SUBSIDIO FAMILIAR

El Congreso puede señalar el mecanismo o instrumento pagador. El decreto rige a partir de su promulgación, o sea que no afecta situaciones anteriores. – Exequibilidad de los artículos 1º. 2º, 3º, 4o y 5o del Decreto extraordinario número 1445 de 1975.

Corte Suprema de justicia. –Sala Plena – Bogotá, D. E., marzo 16 de 1978.

Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry.

Aprobada según Acta número 9, marzo 16 de 1978.

El ciudadano Guillermo Salamanca Molano, ha pedido que se declare inexequible el Decreto extraordinario número 1445 de julio 18 de 1975, en sus cinco primeros artículos que son del siguiente tenor:

"Artículo 1o A partir de la vigencia de este Decreto, el subsidio familiar a que tienen derecho los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder Público, se pagará por intermedio de las cooperativas o por las organizaciones cooperativas de segundo grado del sector oficial ya creado, o que se creen por dichos servidores.

"Artículo 2o La Superintendencia Nacional de Cooperativas, previo estudio de la capacidad administrativa, del manejo financiero y de los antecedentes de seriedad y responsabilidad que presenten las organizaciones cooperativas descritas en el artículo 1o, señalará aquellas que deban cubrir el subsidio a que se refiere la presente norma.

"Artículo 3o No obstante, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencia y Establecimientos Públicos podrán elegir la organización cooperativa de base o de grado superior a la cual girarán lo que deban pagar a sus servidores, conforme a la ley, o promover por intermedio de la Superintendencia del ramo la fundación de nuevas cooperativas u organizaciones de segundo grado para los efectos señalados en este Decreto.

Artículo 4o Cuando los empleados a que se refiere este Decreto se hallaren afiliados a una Caja de Compensación, se continuará con dicho régimen salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario

.

"Artículo 5" Cualquier gasto adicional que resulte por este concepto en el año de 1975 deberá ser cubierto por las respectivas entidades con base en traslados de sus asignaciones presupuestales actuales".

La demanda fue admitida dentro del límite indicado porque, no obstante que en el texto de ella, el peticionario dice (Pág. 6), que el citado decreto "viola en su totalidad", el artículo 30 de la Constitución, y que (Pág. 8), pide la declaratoria de inexequibilidad "en los artículos transcritos en los hechos de la demanda", es lo cierto, que solo transcribió cinco de los seis que contiene como puede verse en las páginas 1 y 2 del escrito, lo que significó que ésta quede restringida a la consideración de dicho artículo 1o.

Las razones de la violación se hacen consistir en "un exceso respecto de la materia fijada al Gobierno por la Ley 24 del 20 de diciembre de 1974.

Sostiene el demandante que esta ley autorizó al Gobierno "para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración nacional, así como el régimen de sus prestaciones sociales". Sin embargo, el decreto –dice– en su artículo primero, dispuso que el subsidio familiar a que tienen derecho los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder Público se pagará por intermedio de las cooperativas de segundo grado del sector oficial ya creadas o que se creen por dichos servidores. Es decir, que según la demanda, el decreto legisló sobre materias distintas de las autorizaciones, puesto que, de una parte extendió su acción a empleados del sector oficial de la Rama Ejecutiva que no pertenecen a los organismos integrantes de la estructura de la administración como son lo de las empresas industriales y comerciales y por otra, porque decir quién paga una prestación social no es establecer el régimen de dicha prestación sino tratar tema distinto.

Agrega el demandante que la disposición del artículo 1o constituye un verdadero despojo a las Cajas de Compensación Familiar, las cuales han adquirido l derecho de manejar y administrar el subsidio familiar, pues de ellos se mantiene su administración y subsistencia, según normas legales vigentes. Entregar parte de esos subsidios a las cooperativas es privarlas de un bien propio, con lo cual se quebranta el artículo 30 de la Constitución.

En su oportunidad el señor Procurador General de la Nación, encargado, conceptuó que las normas objeto de la acción son exequibles. Sostiene el Agente del Ministerio Público que el Gobierno, al hacer uso de las facultades extraordinarias, se mantuvo dentro de la materia que le fue asignada por el Congreso, y no hizo tarea distinta de la que aquella corporación hubiera podido hacer legítimamente al legislar sobre el mismo aspecto.

Consideraciones:

1. El subsidio familiar es una de las prestaciones sociales establecidas por la legislación, como resulta del Decreto 180 de 1956, y como lo aceptó la Corte en sentencia de fecha 12 de agosto de 1976.

 

2. La Ley 24 del 20 de diciembre de 1974 revistió al Presidente de facultades extraordinarias para llevar a cabo diferentes tareas legislativas, entre ellas la señalada en el artículo 3º que es del siguiente tenor:

 

“Revístese igualmente al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 19 de julio de 1975, para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración nacional, asó como el régimen de sus prestaciones sociales”. Con apoyo en esta facultad, se expidió el decreto demandado y ya transcrito, por el cual se dispuso, esencialmente, que el subsidio familiar a que tienen derecho los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público, se pagaría en adelante por intermedio de cooperativas corrientes o de organizaciones cooperativas de segundo grado, del sector oficial, agregando en el artículo 4o que cuando los empleados a que el decreto se refiere “se hallaren afiliados a una Caja de Compensación se continuará con dicho régimen, salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario”.

 

3. Debe establecerse ahora si las facultades otorgadas al Presidente incluían el señalamiento del instrumento pagador del subsidio, o no daban para ello. Hasta la fecha, como lo registró el fallo de la Corte arriba mencionado, tal instrumento en general, vienen siendo las cajas de Compensación Familiar, entidades sometidas a riguroso control oficial por medio de la Superintendencia de Cooperativas, primero, y del Ministerio de Trabajo, después, así como de la Contraloría General en el aspecto contable, todo con el objeto de velar por el cumplimiento de sus finalidades. Empero, al ser dictado el Decreto de emergencia número 2373 de 1974, por el cual se ordenó el pago del subsidio de algunos sectores privados por medio de la Caja de Crédito Agrario más cercana al domicilio de los trabajadores, y se ordenó a ella que, en coordinación con la Superintendencia de Cooperativas, tuvieran entre sus tareas, la de pagarlo, aquella línea se alteró. Y la Corte, en fallo del 28 de noviembre de 1974, lo declaró exequible con dos excepciones que en nada se refieren al punto que se estudia. La importancia de esta referencia radica en que en el fallo citado, aunque pronunciado sobre una providencia excepcional de carácter legislativo, la Corte no encontró que se violara la Constitución al entregarle el pago del subsidio familiar a entidades distintas de las Cajas de Compensación.

 

4. El establecimiento del régimen de prestaciones sociales del sector oficial, a que se refiere el ordinal 10 del artículo 76 de la Carta al señalar las atribuciones que cumple el Congreso por medio de ley, significa algo más que la enumeración de las prerrogativas sociales, distintas del salario, causadas en una relación de trabajo asalariado. Es obvio que el congreso pueda y debe señalar los sujetos activos y pasivos de esas obligaciones, su cuantía, las condiciones de tiempo y modo de su reconocimiento y el mecanismo pagador, so lo estimare necesario. Todos estos aspectos integran el concepto de un “régimen de prestaciones sociales”. Bien es cierto que el decreto objeto de la acción no altera la naturaleza ni la cuantía del subsidio familiar y sólo se limita, respecto de algunos trabajadores oficiales, que de él vienen gozando, a indicar el organismo o entidad que debe servir de intermediario para el pago. Tal señalamiento, dijo la Corte en el fallo de noviembre de 1973, ya citado, no sólo no quebranta la Carta sino que supones una mejora para los trabajadores porque implica, o al menos busca, que el pago del subsidio se haga en forma más rápida, y por lo mismo, más eficaz. Resultaría írrito y representaría un criterio recortado, que el Congreso pudiera decretar prestaciones sociales, limitándose a enumerarlas y señalar los sujetos de la obligación que ellas implican y no pudiera legislar sobre las diferentes y complejas modalidades que muchas de ellas entrañan, incluyendo el mecanismo o instrumento payador. Pero si se acepta, como cuestión lógica, que puede hacer lo último porque elfo es comprensivo del concepto de "régimen de prestaciones", es preciso admitir, como conclusión forzosa, que cuando autoriza al Presidente para regularlo en todo o en parte éste puede legítimamente proceder de idéntica manera sin quebrantar la Constitución.

 

5. La demanda separa los criterios de la denominada "estructura de la administración" (Art. 76-9) y de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para sostener que tanto el Congreso como el Gobierno investido de facultades extraordinarias, no pueden ocuparse del régimen de prestaciones sociales sino para las personas que prestan sus servicios en los organismos que integran la primera: Porque los que están por fuera de ella tienen autonomía para señalarse dicho régimen. Ciertamente entre les dos criterios hay notoria diferencia que radica, principalmente, en que la primera, por razones técnicas está constituida por entidades que de modo expreso ha señalado la Constitución, al paso que la segunda, con el Presidente a la cabeza, implica todo un concepto político sobre la separación de las Ramas del Poder y está integrada por la totalidad de los organismos, dependencias, oficinas, servicios, etc., que en lo nacional, departamental y municipal, tiene como misión principalísima la de administrar. Tal diferencia, empero, no supone, ni ha supuesto nunca, una limitación en la competencia que da al Congreso el artículo 76 de la Carta para reglamentar la situación social de los trabajadores oficiales de la Rama Administrativa, en todos los aspectos.

 

SÍ en el caso presente, el pago del subsidio familiar a trabajadores oficiales por intermedio de cooperativas, comprende a ambos sectores o sólo a uno de ellos, en nada afecta tal extensión la Carta Política.

 

6. La Constitución no garantiza a ninguna entidad o persona la prerrogativa de ser pagadora del subsidio familiar. Ya se advirtió que aun cuando en un principio ello se vino haciendo a través de Cajas de Compensación Familiar, fue por disposición de sucesivas normas de carácter legislativo, que, como es obvio, pueden ser cambiadas por el Congreso cuando lo estime conveniente para la política social, como hasta ahora lo ha hecho. Por lo tanto, la afirmación de que el decreto que se viene estudiando quebranta el artículo 30 de la Carta en cuanto constituye un despojo del patrimonio de las Cajas de Compensación, es errada, si se le mira desde aquél ángulo. Y lo es también desde el punto de vista del presunto derecho adquirido a manejar los fondos del subsidio familiar provenientes del sector oficial, porque, de una parte, esa administración debe cumplirse sólo mientras la ley lo disponga, de otra, el decreto según su artículo 6o, rige a partir de su promulgación, lo que significa que no afecta situaciones anteriores; y porque finalmente, el actor no ha reparado en que según las voces del artículo 4o, cuando los empleados a que se refiere el decreto, se hallaren afiliados a una Caja de Compensación, se continuará con dicho régimen, salvo que medie solicitud de los mismos empleados en contrario. De suerte que si a pesar de haberse creado un intermediario para el pago, distinto del que hoy existe, aquél entra a funcionar, respecto de los ya afiliados a una Caja de Compensación, sólo cuando éstos lo soliciten, no se ve por parte alguna el atropello o desconocimiento de derecho de que habla la demanda.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, encargado, declara: son exequibles los artículos 1o, 2o, 3o, 4o y 5o del Decreto extraordinario número 1445 de 1975.

Cópiese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Sarmiento Buitrago,

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Fabio Calderón Botero,

José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

Guillermo González Charry,

José Eduardo Gnecco C.,

Gustavo Gómez Velásquez,

Héctor Gómez Uribe,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Juan Hernández Sáenz,

Alvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alberto Ospina Botero,

Femando Uribe Restrepo,

Luis Enrique Romero Soto,

Luis Carlos Sáchica,

Dante Fiorillo Porras,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Hernando Tapias Rocha,

Ismael Coral Guerrero,

Ricardo Uribe Holguín,

José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General.