CONGRESO

Tiene competencia para derogar, modificar o adicionar las materias específicas de los decretos a que se refiera la emergencia económica o social – Exequibilidad del artículo 28 del Decreto 2821 de 1974. .

   Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago),

Aprobada aeta número 15 de 20 de mayo de 1976.

Bogotá, D. E., 20 de mayo de 1976.

   El ciudadano Antonio J. del Castillo pide se declare inexequible el artículo 28 del Decreto 2821 de 1974 (diciembre 20), cuyo texto reza:

"DECRETO NUMERO 2821 DE 1974

"(diciembre 20)

  "Por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria.

  "El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1974,

"Decreta:

“…………………………………………..………………………

   "Artículo 28. Las providencias que dedican los recursos de reposición y apelación o la que decida la consulta, no podrán corregirse sino en la forma establecida en este Decreto para las liquidaciones de revisión o de aforo".

   La infracción de la Carta Política está sintetizada por el actor, así:

"Normas violadas.

   "La norma descrita rebasa las precisas facultades pro tempore otorgadas al señor Presidente por la Ley 23 de 1974, viola el ordinal 8º  del artículo 118 de la Constitución y el artículo 45 de la misma Carta, desarrollado por el Decreto 2733 de 1959 y contradice, abiertamente!, el fallo de la Corte de 19 de noviembre de 1974 producto de la revisión constitucional del Decreto 2247 emitido por el Ejecutivo el 21 de octubre de 1974 con base en el artículo 122 de la Constitución y el artículo 52 de la Constitución.

   En resumen las violaciones de la Carta, según el actor, se reducen a infracción del artículo 118-8 de la Constitución por rebajamiento de las facultades concedidas en la Ley 23 de 1974; desconocimiento de los artículos 45 y 52 en forma indirecta, del mismo estatuto político y contradicción de una jurisprudencia de la Corte sobre, la misma materia.

   En cuanto a la primera violación qué merece especial atención, desarrolla su concepto así:

“La ley en cuestión no autorizó (al no mencionarlo) al Gobierno para revivir el artículo 19 del Decreto 2247 de 1974. Implica ello que la voluntad del legislador era muy clara; no aceptar la eliminación de la revocatoria directa en materia tributaria; respetar 'el sagrado-derecho de petición contenido en el artículo 45 de la; Carta y la inexequibilidad decretada por la Corte. Sin embargo, al autorizar el legislador revivir el artículo 33 del Decreto 2247 de 1974, dijo: ...el artículo 33, pero cambiando la palabra 'reconsideración' por 'reposición'... lo cual, interpretada literalmente, podría llevar a la desprevenida conclusión de que los actos administrativos en cuestión no están sujetos a la revisión resultante de la revocatoria directa. Pero no debe ello interpretarse así .porque, .entre otras cosas, se rompería la armonía jurídica ya que, si no se autorizó al Gobierno para revivir el artículo 19, mal podría habérsele autorizado para revivir desde el artículo 33 de la misma prohibición contenida en aquél con respecto a la revocatoria directa. Se habría echado por tierra uno de los más importantes mecanismos del derecho de petición, principio éste considerado como sagrado en todas las modernas legislaciones del mundo".

   El Procurador General refutó la argumentación del actor en cuanto a la  eliminación de la revocatoria directa, pero, en cambio, afirma que la norma acusada excede las facultades al incluir el recurso de apelación.

   Son sus palabras:

“El Decreto 2247 de 1974 no contemplaba la apelación en materia tributaria. La Ley 23 del mismo año instituyo o restableció ese recurso en los términos de su artículo 4º “contra las providencias dictadas por las Seccionales de Recursos Tributarios, cuando el monto de la liquidación impugnada o el valor de la reclamación sea superior a diez mil pesos”, reproducido por el artículo 20 del Decreto 2821 de 1974 con la autorización que ya se ha comentado y elevado hoy en su limite a once mil pesos (Decreto 2799 de 1975).

   “Pero la Ley 23 nada dispuso directamente sobre la corrección de la providencia que decida la apelación, ni en forma alguna confirió facultades extraordinarias para proveer sobre este aspecto del procedimiento tributario, referido concretamente al nuevo recurso. Desde luego, ninguno de los articulos del Decreto 2247 que ordeno reproducir contenía una norma igual en este punto a la adoptada por el Decreto 2821 en su artículo 28.

“………………………………………………………………………………….

   “Con la base en esas consideraciones y no por los motivos involucrados ni por el aspecto contemplado en la demanda, conceptuó que el precepto acusado infringe el articulo 118-8 en relación  con el articulo 76-12 de la Constitución, en cuanto al incluir el recurso de apelación se extralimito en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1974.

   "Solicito, respetuosamente, de la Corte Suprema que declare .inexequible el artículo 28 del Decreto extraordinario, 2821 de 1974, pero solo en la parte que dice: 'y apelación'".

   La Dirección General de Impuestos Nacionales compareció, por medio de sus asesores jurídicos, a impugnar, la demanda, rebatiendo tanto la tesis  del actor como la del Procurador General. Oportunamente se evaluarán algunos de sus conceptos.

Consideraciones.

   1ª Antecedentes. Es pertinente relacionar algunos que concurren al esclarecimiento de la cuestión debatida.

   a) Imperante la situación jurídica de la emergencia económica según el Decreto 1970 de 1974, el Presidente de la República expidió el Decreto número 2247, "por el cual se modifican normas  procedimentales en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.

En acatamiento al parágrafo del artículo 122 de la Carta, en revisión de oficio, la Corte Suprema declaró inexequibles diversas normas del mencionado decreto por no tener coherencia directa y específica, ni estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. "En consecuencia, son sus términos, no se acomodan al precepto 122 de la Constitución los Capítulos I  a VI, ambos inclusive, y los artículos 84 y 85 del decreto analizado” (Sentencia de octubre 19 de 1974).

   "Artículo 19. Contra los actos individuales, determinación de tributos e imposición de sanciones sólo cabrá, por la vía gubernativa, el recurso que se consagra en el presente decreto. No tendrá cabida en materia tributaria la revocación directa establecida en el Decreto 2733 del 1959...

   “Artículo 33. La providencia que decida el recurso de reconsideración, o la que decida sobre  la consulta del mismo, no podrá corregirse sino en la forma establecida en este decreto para las liquidaciones de revisión o de aforo”.

     b) Vencido el lapso de la emergencia económica, sin que el Gobierno dispusiese de un procedimiento adecuado para el cobro de los impuestos y sin facultad para expedirlo, solicitó autorizaciones al legislador, las que fueron concedidas por medio de la Ley 23 del mismo año (1974, diciembre 20) habiéndose agregado a la temporalidad una rigurosa precisión. En cuanto atañe a este negocio dice:

“Articulo 1º  Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de quince (15) días, contados desde la vigencia de la presente ley, para modificar legislación sobre procedimiento tributario, ciñéndose precisamente al texto de las disposición del Decreto legislativo número 2247 de noviembre 12 de 1974, en los términos que se indican a  continuación, y para señalar la fecha desde la cual empezarán a regir dichas modificaciones:”… el artículo 33, pero cambiando la palabra “reconsideración' por 'reposición'".

    "Artículo 4° El recurso de apelación procede contra las providencias dictadas por las Seccionales de Recursos Tributarios, cuando el monto de la liquidación impugnada o el valor de la reclamación sea superior a diez mil pesos ($ 10.000).

   “El recurso de apelación se interpondrá y surtirá conforme a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto-ley 1651 de 1961 y se concederá en  efecto suspensivo, salvo lo que para casos especiales disponga la ley”.

   “Artículo 5º  El Gobierno queda autorizado para variar la numeración y arreglar  la colocación de los articulos de esta ley, en el decreto-ley que expida en desarrollo de facultades que le conceden al Presidente de la Republica, con el fin de establecer una numeración continua de su articulado  y un orden lógico de colocación de las materias a que ella se refiere.

   “Parágrafo. Es entendido que las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 no mencionadas en el artículo 1º de esta ley,  no se incluirán en el decreto que se expida en el ejercicio de estas facultades”.

   c) El mismo día de la sanción (diciembre 20), fue expedido por el Presidente de la República el Decreto-ley numero  2821 de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en  materia tributaria”, cuyo artículo 28 (acusado), se repite:

“Las providencias que decidan los recursos y apelación a lo que decídala consulta, no podrán corregirse sino en la forma establecida en  este Decreto para las liquidaciones de revisión o de aforo”.

   2ª El efecto de la inexequibilidad ha dicho la Corte, es decir sin validez  la norma que pugna con la Constitución, o sea que no pueda continuar ejercitándose porque queda excluida del orden jurídico”.  (Sentencia de junio 5 de 1975).

   Sin embargo, el propio constituyente concede al Congreso competencia suficiente pan derogar, modificar o adicionar las materias específicas de los decretos a que se refiera la emergencia económica o social, en todo tiempo y a iniciativa propia. (Artículo 122, inciso 3, final). Lo que se predica del legislador ordinario es aplicable al extraordinario con facultad para ello (articulo 76-12).

   En estas circunstancias la inconstitucionalidad de una norma por contrariar el artículo 122 de la Carta, no impide al legislador expedirla nuevamente, con independencia  de consideraciones referentes a la situación de emergencia.

   3ª El legislador extraordinario se ciño rigurosamente al texto de las facultades en la expedición del artículo 28 acusado. Al efecto, la Ley 23 indica que el Presidente de la Republica debe “ceñirse precisamente al texto de las disposiciones del Decreto legislativo numero 2247 de octubre de 1974”, en los términos que señala enseguida: modificar el artículo 33 cambiando la palabra “reconsideración” por “reposición”; así se hace en la norma acusada. No hay exceso en el uso de las facultades.

   Menos en el cambio del número correspondiente a tal norma, articulo 33 del Decreto 2247, por 28 del 2821, ya que esto lo autoriza el artículo 5º de la Ley de facultades antes trascrito.

    4ª Afirma el actor que la ley de facultades no autoriza eliminar el recurso de revocatoria directa, pues bien, este recurso fue eliminado expresamente por el artículo 19 del Decreto 2247 de 1974. Como el legislador ordinario autorizo al Presidente para restablecerlo, este no podía, constitucionalmente, revivirlo. Tanto más cuando el parágrafo del articulo  5º (ley de facultades), categóricamente lo prohíbe al decir: “es entendido que las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 no mencionadas en el artículo 1º de esta ley, no se incluirán  en el decreto que se expida en ejercicio de las facultades”.

   La omisión de la revocatoria directa en la ley de facultades o en el decreto- ley respectivo, no implica infracción de precepto alguno de la Carta.

   5ª Como ya se vio, el Procurador General considera que el legislador extraordinario excedió las facultades estrictamente restringidas a modificar la palabra “reconsideración” por “reposición”, sin permitir que adicionara el Decreto 2247, introduciendo la posibilidad de corregir la providencia que resuelve la apelación, lo que vulnera el artículo 118-8 de la Carta  porque “ninguno de los articulos  del Decreto 2247, dice el Procurador, que ordeno reproducir contenía una norma igual en este punto a la adoptada por el Decreto 2821 en su artículo 28”.

   Literalmente es cierto lo afirmado por el Procurador puesto que la restringida autorización se limita a lo expresado por el Jefe del Ministerio Publico,  a lo que  debe agregarse que ninguna otra norma del Decreto 2247 no mencionada en el artículo 1º de la ley de facultades, podrá ser incluida en el decreto que se expida en el ejercicio de tales facultades.

   Sin embargo, un método realista del entendimiento de la ley, conduce  a diversa conclusión. El Decreto 2247 fue elaborado  sobre la base de una sola instancia “contra los actos individuales de  determinación de tributos e imposición de sanciones solo cabra por la vía gubernativa, el recurso que consagra el presente decreto”; decía en su artículo 19. Este  recurso es el de reconsideración; sin que en parte alguna de tal decreto se estableciera el de apelación.

   En cambio la Ley  de facultades (23 de 1974), en su artículo 4º expresamente establece la segunda instancia para determinados casos: se repite su texto: “el recurso de apelación procede contra las providencias  dictadas por las Secciones de Recursos Tributarios, cuando el monto de la liquidación se superior  a diez mil pesos ($10.000)”.

   Al respecto la Dirección General de Impuestos dice:

   “En efecto, el Decreto 2247 de 1974 se estructuró con base en una sola instancia por lo cual en ninguna de sus disposiciones se hizo alusión al recurso de apelación, pero como la Ley 23 del mismo año lo consagró en su artículo 4° es fácil suponer que al hablar de corrección de providencia no debía excluirse de esta posibilidad a las que decidían el citado recurso ya que era necesario constituir un nuevo estatuto dispuesto en forma lógica y debidamente ordenado".

   Si la, ley busca modificar el Decreto 2247,estableciendo una segunda instancia en el procedimiento tributario, es lógico aceptar que las providencias que decidan la apelación puedan también corregirse como las de reposición y consulta.

   El contexto de la ley debe privar sobre el tenor literal de un artículo cuando de éste surgen dudas.

   Si la función fundamental de la Corle Suprema, como Tribunal Constitucional, es interpretar los preceptos de la Carta frente a la ley, es obvio qué para el cumplimiento de su función también deba interpretar la ley a fin de que el conjunto de su articulado produzca los efectos buscados por el legislador.

   Por este aspecto tampoco tiene objeción constitucional el artículo 28 acusado.

   6ª El derecho de petición consagrado en el artículo 45 del Estatuto Supremo no tiene reglamentación constitucional; por consiguiente, debe deferirse a la ley en cuanto a la forma de ejercicio Cuando ésta señala un procedimiento con recursos pertinentes, a tal procedimiento deben ceñirse los peticionarios y una vez ejercido por los interesados y cumplido por la autoridad competente, la Constitución queda, respetada.

   En forma más precisa, la garantía constitucional reglamentada por medio de recursos ordinarios en el Decreto 2733 de 1959, se cumple por el ejercicio de los recursos del mismo género previstos en el Decreto 2821 de 1974 sobre procedimiento tributario. Estos recursos no se pueden confundir con el procedimiento extraordinario de "revocación directa que es una creación de la ley.

   No hay violación del artículo 45 de la Carta.

   7ª Finalmente, el artículo 52 de la Constitución ordena la incorporación del Título III de la misma, o sea la parte dogmática, como preliminar del Código Civil en calidad, de ley normativa y de interpretación de leyes posteriores, especialmente en materia de derechos patrimoniales. Este ordenamiento constitucional nada tiene que ver con los recursos que el legislador pueda conceder contra las decisiones proferidas en materia tributaria. Y en cuanto al artículo 45 que hace parte del Título III, ya se analizo en la consideración anterior

   Conclusión. La norma acusada no infringe los artículos 118-8,45 y 52 de la Constitución ni alguno otro del mismo Estatuto.

    Por otra parte la contradicción de una jurisprudencia de la Corte Suprema, si la hay, por si misma no origina inconstitucionalidad de la nueva norma, expedida en debida forma.

   Por estas consideraciones, la Corte Suprema de Justicia–Sala Plena– previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación.

Resuelve:

   Es EXEQUIBLE el artículo 28 del Decreto ^2821 de-1974 (diciembre 20),

   Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno  Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alejandro Córdoba Medina,

 Presidente,

Mario Alario D'Filippo,

Humberto Barrera, Domínguez,

Jesús Bernal Pinzón,

Aurelio Camacho Rueda,

Francisco Camacho Amaya,

José Gabriel de, la Vega,

José María Esquerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C,  

Guillermo González Charry,

Juan Manuel Gutiérrez Lacouture,

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Hernández Sáenz,

Jorge Gaviria Salazar,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murena Ballén,

Alejandro Mendoza y Mendoza,

Alfonso  Peláez Ocampo,

Luis Enrique Romero Soto,

Julio Salgado Vásquez,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario.