las sociedades de economía mixta, estatuto que por definición tiene contornos generales, el que se imponga a persona determinada una precisa obligación, la de celebrar un contrato, cuando comprende además la asunción de una parte de la actividad que corresponde al Instituto y éste ha de ejercer no solo porque se trata de un establecimiento público sino porque deriva de la prestación de un servicio público, como lo es el de la seguridad social.

8. En síntesis, ni las autorizaciones contenidas en la Ley 12 de 1977 permitían delegar la administración de los servicios de seguridad social en entes o personas distintos del establecimiento público encargado de prestarlos, ya que, realmente entendidas, tan solo permiten que los recursos derivados de ciertos ingresos sean administrados por otra persona en condiciones de rentabilidad, seguridad y liquidez; ni esta facultad autorizaba al Presidente de la República para modificar el estatuto básico de las sociedades de la economía mixta para imponer a una en particular la obligación de celebrar un contrato cuyas estipulaciones van más allá de la simple administración de recursos propios al establecimiento público encargado de prestar el servicio.

Fecha ut supra.

Hernando Tapias Rocha,

José Eduardo Gnecco C.