VIA GUBERNATIVA

La facultad del Congreso y, excepcionalmente del Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, para organizar o reorganizar la Administración Pública implica, el señalamiento de procedimientos o medios de actuación necesarios para que ella cumpla su tarea .- suprimir una dependencia administrativa a cuyo cargo estaba el conocimiento del recurso de apelación, función no asignada específicamente a otra autoridad jerárquicamente superior, implica la eliminación del mismo con el consiguiente agotamiento de la vía gubernamental con la solicitud de reposición.-Tal eliminación por el Ejecutivo sin las facultades precisas para ello comporta el ejercicio irregular de un poder legal por exceso o extralimitación.

   Corte Suprema de Justicia. –Sala, Plena.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

Aprobado según acta, número 29 de 2 de septiembre de 1976.

Bogotá D; E., 2 de septiembre de 1976.

I Petición.

   1 El ciudadano Alfonso Marín Morales, en ejercicio de la acción pública consagrada, en el artículo 214 de la Constitución, por escrito de 28 de mayo del año en curso, solicita de la Corte declaración de inexiquibilidad “del artículo 5º del Decreto-ley de 1974, distinguido con el numero 577”

  2 Previo repartimiento, la demanda fue admitida por auto de 5 de junio de los corrientes y al mismo tiempo, se dispuso dar traslado de ella al Procurador General de acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del citado artículo 214 de la Carta.

II Disposiciones acusada

1 El texto de la disposición  acusada es el siguiente:

DECRETO NUMERO 577 DE 1974

(abril 5)

Por el cual se revisa la organización de la Superintendencia de Notariado y Registro.

   El Presidente de la Republica de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las que le confiere la Ley 2ª de 1973 y oída la Junta Consultiva creada por la misma ley,

Decreta

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

   Artículo quinto. Aclárese el artículo 5º del Decreto-ley 2165 de 1970, por medio del cual se suprimió la Junta Directiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, en el sentido de que dicha supresión implica la eliminación del recurso de apelación contra las providencias que dicte el Superintendente en ejercicio de la función disciplinaria, y de que, en consecuencia, con el recurso de reposición  ante este funcionario se agota la vía gubernativa.

   2 El texto del artículo 5º del Decreto-ley numero 2165 de 1970, es el siguiente:

DECRETO NUMERO 2165 DE 1970

(noviembre 9)

Por el cual se introducen modificaciones al Decreto-ley numero 1347 de 1970.

   El Presidente de la Republica de Colombia en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1969, y atendiendo el concepto del Comisión Asesora prevista en la dicha norma,

Decreta:

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

   Artículo quinto. Suprímase la Junta Directiva de la Superintendencia de Notariado y Registro. Las atribuciones y funciones señaladas a dicha Junta por el Decreto-ley del970 serán ejercidas  por el Superintendente, con aprobación del Ministro de Justicia, y las que conforme a las disposiciones vigentes, requieran aprobación del Gobierno Nacional, (se cumplirán a través de decreto ejecutivo.

   3 La Ley 2ª de 1973, que se invoca como fundamento de la disposición acusada, en lo pertinente ordena:

LEY 29 DE.1973

"(marzo 27)

“por la cual se reviste al Presidente de la Republica de  facultades extraordinarias: para revisar organización administrativa nacional.

“El Congreso de Colombia

"Decreta:

   “Artículo 1º Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el termino de un año contado a partir de la vigencia de la presente Ley, para revisar la organización administrativa nacional y en ejercicio de ella podrá:

   1 Suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, para reducir y simplificar la organización administrativa y disminuir  en lo posible el gasto público por este concepto.

  2 Suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado con el objeto de evitar duplicidad de las funciones y lograr que su número quede reducido a los que sean estrictamente indispensables, de acuerdo con la finalidad indicada en el numeral anterior”.

   (“Diario Oficial'' número 33828 de 13 de abril de 1973).

III.  Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.

   1 El actor indica como violados por la norma objetada, los artículos 26, 761, 76-12 y 118-8 de la Constitución.

   2. Lo esencial respecto de estos quebrantos está consignado en los siguientes apartes de la demanda:

   "La Corte Suprema de Justicia en fallo de julio 6 de 1972, acogió los anteriores planteamientos de la Procuraduría, destacando el principio de que las Superintendencias no son organismos administrativos de carácter  constitucional sino entidades adscritas a un Ministerio. Por tanto, al suprimir la segunda instancia, o sea, el derecho de apelación para ante  el Ministerio  de; Justicia, se recortó la vía gubernativa que no termina en la Superintendencia sino en el Ministerio respectivo como lo había sostenido ya la honorable Corte en sentencia de enero 22 de1970.

    "La supresión de la Junta, quebrantó la armonía jurídica que debe tener toda institución, y hace casi imposible formar doctrina sobre sus actos, pues no hay duda que donde no intervienen funcionarios especializados y con permanencia en sus cargos, no puede hallarse la dedicación  y profundidad  en el estudio de sus temas. Pero lo que sí es abiertamente inconstitucional, por la extralimitación de las facultades (se subraya), y de otras normas, que luego señalaré es la disposición acusada en  esta demanda, pues el artículo 5º  del. Decreto 577 de 197, se baso en  facultades extraordinarias conferidas por la Ley 2ª  de 1973.

   Esta ley revistió al Presidente de la República para legislar sobre "la organización administrativa nacional”,  por el término de un año, ley promulgada en abril 13 de 1973, '"Diario Oficial”, numero 33828, y, en lo tocante a las Superintendencias, solamente s les faculto para:

   "Artículo 1º Suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, para reducir y simplificar la organización administrativa y disminuir, en lo posible, el gasto publico por éste concepto, y

   "Artículo 3º Modificar el sistema de clasificación y remuneración de las distintas categorías de empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos.

   ''Nadie puede confundir, la facultad de suprimir una dependencia en un Ministerio o en una Superintendencia, con la de abril el recurso más importante en todo procedimiento, como es el de apelación".

   "La Superintendencia carecía de la plenitud de sancionar. Sus resoluciones, en el orden disciplinario, tan graves como las de multar, suspender y destituir, estaban confiadas, igualmente, a otro organismo, en segunda instancia, a la Junta de la Superintendencia, y, suprimida ésta,  al Ministerio de Justicia.  Se le había otorgado una administración de justicia, que no se podía reducir, suprimiendo la doble instancia, so pretexto de unas facultades concedidas para “revisar la organización administrativa nacional”.

   “Existe en el articulo acusado una violación al artículo 26 de nuestra Constitución, puesto que quebranto en forma grave el procedimiento suprimiendo una instancia, cercenando la plenitud de las formas propias de los juicios disciplinarios. Estos castigos quedaron asimilados, por interpretación indebida del Gobierno, al ordinal 1º del artículo 27 de nuestra Constitución, como si se tratara de injuria o falta de respeto a funcionario que aplica las sanciones y en el instante de su desempeño. Ya se ha dicho que el proceso y las reglas que lo presiden, forman un conjunto de intangibles garantías de la persona humana. Por  eso es tan cierto que el procedimiento es de orden público, y su violación acarrea nulidad constitucional. Entonces todos los actos dictados por la Superintendencia, dentro del orden disciplinario, tienen este inri.

   “Se ha violado también el ordinal 1º del artículo 76 de la Constitución Nacional, pues al querer interpretar un  artículo anterior haciendo nugatorio un derecho, “en el sentido” – como dice el artículo acusado- de que dicha supresión implica la eliminación del recurso de apelación, contra las providencias que dicte la Superintendencia en ejercicio de la función disciplinaria”, no puede hablarse de interpretación, sino de una clara distorsión de la verdad jurídica y de las garantías constitucionales”.

IV Concepto del Procurador General de la Nación

   1 El Jefe del Ministerio Publico, en oficio  numero 229 de 14 de julio de este año, pide a la Corte que declare inexequible el precepto impugnado.

   2 Al respecto expone estos argumentos:

   “1 El artículo 215 del Decreto extraordinario 960 de 1970 había instituido la segunda instancia, por apelación o consulta y radicándola en la Junta Directiva de la Superintendencia  de Notariado y Registro, respecto de las resoluciones mediante las cuales el Superintendente impusiera sanciones disciplinarias a los notarios.

   “2 Por el artículo 5º del Decreto extraordinario 2165 de 1970, copiado atrás, se suprimió aquella Junta Directiva y se dispuso que las atribuciones  y funciones señaladas a dicha entidad por el Decreto- ley de 1970 serán ejercidas por el Superintendente con aprobación  del Ministerio de Justicia, y que las que según disposiciones vigentes, requerían aprobación del Gobierno, se cumplirían “a través de derecho ejecutivo”.

   “Nada dijo expresamente sobre qué sucedería con la apelación y las consultas de las providencias mencionadas, al entrar en vigencia la supresión de la Junta que conocía de tales recurso y grado de jurisdicción, desde luego que esta atribución no le había sido dada, por el Decreto 1347 de 1970 sino por uno más antiguo, el número 960 del mismo año, ya citado.

   “3. Pudiera entenderse que ese silencio, no implico la eliminación de la segunda instancia, porque, siendo la apelación un recurso esencialmente jerárquico, y así  se lo denomina en veces, la aplicación de los principios y reglas del precepto que elimino la Junta conduciría a que, simplemente, su conocimiento paso de modo automático al Ministro de Justicia, superior inmediato del Superintendente y Jefe Superior de la Administración en ese ramo.

   “4.Pero vino el precepto acusado – artículo 5º del Decreto 577 de 1974 – y bien por la “aclaración” que dijo hacer el artículo 5º del Decreto 2165 de 1970 o porque reformo la legislación preexistente, a partir de su vigencia y de modo incuestionable, contra las providencias disciplinarias a las cuales se viene aludiendo solo procede al recurso de reposición ante el propio Superintendente, y queda así agotada la vía gubernativa.

   “5. Claro que con esta disposición se simplifico el funcionamiento, o sea el aspecto dinámico de la organización administrativa de la Superintendencia de Notariado y Registro, uno de los fines de las facultades extraordinarias invocadas.

   “Pero es indudable que ella implica, además, una importante modificación del ordenamiento que regula las relaciones de la Administración con sus servidores en el ramo notarial y concretamente del régimen disciplinario en la parte atinente a la competencia y al procedimiento, con el agravante de que limita a los medios de defensa del sancionado al suprimir uno de los dos recursos que anteriormente se le concedían.

   “No creo que comporte infracción  de los articulos 26 y 76-1 de la Carta, pero si un desborde de los límites fijados por el legislador ordinario al extraordinario en la Ley 2ª de 1973”.

V. Conclusiones

   Primera.

   1 Lógicamente, procede estudiar, en primer término, el cargo relacionado con el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica por la Ley 2ª de 1973.

   2. De prosperar este, se hace innecesario el estudio de los demás, ya que la norma impugnada estaría en franca oposición con preceptos superiores a la Carta.

Segunda.

   1  El “procedimiento gobernativo”, de modo especial, se establece en el articulo con  fuerza de ley 215 del Decreto 960 de 1970. Es el mismo general de los dos recursos que rige respecto de actos jurídicos de igual naturaleza, tal como lo prevén loa articulos pertinentes del Código Contencioso Administrativo (articulos 10 a 20 delo Decreto 2733 de 1959).

  2 Los recursos ordinarios, que en guarda del derecho del gobernado consagra, son dos: el de “reposición “ y el de “apelación” o “recurso jerárquico”. La finalidad de ambos es la de que se aclare, modifique o revoque el acto administrativo. El de reposición se interpone ante el mismo funcionario o agente que pronuncia el acto y a él compete decidirlo. El de apelación se interpone en igual forma y corresponde definirlo al inmediato superior.

Tercera.

   1  El artículo 76, ordinal 12, de la Constitución, señala como atribución del Congreso la de  ”revestir”, pro tempore, al Presidente de la Republica de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias publicas lo aconsejen”, para que expida preceptos, de igual valor jurídico al de la ley. Los elementos precisas y pre tempore delimitan el ámbito material y temporal del ejercicio de tales organizaciones.

  2 En consecuencia con el artículo 76-12, el artículo 118-8, preceptúa que, corresponde al Presidente de la Republica, en relación con el Congreso, ejercer las facultades a que se refiere el artículo 76, ordinal 12, y dictar los decretos “con la fuerza legislativa que ellos contemplan”. Ósea, teniendo en cuenta los limites de materia y tiempo contemplados en el acto legislativo.

  3. El artículo 5º del Decreto 577, a titulo de aclaración, elimina el recurso de apelación “contra las providencias que dice el Superintendente en ejercicio de la función disciplinaria, y de que en consecuencia, con el recurso de reposición ante este funcionario se agota la vía gubernativa”. Con lo cual, se modifican los articulos 215 del Decreto-ley numero 960 y 10 a 20 del Decreto numero 2733 de 1959, de valor semejante.

   4. El acto acusado es por ello manifestación de voluntad del gobernante que significa ejercicio irregular de un poder legal, por exceso o extralimitación; vicio de esencia, que origina su inexequibilidad frente al contenido de los articulos 118-8 y 76-12 de la Constitución.

Cuarta.

   1 La materia precisa objeto de las facultades legislativas extraordinarias, de que trata la Ley 2ª de 1973, no es otra que la comprendida por la respectiva acción verbal: suprimir, fusionar y crear (dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, con el fin  de simplificar la organización administrativa y disminuir, en consecuencia, el gasto publico); modificar (el sistema de clasificación y remuneración de las distintas categorías de empleados de estos organismos y dependencias oficiales), y señalar (sus asignaciones).

  2 Todo lo que lógica y racionalmente esté ínsito en ella, y no aparezca vedad en norma superior, tiene fundamento constitucional. No así, lo que desborde este marco de referencia, que no es dado al investido ampliar a su arbitrio. Tal como acaece con la supuesta aclaración, que en el fondo comporta el recorté indebido de un procedimiento y la extinción de un recurso gubernativo.

VI.  Conclusión.

   El precepto demandado quebranta los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución, y por esta razón es inexequible.

VII. Fallo.

   De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

   Es inexequible el artículo 5º  del Decreto extraordinario número 577 de 5 de abril de 1974.

Publíquese, comuníquese al Ministerio de Justicia y la Superintendencia de Notariado y Registro y publíquese en la Gaceta Judicial.

Alejandro Córdoba Mediría,

Mano Alario D'Filippo,

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús: Berna  Pinzón,

Aurelio  Camocha Rueda,

José Gabriel de la Vega,

José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C,

Guillermo González Charry,

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Hernández Sáenz,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alberto Ospina Botero,

Luis Enrique Romero Soto,

Hernando Rojas Otálora,

Julio Salgado Vásquez,

 Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Ricardo Uribe Holguín,

José María Velazco Guerrero,

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.

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Salvamento de voto.

Respetuosamente nos apartamos de la sentencia anterior por las siguientes.

Consideraciones

   1 Ha sostenido la Corte que cuando la legislación, directamente expedida por el Congreso o excepcionalmente por el Gobierno revestido de facultades extraordinarias, organiza o reorganiza la administración pública, puede, sin excederse, señalar los procedimientos o medios de actuación necesarios para que tal administración cumpla su tarea. Así, en la sentencia de 18 de marzo del año que cursa, dictada para resolver la demanda de inexequibilidad del artículo 288 del Decreto-ley 410 de 1971que indicaba cuando se entiende agotada la vía gubernativa respecto a las solicitudes formuladas a la Superintendencia de Sociedades, se expreso así:

   “Si se reposa cuidadosamente el texto demandado, se observa que allí se consigna un principio obvio y necesario para el funcionamiento de la Administración, como es de los efectos del silencio frente a las solicitudes de las sociedades controladas y también o en relación con los recursos de reposición impuestos, para precisar cuándo sobreviene el agotamiento de la vía gubernativa, y por lo mismo, el tramite eventual hacia el control jurisdiccional de tales actos por los jueces competentes. Si las Superintendencias son organismos que hacen parte de la administración, deben actuar a través de procedimientos regulares que garanticen los derechos ciudadanos. Si es constitucional, como lo ha dicho la Corte, que puedan cumplir para un Ministerio la delegación de funciones administrativas previstas en el artículo 135 de la Carta, resulta obvio que la ley que se refiere al modo de ejercer esas funciones es tan constitucional como las que las señala. En consecuencia, el articulo 288 acusado, al establecer el termino dentro del cual deben ser resueltas por la Superintendencia las solicitudes, y los recursos de reposición que se propongan ante ella, no hace sino desarrollar naturalmente una función sustantiva que le ha sido atribuida a la entidad, precisando el agotamiento de la vía administrativa a que se refiere el artículo 282 ibídem.

   “Que actos integran en la vía gubernativa es, en este caso, un punto secundario, por que se repite, pudiendo la ley, por las razones dadas en fallos anteriores y en este, asignar funciones a las Superintendencias en cumplimiento de una delegación constitucional, puede también establecer para tales entidades el sistema de actuación o procedimiento gubernativo que a bien tenga, sin que por ello se quebrante la Carta, salvo el caso hipotético de que con tal procedimiento se desconocieran derechos de defensa.

   “Es claro que lo anterior no exonera al respectivo Ministro la responsabilidad que para el implica el ejercicio de la delegación, pues tal es el supuesto del artículo 135 de la Carta.  De suerte que la circunstancia de que una determinada función le haya sido delegada por mandato de ley, como en este caso, para ser ejercida por la Superintendencia, lo compromete institucionalmente y con independencia del procedimiento administrativo que se señale”.

   En el caso presente en que el artículo 1º de la Ley 2ª de 1973 revistió al Presidente de la Republica de facultades “para revisar la organización administrativa nacional y … 1 suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, para reducir y simplificar la organización administrativa y disminuir, en lo posible, el gasto publico por este concepto”, resulta claro, si la jurisprudencia anteriormente trascrita no es errada, que estaba también autorizado para ocuparse de los procedimientos administrativos pertinentes, y por consiguiente, para aclarar o interpretar con autoridad un  punto anterior sobre la materia.

   2 En el artículo 5º del Decreto 2165 de 1970 suprimió la junta directiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad a la cual estaba encomendado el conocimiento del recurso de apelación de las providencias del Superintendente en materia disciplinaria sobre los notarios por el artículo 215 del Decreto extraordinario numero 960, también de 1970. Agrego aquel decreto que las atribuciones y funciones asignadas a la Superintendencia, se ejercían en adelante por el Superintendente con aprobación  del Ministerio de Justicia. Quedaba, pues, suprimida la autoridad competente para conocer  del recurso jerárquico, y sustituirla en esta función por el Superintendente y el Ministro. Lo que significa, en termino de procedimiento administrativo que a partir de este momento las providencias disciplinarias del Superintendente tendrían solo un recurso de reposición que debería ser resuelto conjuntamente por le mismo funcionario y por el Ministro, en vez del recurso de apelación que antes existía. Si el Ministro debía y debe intervenir en la reposición, no podrá intervenir en una hipotética apelación por carencia de autoridad jerárquica.

   3. El artículo 5º demandado (Decreto 2165 de 1970), al aclarar el artículo 5º del Decreto anteriormente referido, lo hizo en el único sentido lógico que resultaba de esta norma tal como se deja dicho. No abolió el recurso de apelación, porque ya estaba abolido; se limito a indicar tal abolición y a decir que con el recurso de reposición que, se resuelve por el Superintendente y el Ministro, quedaba agotada la vía gubernativa. Si, como queda dicho, la facultad para reorganizar funciones implica la de referirse a la actuación administrativa, la aclaración hecha en el articulo demandado sobre un punto de tal actuación , se encuentra dentro de la materia de las facultades, y no hay, por tanto, violación de los textos constitucionales citados por la demanda, ni de ningún otro.

   Por las consideraciones anteriores estimamos que la norma es exequible.

Guillermo González Charry,

Aurelio Camacho Rueda,

Jerónimo Argaez Castello,

Luis Enrique Romero Soto,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Julio Salgado Vásquez,

Gustavo Gómez Velásquez,