LIBERTAD DE ESCOGER PROFESIONES

La Constitución Política dentro de los derechos civiles y las garantías sociales consagra la libertad de escoger profesión u oficio, artículo 39; pero autoriza al legislador para exigir título de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones. A su vez, faculta a las autoridades, es decir, al Gobierno, para inspeccionar, tanto las profesiones como los oficios en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. Corresponde, entonces, al legislador ordinario o al extraordinario por medio de facultades expresas y suficientes, exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio "de las profesiones.

Corte Suprema de Justicia, - Sala Plena -  Bogotá, D. E., 24 de febrero de 1977.

(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).

(Aprobada Acta número 7, febrero 24 de 1977).

El ciudadano Gonzalo Vargas Rubiano pide a la Corte Suprema declare inexequibles las siguientes disposiciones:

“DECRETO LEY NUMERO 2886 DE 1968

“(noviembre 25)

"por el cual se reorganiza la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se dictan otras disposiciones.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1967,

“Decreta:

“De las agencias de aduanas.

“Artículo 37. Los agentes de aduanas y los empleados de las agencias de aduanas, encargadas por éstas de diligenciar la importación o exportación de mercancías, deben acreditar mediante examen practicado por la Escuela de Aduanas, sus conocimientos en la materia, de conformidad con la reglamentación que al efecto expida el Gobierno.

“Artículo 38. Además de los requisitos establecidos por las normas legales y los reglamentos, los agentes de aduanas en ejercicio y quienes soliciten licencia para ejercer esta actividad, deberán acreditar ante la Dirección General de Aduanas:

“a) Que se encuentran debidamente inscritos en las Cámaras de Comercio del lugar de su domicilio y en las de aquellas ciudades en donde mantengan oficinas o agencias.

“b) Que tienen registrados y llevan los libros de contabilidad que exige la ley para los comerciantes.

“c) Que tienen oficinas propias para el despacho de sus negocios tanto en el lugar de su domicilio como en aquellos sitios en donde tengan sucursales o agencias o presten servicio al público, acreditando además que tales oficinas están destinadas exclusivamente a la actividad de agentes de aduana y de agentes o consignatarios de naves, vehículos o aeronaves a que se refieren los artículos 400 y 406 del Código de Aduanas.

“d) No registrar antecedentes penales aduaneros;

“e) En caso de haber sido funcionarios de la Dirección General de Aduanas, no haber sido destituidos del cargo y no hallarse bajo las limitaciones de que trata el parágrafo del artículo 9^o del Decreto 2400 de 1968.

“Parágrafo. Si se trata de personas jurídicas deben acreditarse la existencia de la sociedad con la copia debidamente registrada de la escritura de constitución y de sus reformas, nombre e identidad de los agentes, administradores o personal dependiente que esté autorizado para actuar en representación del agente de aduanas.

“Artículo 30. Las personas naturales y jurídicas que tienen expedida y vigente la licencia de agentes de aduana continuará disfrutando de ella, pero al momento de renovar las fianzas actualmente constituidas, deberán acreditar por los artículos anteriores”

(Diario Oficial número 32676 de 19 de diciembre de 1968)

Afirma el actor que estas normas violan los artículos 39, 55 y 76, primer inciso y numeral 12" así: el 39 porque "dentro de la división del trabajo constitucional corresponde al Congreso, por medio de leyes, exigir título de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones”;  y el 55 porque el Ejecutivo ha invadido un campo que no le corresponde, pues carece de facultades expresas para reglamentar la profesión de agentes de aduanas. No aduce razón alguna en cuanto al 76, primer inciso y numeral 12.

Agrega el actor que “siendo inconstitucionales los artículos censurados del Decreto-ley 2886 de 1968 resulta inconstitucional la totalidad del decreto reglamentario del artículo 37, o sea el Decreto 2515 de 1975, noviembre 24, cuya existencia jurídica depende de las normas sustanciales que reglamenta” y aunque advierte que el control constitucional de los decretos reglamentarios corresponde al Consejo de Estado, solicita que “para fines de economía procesal y para que no quede la menor duda sobre el desaparecimiento simultáneo del escenario jurídico tanto del decreto ley como del decreto reglamentario, en la parte motiva de la misma sentencia que haya de finalizar este litigio de inexequibilidad, sé haga alguna manifestación al respecto.

El Procurador General acoge las razones del actor y pide se declaren inexequibles los articules acusados, por ser contrarios a lo previsto en los artículos 39, 55, 76-12 y 118-8 de la Constitución.

Apartes de su concepto se citarán en el cuerpo de este fallo.

Consideraciones:

1a El Presidente de la República para expedir el Decreto-ley 2886 de 1968 invoca las facultades extraordinarias que le confiere la Leu 65 de 1967, la que, en la parte pertinente reza:

“LEY 65 DE 1967

“(diciembre 28)

“por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la remuneración y régimen de prestaciones de la Fuerzas Militares, se provee al fortalecimiento de la administración fiscal, se dictan otras disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas presupuestales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva Comisión Constitucional Permanente en las Cámaras Legislativas.

“El Congreso de Colombia

“Decreta:

“Artículo 1o De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la vigencia de esta ley, para los efectos siguientes:

“a) Fijar tiempos mínimos en cada grado de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y dictar las normas para modernizar el régimen de carrera de este personal;

“b) Fijar los sueldos básicos, primas y bonificaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes y personal civil al servicio del ramo de la Defensa Nacional;

“c) Modificar el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía, soldados, grumetes y personal civil al servicio de ramo de la Defensa Nacional;

“d) Reorganizar las dependencias de la Presidencia de la República;

“e) Reorganizar la administración fiscal con el objeto de capacitarla para evitar el fraude y cumplir en tiempo oportuno con sus funciones de liquidación y recaudación de los tributos y tasas nacionales, así como para resolver con prontitud las reclamaciones de los contribuyentes, también para reorganizar la administración de las Aduanas a fin de hacerla más expedita y eficiente;

“f) Reorganizar el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil y señalarles sus funciones, a objeto de que puedan prestar al Gobierno, en asocio de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública, la cooperación necesaria para el ejercicio de las facultades que contemplan la presente ley;

“g) Modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régimen de nombramiento y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clase de empleos;

“h) Fijar las escalas de remuneración correspondientes a distintas categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales;

“i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines;

“j) Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio”.

El Procurador resume así las facultades:

"De los diez literales de facultades asignadas al legislador extraordinario en el artículo 1o de la Ley 65 de 1967, el Gobierno hubo de fundamentarse al expedir las disposiciones impugnadas necesaria y únicamente en lo establecido en la parte final del literal e), según el cual quedaba revestido para 'reorganizar la administración de las aduanas a fin de hacerla más expedita y eficiente'. Pues las delegaciones restantes se referían a materias diferentes de las desarrolladas por el Decreto 2886 de 1968; régimen prestacional de las Fuerzas Militares (literales a), b) y c); reorganización de las dependencias de la Presidencia de la República (literal d); reorganización de la administración fiscal (parte restante del literal e); reorganización del Departamento Administrativo del Servicio Civil (literal f); modificación del régimen normativo de clasificación de empleos (literal g); sus escalas de remuneración (literal h); creación, supresión y fusión de empleos en la Rama Ejecutiva (literal i) ; y creación de empleos y señalamiento de asignaciones y prestaciones de entidades oficiales”.

De lo cual concluye:

“La ley de facultades por este aspecto solo se contrajo de manera precisa y expresa a delegar en el Gobierno la función de reorganizar la administración de aduanas con la finalidad específica de hacerla más expedita y eficiente, mas no, como lo interpretó el legislador extraordinario, para reglamentar una profesión”.

La Corte encuentra fundado este criterio del Jefe del Ministerio Público.

2a La Constitución Política dentro de los derechos civiles y las garantías sociales consagra la libertad de escoger profesión a oficio, artículo 39, pero autoriza al legislador para exigir título de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones. A su vez, faculta a las autoridades, es decir, al Gobierno, para inspeccionar, tanto las profesiones como los oficios en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas.

Las profesiones requieren un conjunto de conocimientos cuyo desarrollo tiene como campo de acción la sociedad; no son simplemente una actividad privada que se desenvuelva dentro del interés particular del profesional sino una actividad de orden social; en esto radica el derecho del Estado de reglamentar su ejercicio para proteger preferencialmente los intereses de los asociados; es, pues, un imperativo de la seguridad colectiva, función que el Constituyente atribuye al legislador.

Corresponde entonces al legislador ordinario exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de una profesión como es la de Agente de Aduanas o al extraordinario por medio de facultades expresas y suficientes, en los términos del numeral 12 del artículo 76 de la Carta. Las facultades concedidas en la Ley 65 de 1967, no permiten al Presidente de la República exigir esos títulos de idoneidad como lo hace en el artículo 37 acusado, mucho menos concederse facultades para reglamentar tal actividad. Hay exceso en el uso de las facultades invocadas.

3a Los artículos 38 y 39, acusados, señalan requisitos a los Agentes de Aduanas en ejercicio o a quienes soliciten licencia o necesiten renovarla, para poder ejercer esa actividad los que deben acreditar ante la Dirección General de Aduanas.

La reglamentación de una profesión, como se dice en los considerandos anteriores, es función que la Caria atribuye al legislador, sea directamente o al Gobierno investido de facultades precisas y pro tempore.

En el caso presente, la facultad contenida en el literal e) del artículo 1o transcrito, “para reorganizar la administración de las aduanas a fin de hacerla más expedita y eficiente” no comprende el señalamiento de requisitos a los particulares, que no hacen parte de la administración, para desarrollar una actividad que pueden escoger libremente y que solo el legislador, como sé anota, puede reglamentar directamente o por medio de facultades expresas.

El encabezamiento del citado literal e) limita con precisión la facultad: “reorganizar la administración fiscal”; los particulares no hacen parte de ese organismo ejecutivo, y por tanto, las referidas normas acusadas exceden las facultades invocadas con, violación del artículo 118-8 de la Constitución.

4a La Corte Suprema carece de competencia; para conocer acerca de la constitucionalidad del Decreto 2515 de 1975, reglamentario del 2886. De 1968, más aún para emitir concepto acerca de la legalidad del mismo, como pide el actor.

Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Son INCONSTITUCIONALES los artículos 37, 38 y 39 del Decreto 2886 de 1968.

Cupiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gacela Judicial y archívese el expediente.

Luis Enrique Romero Solo, Presidente;

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Luis Carlos Zambrano, Conjuez;

Aurelio Camacho Rueda,

Alejandro Córdoba Medina,

José María Esquerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José. Eduardo Gnecco C.,

Guillermo González Charry,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Hernández Sáenz,

Alvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Hernando Rojas Otálora,

Alberto Ospina Botero,

Julio Salgado Vásquez,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Ricardo Uribe Holguín,

José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza

 Secretario.

__________________________

Salvamento de voto.

1. La decisión mayoritaria de la Corte, por medio de la cual, además del artículo 37, declara inexequibles los artículos 38 y 39 del Decreto con fuerza de ley número 2886 de 1968, nos induce a salvar voto respecto de ella, con fundamento en estas consideraciones:

a) Inicialmente, la Sala Constitucional, por unanimidad, propuso la exequibilidad de los artículos 38 y 39 del citado estatuto. Y en este sentido se presentó a la consideración de la Sala Plena la ponencia respectiva, la cual no fue aceptada por la mayoría de sus miembros;

b) Tal conducta, que nosotros respetamos pero no compartimos, determinó la modificación del proyecto primitivo de sentencia, exhibiendo el argumento de que en los citados preceptos se contempla un aspecto de la reglamentación de una profesión, la de agente de aduanas; actividad para la cual no estaba expresamente autorizado el Gobierno, conforme a la interpretación limitada que se hace de la ley de facultades número 65 de 1967.

2. El ordinal e) del artículo 1o de la Ley 65 de 1967, textualmente faculta al Presidente de la República “para reorganizar la administración fiscal con el objeto de capacitarla para evitar el fraude... y... también para reorganizar la administración de /as aduanas a fin de hacerla más expedita y eficiente”.

Entendemos que para el cabal cumplimiento de esta finalidad es indispensable adoptar normas como las contempladas en los artículos 38 y 39 del Decreto 2886 de 1968, puesto que no es posible alcanzar una eficiencia en el recaudo del impuesto de aduanas y en los servicios que estas entidades administrativas prestan, si los agentes que ante ellas actúan y con ellas cooperan en el propósito de obtener una misma finalidad, no cumplen con los requisitos que la ley objetada señala. Y no vale el argumento de que tales agentes de aduanas no hacen parte de la administración, ya que si en verdad son personas particulares, su actividad está íntimamente vinculada con la actividad oficial, hasta el extremo de que ésta no se puede desarrollar sin su contingente. Por eso cuando se autoriza para reorganizar las aduanas, con los fines previstos, no puede prescindirse, y sería un error hacerlo, de la participación obligada o necesaria de esos agentes así se les califique de simples personas de derecho privado.

3. De otra parte, los requisitos señalados en los artículos 38 y 39, están consagrados en esencia, en otros estatutos, como el Código de Aduanas (artículos 11, 400, etc.). Por tanto, se trata de una ratificación o reiteración legal, que en nada quebranta los textos constitucionales ni menos el ordinal 8o del artículo 118 como se expresa en la sentencia mayoritaria.

4. Finalmente, observamos que a la expresión “reorganizar la Administración”, se le debe dar un desarrollo racional, acorde con las necesidade4s actuales de gobierno, y sobre todo teniendo en cuenta que “las preciosas facultades extraordinarias” de que trata el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, como lo ha sostenido la Corte, significan un traslado de la competencia legislativa del Congreso al Presidente de la República, y que por tanto, éste debe desarrollar a plenitud el pensamiento del legislador o sea proyectar a través de los decretos extraordinarios lo que el mismo Congreso habría hecho en armonía con los fines que él de antemano señala en la ley que contiene las facultades.

José Gabriel de la Vega,

Guillermo González Charry,

Eustorgio Sarria,

Luis Carlos Zambrano.