ESTABLECIMIENTO PUBLICO

Reunidos los requisitos legales, creación legal, autonomía administrativa y patrimonio propio, existe el establecimiento público, cualquiera que sea la denominación que se le dé.- Su naturaleza corresponde a la índole del servicio que preste: social, cultural, etc.-  Sus estatutos básicos, de origen legal, regulan todo lo concerniente a su naturaleza, origen, estructura interna, funciones y régimen de vinculación, y prestaciones de los servidores las competencias.

   Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

Aprobado por acta número 35 de 28 de octubre de 1976.

Bogotá, D.E,  28 de octubre de 1976.

I Petición

   1 El ciudadano Humberto Velásquez Galarza, en escrito de 25 de agosto del  año en curso, solicita de la Corte declaración de exequibilidad del artículo 3º  del Decreto extraordinario, número 148 de fecha 27 de enero  de 1976, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, mediante la Ley  23 de diciembre 20 de 1974”.

   2 La anterior demanda fue admitida por providencia de 31 de agosto de 1976, ordénense, a la vez,  que de acuerdo con el  artículo  214 de la Constitución se diera traslado de ella al Procurador General.

II. Disposición acusada

   1 El texto de la disposición acusada es el siguiente:

DECRETO NUMERO 148 DE 1976

(enero 27)

“por medio del cual se reorganiza el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.

   “El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 28 de 1974 y oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

“Decreta:

   “Articulo 3º El Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) es un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.

   (“Diario Oficial” numero 32496, febrero 24 de 1976).

   2. El texto de la Ley 28 de 1974, en lo pertinente dispone:

LEY 28 DE 1974

(diciembre 20)

   por la cual se reviste al Presidente de la Republica de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

“Decreta

   Artículo 1º De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la Republica, por término de doce meses, contados a partir  de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:

   a) Modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones.

  d) Dictar las normas de carácter administrativo fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación.

…………………………………………………………………………………………

  h) Suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, pudiendo también cambiar la naturaleza jurídica, el domicilio y el nombre de dichas entidades.

…………………………………………………………………………………………….. j) Dictar las normas que deben observarse par que el Gobierno pueda señalar o modificar la adscripción o vinculación de las entidades descentralizadas a los Ministerios y Departamentos Administrativos.

  k) Modificar las normas que deben para lo cual podrá:

  1 Cambiar  la composición de dichos organismo.

  2  Señalar o redistribuir las funciones de los mismos.

  3  Fijar calidades para poder ser Gerente, Director o Presidente de organismo descentralizado o miembro de las Juntas o Consejos Directivos de estos y

  4  Dictar un estatuto de responsabilidades, incompatibilidades e inhabilidades de las personas a que se refiere el  numeral anterior.

……………………………………………………………………………………………

   Articulo 2º Para ejercicio de las facultades otorgadas en la presente ley, el Gobierno estará asesorado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

…………………………………………………………………………………………

   Articulo 5º La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.

   Dada en Bogotá, D.E., a los 20 días de diciembre de 1974.

   3. En ejercicio de las mismas facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974, el Gobierno profirió el Decreto extraordinario numero 062 de 16 de enero de 1976, por medio del cual integro “el sector trabajo y seguridad social de la Nación”, con varios organismos administrativos, entre ellos el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, como establecimiento público.

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación

   1 El actor indica como violados los articulos 76, en varios ordinales, 12, 44, 17, 19, 30, 32, 120, numeral 19, 132, 203, y 210 de la Constitución Política.

  2 Resume su concepto de violación en estos términos:

  “1º Del artículo 76, numeral 12, que permite al Congreso Nacional conceder precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para ejercer determinadas atribuciones propias del Órgano Legislativo dentro de los (sic) limitaciones: la precisa determinación de las materias y la temporalidad de las atribuciones.

   “Igualmente, en concordancia con la anterior disposición, se considera violada la Ley 28 de 1974 que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la Republica en cuanto el Decreto 148 de 1976, cuyo artículo 3º es norma acusada, dice fundamentarse en tales ley y facultades.

   “2º Del artículo 76,  numeral 9º, que determina cual es la estructura de la Administración Nacional.

   “3º. Del artículo 76, numeral 10, que faculta a la ley para expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos.

   “4 Del artículo 76, numeral 13, que determina que compete a la ley establecer ls rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración.

   “Del artículo 12 que prescribe que el régimen de las personas jurídicas se determina por la ley.

   “5º Del artículo 44 que prescribe la libertad de la asociación.

   “6º Del artículo 17 que estipula que el trabajo es una obligación social y gozara de la especial protección del Estado.

    “7º Del artículo 19 que ordena que la asistencia pública es función del Estado.

   “8º Del artículo 30 que establece la garantía a la propiedad privada, los derechos adquiridos y prohíbe la expropiación  son sentencia judicial e indemnización previa.

   “9º Del artículo 32 que garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada.

   “10. Del artículo 120, numeral 19 que determina que las instituciones de utilidad común están sujetas solo a la inspección y vigilancia del Estado (Presidente de la Republica).

   “11. El artículo 132 que establece que la distribución de los negocios públicos (funciones administrativas), la hará el Presidente  de la Republica, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos.

   “12. El artículo 203 que establece que los gastos del servicio público nacional son de cargo de la Republica.

   “13. El artículo 210 que determina que corresponde al Congreso Nacional establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración.

   3. A continuación amplia el actor el concepto de violación de algunos de los preceptos antes indicados. Y a pesar de las deficientes técnicas de que adolece la demanda, los cargos básicos están formulados de acuerdo con los cánones previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969, orgánico de la materia.

IV Concepto del Procurador General de la Nación

   1. El Jefe del Ministerio Público, en concepto número 236 de 17 de los corrientes, después de analizar y desechar los distintos cargos propuestos por el demandante, solicita de la Corte declare exequible el artículo 3º del Decreto extraordinario número 148 de 1976, objeto de la acción,

  2. Inicia su estudio el Procurador con el siguiente concepto: "Deseo ignorar la equivocación ostensible en la demanda de no invocar como infringido el artículo 118-8 sino el 76-12 de la Carta, como si lo acusado fuera la ley que confirió las facultades extraordinarias y no el decreto mediante el cual se ejercieron",

V.  Consideraciones.

Primera.

  1  La jurisprudencia de la Corte, con anterioridad a la reforma constitucional de 1968, en varios e importantes fallos de la Sala Plena, precisó la naturaleza jurídica de la entidad denominada “establecimiento público''. Definió entonces la Corte, la competencia de la ley para crearla; de modo especial lo hizo en el fallo de 11 de diciembre de 1964: Estos son, pues, los antecedentes doctrinarios, y jurisprudenciales de las innovaciones acordadas en el acto legislativo del año citado, y de modo preferente en los ordinales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución

  2. Con posterioridad, y ya dentro del nuevo ordenamiento institucional comentado, la Corte, Sala Plena, en sentencia de 1º de agosto de 1969, al respecto dijo a) Establecimiento público es una entidad creada por acto legislativo (ley, ordenanza, acuerdo), con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, a cuyo cargo y responsabilidad está un servicio público o una actividad de utilidad o interés social; b), la personería jurídica significa que la entidad que se atribuye es un sujeto independiente, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; c) la autonomía administrativa significa la facultad o poder para ordenar el servicio o actividad con independencia de los demás organismos públicos, pero en armonía con reglamentos especiales y en cumplimiento y desarrollo de los planes adoptados por el Gobierno;

  d) el patrimonio independiente significa que la entidad tiene uno, que no hace parte de los dos comunes el cual puede consistir en cosas corporales o incorporales. [Gaceta Judicial (Doctrina Constitucional) XXXVII, pág. 186]

   3. El artículo 5º del Decreto con fuerza de  ley número 1050 de 1968, recoge los conceptos anteriores y define la materia en estos términos:

   “Articulo 5º De los establecimientos públicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del Derecho Público, y qué reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa, y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas  o contribuciones de destinación especial”.

  4. Además, por medio del decreto con fuerza de  ley número 3130 de 1968 se acordó el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional. En los artículos 1º y 7º  dispone:

   “Articulo 1º De las entidades descentralizadas. Los institutos y empresas, oficiales a que se refiere la Ley 65 de 1967 son, conforme al Decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: Establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Las expresiones instituciones, entidades, empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categorías jurídicas, las cuales se designarán con el nombre,  genérico de  ”entidades descentralizadas”. Artículo 7º  De las instituciones o fundaciones  creadas por la ley. Las fundaciones o instituciones de utilidad común existentes, creadas por la ley o con autorización de la misma, son establecimientos públicos, y se sujetarán a las normas para éstos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación. La misma regla se aplicará cuando, con la necesaria facultad legal o estatutaria, se creen por los establecimientos públicos y por las empresas, industriales  y comerciales del Estado, entidades con los objetivos propios de las fundaciones o institución de utilidad común, lleven o no esta denominación",

Segunda.

   1. El establecimiento público es una de las formas de organización administrativa moderna. Como está visto, la Constitución y la ley así lo consagran, sin que importe la denominación que en un caso específico se le dé a la entidad: Instituto, corporación, empresa, etc. Lo esencial es que esa forma reúna los requisitos propios prefijados por la doctrina, la jurisprudencia y la norma de derecho positivo, en armonía con la realidad y la técnica. Lo que descarta la creación legislativa de tipo meramente convencional o arbitrario.

   2. Correspondiéndole al Estado la prestación o vigilancia y control de los servicios públicos de distinta índole, es claro que el establecimiento público participará de esa misma, naturaleza, y  así, podrá ser establecimiento público social, cultural o industrial.

Tercera.

   1. En lo que se relaciona con la calificación que la norma acusada, artículo 3º  del Decreto extraordinario 148 de 1976, da al Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS), el Procurador manifiesta:

   "Este Despacho ha sostenido que desde su creación el ICSS, destinado a aplicar las políticas del Gobierno en materia de seguridad social,  ha tenido la naturaleza jurídica de establecimiento público, aunque con ciertas modalidades especiales.

   "Pero aun suponiendo que se tratara de una fundación o institución de utilidad común, como fue creada por la ley, tendría de todas maneras aquella naturaleza jurídica, la de establecimiento público, por virtud de lo dispuesto en el artículo del Decreto 3130 de 1968, inciso primero, que dice: 'Las fundaciones o instituciones de utilidad común existentes, creadas por la ley o con autorización de la misma, son establecimientos públicos y se sujetarán s las normas para éstos, previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación”.

   2. Y en verdad que tal concepto corresponde a la realidad jurídica y a los antecedentes legislativos del caso. En efecto:

   a) El Instituto Colombiano de Seguros Sociales fue creado por la Ley 90 de 1946, artículo 8º, que dice: "Para la dirección y vigilancia de los Seguros Sociales, créase como entidad autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio un organismo que se denominará Instituto Colombiano de Seguros Sociales, cuya sede será Bogotá";

  b) La actividad, de servicio público que el Instituto debe satisfacer, aparece ampliamente definida y reglamentada en la citada Ley 90 de 1946. En lo sustancial el artículo 1º de la misma, dispone: "Establécese el seguro, social obligatorio de los trabajadores contra los siguientes riesgos: a) Enfermedades no profesionales y maternidad; b) Invalidez y vejez; c) Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y d) Muerte";

  c) El patrimonio independiente del Instituto se integra con la "triple contribución forzosa de los asegurados, de los patronos y del Estado". En esta forma, tal patrimonio hace parte del patrimonio fiscal, y causada la contribución, los fondos respectivos dejan de ser propiedad privada de los aportantes para transformarse en propiedad pública. (Artículos 16, Ley 90 de 1946; artículos 30 y 31, Decreto 433 de 1971);

  d) La autonomía administrativa está consagrada, como ya se vio, en el artículo 1º de la citada ley, y en los posteriores de la misma y de otras normas legales que la desarrollan a través de organismos de dirección, vigilancia y control. (Ley 90 de 1946, artículos 8º a 15, inclusive; Decreto-ley 0433 de 1971, etc.);

  e) La personería jurídica es clara, no sólo por el reconocimiento expreso que de ella hace el artículo 1º de la Ley 90 de 1946, sino porque, además, se deduce de todas las normas estatutarias sobre la materia, que le permiten al instituto adquirir derechos y contraer obligaciones, todo dentro de la finalidad de servicio público que la ley le adscribe y las limitaciones fiscales y de otros órdenes que la Constitución impone a la Administración.

Cuarta.

   El artículo 76, ordinales 9º  y 10 de la Constitución señala como atribuciones del Congreso, que ejerce por medio de ley, las de determinar la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación de los órganos propios de ella, como lo son los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los establecimientos públicos, y en relación con estos últimos, expedir sus estatutos básicos, o sea aquéllos que definen su naturaleza jurídica, origen, estructura interna, funciones y régimen de vinculación y prestaciones de las personas que las cumplen, y competencias.

   2. Y así, como es obvio, dichos estatutos básicos deben contemplar los múltiples aspectos de orden económico y social propios de cada establecimiento público. Sobre todo en cuanto al régimen de los funcionarios o agentes públicos vinculados a él, con el propósito de que el fin de servicio se cumpla con eficiencia y a satisfacción "plena de los usuarios en particular y de la colectividad en general, teniendo en cuenta, a la vez, la naturaleza.de la actividad y el rango ocupacional .de quienes la desempeñan.

Quinta

   1. Es de importancia para la decisión que ahora se toma, tener en cuenta el concepto legal del Consejo de Estado sobre la calidad jurídica del Instituto Colombiano de Seguros Sociales:

   En sentencia de 26 de marzo de 1973, Sala de lo Contencioso Administrativo, dice: "El Consejo de Estado, al absolver una consulta formulada por el Gobierno, en relación con el Instituto, expresó claramente que no existía duda sobre la pertenencia del ICSS al sector público, por el origen legal de su creación, por las disposiciones legislativas que regulan su organización, funcionamiento y tutela y por la naturaleza pública de.los servicios que atiende'. Si el mencionado Instituto pertenece al sector público, como lo expresa la consulta a que se ha hecho referencia, es necesario entonces encajarlo dentro de alguna de las categorías a que se refieren los Decretos 1050 y 3130 de 1968, si bien la Ley 90 de 1946 y el Decreto 433 de 1971, le dan la denominación de 'entidad de derecho social', denominación que en opinión del Consejo no tiene finalidad distinta a la de señalar los objetivos a que se dedica, que no son otros que los relativos a la seguridad social, la cual por definición legal (artículo 1º, Decreto 533 de 1971), es un servicio público orientado y dirigido por el Estado. Si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales es una entidad social, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no queda duda que puede encuadrarse en la noción de establecimiento público, de conformidad con los decretos que se citaron atrás y con la noción que en derecho administrativo colombiano se ha tenido de tales establecimientos. Pero es que aun desde antes de la reforma administrativa del año de 1968, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales ha sido un establecimiento público". (Se subraya).

   2. Esta misma doctrina aparece ratificada en sentencia de 14 de diciembre de 1973, de la mencionada Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sexta.

   1. Al definir el Decreto extraordinario número 148 de 1976, artículo el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, como un establecimiento público, se ciñó fielmente a las facultades extraordinarias que al Gobierno había conferido la Ley 28 de 1974, por una parte. Y por la otra, no hizo cosa distinta que ratificar una calidad jurídica señalada como se expuso y comprobó, en el texto de la Ley 90 de 1946, y otras disposiciones posteriores ya citadas.

   2. Si tales facultades le fueron conferidas al  Presidente de la República para dictar "las normas de carácter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación", y para "suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales  y comerciales del Estado, pudiendo  también cambiar la naturaleza jurídica, el domicilio y:eu nombre de dichas entidades", como también para modificar las normas vigentes sobre órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas", es claro, y no ofrece hesitación, que el contenido de la norma acusada, encaja dentro del espíritu y el texto de la expresada Ley 28 de 1974, y lejos de significar exceso, o desviación en el ejercicio de las facultades,  muestra armonía completa con ella.

Séptima.

 1. De las consideraciones que preceden se concluye acertadamente que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, desde su creación y hasta la fecha, tiene la condición legal de establecimiento público, encargado de proteger la salud del trabajador. Como tal hace parte integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público al tenor de lo previsto en el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución; siendo de competencia del legislador, ordinario o extraordinario, acordar sus estatutos básicos, o sea las reglas normativas de su actividad y de las personas vinculadas a él, sin preterir su origen y finalidad.

   2. En estas circunstancias, no aparece violación alguna del artículo 76 de la Constitución en ninguno de los numerales señalados por el actor. Todo lo contrario, como está dicho, la norma impugnada resulta desarrollo de las atribuciones generales y específicas previstas en el precepto constitucional.

   3. De otra parte, no encuentra la Corte razón alguna que induzca a afirmar quebrantamiento de los artículos 12, 17,19, 30, 32, 44,120, numerales 19, 203 y 210 de la Carta. Ni de ninguno de los demás preceptos de ésta.

   En efecto no se interfiere el derecho de formar Compañías, asociaciones y fundaciones, que no sean contrarias a la moral o al orden legal; ni el poder del Congreso para señalar el régimen de las personas jurídicas; en nada  se altera o  modifica la obligación social del trabajo y la protección que le debe el  Estado; ni menos el deber de la asistencia pública como función de este; ni la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo titulo; ni da libertad de empresa y la iniciativa privada; ni se menoscaba ]a atribución de inspección y vigilancia que sobre instituciones de utilidad común, le corresponde al Presidente de la República; ni se contradice lo previsto acerca del número, nomenclatura, "procedencia de los distintos Ministerio y Departamentos Administrativos y de la distribución de negocios, según sus afinidades, entre ellos; ni se burla el mandato de que los gastos del servicio público nacional son de cargo de la República, ni mucho menos el precepto de que, corresponde al  Congreso establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración.

VI. Fallo.

   De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución, y oído del Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es EXEQUIBLE el artículo 3o. del Decreto extraordinario número 148 de 1976.

Comuníquese a quien corresponde e insértese en la Gaceta Judicial

Alejandro - Córdoba Medina,

Mario Alario D'Filippo,

Jerónimo Argáes Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Aurelio Camacho Rueda,

José Gabriel de la Vega,

 José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Ildefonso Méndez, Con juez;

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Hernández Sáenz,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alberto Ospina Botero,

Luis Enrique Romero Soto,

Hernando Rojas Otálora,  

Julio Salgado Vázquez,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Ricardo Uribe Holguín,

José María Velasco Guerrero,

Ángel Antonio Cardozo G.