ESTADO DE SITIO: CRÉDITOS Y CONTRACRÉDITOS

Las razones de orden público que fundamentan las medidas adoptadas para restablecerlo, una vez definida la relación con los hechos pertúrbatenos que motivaron el estado de sitio, permiten sostener que la disposición del decreto en estudio, en tanto resulten incompatibles con la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, implican suspensión de ésta, en lo pertinente, no en virtud del decreto de declaratoria del estado de sitio, sino como consecuencia del que contiene disposiciones contrarias tanto a las de la Ley Orgánica del Presupuesto como a la Ley anual de Presupuesto de la vigencia fiscal respectiva.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 13 de octubre de 1977.

(Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica).

Aprobado por Acta número 41 de 13 de octubre de 1977.

Antecedentes.

En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, y dentro del .término en él señalado, el Gobierno ha enviado a la Corte, para efecto de su revisión constitucional el Decreto legislativo número 2128 del 9 de septiembre del año .en curso, dictado en ejercicio de las facultades del artículo 121 de aquel estatuto, mediante el cual “se efectúan unos contracréditos y créditos adicionales dentro del presupuesto de gastos de la vigencia fiscal de 1977 (Ministerio de Defensa Nacional), por $.58.244.675”.

El Decreto que se revisa dice:

“DECRETO NUMERO 2128 DE 1977

“(septiembre 9)

“por el cual se efectúan unos contracréditos y créditos adicionales dentro del Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1977 (Ministerio de Defensa Nacional), por $ 58.244.675.

“El Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 121 de la Constitución'; Nacional y el Decreto 2061 de 1977, en desarrollo del Decreto 2131 de 1976, y

“Considerando:

“Que para prevenir la ocurrencia de prácticas terroristas que desvertebran el régimen republicano vigente y conjurar los efectos políticos de las que se vienen presentando y, con ello, lograr el restablecimiento del orden público, es necesario proveer a las Fuerzas Armadas de equipos y materiales que faciliten el desarrollo de operaciones militares;

“Que el artículo 104 del Decreto-ley 294 de 1973 faculta al Gobierno Nacional para que, en estado de sitio, abra los créditos adicionales en el presupuesto en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan;

“Que el Consejo de Ministros determinó la necesidad de adicionar apropiaciones del Presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional con el fin de atender a gastos extraordinarios ocasionados para el control del orden público, y

“Que por Resolución número 05345 de 1977 del Ministerio de Defensa Nacional se declararon sobrantes y disponibles para contracreditar, parte de apropiaciones de su Presupuesto de Gastos en cuantía de $ 58.244.675,

“Decreta:

“Artículo 1º. Hácense los siguientes contracréditos en el Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1977:

“PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO

“MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

“CAPITULO 1

“Dirección superior.

“Servicios personales

“CAPITULO 5

“Operación administrativa de la Fuerza Aérea

“Gastos generales.

“PRESUPUESTO DE INVERSIÓN

“MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

“CAPITULO 7

“Comando General del Ejército.

“Inversión directa.

“Recursos ordinarios.

“CAPITULO 3

“Comando General de la Armada Nacional

“Inversión indirecta.

“Recursos ordinarios.

“Artículo 2º. Con base en el recurso de que trata el artículo anterior, ábrense los siguientes créditos, adicionales en el Presupuesto de Gastos de la actual vigencia:

“PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO

“MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

“CAPITULO 1

“Dirección superior.

“Servicios personales.

“CAPITULO 2

“Operación administrativa del Comando General.

“Gastos generales.

“CAPITULO 3

“Operación administrativa del Ejército.

“Gastos generales.

“CAPITULO 4

“Operación administrativa de la Armada.

“Gastos generales.

“CAPITULO 5

“Operación administrativa de la Fuerza Aérea.

“Gastos generales.

“Artículo 3º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

“Comuníquese y publíquese.

“Dado en Bogotá, D. E., a 9 de septiembre de 1977”.

El Decreto transcrito está firmado por el Ministro de Relaciones Exteriores, en su calidad de Delegatario del Presidente de la República, y por todos los Ministros del Despacho. Tiene como antecedentes inmediatos el Decreto distinguido con el número 2131 de 7 de octubre de 1976, por medio del cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, y el Decreto número 2061 de 1977, por el cual el Presidente de la República delegó en aquel Ministro, por el tiempo de su ausencia en los Estados Unidos de América, entre otras, las facultades del ordinal 7º del artículo 120 de la Constitución, atinentes a la conservación del orden público, y las del ordinal 8º del artículo 118 de la Constitución, en relación con las del 121, que se refieren precisamente a la potestad para dictar, entre otros, decretos de la naturaleza del sometido a revisión.'

Concepto del Procurador General de la Nación.

Dentro del término prescrito, el Procurador rindió el concepto número 292 del 29 de septiembre del año en curso, en el cual estima que el Decreto que se estudia es exequible, con base en la consideración de que “bien puede hallarse también en este caso una clara conexidad entre las apropiaciones ordenadas para gastos del Ministerio de Defensa Nacional y algunos de los motivos determinantes de la turbación del orden público y la consiguiente declaración del estado de sitio vigente”.

Consideraciones de la Corte.

1ª La jurisprudencia reiterada de la Corte en cuanto al ejercicio de las facultades del artículo 121 de la Constitución, es la de que la adopción de las medidas conducentes para restablecer el orden público es competencia privativa del Gobierno, por ser el directo responsable de su conservación. Y la de que la Corte, en desarrollo de su jurisdicción constitucional, debe determinar si dichas medidas tienen relación con los hechos generadores de la perturbación, si los decretos que los contienen se ajustan a los “precisos límites” que tienen las facultades del artículo 121, y establecer, si por otras razones, no quebrantan preceptos constitucionales distintos al citado.

Además, y en relación directa con la materia del decreto que se revisa, la Corte dijo en fallo del 25 de noviembre de 1976, al comentar el artículo 104 del Decreto extraordinario número 294 de 1973, que contiene las normas orgánicas del Presupuesto Nacional:

“El artículo 213 de la Carta dice que el Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites que la ley establece. Esta ley que es la orgánica del presupuesto, y que en la actualidad se contiene en el Decreto extraordinario número 294 de 1973, establece en los artículos 101 y ss. las reglas, a que debe someterse la apertura de un crédito adicional, tanto en tiempos normales, como dentro de la situación de estado de sitio o de emergencia económica, previstos estos, últimos por los artículos 121 y 122 de la Carta Política. En efecto, el artículo 104 dispone que los créditos adicionales destinados a pagar gastos ocasionados durante el estado de sitio o de estado de emergencia económica, declarados por las causas previstas en los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional, para los cuales no se hubiere incluido apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan'. Esto significa que en razón de las urgencias del orden público el Gobierno no está rigurosamente sometido en esta materia a los procedimientos que se exigen dentro de la legalidad normal y que corresponde conjuntamente al Presidente y al Consejo de Ministros determinar el que debe seguirse para los créditos, adicionales. De otro lado el artículo 105 del mismo Decreto, en concordancia con el transcrito, dispone que los créditos adicionales destinados a pagar gastos ocasionados por calamidades públicas –y tanto la guerra exterior como la conmoción interior, generadoras del estado de sitio son, si se quiere, la más grave de ellas–, serán abiertos conforme a las normas previstas; y agrega que en el caso de que no hubiere recursos, para obtenerlos podrán contracreditarse o aplazarse el uso de apropiaciones aún indispensables, lo que pone de manifiesto que la necesidad de restablecer el orden priva sobre cualquiera otra”.

2ª El orden público se declaró turbado, entre otros motivos de los invocados en el Decreto 2131 de 1976, porque “...además, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebran el régimen republicano vigente, hechos que atenían contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes,” y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de Derecho”, motivación que tiene plena actualidad.

En la primera de las consideraciones del Decreto que se revisa, se invoca, motivación básicamente igual a la transcrita/Además, el decreto se remite al artículo 104 del Decreto 294 de 1973 que autoriza al Gobierno para que, bajo estado de sitio, abra créditos adicionales según el procedimiento prescrito en tal estatuto o “en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan”, y se afirma que el Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución número 05345 de 1977 declaró sobrantes y disponibles para contracreditar en el Presupuesto de Gastos de 1977 la suma de $ 58.244.675.

Por tratarse de créditos destinados a gastos de orden público, no están sujetos en su cuantía al límite fijado en el artículo 100 del Decreto 294 de 1973.

El crédito decretado se justifica con base en lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 101 del Decreto 294 citado, o sea, la existencia de partidas sobrantes y disponibles que pueden contracreditarse, las que fueron certificadas por el Contralor General de la República, de conformidad con el artículo 113 del mismo estatuto orgánico del Presupuesto. Se allegó también al expediente el concepto favorable del Jefe del Departamento de Planeación Nacional a que se refieren los artículos 106, 114 y el 116, numeral 5º del decreto citado.

Igualmente, los créditos ordenados, al tenor del decreto que se revisa, se destinan a “proveer a las Fuerzas Armadas de equipos y materiales que faciliten el desarrollo de las operaciones militares”. Y en su parte dispositiva se observa que los créditos se aplican a pago de primas de alimentación, lavado y similares, mantenimiento y aseguros, materiales y suministros, viáticos y gastos de viaje y compra de equipos en las distintas dependencias de las Fuerzas Armadas.

De lo cual resulta que, la destinación dada a los créditos autorizados tiene relación directa con las causas determinantes de la perturbación, pues sin la financiación de los gastos de adquisición de los elementos indispensables para las operaciones militares exigidas por los hechos perturbatorios, que carecen de apropiaciones en el Presupuesto vigente, no es posible la restauración y conservación del orden público.

3ª De otra parte, las razones de orden público que fundamentan las medidas adoptadas para restablecerlo, una vez definida la relación con los hechos perturbatorios que motivaron el estado de sitio, permiten sostener que las disposiciones del decreto en estudio, en tanto resulten incompatibles con la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, implican suspensión de ésta, en lo pertinente, trátese de requisitos de trámite de los créditos adicionales o extraordinarios o de condiciones legales para su apertura. Este es el sentido excepcional que tiene la parte final del artículo 104 del Decreto 294 de 1973, cuando faculta la apertura de los créditos de que se trata conforme a las disposiciones de tal decreto, “o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan”.

Porque, aunque la Corte ha dicho en fallo del 20 de enero de 1977, Sala Plena, que “... b) De otra parte, no se puede aceptar, a la luz de una interpretación jurídica del mismo artículo 121, que basta la declaración del estado de sitio para que sea viable la suspensión o modificación de la Ley del Presupuesto Nacional que rige en el año fiscal respectivo”, en el presente caso ha de entenderse que esa suspensión se produjo no por virtud de tal declaratoria sino de la expedición de las normas del Decreto 2128 de 1977, en tanto contienen disposiciones contrarias tanto a las de la Ley Orgánica del Presupuesto como a la Ley anual de Presupuesto de la presente vigencia fiscal.

La prioridad de las medidas de orden público y la urgencia de las disposiciones extraordinarias requeridas para restablecerlo, permiten así que el Ejecutivo pueda afrontar con oportunidad y eficacia los problemas de orden fiscal que acarrean.

Confrontadas las disposiciones del Decreto en revisión con las demás de la Constitución, no se encontró que infringieran alguna de ellas.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE el Decreto legislativo número 2128 del 9 de septiembre de 1977, “por el cual se efectúan unos contracréditos y créditos adicionales dentro del Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1977 (Ministerio de Defensa Nacional), por $ 58.244.675”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Enrique Homero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco O., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Marco Gerardo Monroy Cabra, Hernando Tapias Rocha, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario.