CONTRALORIA GENERAL. - DIVISIÓN DE AUDITORIA FINANCIERA INTERNACIONAL  Y  DE PROYECTOS DE DESARROLLO

Control fiscal. Si la vigilancia y el control fiscal tienen por fin garantizar al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los ingresos de la Nación, el desarrollo y aplicación de los programas y métodos constituyen operaciones obvias, de una vigilancia nacional, técnica y efectiva. – Contadores públicos. Las normas acusadas no implican recorte inconstitucional de su ejercicio profesional. –Vigilancia de la gestión fiscal de la Administración. Alcance. Exequibilidad de los literales b) c), d) y e) del artículo 38 del Decreto número 924 de 1976, "por el cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la Nación".

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. • Bogotá, D. E., febrero 9 de 1978

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica

Aprobada por Acta número 4, febrero 9 de 1978.

El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo, en ejercicio de la acción establecida por el artículo 214 de la Constitución, solicitó en escrito del 14 de octubre de 1977, se declaren inexequibles los literales b), c), d) y e) del artículo 38 del Decreto-ley número 924 de 1976.

El texto do las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 924 DE 1976

"(mayo 11)

"por el cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República.

 "El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 20 de 1975 y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria prevista en la misma ley,

"Decreta;

“ … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …

"Artículo 38. De la División de Auditoría Financiera Internacional y de Proyectos de Desarrollo. Corresponde a la División de Auditoría Financiera Internacional y de Proyectos de Desarrollo, por medio de las sesiones (sic) que la integran (,) desarrollar las siguientes funciones:

"b) Elaborar los programas específicos de auditoría financiera y operativa;

"c) Practicar la auditoría financiera y operativa de los programas y proyectos de desarrollo financiados con préstamos de organismos internacionales de crédito;

"d) Practicar la auditoría financiera y operativa de las entidades que ejecutan programas de desarrollo financiados por organismos internacionales de crédito;

"e) Supervisar y evaluar la ejecución de los programas específicos de auditoría".

(Diario Oficial número 34568 del 9 de junio de 1975).

Las razones invocadas por el actor para sustentar su demanda se pueden sintetizar así:

a)  Las disposiciones acusadas infringen el artículo 76-12 de la Constitución, por extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 20 de 1975, pues fueron otorgadas para "reestructurar la Contraloría General de la República" y "asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal", sin que en tales potestades estuviera comprendida la de prohibir directamente a los contadores públicos y a sus asociaciones la elaboración de programas sobre auditoría externa financiera y operativa, ni el ejercicio de esa misma clase de auditoría respecto de proyectos de desarrollo financiados con préstamos internacionales, así "como también la auditoría en cuanto a las entidades que ejecutan dichos programas, y la supervisión y evaluación de la ejecución de los citados programas específicos de auditoría";

b)  Al sobrepasar las facultades conferidas por la Ley 20 citada, se infringen también los artículos 118-8 y 120-2 y 3, en cuanto las normas impugnadas no significan el cabal cumplimiento o ejecución de aquella ley, porque no son su recto desarrollo sino que modifican y desconocen sus disposiciones;

c)  Violan así mismo el artículo 39 de la Constitución porque, al prohibir las actividades profesionales enunciadas en la letra a), desconocen los derechos de los contadores públicos a realizar esas actividades de auditoría, no sólo por cuanto no se le confirieron facultades para ello sino en tanto el ejercicio de las profesiones, según aquel artículo, solo puede regularse directamente por la ley, y

d)  Por iguales razones, lesionan el artículo 30 de la Carta, así como los artículos 59 y 60 de la misma, ya que las atribuciones conferidas en ellos a la Contraloría para ejercitar la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y prescribir los métodos de la contabilidad de esa administración, no autorizan al Gobierno, para crear un monopolio sobre el ejercicio de la auditoría de que se habla, ni para reservar a dicha Contraloría la creación exclusiva de los métodos de auditoría, habiendo la Ley 20 de 1975 previsto que, sin perjuicio de la vigilancia fiscal, se pudieran convenir los correspondientes procedimientos de auditoría externa con las respectivas entidades internacionales.

La demanda fue admitida en providencia del 20 de octubre de 1977, por satisfacer los requisitos señalados en el Decreto número 432 de 1969.

Concepto del Procurador.

El Procurador rindió oportunamente el concepto exigido por el artículo 214 de la Carta, el cual concluye solicitando la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas.

Consideraciones de la Corte.

Procede en primer término analizar el cargo referente a la extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno en el artículo 69 de la Ley 20 de 1975. Dicho cargo se concreta a la materia de tales facultades, pues en cuanto al límite temporal fueron otorgadas por un año, contado a partir de la promulgación de aquella ley, la cual se cumplió el 12 de mayo de 1975, de lo cual se deduce que las normas acusadas se dictaron dentro del señalado término, pues la fecha de expedición del Decreto 924 fue el 11 de mayo de 1976.

El mencionado artículo 69 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, "con miras a reestructurar la Contraloría General de la República de conformidad con los términos del presente estatuto y asegurar la eficacia de la gestión fiscal".

El ámbito y el objeto de la vigilancia de la gestión fiscal de la administración que corresponde ejercer al Contralor General de la República, de acuerdo con el artículo 59 de la Constitución y que debe señalar el legislador, quedó fijado por el artículo 20 de la Ley 20 citada, cuando dijo que "ejercerá sobre las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de ingresos de la Nación, la vigilancia y el control fiscal que le garanticen al Estado su conservación y adecuado rendimiento".

Sin entrar m el análisis de si las facultades otorgadas tienen la precisión que exige la Constitución por no ser ésta la cuestión planteada, hay que entender que las concedidas para "asegurar la eficacia de la gestión fiscal" tienen la suficiente amplitud, pero también la necesaria objetividad limitativa, para que el Gobierno quedara revestido de potestad para dictar todas aquellas regulaciones que tengan por directa finalidad la garantía de esa eficacia.

Y en ese orden de ideas, establecer que la División de Auditoría Internacional y de Proyectos de Desarrollo de la Contraloría, creada en virtud de la reestructuración autorizada, elaborará los programas específicos de auditoría financiera y operativa, practicará ese procedimiento de auditoría sobre los programas y proyectos de desarrollo financiados con préstamos de organismos internacionales de crédito o sobre las entidades que los ejecuten, y supervisará y evaluará la ejecución de los programas específicos de auditoría, que es el contenido de las normas acusadas, no es otra cosa que reiterar y desenvolver una modalidad del ejercicio normal de la función de control fiscal que compete al Contralor.

En efecto: si la vigilancia de que se trata tiene por fin, como lo indica la ley, garantizar al Estado la conservación y adecuadlo rendimiento de los ingresos de la Nación, los recursos del crédito público externo a que se refiere esta auditoría tienen ese carácter y el determinar cómo se programa su vigilancia, por qué procedimiento se realiza, y desarrollar y aplicar tales programas y métodos sobre los entes que los ejecutan y evaluar los resultados de su aplicación, constituyen todas las operaciones obvias de una vigilancia racional, técnica y efectiva.

No se ve cómo es posible vigilar bien una actividad, una operación de inversión de dineros públicos, si no se planifica esa vigilancia, si no se tecnifica la manera de supervisarla, si no se ponen en práctica esos métodos, y se entra a calificar su eficacia.

De modo que las atribuciones asignadas por los literales b), e), d) y e) del artículo 38 acusados, al buscar la eficacia de la gestión fiscal en' ese campo especial y su mejor control, se ajustó exactamente a la facultad atribuida por el artículo 69 de la Ley 20 de 1975.

Así mismo, ha de observarse que el desarrollo dé facultades extraordinarias por el Ejecutivo es ejercicio de potestad legislativa, mediante la habilitación que para ello le otorga expresamente el Congreso, que es a quien compete constitucionalmente determinar el ámbito, el grado y las modalidades de control fiscal, competencia que le otorgó con esa misma amplitud la Ley 20 de 1975.

En consecuencia, como este control fiscal no ha sido extendido ni a entes excluidos de esa vigilancia ni a operaciones ajenas al mismo, las normas acusadas simplemente han precisado que la competencia para ejercer ese tipo de auditoría comprenden la de su programación y evaluación, con autonomía científica y técnica por los propios órganos encargados de ejercerla, sin las cuales su aplicación sería empírica, inadecuada o ineficaz. Esto es, que las normas acusadas se limitaron a expresar, a hacer explícito uno de los aspectos de la competencia ordinaria en que consiste el control fiscal, cual es el de planificar y racionalizar su ejercicio.

No habiendo reparo justificado de inconstitucionalidad en esta materia, la Corte concluye que las atribuciones acusadas se ciñen a la finalidad que les asignó la ley y, no violan, como afirma el actor, ni el artículo 76-12, ni los artículos 118-8 y 120-2 y 3, pues las disposiciones que las contienen se enderezan al mejor desarrollo y cumplimiento de la Ley 20 de 1975. Además, no implican prohibición alguna a los contadores públicos ni recorte inconstitucional de su ejercicio profesional, pues solamente definen los alcances de una potestad estatal, la del control de la gestión fiscal de la administración pública dándole, en los casos en que hay financiación externa, la amplitud, precisión e independencia que exige su ejercicio eficaz.

De manera que las disposiciones de que se trata no infringen tampoco el artículo 39 de la Carta, pues no se ocupan de regular el ejercicio de la profesión de contador público. Su objetivo es el de precisar las funciones de una dependencia del organismo de control fiscal, funciones que concretan la competencia global que la Constitución asignó a la Contraloría.

Y si el contenido o la materia de esas disposiciones es de naturaleza estatal, esto es, inherente al Poder Público, no encuentra la Corte cómo se puede afirmar que la Contraloría desplaza en una actividad lícita a los contadores, ni que monopoliza un aspecto del ejercicio profesional de la contaduría, siendo que los actos de que se trata son de la esencia del poder político en su función de vigilancia fiscal. Ni, por la misma consideración, es aceptable que se hable de hacer exclusiva de un órgano del Estado cierta actividad profesional, tratándose de operaciones de gestión fiscal, que nunca han sido ni pueden ser reconocidas como parte del ejercicio profesional de particulares, aunque dicha función exija en quienes la ejercen preparación profesional semejante a la de los contadores.

Por idénticas reflexiones, se concluye que no se están desconociendo derechos garantizados por el artículo 30, pues la regulación que el Gobierno haga como legislador extraordinario de una modalidad del control fiscal, persiguiendo su mayor eficacia, no puede vulnerar la actividad de unos profesionales a la cual es ajena aquella función y sobre la cual por pertenecer al Estado, no se pueden haber constituido válidamente situaciones jurídicas subjetivas en favor de tales particulares.

Coinciden las anteriores apreciaciones con las siguientes del concepto del Procurador:

" 3. Las normas acusadas son reglas de derecho de carácter general, abstracto y objetivo, reguladoras en parte de una actividad oficial necesaria para procurar el correcto manejo e inversión de unos fondos del Estado, que, es lógico, debe ser cumplida por personas vinculadas a la administración y sometidas a los deberes y responsabilidades de sus servidores.

"En nada se refieren al ejercicio profesional de la contaduría pública, ni modifican o ignoran disposiciones de la Ley 145 de 1960, reglamentaria de esa actividad de índole particular.

"Atañen a las funciones de ciertas personas en su condición de empleados oficiales, no de profesionales de la contaduría, así deba suponérselas versadas en estas disciplinas.

"Así, no se hallan siquiera en posibilidad de infringir el artículo 39 de la Constitución en su inciso primero, ni de vulnerar supuestos derechos adquiridos de los contadores públicos, con violación del artículo 30, igualmente en su inciso primero".

Finalmente, no es admisible que la potestad general de vigilar la gestión fiscal de la administración y la especial de prescribir los métodos de contabilidad y de rendir cuentas los responsables del erario público que atribuyen a la Contrataría los artículos 59 y 60-2 de la Constitución, no envuelve la de crear, originar o engendrar tales métodos, que da tan solo facultad para indicar o señalar los procedimientos para aquellas finalidades, pues '"prescribir" es función que, en su sentido obvio, comprende tanto la creación o elaboración de esos métodos como la capacidad para imponerlos como obligatorios. En esta materia el Constituyente asignó a la Controlaría una competencia suficiente para adoptar esos métodos y para disponer como forzosa su aplicación.

De lo cual se desprende que las normas acusadas, sin entrar a señalar esos métodos porque no les correspondía hacerlo, se limitaron a confirmar una competencia, en cuanto ella tenga que ver con el ejercicio de la función de control fiscal.

En consecuencia, las disposiciones impugnadas, en tanto no entraron a señalar directamente los métodos de contabilidad y auditoría de que se trata, para lo cual carecía el Gobierno de facultades, y por el contrario, se limitaron a confirmar y precisar radicándolas en una de las dependencias de la Contraloría, competencias que constitucionalmente están asignadas al Contralor, son EXEQUIBLES.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación y con base en el estudio de la Sala Constitucional, declara exequibles los literales b), c), d) y e) del artículo 38 del Decreto número 924 de 1976, "por el cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la Nación".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Sarmiento Buitrago,

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Fabio Calderón Botero,

Aurelio Camacho Rueda,

Ismael Coral Guerrero,

José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Guillermo González Charry,

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Manuel Gutiérrez Lacouture,

Juan Hernández Sáenz,

Alvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alberto Ospina Botero,

Gerardo Rojas Bueno,

Luis Enrique Romero Soto,

Luis Carlos Sáchica,

Julio Salgado Vásquez,

Pedro Elías Serrano A.,

Hernando Tapias Rocha,

Ricardo Uribe Holguín,

José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General.