ESTADO DE SITIO

El Decreto 541 encaja dentro de las facultades del artículo 121 de la Carta. – Constitucionalidad del Decreto legislativo número .541 de 1976, “por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento”.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

Aprobado acta número 13 de 5 de mayo de 1976.

Bogotá, D. E., 5 de mayo de 1976

1. El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros del Despacho, dictó el Decreto legislativo número 541 de 23 de marzo de 1976, “en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo número 1249 de 1975”. Por medio de él “se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento”. Su texto es el siguiente:

“Artículo 1º. Quienes, reunidos tumultuariamente, perturben el pacífico desarrollo de las actividades sociales, realicen reuniones públicas sin el cumplimiento de los requisitos legales, obstaculicen el tránsito de personas o vehículos en vías públicas, escriban o coloquen leyendas o dibujos ultrajantes en lugar público o abierto al público, inciten a quebrantar la ley o a desobedecer la autoridad, desobedezcan orden legítima de autoridad, u omitan sin justa causa prestar el auxilio que ésta les solicite, incurrirán en arresto inconmutable hasta de ciento ochenta (180) días, que será impuesto, mediante resolución motivada, por los Alcaldes Menores de la ciudad de Bogotá y por los alcaldes de los demás municipios del país.

“Artículo 2º. A quienes promuevan, dirijan u organicen cualquiera de las actividades a que se refiere el artículo anterior, se les aumentará hasta en el doble la sanción allí prevista.

“Artículo 3º. Contra las resoluciones a que se refieren los artículos anteriores sólo podrá interponerse el recurso de reposición. Cuando las circunstancias de orden público lo permitan, el funcionario que impuso la sanción podrá, en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, revocar la medida adoptada.

“Artículo 4º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, deroga el Decreto legislativo 1533 de 1975 y suspende las demás disposiciones que le sean contrarias”.

2. En acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del citado precepto, por conducto de la Secretaría General de la Presidencia de la República, con oficio número 5684 de la misma fecha, se ha remitido el mencionado ordenamiento a la Corte, para efectos de que ella decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

3. Para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el negocio en cuestión se fijó en lista por el término de tres días en la Secretaría General de la Corte. Los ciudadanos Ananías Castaño L., Jairo Arroyo L. y Alcibíades Silva C., estudiantes de leyes y jurisprudencia de la Universidad Incca de Colombia, y Fernando Mesa Morales, dentro del término señalado, en sendos escritos, impugnan el decreto en cuestión, por considerarlo violatorio de la Constitución, de modo específico, respecto de las garantías procesales definidas en el artículo 26.

4. La normación jurídica del estado de sitio está contenida en el citado artículo 121 de la Constitución Política. Conforme a ella, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede y debe suspender las leyes incompatibles con tal situación y, a la vez, dictar medidas conducentes a la preservación o recuperación del orden público.

5. Las contravenciones previstas en el artículo 1º del Decreto 541, para tiempos de normalidad tienen un tratamiento legal en el Código Nacional de Policía y de modo especial en el Decreto-ley 522 de 1971. Las respectivas disposiciones, por virtud de lo ordenado en el artículo 4º quedan suspendidas, y en su lugar se aplican las del decreto legislativo dicho.

6. Considera la Corte que las normas que ahora revisa son conducentes para el restablecimiento del orden público, y por consiguiente, encajan dentro de las facultades que le confiere al Presidente de la República el artículo 121 de la Constitución.

7. Respecto de la impugnación, basada en supuesta violación del artículo 26 de la Constitución, se observa: el Decreto legislativo número 814 de 29 de abril de 1976 ordena: “Artículo 1º Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto legislativo 541 de 1976, el procedimiento para la aplicación de las sanciones a las conductas previstas en los artículos 1º y 2º del decreto citado, será el establecido en el artículo 228 del Decreto extraordinario 1355 de 1970, Código Nacional de Policía”. Además, de acuerdo con el mismo Decreto 541, artículos 1º y 3º, la resolución sancionadora debe ser motivada, o sea que se exige una previa comprobación de la conducta ilícita y de la consiguiente responsabilidad individual; y contra ella procede el recurso de reposición con el fin de que se revoque o modifique.

8. Por el artículo 4º se deroga expresamente el Decreto legislativo número 1533 de 1975, que para la represión de las infracciones a que se refiere el artículo 1º del Decreto 541, señalaba un procedimiento de carácter colectivo.

9. Por lo expuesto, el Decreto legislativo número 541 de 23 de marzo de 1976, que se revisa, se ciñe a los mandatos del artículo 121 de la Constitución, y así debe declararse.

Con fundamento- en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución,

Resuelve:

Es CONSTITUCIONAL el Decreto legislativo número 541 de 23 de marzo de 1976, “por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento”.

Comuníquese al Gobierno y cúmplase.

Alejandro Córdoba Medina, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, Francisco Camacho Amaya, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Jorge Gaviria Salazar, Alvaro Luna Gómez, Alejandro Mendoza y Mendoza, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario.

Aclaración de voto.

He firmado la sentencia anterior sin salvedad de voto por cuanto estoy de acuerdo con la parte resolutiva de la misma.

Empero respecto a la motiva debo aclarar que si estimo que el Decreto 541 de 1976 es constitucional lo hago en consideración de que forma un todo inescindible con el Decreto 814 de este mismo año que establece el procedimiento a seguir para sancionar las infracciones de que trata el ordenamiento primeramente mencionado.

De no haberse proferido el segundo, el Decreto 541 seña inconstitucional por cuanto permitiría imponer sanciones sin juicio previo, situación que vendría a vulnerar el artículo 26 de la Carta.

Remediada esta omisión por medio del Decreto 814 ya citado, se subsana el defecto constitucional que se anota.

Luis Enrique Romero Soto, Magistrado Corte Suprema de Justicia.

Bogotá, mayo 10 de 1976.

Salvamento de voto.

Con los debido <sic> respecto <sic> y acatamiento a las mayoría de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, me he visto precisado a salvar el voto en cuanto a la anterior sentencia, que declara la exequibilidad total del Decreto legislativo 541 de 1976 (23 de marzo), respecto a la frase de su artículo 1º que dice: “...que será impuesto mediante resolución motivada...” por las siguientes razones:

a) El artículo 26 de la Carta ordena que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio”. El decreto cuestionado señala, para el futuro, las infracciones y las penas correspondientes, así como también el juzgador competente; pero se abstiene de señalar un verdadero procedimiento, pues si un “juicio” requiere oír al sindicado y para expedir la “resolución motivada” no se establece, como era de rigor puesto que el artículo 4º deroga el Decreto legislativo 1533 de 1975 que contenía el procedimiento, se incumple la última parte de la norma constitucional transcrita.

b) El Gobierno, implícitamente, comparte este criterio. En efecto, por medio del Decreto legislativo 814 de 1976 (29 de abril) completó el Decreto 541 en comento, señalando para la imposición de las penas en él contempladas, respecto a las contravenciones allí establecidas, un procedimiento rápido, como lo requiere-la emergencia de orden público que se trata de salvar, pero cabal puesto que no se desconoce el derecho de defensa del infractor. En mi sentir, este último estatuto forma con el anterior una proposición jurídica completa, que impide el estudio separado de los dos decretos, como es doctrina constante de la Corte; o, si así no fuere, derogó la parte que señalé inicialmente como inconstitucional –aun admitiendo que ella contiene un procedimiento propio de un juicio– por lo que se está en presencia de un caso de sustracción de materia para fallar, como también lo ha venido sosteniendo la corporación. En cualquiera de los dos eventos dichos, pues, la Corte ha debido abstenerse de fallar sobre el particular. 'La sola mención que en la sentencia se hace sobre que la falta de procedimiento la subsanó el Decreto legislativo 814 ya mencionado, no desbarata la anterior argumentación; por el contrario, en mi modesto sentir, lleva a la Corte a un prejuzgamiento sobre este último estatuto.

c) Estoy de acuerdo con lo resuelto por la Sala en todo lo demás, es decir, con la exequibilidad del artículo 1º excepción hecha de la frase indicada inicialmente, y de los preceptos 2º, 3º y 4º.

Aurelio Camacho Rueda.

Salvamento de voto del Magistrado Julio Salgado Vásquez.

Las razones jurídicas que existen para considerar inexequible el Decreto extraordinario 541 de 23 de marzo de 1976, son las que se expresan a continuación:

1. Viola el artículo 121 de la Constitución Política de Colombia porque ninguna de sus normas autoriza al Gobierno Nacional para tomar la determinación de aumentar las sanciones para varias contravenciones, y la de sustituir, en otras, la pena de multa por la de arresto. En los artículos 28, 33, inciso 3º del 38, inciso 1º del 42, 43, 61 y 206 –que son las únicas disposiciones de la Constitución que capacitan al Gobierno para legislar sobre las materias contempladas en ellos–, no quedó incluida la autorización para aumentar las penas de las contravenciones, o para convertir sanciones pecuniarias en privativas de la libertad.

Ninguna ley ha señalado las facultades que tendría el Presidente de la República durante el estado de sitio, dentro de las cuales habría podido quedar incluida la atribución de aumentar las sanciones de las contravenciones, o de reemplazar las pecuniarias por otras restrictivas de la libertad. Entre otras razones, porque nunca se ha desarrollado en una ley el artículo 121.

Tampoco se sabría cuáles serían las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, que hubieran podido servirle de fundamento al Presidente legislador para expedir el Decreto 541.

Con la declaratoria del estado de sitio, el Presidente queda investido de la facultad legislativa, pero no de manera ilimitada sino dentro de los linderos precisos del primer inciso del artículo 121, como lo son las leyes que le den facultades durante el período de perturbación del orden público, las normas constitucionales atrás mencionadas y las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, que rigen la guerra entre naciones.

Esto significa que los poderes del estado de sitio no son discrecionales sino sometidos a las reglas del derecho.

2. En la hipótesis de que el Decreto 541 fuera exequible, porque alguna norma constitucional, legal o del undívago Derecho de Gentes sirviera para darle piso jurídico, también resultaría violatorio del artículo 26 de la Carta.

En efecto, las sanciones contempladas en dicho decreto se toman de plano. El Diccionario de la Academia de la Lengua define la expresión “de plano” diciendo: “Dícese de la resolución judicial adoptada sin trámites”. Y es de plano, y porque la obligación que tiene el alcalde de motivar la resolución mediante la cual puede fulminar una sanción de arresto hasta por el término de un año, no es un trámite. Y el artículo 26 de la Carta ha establecido el debido proceso, como garantía que asegura el derecho de defensa de todo acusado. En cambio, el Decreto 541 faculta a los alcaldes para que encarcelen, hasta por el término de un año, a personas que no fueron oídas ni vencidas en juicio, mediante alegaciones y la producción de elementos probatorios.

Pero se ha dicho que la obligación de motivar la resolución condenatoria, y el recurso de reposición previsto por el artículo 3º, reemplaza el debido proceso, o constituyen el debido proceso. Tal planteamiento es erróneo porque el derecho de defensa tiene que ejercerse antes de la condena y no después. Por ejemplo, al condenado, según los términos del Decreto 541 se le ha privado del derecho de producir pruebas; se le ha negado la oportunidad de formular sus alegaciones. El debido proceso es el trámite anterior a la expedición de la condena.

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3. El artículo 4º del Decreto 541 reza: “El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición, deroga el Decreto legislativo 1533 de 1975 y suspende las demás disposiciones que le sean contrarias”.

El inciso 3º del artículo 121 de la Constitución dispone que el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los decretos legislativos, sino únicamente suspender las que sean incompatibles con el estado de sitio.

Al tenor de esta norma, ha habido una evidente falta de técnica jurídica en la elaboración del artículo 4º del Decreto 541, porque ha debido expresarse cuál o cuáles leyes se suspendían, para estar en capacidad de determinar si esa suspensión está autorizada por la Constitución, alguna ley o los principios del Derecho de Gentes. Suspender todas las disposiciones que sean contrarias al Decreto 541, sin expresar cuáles son, implica desconocer el mandato del inciso 3º del artículo 121, porque se echa mano de una generalidad inadmisible. El Gobierno puede suspender determinadas leyes, pero no un conjunto de ellas, sin que pueda precisarse cuáles son, tal como lo hace el artículo 4º del decreto 541. Las facultades legislativas del Presidente no pueden rebasar el estrecho marco del artículo 121 de la Carta. La suspensión indeterminada de toda ley, autoriza a los funcionarios para implantar un régimen que no es el propiamente jurídico.

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4. El Decreto 541 viola el numeral 9º del artículo 187 de la Carta, porque a las Asambleas Departamentales se les ha atribuido “reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal”, y ningún texto constitucional faculta al Gobierno para suspender ese mandato.

En la motivación de la sentencia que declaró la exequibilidad se afirma: “5. Las contravenciones previstas en el artículo 1º del Decreto 541, para tiempos de normalidad tienen un tratamiento legal en el Código Nacional de Policía y de modo especial en el Decreto-ley 522 de 1971”. Si esto es así, el artículo 4º del Decreto 541 suspendió la vigencia de los artículos que describen las mencionadas contravenciones. Como se trata, de artículos pertenecientes a leyes, el Gobierno debió informar cuál norma constitucional o legal, o qué principio del Derecho de Gentes, lo autoriza para llevar a cabo esa suspensión.

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5. El artículo 3º del Decreto 541 dispone: “Cuando las circunstancias de orden público lo permitan, el funcionario que impuso la sanción podrá en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, revocar la medida adoptada”.

En firme una condena en lo penal, cesa la competencia del funcionario o entidad que la profirió para pronunciarse sobre ella. La única excepción consiste en la revisión de las sentencias ejecutoriadas, por la Corte Suprema de Justicia.

Pero en tratándose de delitos políticos, la Constitución faculta al Congreso para que, por medio de una ley, conceda amnistías o indultos generales (artículo 76, numeral 19), y al Presidente de la República le atribuye la competencia de conceder, en cada caso particular, los indultos (artículo 119, numeral 4º). Como el artículo 3º del Decreto 541 faculta a los alcaldes para revocar las resoluciones de condena ejecutoriadas “cuando las circunstancias de orden público lo permitan”, parece que a las contravenciones regladas por el mencionado decreto se les da tratamiento similar al de los delitos políticos, pero con la anomalía de que la revocatoria de las resoluciones condenatorias ejecutoriadas se adopta sin ley que lo autorice y por una autoridad distinta al Presidente de la República.

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6. El artículo 1º del Decreto 541 considera como contravención el comportamiento de “quienes, reunidos tumultuariamente... inciten a quebrantar la ley, o a desobedecer la autoridad”. Esas conductas son las descritas por el Código Penal en sus artículos 209 (incitación a, cometer delitos) y 210 (apología del delito).

Convertir delitos en contravenciones es función que ninguna norma ha acordado al Gobierno durante el estado de sitio, por cuya razón también es inexequible la disposición mencionada.

Aclaración de voto.

Voté de modo afirmativo la parte resolutiva de la sentencia, por cuanto, si bien el Decreto 541 a que ella se refiere, en mi concepto, era violatorio del artículo 26 de la Constitución Nacional, tal vicio quedó subsanado con la expedición del Decreto número 814 de 29 de abril de 1976, por medio del cual se estableció un procedimiento para la imposición de las sanciones de que trata el primero.

Y voté afirmativamente la parte motiva, en el convencimiento de que serían suprimidas las consideraciones que se hacían para deducir la consagración de un “procedimiento” de la exigencia de que la resolución fuera motivada y de que ésta pudiera impugnarse mediante recurso de reposición. Como así no se hizo, sino que simplemente se adoptó otra forma de redacción con la que se pretende significar lo mismo, me veo obligado a disentir en ese aspecto de la opinión mayoritaria, pues sigo creyendo que la circunstancia de que el funcionario deba exponer o explicar las razones en que lasa su decisión –que nada más que a eso responde, en el lenguaje legal y jurídico, la necesidad de motivar una providencia– y la de que ésta pueda recurrirse únicamente ante quien la dictó, no constituyen un verdadero y adecuado procedimiento ni garantizan, siquiera en mínima parte, el invulnerable derecho de defensa de que debe gozar todo ciudadano.

Con todo respeto,

Juan Manuel Gutiérrez Lacouture.

Aclaración de voto.

Aclaro mi voto en relación con la parte motiva, por cuanto considero que al disponer el artículo 1º del Decreto 541 de 1976 que la sanción que contempla será impuesta por resolución motivada, no consagra un procedimiento, sino que reafirma el principio general, adoptado en nuestra Constitución de que toda decisión judicial debe ser motivada, y aun cuando dicha pena de arresto corresponde imponerla según el decreto a funcionarios administrativos, no por ello deja de tener ese carácter la providencia respectiva.

Por otra parte al derogar el artículo 4º del Decreto 541 de 1976 el Decreto 1533 de 1974 que había suspendido el procedimiento ordinario éste recobró su vigencia y por lo tanto era el aplicable para sancionar las infracciones a que se refiere el Decreto cuya revisión constitucional se hace por la Corte.

Fecha ut supra.

José Eduardo Gnecco O.

Salvamento de voto de los Magistrados José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón.

Respetuosamente disentimos de la decisión de mayoría por las razones que siguen:

1. El Decreto 541 de 1975 es violatorio del derecho de defensa, pues no se prescribe en él procedimiento alguno para oír a los acusados. Y para privarlos de libertad basta con que el respectivo alcalde así lo ordene en resolución motivada, contra la cual solamente cabe el recurso de reposición.

2. La sentencia afirma que la motivación entraña el análisis de los hechos probados sobre los cuales debe sustentarse la resolución condenatoria. Pero el decreto no lo dice y exige solamente que los funcionarios motiven sus resoluciones. Sobra advertir que la motivación es requisito obligatorio de todas las decisiones judiciales, sin embargo, de lo cual no es parificable con el derecho de defensa ni con el debido proceso cuya suma sintetiza cabalmente el artículo 26 de la Constitución Política.

3. La decisión de mayoría hace consistir la constitucionalidad de la norma sometida al control automático de la Corte, en que con posterioridad a su expedición el Gobierno dictó el Decreto 814 de este mismo año, por medio del cual se establece el procedimiento que debe seguirse por los funcionarios competentes para aplicar las sanciones de que trata el ordenamiento cuya exequibilidad se juzga. Es decir, que reconoce tácitamente que sin su complemento posterior, el Decreto 541 es inconstitucional.

4. Sabe el sentido común que la norma complementaría o aclaratoria forma un solo cuerpo con la norma complementada o aclarada, por lo cual debieron estudiarse en su conjunto, y no como se hizo, separadamente, prejuzgando de paso la constitucionalidad de la norma complementaria, cuyo examen no ha realizado el plenario de la Corte. Se acusa por este modo el predominio de lo circunstancial, con olvido de que los decretos dictados por el Ejecutivo Legislador tienden al mismo fin de prescribir unas contravenciones y establecer los procedimientos para su aplicación.

5. Se procedió así por la mayoría, so pretexto de que los trámites para el juzgamiento de la norma complementaria no se habían agotado aún y se declaró exequible el Decreto número 541 a sabiendas de que su virtud estaba pendiente de la que pudiera sobresalirle de la declaratoria de constitucionalidad que deberá recaer ahora, inexcusablemente, sobre el Decreto 814, pues a él alude de la decisión para justificar el fallo de exequibilidad que motiva nuestro disentimiento.

José María Velasco Guerrero, Jesús Bernal Pinzón, Humberto Barrera Domínguez, Mario Alario D' Filippo.

Salvamento de voto.

La inexequibilidad del Decreto 541 de 23 de marzo de 1976, tal como fue aprobado por la mayoría de la Corte, se puede destacar del siguiente modo:

1. El Decreto 541 de 1976 omitió considerar en forma clara un aspecto fundamental: el procedimiento a seguirse para imponer las sanciones en él previstas. La naturaleza de sus contravenciones, no daba lugar a acudir el trámite señalado en el artículo 228 del Decreto 1355 de 1970, y por la interferencia del Decreto 1533 de 1975, y la mantenida tendencia de fijar siempre el procedimiento para casos especialmente regulados durante el estado de sitio, quedaba excluida la rituación prescrita en el artículo 71 del Decreto 522 de 1971. Esto es tan cierto que el Decreto 814 de 1976, artículo 1º, vino a subsanar esta situación. De otro lado, el Decreto 541 de 1976 apenas recogía del Decreto 1355 de 1970, lo de la resolución motivada que, como se verá adelante, no constituye ningún procedimiento, olvidando lo esencial: “...se pronunciará después de oír los descargos del contraventor y examinar las pruebas que éste quisiera aducir durante el interrogatorio celebrado en el Despacho del Alcalde o del Inspector”. Entiendo que el Gobierno, al derogar el Decreto 1533 de 1975 que consagraba un derecho de defensa precario pero de relativa eficacia, no buscó simplemente aumentar las penas de arresto sino llevar la actuación a un límite de inaceptable celeridad, prescindiéndose de la reducida posibilidad de defensa consagrada en el Decreto 1533 de 1975. En este aspecto los salvamentos de voto de los Magistrados Gutiérrez Lacouture, Velasco Guerrero, Bernal Pinzón, Alario D' Filippo, Barrera Domínguez y Camacho Rueda, denuncian una realidad incuestionable.

2. Motivar una providencia no constituye procedimiento alguno. Los salvamentos de los Magistrados Gutiérrez Lacouture, Velasco Guerrero, Bernal Pinzón, Barrera Domínguez, Alario D' Filippo y Salgado Vásquez, en este punto, los comparto. No puede darse una decisión sin que en ella se expongan sus razones. Es una exigencia constitucional (artículo 163). El procedimiento se dirige a permitir la producción de descargos o contraprueba, a posibilitar la demostración de inocencia o la menor responsabilidad. Y para que tenga idóneo efecto, debe anteceder a la providencia. Sólo así representa eficacia y cumple con el requisito constitucional del debido proceso. Consagrar un recurso de reposición, es establecer el procedimiento pero a partir de la decisión; no antes. O sea, que el derecho de defensa se ha desconocido al principio y tratado de restablecer al final. La inconstitucionalidad estribaría, entonces, en su omisión al comienzo y en no preexistir a la sanción. Pero ¿qué efecto logra una impugnación de esta naturaleza si carece de pruebas que invocar y no dispone de término para proponerlas? Es pedir sobre nada y hasta para nada. Las razones del juzgador no pueden ser contratadas y solamente prosperará el recurso en la medida en que la omnímoda y subjetiva voluntad de aquél quiera mudarse.

La revocatoria posterior, “cuando las circunstancias de orden público lo permitan”, es Un halago paternalista pero no un derecho objetivo. La posibilidad de revocar medidas policivas constituye, una buena política legislativa en esta clase de infracciones que no están destinadas a perdurar indefinidamente, ni siquiera por largos períodos, y que contemplan fenómenos sociales de mermada entidad. Nada nuevo se dice en este punto. Aquí se ha querido consagrar una benevolencia gubernativa, que no tiene más pauta qué el inescrutable designio del funcionario, movido por intereses propios a otras órbitas. Sí, porque ni siquiera se ha dicho que la variación en las condiciones del orden público guarden relación con las conductas que llevaron a la imposición de la 'pena, o que actúen en el mismo escenario geográfico. Es así como si en Bogotá, en donde aconteció el motivo de sanción, variaron las condiciones de orden público, pero no en Medellín o en Pasto, la tranquilidad del primer lugar no aprovecha (jamás ha aprovechado una tan fundamental variante como para circunscribir regionalmente el estado de sitio) en este sentido; si al estudiante sancionado le beneficia la paz docente ni la agitación obrera o la de los transportadores se despierta o acrece. Se coloca al penado como dueño de una situación sobre la cual no tiene ascendiente ni control. Los factores de revocación resultan hipotéticos.

3. La única manera de obviar esta manifiesta nota de inconstitucionalidad del Decreto 541 de 1976, era unificar la decisión, dando una espera a su estudio mientras el Decreto 814 de 1976 concluía su trámite. No pocos Magistrados expresamos esta necesaria alternativa. El salvamento de voto del Magistrado Camacho Rueda, al que adhiero, explica adecuadamente la hipótesis de la “prosposición <sic> jurídica completa”. Valga este complemento: la Corte no accedió a tan juiciosa solicitud porque se quebrantaba el procedimiento propio a esta especial competencia. Se crearon perjudiciales contradicciones, pues se festinó la declaratoria de constitucionalidad del Decreto 814 de 1976 (no pocos votaron el Decreto 541 de 1976 por la acción purificadora que aquél ejerció) al punto que muchos reconocimos, cuando se le analizó separadamente, una real sustracción de materia. Se anticipó su constitucionalidad. Medítese, entonces, en la consistencia de la apresurada constitucionalidad del Decreto 541 de 1976 (corregida a expensas del Decreto 814 de 1976) si este segundo decreto hubiera sido derogado antes de recibir aprobación, o que lo fuera autónomamente después de producirse ésta. La Corte debe admitir que los términos del artículo 214 de la Constitución, operan rigurosa e ininterrumpidamente, si no hay factores que _/ puedan alterarlos. La fuerza mayor, el caso fortuito, y otras influyentes circunstancias, tienen incidencia en esta cuestión. ¿Qué sería de la discusión empatada o la enfermedad inesperada de varios miembros de la corporación, bordeándose ya el límite de ese término? ¿Qué de la necesidad de sortear con jueces? Todo esto indica que la fatalidad de esos términos no es dogma. Por eso hay que entender que la adición del Decreto 541 de 1976, cumplida por el Decreto 814 de 1976, integra una proposición jurídica indivisible y constituye un fenómeno de similar jerarquía a los indicados, que propicia e impone una nueva solución como la que no pocos Magistrados, acudiendo al sentido común, recomendaron. No hay porqué pensar en dilaciones pretextadas o sucesivas demoras por decretos en cascada que van dejando partes para ulterior regulación, porque la oficiosidad que consagra el artículo 121, penúltimo inciso, permite controlar este abuso y argucia.

Cuando tiene que sacrificarse una regla procesal, debe evitarse traumatismos. Se procura, entonces, no excluir del trámite una determinada actuación sino permitir que cada una concluya su ciclo procedimental, hasta donde ello sea factible (así acontece en acumulación de causas). Al presentarse la alternativa de posponer la decisión sobre el Decreto 541 de 1976 o precipitar la del Decreto 814 de 1976, se observó que resultaba más procedente suspender el estudio del primero que acelerar una opinión sobre el segundo, para no excluir alegaciones de terceros, interesados en la guarda de la Constitución. Por eso al votarse el Decreto 814 de 1976, se destacó que ya éste se había declarado constitucional al incorporarse en la primera de las resoluciones. Y ciertamente, el Decreto 541 de 1976, logró la mayoría por la consideración expresa que se hizo del citado Decreto 814 de 1976 (ver salvamentos de Romero Soto, Velasco Guerrero, Bernal Pinzón, Barrera Domínguez y Alario D' Filippo).

4. Pero hay, al menos para mí, un aspecto de suma importancia en el ejercicio de esta clase de facultades extraordinarias. Constantemente se acude al buen juicio del Gobierno como regla de oro para apreciar la necesidad y conveniencia de estos decretos. El sabe cuáles son los apremios del orden público, en proyección y remedios. La tesis sólo puede apoyarse en la medida en que se admita igual posibilidad para la Corte. Porque lo que está mal es que eso del buen sentido sólo corresponda al Gobierno para dictarlos y no a la Corte para juzgarlos.

5. La exacerbación de penas, como pasar de 30 días a seis meses, no es medida de buen juicio ni compatible con el estado de sitio, al menos para la recuperación de la normalidad perdida. El salvamento de voto del Magistrado Salgado Vásquez, expresa acertadas glosas en este punto. Se ha dicho que la función policiva no tiene límite constitucional y por tanto puede ejercerse omnímoda y frenéticamente. Esta es concepción dañina y lo que es más, sin respaldo de la correcta interpretación del todo normativo constitucional. Al amparo de una turbación del orden público no puede decirse que el delito sea menos grave que la contravención administrativa o que ésta pueda castigarse tan severamente que la duración de su pena comprenda un período presidencial. A más de esa jerarquización de infracciones (delito-contravención) hay una cuestión de vital trascendencia. Si el estado de sitio es fenómeno transitorio, no es posible que bajo su imperio se dicten medidas permanentes, indefinidas, perdurables. Ellas tienen que amoldarse a una característica de transitoriedad, de temporalidad. De no, ocurrirá, como se está presentando con el ejercicio de funciones policivas y de Justicia Penal Militar, que se redactan y aplican estatutos de vasta duración y amplísima proyección, cuando los problemas afrontados son eminentemente pasajeros y fugaces. La Constitución sólo autoriza un ejercicio precario de funciones y nunca uno de notas cuasi-interminables.

6. No parece que el Gobierno tuviera una política legislativa profunda y ordenada para responder a las eventualidades de un crítico estado de sitio. Tal vez esto suceda porque el Ministerio de Justicia, al que debiera dejársele la dirección y concierto de esta compleja labor jurídica y dotársele de recursos adecuados, tiene que subordinarse a otros organismos más beligerantes Ministerios de Gobierno, de Defensa, DAS, etc.). Esta falta de unidad de acción se traduce en las vicisitudes de la legislación que empieza por descartar la aplicación de estatutos de tiempo de normalidad (tan eficaces o más que los excedidos en virtud del 121, pues no alcanzó a precisar la inutilidad de los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971) y termina por no acertar si la /Justicia Ordinaria debe ser lanzada a las tinieblas, o si la Penal Militar debe ocuparse de todo, o si la función policiva resulta más valedera, o si el Ministerio Público no debe intervenir para nada en estos procedimientos especiales, tan susceptibles de exponer a grave menoscabo fundamentales garantías.

Nótese cómo considerable grupo de delitos del Código Penal no alcanzan el mínimo de seis meses de sanción que ahora prodiga el Decreto 541 de 1976. Valga este curioso ejemplo: El funcionario o empleado público que obligado, por razón de servicio, a actuar en auxilio de los demás, no lo hace, se le impone multa –artículo 172 C. Penal–, al paso que el particular, en él Decreto 541 de 1976, que incurre en igual comportamiento, se expone a un arresto de 180 días. El Decreto 522 de 1971, en lo de obstruir el tránsito de personas o vehículos, escribir leyendas ultrajantes, incitar a quebrantar la ley, desobedecer a la autoridad o la orden legítima o negar auxilio, sancionaba el comportamiento individual, mono- subjetivo. Pero el Decreto 541 de 1976, obediente a la tendencia de omnicomprender múltiples y diferentes acciones en una sola disposición, pluralizó el agente activo (“quienes”), y les exigió actuar desordenada y colectivamente (“reunidos tumultuariamente”). Muy difícil veo la aplicabilidad de este decreto a muchas de las actividades que se quería controlar, pues, contra toda lógica, el autor de leyendas afrentosas, el que rehúse prestar ayuda, etc., va a tener que obrar conjuntamente y de modo tumultuario, para poder ser sancionado.

Creo, entonces, que es exigencia constitucional moderar el exceso de las medidas policivas y, particularmente, la exasperación de penas. No pueden éstas trastrocar el orden de delito y contravención, para volver de más jerarquía y mayor daño la contravención, ni menos pasar la atribución de su ámbito temporal y transitorio, a un estadio que se insinúa como perdurable y permanente.

Con todo comedimiento, me separo así de la opinión mayoritaria de la Corte.

Gustavo Gómez Velásquez.