PRESUPUESTO NACIONAL

Toda contribución, cualquiera que sea su naturaleza, debe calcularse en el Presupuesto Nacional, y aparecer tanto en el renglón de ingresos como en el de apropiaciones. La no inclusión en el Presupuesto de una contribución que tenga origen legal, no es causa de inexequibilidad de tal ley, ya que en la Ley Orgánica del mismo existen reglas susceptibles de ser aplicadas en casos de omisión así corno en la hipótesis de una declaratoria de inexequibilidad o de nulidad. Esta ley orgánica es un mecanismo de rango especialísimo en el orden jurídico, cuasi-constitucional, según jurisprudencia de la Corte, elaborado precisamente para facilitar el estricto cumplimiento de los textos constitucionales (Arts. 206-208- 210-1), es decir, para que el impuesto o tributo se pueda percibir. Solo cuando no exista ley que establezca el tributo, su percepción y aún su incorporación al Presupuesto, resulta inconstitucional.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 10 de noviembre de 1077.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

Aprobado según Acta número 45, noviembre 10 de .1977.

El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución, solicita que se declare inexequible la Ley 35 de 1976 (diciembre 2), sobre Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones, para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1977.

I. Tenor de la ley acusada.

«LEY NUMERO 35 DE 1976

(diciembre 2)

sobre Presupuesto de .Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1977.

El Congreso de Colombia

Decreta:

PRIMERA PARTE

PRESUPUESTO DE RENTAS E INGRESOS

Artículo 1º. Fíjanse los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 1977, en la cantidad de sesenta y dos mil setecientos cuarenta y ocho millones ciento noventa y dos mil pesos ($ 62.748.192.000.00) moneda legal, según los pormenores siguientes y descompuesto por numerales, así:

INGRESOS CORRIENTES

Ingresos tributarios.

1. IMPUESTOS DIRECTOS

Capítulo I

a) Tributación a la renta.

SEGUNDA PARTE

PRESUPUESTO DE GASTOS

Artículo 2º. Apropiase para atender los gastos del Gobierno Nacional, durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1977, una suma igual a la del cálculo de las Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Nación, determinado en el artículo anterior, por un valor de sesenta y dos mil setecientos cuarenta y ocho millones ciento noventa y dos mil pesos ($ 62.748.192.000) moneda legal, distribuida entre las distintas Ramas del Poder Público, así:

TERCERA PARTE

DISPOSICIONES GENERALES

I

De las rentas.

Artículo 3º. Las sumas que por concepto de auditaje deben pagar los Establecimientos Públicos Descentralizados y las empresas industriales y comerciales del Estado, de conformidad con lo establecido en la Ley 151 de 1959 y Decreto-ley 173 de 1956, serán consignadas por dichas entidades en la Tesorería General de la República dentro de los tres primeros meses de la vigencia de 1977, e ingresarán a fondos comunes. Las respectivas contribuciones serán determinadas por resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en los costos del servicio.

Artículo 4º. La Contraloría General de la República no podrá certificar como disponibilidad presupuestal el mayor producto de ninguna tasa en un ejercicio anterior, para adicionar el presupuesto en curso.

II

De las reservas del Balance del Tesoro.

Artículo 5º. Al liquidar el ejercicio fiscal de 1976, en el Balance del Tesoro de la Nación sólo se incluirán como pasivos, las obligaciones que correspondan a contratos perfeccionados antes del 31 de diciembre de dicho año. Los compromisos adquiridos antes de la misma fecha se incluirán como reservas de apropiación en concordancia con lo dispuesto en el artículo 122 del Decreto-ley 294 de 1973, siempre y cuando en uno y otro caso, los suministros de bienes o la prestación de servicios se haya cumplido en dicho año.

Artículo 6º. La Dirección General del Presupuesto podrá solicitar a la Contraloría General de la República la constitución de reservas en el Balance del Tesoro para apropiaciones financiadas con recursos del crédito, no ejecutadas total o parcialmente, cuando en concepto del Director General de Crédito Público esté asegurado el ingreso del recurso.

III

De los gastos.

Artículo 7º. Las partidas del Presupuesto de Gastos que requieran ser distribuidas, podrán serlo mediante resolución originaria del respectivo Ministerio o Departamento Administrativo, con aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expresada por conducto de la Dirección General del Presupuesto, lo que en caso de duda, determinará si una apropiación está o no sujeta a este requisito.

Artículo 8º. Prorrógase durante el año de 1977 la vigencia del Decreto 406 de 1959 y la que las complementan o adicionan sobre austeridad en los gastos públicos en las entidades que correspondan a las tres Ramas del Poder Público.

Artículo 9º. Todo aporte o préstamo del Presupuesto de Gastos, sólo podrá girarse a los funcionarios de manejo debidamente afianzados, de las entidades encargadas directamente de invertirlos, quienes serán responsables de su gestión ante la Contraloría General de la República.

Artículo 10. Con las apropiaciones del período fiscal de 1977 no podrán pagarse gastos de vigencias expiradas, salvo el caso en que previo el cumplimiento de las formalidades legales se abran los créditos específicos al Presupuesto con dicho objeto.

IV

Disposiciones varias.

Artículo 11. Toda resolución que afecte las apropiaciones presupuéstales para efectos de créditos y traslados de las mismas, deberá ser suscrita por el Ministro del Ramo o Jefe del Departamento Administrativo correspondiente.

Artículo 12. Con excepción de los funcionarios del Ramo Diplomático y Consular, ningún otro podrá devengar simultáneamente remuneración y viáticos en dólares en el exterior.

Artículo 13. El Gobierno Nacional queda facultado para que en el Decreto de liquidación del Presupuesto reglamente esta Ley en los aspectos relacionados con las definiciones y clasificaciones de los gastos, el financiamiento y ejecución del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1977.

Artículo 14. El Gobierno Nacional hará las aclaraciones y correcciones de leyendas necesarias para enmendar los-errores de transcripción o aritméticos que puedan existir en el Presupuesto.

Artículo 15. Todas las apropiaciones presupuéstales para Acción Comunal se incluirán en el Presupuesto del Ministerio de Gobierno y estarán amparadas por la Ley 19 de 1958 y demás disposiciones concordantes.

Artículo 16. El Gobierno Nacional podrá, en el decreto de liquidación, ubicar y programar las apropiaciones de fomento regional dentro de los capítulos de la entidad a que correspondan, y determinar los requisitos que deban cumplirse para el pago.

Artículo 17. El Gobierno Nacional, en el decreto de liquidación del Presupuesto, hará que las apropiaciones del Ministerio de Educación Nacional en los capítulos del Situado Fiscal, jornadas adicionales, Ley 43 de 1975, planteles nacionales, “se detallen en anexos a nivel de Fondos Educativos Regionales (FER).

Artículo 18. De las apropiaciones del Situado Fiscal de 1977 correspondientes al Ministerio de Salud Pública en lo' referente a aportes para hospitales, puestos y centros de salud y entidades de asistencia social, deberá destinarse como mínimo una suma igual a la apropiada en el Presupuesto de 1974.

Artículo 19. En las Divisiones y Secciones Delegadas del Presupuesto en los Ministerios, Departamentos Administrativos, el Congreso Nacional, Policía Nacional, Rama Jurisdiccional y Ministerio Público, sin excepción alguna se llevará la contabilidad y se ejercerá el control' de la ejecución presupuestal En consecuencia, las solicitudes de acuerdo de gastos, los giros, constitución de reservas y cualquier documento que afecte el Presupuesto se tramitará por el Jefe Delegado de Presupuesto ante la respectiva entidad, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 127 del Decreto-ley 294 de 1973, orgánico del manejo del Presupuesto. Igualmente será aplicable esta norma a las entidades descentralizadas donde funcionan oficinas delegadas dependientes de la Dirección General del Presupuesto.

Artículo 20. Cuando las entidades que están obligadas por su carácter de deudoras directas, a pagar servicios de obligaciones externas, no lo hicieren oportunamente, el Gobierno podrá retener sus apropiaciones y acuerdos del Presupuesto vigente.

Artículo 21. Los gastos con cargo a las partidas apropiadas para las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, serán ordenados por el Presidente de la respectiva corporación, previa solicitud escrita de la Mesa Directiva de la comisión correspondiente y no podrán ser destinadas a gastos diferentes de los solicitados por ésta.

Artículo 22. La presente Ley rige a partir del primero (1º) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977).

Dada en Bogotá, D. E., a... de...».

El demandante considera que se violó el artículo 208 de la. Constitución Nacional, en concordancia con los artículos 2º, 14 y 25 del Decreto extraordinario 294 de 1.973 (reglas normativas del Presupuesto), por cuanto “mientras las normas invocadas obligan al Gobierno Nacional a formar anualmente el Presupuesto de Rentas y el proyecto de Ley de Apropiaciones, incluyendo indispensablemente todos los planes y programas del Estado colombiano sin exceptuar ninguno, artículo 2º, Decreto 294 de 1973, ni deducir ningún recurso (artículo 14, Decreto 294 de 1973), sin embargo, en el proyecto respectivo no fueron incluidos los planes y programas de fomento a la industria del café de que tratan las leyes, los decretos y los contratos ya descritos, siendo obligatoria su inclusión, porque esos planes hacen parte de la política económica y social del Congreso de Colombia y del Gobierno Nacional y han debido incluirse para que el Congreso los apruebe anualmente y puedan continuar ejecutándose con los dineros públicos.

En cambio, sucede que la Federación Nacional de Cafeteros en su presupuesto general de ingresos y egresos de 1977, los contempla para ejecutarlos, sin que previamente el Congreso haya legalizado el correspondiente gasto público en la ley anual de Presupuesto y Ley de Apropiaciones (artículo 206 de la. Constitución)”.

Igualmente expresa el actor que se violó el artículo 210 de la Carta en concordancia con los artículos 7, 14 y 15 del Decreto extraordinario 294 de 1973, cargo que fundamenta así:

“1. Mientras la norma-constitucional invocada y las reglas de la ley normativa, contenidas en los artículos 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 14 y 25 del Decreto extraordinario número 294 de 1973 (febrero 28), obligan al Congreso de la República de Colombia a establecer todas las rentas nacionales y a fijar los gastos de la Administración Pública (funcionamiento e inversión), pero sujetándose estrictamente tanto al artículo 210 como a las reglas de la. ley normativa citada, en cambio en la Ley 35 de 1976 no se estableció el presupuesto o cálculo de las rentas de que tratan los artículos 43 y 226 del. Decreto extraordinario número 444 de 1967 y el Decreto de emergencia económica número 2374 de 1974, ni la prevista en el artículo 5º de la Ley 65 de 1942. Y resulta que esas rentas sí aparecen en cambio calculadas o presupuestadas por la Federación Nacional de Cafeteros así: en su presupuesto general de ingresos y egresos para la vigencia de 1977, en la cantidad de $ 370.789.129 (Decreto-ley 444 de 1967, Ley 66 de 1942) y calculada en $ 971.684.201, la renta proveniente de los servicios prestados a Fondonal y en el presupuesto extraordinario de esa Federación han sido estimados los impuestos cafeteros en cuantía de 400 millones de pesos (bonanza cafetera) ; ahora bien, resulta que con su producto, dos mil millones de pesos colombianos, se atiende a los gastos de funcionamiento e inversión de la mencionada Federación, sin que el Congreso de la República tenga injerencia en un asunto tan importante para la vida constitucional de Colombia, como es la autorización presupuestal para recaudar e. invertir la no despreciable suma de aquellos dos mil millones de pesos colombianos.

“2. En que a pesar de que tales rentas nacionales son dineros públicos de la Nación, que acrecientan la. cuenta del Fondo Nacional del Café, y son manejadas por la. Federación Nacional de Cafeteros, sin embargo, a mi juicio, esa inversión también ha debido ser fijada previamente-por el Congreso de la República en la correspondiente ley de apropiaciones –Ley 35 de 1976–, no sólo por mandato de los artículos 206 y 210 de la Constitución que hace imperiosa su fijación para poder, ser invertida en el año fiscal, sino porque su inversión fijada por el Congreso es la consecuencia de la obligatoriedad del artículo 208 de la Constitución y de los artículos 2º, 14 y 25 del Decreto extraordinario 294 de 1973 que han previsto que el correspondiente gasto público proveniente de todas las rentas nacionales debe reflejar los planes y programas del Estado colombiano”.

Y por último, afirma que en el presupuesto general de ingresos y egresos de la Federación Nacional de Cafeteros aparece la suma de $ 971.684.201, a título de ingresos de esa entidad, por servicios prestados por esa Federación al Fondo Nacional del Café, “y que de conformidad con la legislación actual sobre el Fondo Nacional del Café y los contratos del Gobierno con la Federación antes mencionada, constituyen la remuneración que el Estado colombiano paga anualmente a la Federación Nacional de Cafeteros por el manejo de la cuenta del Fondo Nacional del Café y por la dirección de los planes de desarrollo de la industria cafetera. Se trata de un gasto público del Estado colombiano que se hace entregándole a la Federación Nacional de Cafeteros por el Gobierno Nacional el producto de unos impuestos, a título oneroso, y sin que el gasto público correspondiente haya sido decretado por el Congreso de la República para la vigencia fiscal de 1977”.

III. Concepto del Procurador General de la Nación.

El Jefe del Ministerio Público en concepto número 290 de 22 de septiembre de 1977 solicita se declare la exequibilidad de la Ley 35 de 1976, fundado en dos argumentos:

a) Que no existe violación del artículo 208 de la Carta por cuanto la “Ley del Plan” no ha sido expedida en razón de que el Congreso no ha constituido la Comisión Especial Permanente encargada de examinar en primer debate el correspondiente proyecto de ley, y

b) “En tratándose de la Ley de Presupuesto y de los motivos concretos aquí aducidos, bien puede afirmarse que las omisiones que se le achacan y cuyo fundamento jurídico no es preciso examinar, son susceptibles de reparación mediante los procedimientos anteriormente descritos y contemplados en la propia Constitución y en el estatuto orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto extraordinario 294 de 1973). Si la inclusión de los rubros y partidas omitidos tuviese en verdad respaldo constitucional y legal; y si no obstante ello, la ley presupuestaria adicional no fuere expedida, y si los recaudos y los gastos continuaren realizándose, otros serían los actos afectados de inconstitucionalidad o ilegalidad, otras las consecuentcias <sic> de este proceder y otros también los procedimientos para restablecer el orden jurídico, diferentes en todo caso a la acusación y declaración de inexequibilidad de la Ley de Presupuesto impugnada.

“Desde luego, en aquellas circunstancias hipotéticas también habría de examinarse por las autoridades competentes, la responsabilidad de las personas autoras de tales actuaciones.

“Por lo demás, en nada se guardaría la integridad de la Constitución con una declaración de inexequibilidad cuyo efecto sería el de restablecer la vigencia, del Presupuesto Nacional para 1976 (Ley 35 de 1976, en el cual se observan las mismas omisiones anotadas por el actor para el que se halla en ejecución”.

Consideraciones:

1ª En cuanto al cargo de violación de la parte final del inciso 3º del artículo 210 de la Carta, no es atendible, porque, como lo ha dicho la Corte, los planes y programas de desarrollo previstos por el artículo 76-4, en relación con el 80, ibídem, no han existido por falta de funcionamiento de los instrumentos constitucionales previstos para su estudio y aprobación por el Congreso. Y mientras este hecho subsista el plan no es condicionante de la validez de un tributo ni de un gasto público, ni de la ley del presupuesto.

2ª Ha sido decisión de la Corte, tomada en sentencia de 14 de octubre de 1970, que los fondos que del Estado recibe directa o indirectamente la Federación Nacional de Cafeteros para cumplir la tarea oficial y pública de fomentar y proteger la industria cafetera, base de la economía nacional, son de carácter público y por ello deben ser sometidos a control por la Contraloría General de la Nación.

3ª Según las leyes vigentes, tales recursos son de naturaleza diversa. El llamado “impuesto de pasilla”, creado por las Leyes 128 de 1941 y 66 de 1942, artículo 5º, y la retención cafetera (Decreto 281 de 1957 y 80 de 1958), se han establecido a cambio, o como contraprestación de servicios encaminados a proteger la calidad del producto y la estabilidad de sus precios en el mercado, funciones ambas que debería y podría cumplir directamente el Estado si asumiera la tarea de dirección de la política cafetera en este aspecto. Y, el proveniente de la Ley 1ª de 1959 y el Decreto 444 de 1967, artículo 63, que es un impuesto claro, no sólo porque así lo denomina el texto, sino por la finalidad a que está destinado, que es la regulación del mercado cafetero.

Cierto es que estos recursos, ofrecen la particularidad de que, precisamente por los fines que cumplen, se recaudan unos, se recibe del Estado el último y se invierten directamente todos por la Federación de Cafeteros, entidad con la cual el Gobierno viene contratando desde 1927 los servicios de fomento, y protección de la industria cafetera, que, siendo base por ahora insustituible de la economía nacional, el propio Estado podría cumplir directamente. Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos “para-fiscales”, que según la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del Presupuesto Nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, porque cualquiera que sea la contribución de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210- 1) y la Ley Orgánica del Presupuesto no lo permiten.

4ª Estos fondos, en consecuencia, y con arreglo a los artículos 206 y 210-1 de la Constitución Nacional, deberían estar calculados en el Presupuesto Nacional, y aparecer tanto en el renglón de ingresos como en el de apropiaciones, aunque con la característica propia ya anotada, de ser percibidos directamente y manejados por la entidad privada contratante con el Estado para su administración, es decir, la Federación Nacional de Cafeteros. Revisada cuidadosamente dicha ley para el año de 1977, es un hecho que tal inclusión no aparece, lo cual constituye una omisión, toda vez que, como se ha visto, tienen origen legal.

5ª Pero tal omisión no es causa de inexequibilidad de la mencionada ley. De acuerdo con el texto 210-1 de la Constitución Nacional, el Presupuesto debe ser elaborado con arreglo a la Ley Orgánica del mismo, que en este caso es el Decreto extraordinario 294 de 1973. Y esta ley como lo afirma el Procurador, trae reglas susceptibles de ser aplicadas en casos de omisión así como en las hipótesis de una declaratoria de inexequibilidad o de nulidad. Esta Ley Orgánica es un mecanismo de rango especialísimo en el orden jurídco <sic>, cuasi-constitucional, según jurisprudencia de la Corte, elaborado precisamente para facilitar el estricto cumplimiento de los textos constitucionales (Arts. 206, 208, 210-1), es decir, para que el impuesto o tributo se pueda percibir. Sólo cuando no exista ley que establezca el tributo, su percepción y aún su incorporación al Presupuesto, resulta inconstitucional.

Así ocurre, por ejemplo, cuando se trata de los casos señalados en los artículos 155 y 156 del Decreto 294 de 1973, normas que disponen cómo debe actuar el Gobierno cuando por causa de uno de aquellos, sobreviene una declaratoria de inconstitucionalidad 0 una nulidad. En el último caso, se supone que la declaratoria sería siempre parcial; y sólo excepcionalmente total, en el primero, pues de otra suerte resultaría insólito y de gran inconveniencia para toda la marcha de la administración, proceder, como lo pide, la demanda, a declarar inexequible toda la ley del presupuesto, para que se produzca el fenómeno jurídico de su repetición, es decir, de aplicar íntegramente el presupuesto del año inmediatamente anterior cuando tal fenómeno jurídico solo debe tener aplicación por no presentación del proyecto de ley presupuestario correspondiente (Art. 209). De resto, la omisión corregible hace que el acto sea incompleto, pero no inexequible, si, por Jo demás, la parte restante- de la ley es inconstitucional.

6ª Hay, pues, una concatenación lógica en la Constitución, en materia tributaria, que va desde la competencia para decretar un impuesto, hasta su percepción e inversión. El primer aspecto lo define el artículo 43 cuando manda que en tiempo de paz sólo el Congreso, las Asambleas y los Concejos pueden imponer contribuciones; esta es la condición sine qua non para que se pueda exigir un tributo. La segunda está determinada por lo que preceptúan los artículos 206 y 210, ya citados. Conforme al primero, la percepción del impuesto, exige que él figure en el respectivo presupuesto de rentas, y encuentre su correspondencia en la parte respectiva del presupuesto de gastos. Es un principio de orden en el manejo de los dineros públicos y en su gasto. Y finalmente de acuerdo con el segundo, el monto de aquellos ingresos, y en general, de las rentas de la Nación, así como el de sus gastos, mediante cálculos verificados de acuerdo con la Ley Orgánica respectiva, deben integrar lo que se llama “el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones”, todo para atender el servicio público en la correspondiente vigencia fiscal.

Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a que se hace referencia disponen, como se ha dicho, que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial. Hasta este momento no se percibe ningún quebranto de la Constitución. Lo que hay que hacer, y debe hacerse, es un cálculo de su producido e incluirlo en la ley de apropiaciones, para que el Presupuesto Nacional registre siempre, el valor aproximado de estos ingresos y de los correspondientes servicios. Pero la omisión en hacerlo constituye un vicio corregible, como antes se expresó, e inepto para determinar una declaratoria de inexequibilidad.

Existiendo pues, método legal para reparar la omisión que registra, en el aspecto que se estudia, la ley actual de presupuesto para 1977, número 35 de 1976, no se puede concluir violación del artículo 206 de la Carta Política, ni de ningún otro texto de la misma.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es EXEQUIBLE la Ley 35 de 1976, que contiene el Presupuesto de Rentas y Apropiaciones para el año fiscal de 1977, por el aspecto demandado.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Luis Carlos Sáchica, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Euclides Londoño Cardona, Julio Salgado Vásquez, Marco Gerardo Monroy C., Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General.

Salvamento de voto.

Me separo de la decisión de la Corte, con fundamento en estas

Consideraciones:

1ª Los artículos 76 (ordinales 3 y 13), 206, 208 y 210 y otras disposiciones constitucionales concordantes, regulan la naturaleza jurídico-administrativa del Presupuesto Nacional. Hacen parte, los últimos, del Título XIX de la Constitución, “de la Hacienda”. La reforma de 1968, al acentuar el sistema gubernamental de la planeación vinculó el presupuesto a los planes y programas de desarrollo económico y social de que trata el mencionado artículo 76, en su ordinal 4º.

El Presupuesto debe ser un instrumento eficaz de la política económica y financiera de la Nación y al tenor del artículo 208 de la Carta debe reflejar los planes y programas de desarrollo económico y social. Esta corporación en sentencia de 4 de septiembre de 1969 (G. J., Tomo CXXX, No. 2338, pág. 263), al respecto expresó lo siguiente:

“1. Preocupación universal de las últimas décadas, de la cual ha participado el país, es la de lograr el desarrollo económico mediante el necesario impulso y la gestión orientadora del Estado; para alcanzarlo se requiere la planeación y ésta implica proporcionar los gastos e inversiones, para suplir inmensas necesidades, a la magnitud siempre deficiente de los ingresos; existiendo gran desequilibrio entre aquellas y éstos, el único procedimiento lógico es adecuar el gasto a determinadas prioridades. Así, la racionalización del gasto público, su aplicación mediante criterios, previamente determinados, es exigencia de la hora. Aunque desde la reforma de 1945 se introdujo en la Carta la noción de los planes y programas, que suponen esa racionalización del gasto, en la práctica la ausencia de aquellos y en especial la ilimitada libertad de iniciativa reconocida a las corporaciones públicas en materia de gastos, ha impedido en buena parte que se lograra tal propósito. Pero era tanta la urgencia que, al expedirse hace pocos años el último estatuto orgánico del Presupuesto Nacional, se consagró, entre otros restrictivos de la libertad, el precepto de que solo con la aceptación expresa y escrita del Ministro del ramo era posible al Congreso aumentar las partidas de gastos o introducir una nueva tanto como incrementar los cálculos del producido de las rentas o de los recursos del Tesoro. La reforma de 1968 dio mayor énfasis a la planeación general, entendida a todo el sector público, Nación, Departamentos y Municipios y aún al sector privado como por ese último extremo se deriva no sólo de los antecedentes de dicha reforma sino también de los textos positivos expresos, por ejemplo el inciso 1º del artículo 32 y la atribución 4ª del artículo 76, según su nueva versión. Y desde luego, un supuesto fundamentar de la planeación es el de racionalizar el gasto público, creando los instrumentos que lo aseguren en la práctica, como las restricciones a la iniciativa del mismo.

“En la esfera nacional, se repite, la planeación cobra mayor fuerza en los textos de los numerales 4º y 20 del artículo 76, en relación con el artículo 80 que regula el procedimiento legislativo para fijar los planes y programas de desarrollo económico y social y con el 208 en cuanto enseña que el Presupuesto debe reflejar dichos planes y programas. Correlativamente se limita la iniciativa del gasto público, pues los proyectos respectivos sólo pueden tener origen, generalmente, en el Gobierno, conforme al artículo 79, con las excepciones y modalidades allí previstas; y en cuanto al Presupuesto, se elevan a canon constitucional los principios arriba citados del estatuto orgánico del mismo, esto es que los cómputos de las rentas, del crédito y de los recursos del tesoro no pueden incrementarse por el Congreso, ni aumentarse los gastos ni incluir partidas nuevas, sin que en uno y otro caso medie la aceptación expresa y escrita del Ministro del ramo (artículos 210 y 211)”.

2. El Congreso al expedir el Presupuesto debe sujetarse a la Ley Orgánica del mismo, pero ésta debe estar avenida a los cánones constitucionales. La Corte en sentencia de 20 de septiembre de 1973 expresó:

“Una Ley Orgánica del Presupuesto, a la cual tiene que sujetarse estrictamente el Congreso para expedirlo; se impone, con primacía sobre cualquier otra, al propio legislador (V. Arts. 76- 3, 210 C. N.). Ella regula una actividad especial de un órgano del Estado, y de ahí su nombre. Después de la Constitución tiene jerarquía superior. Pero no se concibe que contraríe mandatos de la Carta, ley de leyes, incluso la Orgánica que ahora se contempla”.

La Ley de Presupuesto anual tiene las características de acto condición o intermediario aunque formalmente se le considera como una ley (sentencia Sala Plena, 14 de julio de 1969). Permite la percepción de rentas creadas por leyes anteriores e igualmente autoriza la inversión del producto de esas rentas, debiendo reflejar los planes y programas como- lo expresa el artículo 208 de la Carta. Este requisito constitucional se cumple al tenor del artículo 2º del Decreto 294 de 1973 con la indicación de tales planes:

“El Presupuesto General de la Nación será instrumento para cumplir las metas y objetivos fijados en los planes y programas de desarrollo económico y social y en los planes de inversiones públicas, y será presentado de manera que indique las funciones, programas y proyectos del Gobierno Nacional de acuerdo con las normas establecidas en el presente estatuto...”.

3. Actualmente el Presupuesto no puede reflejar los planes y programas de desarrollo económico y social, de conformidad con lo previsto en los artículos 208, 118-3 y 4, 76-4 y 80 de la Carta, por cuanto no ha sido integrada la Comisión Especial Permanente de que trata el artículo 80 que es la encargada de dar primer debate a los proyectos a que se refiere el ordinal 4º del artículo 76 y de vigilar la ejecución de tales planes y programas, lo mismo que la evolución del gasto público. Los planes y programas que debe reflejar el presupuesto a que alude el artículo 208 de la Carta son los previstos en el artículo 76-4, que deben cumplir en cuanto a su iniciativa y trámite (Art. 118-3), los requisitos especiales establecidos en el inciso segundo del. artículo 79 y en el artículo 80 de la Constitución. No habiéndose expedido la llamada Ley del Plan, la .norma acusada no infringe el artículo. 208 de la Constitución. .

2ª El artículo 2006 de la Constitución dice:

“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de Gastos”.

Este texto proviene del Acto legislativo número 3 de 1910 (Art. 67), habiendo sido modificado por el artículo 66 del Acto legislativo número 1 de 1968 únicamente en el sentido de sustituir el verbo “establecer” por “percibir”, que expresa la intención correcta. Es esta una garantía de los ciudadanos para poder tener la certeza de que los impuestos solamente deben pesar sobre ellos, mediante su inclusión en el Presupuesto de Rentas. Y desde luego que, si para establecer contribuciones o impuestos deben figurar en el Presupuesto de Rentas, es lógico que para, hacer gastos debe regir principio semejante. Todo lo cual es consecuencia de la igualdad, de los ciudadanos ante el impuesto y consagración del denominado principio de “la fuerza restrictiva del Presupuesto”, que consiste en que el Ejecutivo 110 puede recaudar contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas ni hacer erogación alguna que no se halle incluida en el de gastos. Nuestro país sigue el sistema de “anualidad” del Presupuesto y por tanto éste no es técnicamente una ley sino un “acto condición”, como lo ha calificado esta corporación, porque los impuestos y contribuciones no se establecen por dicho presupuesto, sino por leyes preexistentes que organizan el sistema tributario. El presupuesto es un cálculo previo y exacto de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos fijados previamente por el Legislativo, para ser realizado en un período de un año. Este cálculo implica que el monto de los recursos y de los gastos sea igual (equilibrio presupuestal), tiene base legal, es anual y atribuye al Ejecutivo el poder de administrar la inversión del dinero afectado a la ejecución del presupuesto, es decir, a la realización de los gastos previstos.

La Corte ha dicho:

“El artículo 206 de la Constitución preceptúa que, de igual modo, en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de Gastos. Quiere decir lo anterior que no habrá exigibilidad de tributo sino mediante la respectiva y previa operación fiscal. Es una garantía más para el contribuyente, que hace valer a través de la voluntad del Congreso.

“El recaudo tributario es, pues, una operación compleja que consta de dos actos principales: uno legislativo, la ley o el decreto con fuerza de ley, que crea o establece el tributo; y otro un” acto condición, o sea el presupuesto que calcula el producto del tributo en el año fiscal respectivo, y dispone, a la vez, su inversión en una actividad o servicio público”. (Sentencia de 2 de agosto de 1971, G. J., Tomo CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342, pág. 326).

2: En sentencia de 14 de octubre de 1970, la Corte expresó lo siguiente, refiriéndose a los dineros provenientes del impuesto al café:

“17. Si bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la Federación, también resulta claro que esa misma, totalidad se destinara a 'la protección y defensa del café'. La Federación, en consecuencia, al recibir esos fondos no los transforma en elementos integrantes de un patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una actividad estatal que el Gobierno, por disposición de la ley, le confía, atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de actos, constitutivos de la administración de un impuesto, cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a su importe. Todos estos extremos se hallan consignados en la disposición transcrita de la Ley 48 de 1937. Se trata, pues, de fondos nacionales por su origen legal y recaudo oficial, de fondos nacionales por su destino, que se cumple mediante el manejo de ellos por la entidad encargada de emplearlos.

“La índole oficial, y en la hipótesis que se analiza, nacional, de los fondos recibidos se conserva intacta desde el instante de su recibo, durante su manejo por la Federación y hasta que dejen de existir por la utilización final a que la ley los destina.

“La Federación recibe, pues, sumas de origen público, concretamente un impuesto, con el deber de invertirlas en objetos determinados, de utilidad general, sin poder distraerlas en otros fines. Asume de tal manera el cumplimiento de una tarea de manejo de fondos fiscales, de gestión de dineros del erario, de administración de impuestos, Tales obligaciones consagradas por la ley, estipuladas en contratos y ceñidas a los estatutos de la Federación le imponen a ésta la responsabilidad inherente al cumplimiento de todo vínculo obligatorio, responsabilidad que en el caso bajo estudio supone la sujeción de rendir cuentas, a fin de que sean revisadas y fenecidas .en la forma que determinan la Constitución y las leyes”.

De acuerdo con lo anterior, el Gobierno recauda el impuesto a la exportación del café y entrega su producido a la Federación Nacional de Cafeteros; ésta debe invertirlo en tareas relativas a la industria cafetera, reputadas de interés público. Los fondos que recibe la Federación Nacional de Cafeteros son de origen público, tienen su causa en un impuesto y su control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República.

Estos fondos públicos provienen:

a) Del impuesto de pasilla consagrado en el artículo 5º de la Ley 66 de 1942;

b) Del impuesto de exportación del café, estatuido en el artículo 226 del Decreto 444 de 1967, modificado por el artículo 1º del Decreto 2374 de 1974, y

c) Del impuesto de retención del café de que trata el artículo 63 del Decreto citado 444 de 1967.

En los tres casos, se trata de rentas nacionales como lo reconoció la Corte en la sentencia antes transcrita, que se entregan a la Federación Nacional de Cafeteros para ser invertidas totalmente en tareas relativas a la industria del café.

3. De conformidad con la Ley 76 de 1927 y la 81 de 1930, entre el Gobierno y la Federación Nacional de Cafeteros, desde el 16 de abril de 1928 hasta la fecha, se. han celebrado contratos sobre prestación por esta última de los servicios de protección, defensa, fomento y mejoramiento de la industria cafetera, convenios que consagran dos prestaciones: el Gobierno como se ha dicho recauda el impuesto de exportación del café y entrega su producido a la Federación; ésta debe invertirlo totalmente en la industria cafetera. El artículo 2º de la Ley 76 de 1927 dispuso que:

“El Gobierno retribuirá los servicios del contratista con una suma igual al producto íntegro del impuesto que por esta ley se establece sobre la exportación del café”, norma reafirmada por las Leyes 41 de 1937 y 11 de 1972. Los dineros que paga el Gobierno a la Federación Nacional de Cafeteros por los servicios prestados por ésta en el manejo de la cuenta del Fondo Nacional del Café y la dirección de los planes de desarrollo de la industria del café, tienen origen público.

De acuerdo con lo anterior, se deduce que como los dineros que se entregan a la Federación Nacional de Cafeteros son públicos y su origen se causa en impuestos sobre la exportación del café, deben figurar en el Presupuesto de Rentas al tenor del artículo 206 de la Carta. Igualmente, los dineros que paga el Estado colombiano a la Federación anualmente por concepto de servicios prestados por ésta en el manejo de la cuenta del Fondo Nacional del Café y en virtud de los contratos que el Gobierno celebre con la citada Federación, constituyen un gasto público que debe figurar en la Ley de Apropiaciones según la citada norma constitucional. Debe observarse que en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación Nacional de Cafeteros para la vigencia de 1977, figuran como impuestos dentro de los ingresos estos rubros:

“1. Impuestos…………………………………………………………….$ 370.789.129

“1.1. Decreto-ley 444 de 1967…………………………………………   369.107.209

“1.2. Ley 66 de 1942……………………………………………………          681.920

“1.3. Reintegro Fondos en operaciones conjuntas…………………        –o–

“2. Servicios prestados a Fondonal………………………………….     971.684.201”.

Lo anterior indica que dentro de los ingresos de la Federación Nacional de Cafeteros se incluyó el valor de los impuestos al café y los dineros que el Gobierno le pagó por servicios prestados al Fondo Nacional del Café, debiéndose haber incluido estas cantidades de dinero en el Presupuesto Nacional en virtud de la universalidad de éste y al tenor de los artículos 206 y 210 de la Carta. .Esto significa que, como la Ley número 35 de 1976 (2 de diciembre), sobre Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1977 no incluyó como renta los dineros públicos provenientes del impuesto al café en el presupuesto, ni tampoco los dineros que debe pagar el Estado a la Federación como gasto autorizado por la Ley 76 de 1927 y demás normas pertinentes, la ley acusada viola ostensiblemente los artículos 206 y 210 de la Carta y por tanto es inconstitucional.

4. No puede argumentarse que tal inconstitucionalidad no se puede declarar por no estar prevista esta hipótesis en los artículos 155 y 156 del Decreto 294 de 1973, orgánico de la Ley de Presupuesto, por cuanto la infracción constitucional en este caso resulta únicamente de la confrontación entre la Constitución y el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones. La respectiva ley anual de presupuesto puede violar la Constitución, tanto por hechos positivos del Congreso o del Gobierno al incluir indebidamente partidas de rentas o de gastos, o por hechos negativos al omitir el Congreso o .el Gobierno rentas o gastos previstos por la ley.

Según el artículo 14 del Decreto 294 de 1973, el presupuesto “tendrá como base el principio de universalidad. Por lo tanto, los estimativos incluirán sin excepción el reconocimiento total de las rentas provenientes de impuestos, bienes, servicios o actividades de la Nación, y todos los recursos de capital que la Nación espera recibir durante el año fiscal sin deducción alguna”. Esto significa que se deben contabilizar todos los ingresos y gastos sin que se pueda excluir ninguna renta o gastos autorizados previamente por la ley.

No puede argumentarse que las rentas provenientes de los impuestos al café tienen destinación especial y por tanto no constituyen ingresos ordinarios de la Nación para efectos presupuéstales al tenor del artículo 10 de la norma orgánica del presupuesto (Decreto 294 de 1973), por cuanto esta interpretación contraría el principio constitucional y legal de la universalidad (Art. 206 C. N. y 14 del Decreto 294 de 1973).

Lo anterior está indicando que si en el Presupuesto hay que incluir la totalidad de rentas provenientes de impuestos, “sin excepción”, necesariamente deben ser incluidas las rentas provenientes de los impuestos al café así se consideren como “rentas especiales”, tasas para fiscales. Además, no sobra advertir que el artículo 10 del Decreto 294 de 1973 no puede prevalecer sobre el artículo 206 de la Carta, por cuanto la Ley Orgánica del Presupuesto debe estar avenida a la Constitución sin que pueda modificarla o estatuir excepciones en ésta no previstas, como lo sostuvo la Corte en sentencia anteriormente transcrita.

La inexequibilidad observada de la Ley 35 de 1976 no es total sino parcial “por omisión” tanto respecto del Presupuesto de Rentas como de la Ley de Apropiaciones. Por tanto, bien puede el Gobierno ejecutar el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones aprobado por la Ley 35 de 1976, pero debe adicionarlo y ajustarlo incluyendo las rentas provenientes del impuesto al café y reconociendo como gasto la suma que el Gobierno paga a la Federación por los servicios que ésta preste en la protección y fomento de la industria del café, para lo cual hay normas claras y precisas en la Ley Orgánica del. Presupuesto Nacional.

Para subsanar la inconstitucionalidad anteriormente observada, el Gobierno deberá cumplir las normas constitucionales y legales vigentes al respecto, de manera que se logre el equilibrio presupuestal y se observen los cánones constitucionales que han sido transgredidos en el presupuesto aprobado por la ley acusada. No hay lugar a declarar la inexequibilidad total por cuanto no se trata de vicios de procedimiento, por lo cual no es aplicable el artículo 155 del Decreto 294 de 1973. En cambio, se debe declarar la inexequibilidad parcial de la Ley 35 de 1976, en cuanto omitió el cálculo de rentas provenientes del impuesto al café y gastos que el Gobierno debe efectuar por causa de los contratos que ha suscrito con la Federación Nacional de Cafeteros y a que anteriormente se ha hecho referencia.

No es posible aceptar como lo afirma el Procurador que no exista inconstitucionalidad por cuanto las omisiones son susceptibles de reparación mediante los procedimientos descritos en la Constitución y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, debido a que el Presupuesto fue aprobado por una ley, que debe sujetarse a la Constitución y si la viola por actos positivos o negativos, se debe declarar la inexequibilidad, sin perjuicio de que se reparen por el Gobierno tales omisiones.

En virtud del principio de la universalidad consagrado en el artículo 206 de la Constitución “no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de Gastos”, lo cual está indicando que si se omite una renta o un gasto se está violando la Carta, debiéndose declarar la inexequibilidad, debido a que la misión de la Corte es “la guarda de la integridad de la Constitución”.

La ley anual de presupuesto debe ser completa en virtud del principio de universalidad, de conformidad con la Constitución (artículo 206) y la norma orgánica (Decreto 294 de 1973), lo cual indica que si no incluye rentas de origen público o gastos autorizados por ley, es parcialmente inconstitucional. No puede decirse que la Ley 35 de 1976 sea constitucional, por cuanto no es completo ni total el cómputo de los ingresos corrientes ni de los gastos. Lo anterior lleva a la conclusión de que la ley ha violado la Carta, habida consideración de que la omisión anteriormente observada implica necesariamente que los cómputos del Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos no son exactos ni completos, lo que impide afirmar que la ley acusada sea constitucional.

5. La percepción de los ingresos oficiales provenientes de los impuestos al café por la Federación Nacional de Cafeteros es inconstitucional por cuanto no figuran en el Presupuesto de Rentas. Igualmente,' el gasto efectuado por el Gobierno para pagarle a la Federación Nacional de Cafeteros los servicios prestados es también inconstitucional por cuanto no se encuentra incluido en la Ley de Apropiaciones. En ambos casos, los ciudadanos tendrían las acciones legales ante las autoridades pertinentes para el reintegro de tales dineros.

Si bien el Congreso es libre de dictar el presupuesto como quiera, debe sujetarse a la Ley Orgánica (Decreto 294 de 1973), y especialmente al principio de la universalidad que necesariamente conlleva el que tales ingresos y gastos sean calculados y computados en forma íntegra en el citado presupuesto. Por tanto, la ley acusada al violar el principio de la universalidad consagrado- en la Ley Orgánica del Presupuesto y en los artículos 206 y 210 de la Carta, es notaria- mente inconstitucional.

Marco Gerardo Monroy Cabra

Magistrado.

Fecha ut supra.