ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION

Comprende la creación de. Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos .públicos; la determinación de las dependencias que los integran y su disposición dentro de la rama correspondiente; la regulación de su mecanismo y el señalamiento de sus funciones generales. – Seguridad social. – Es facultad del Congreso establecer los procedimientos y '/normas que la rigen, transferidle por medio de facultades extraordinarias al Presidente de la República mas no a la Dirección General de la Seguridad Social.

    Corte Suprema de Justicia – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).

Aprobada acta número 27 de 19 de agosto de 1976.

Bogotá, D. E., 19 de agosto, de 1976.

   El ciudadano Guillermo Salamanca Molano, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, pide a la Corte Suprema declare inexequibles los artículos 2º, 3º, 27, 28, 30 y 32 del Decreto número 62 de 1976 (enero 16), “por el cual se modifica la Organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

   Aunque omite parcialmente la transcripción de las normas acusadas, acompaña el "Diario Oficial" número 34494 de fecha 20 de febrero de 1976, que contiene el Decreto número 62 de 1976.

   Se anota que la Corte tomó decisión definitiva sobre los literales f) y g) del artículo 27; d), e), f), g) e i) del artículo 28; a), b), c), f), g) e i) del artículo 30; y a) y b) del artículo 32. [Demanda del ciudadano Jaime Vidal Perdomo, sentencia de fecha doce (12) de agosto de mil novecientos setenta y seis (1976)].

Texto de las normas acusadas.

"DECRETO NUMERO 62 DE 1976

"(enero 16)

"por el cual se modifica la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

   "El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las quede confiere la Ley 28 de 1974 y oída la Sala de Consulta y Servido Civil del Consejo de Estado.

"Decreta:

“………………………………………………………..

   “Articulo 2º Al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social corresponde, de acuerdo con el Presidente de la republica, la adopción, orientación y ejecución de las políticas laboral, de empleo, de productividad y tecnología, de seguridad social, de cooperativismo y de recreación social de los trabajadores, en concordancia con el Plan General de Desarrollo.

   Articulo 3º Para desarrollar los anteriores objetivos, el Ministerio cumplirá las siguientes funciones:

  a) Formular y desarrollar la política social del Gobierno, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social;

  b) Elaborar, en coordinación con  los organismos adscritos o vinculados al Ministerio, el Plan de Desarrollo del sector Trabajo y Seguridad Social y someterlo al Departamento Nacional de Planeación para su incorporación al Plan General de Desarrollo;

  c) Dirigir y coordinar la ejecución de los programas del sector Trabajo y Seguridad Social, en concordancia con el Plan General se Desarrollo;

 d) Estudiar, proponer y adoptar las medidas indispensables para mejorar las condiciones de trabajo, con  la finalidad de lograr la justicia en las relaciones entre empleadores y trabajadores, brindándoles asistencia para la prevención y solución de los conflictos;

  e) Brindar la debida protección a la población campesina e indígena en sus relaciones laborales y velar porque el cubrimiento de la seguridad social llegue a estos sectores;

  f) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan las relaciones obrero-patronales y dar la debida protección al trabajo;

  g) Fomentar el sindicalismo, propender por su perfeccionamiento y capacitación;

  h) Estudiar los recursos humanos y proponer las medidas necesarias para lograr una adecuada utilización de la mano de  obra;

   i) Promover, coordinar y regular la movilidad geográfica, y profesional de los trabajadores, de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo;

    j) Formular y dirigir la política del Gobierno en materia de formación y capacitación profesional y la de readaptación laboral de personas de capacidad física y disminuida;

    k) Estudiar la producción y proponer, las medidas tendientes al aumento de la productividad cori el fin de acelerar el crecimiento económico del país y mejorar las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias;

   1) Estudiar, en coordinación con los organismos competentes la conveniencia de la implantación, de tecnología, de acuerdo con la incidencia de ésta en el campo laboral;

   m) Formular la política de seguridad social y vigilar su cumplimiento y desarrollo por parte de los organismos creados para tal fin;

   n) Vigilar el cumplimiento por parte de las instituciones de seguridad social, de las normas vigentes sobre la materia;

   o) Dirigir, promover y fomentar el desarrollo cooperativo;

   p) Dirigir y coordinar la ejecución de programas tendientes a la recreación y bienestar social de los trabajadores y  sus familias, y

   q) Mantener relaciones con las entidades internacionales de trabajo y de seguridad social y vigilar el cumplimiento de los convenios ratificados por el Gobierno.

“…………………………………………………………………………………….

    Artículo 27. Son funciones de la Dirección General de Seguridad Social:

   a) Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de las dependencias bajo su dirección;

   b) Desarrollar la política del Gobierno en materia de seguridad social;

   c) Interpretar las leyes y reglamentos en lo referente a la seguridad social y ordenar a los organismos implicados que se ajusten a ellas;

   d) Establecer, normas y procedimientos obligatoria aceptación, para garantizar el cabal cumplimiento de la política del Gobierno en materia de seguridad social;

  e) Proponer los programas necesarios para unificar e integrar los distintos  sistemas e instituciones de seguridad social;

  f) Controlar administrativa y fiscalmente a las instituciones de Previsión Social, a las Cajas de Compensación Familiar y a las Asociaciones  de Cajas, y sancionarlas, por el incumplimiento de las normas legales, estatutarias o reglamentarias.

   g) Asistir por derecho propio a los Consejos, Juntas Directivas o Directorios de las instituciones sometida a su control, la cual podrá, delegar en funcionarios de su dirección o de las divisiones departamentales de trabajo y seguridad social;

   h) Propender por que en cada empresa se creen comités paritarios de higiene y seguridad industrial, e

   i) Ejercer las atribuciones que le confiera la ley o que le sean adscritas o delegadas.

   Artículo 28. Son funciones de la División de Estudio y Control de la Seguridad Social:

   a) Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las'; labores de las dependencias a su cargo;

  b) Programar el control administrativo a ejercer sobre las instituciones de Previsión Social, Cajas de Compensación Familiar, Asociaciones de Cajas y similares;

   c) Fijar las normas técnicas que han de servir de base para la organización, y funcionamiento de los servicios financieros, actuariales y, estadísticos de las instituciones de Previsión Social;

   d) Aprobar o improbar las actas de las asambleas de afiliados y las de los organismos directivos, de las Cajas de. Compensación Familiar y Asociaciones de Cajas;

   e) Aprobar o improbar las solicitudes de pago directo de subsidio familiar  y las que formulen los empleadores que quieran constituirse, en aseguradores de sus trabajadores;

  f) Aprobar o improbar previo concepto de la Oficina de Planeación y Economía Laboral, las solicitudes de las empresas en lo referente a exoneración del pago de subsidio familiar y de los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje;

   g) Escoger de ternas elaboradas por las asambleas de afiliados el Revisor Fiscal para las Cajas de Compensación Familiar y Asociaciones de Cajas;

   h) Reconocer y ordenar el registro de las directivas elegidas en asambleas de afiliados y los nombramientos que las mencionadas juntas efectúen;

   i) Aprobar o improbar los planes de inversión y toda ciase de negociaciones de bienes de propiedad de las instituciones de Previsión Social, Cajas de Compensación Familiar o Asociaciones de Cajas;

   j) Aprobar o .improbar los estatutos de las Cajas de Compensación Familiar, Asociaciones de Cajas y similares;

   k) Proponer la disolución y liquidación de las viajas de Compensación Familiar o. Asociaciones de Cajas, .cuando se produzca una de las causales previstas por la ley;

   l) Aprobar o improbar los presupuestos de ingreso, gastos e inversión de las instituciones de seguridad social;

  m) Aprobar o improbar los balances presentados por las Cajas de Compensación Familiar o  Asociaciones de Cajas;

  n) Asesorar al Director General en el estudio solución de los problemas propios de la División, y

   o) Ejercer las atribuciones, que le confiera la  ley o que le sean adscritas  o delegadas.

  Artículo 30. Son funciones de la Sección de Control de Cajas de Compensación Familiar:

   a) Ejercer el control administrativo y fiscal sobre las entidades, dependencias y asociaciones que manejen o distribuyan subsidio familiar y sobre las inversiones, participaciones e intereses provenientes de los recursos de éste subsidio;

   b) Elaborar proyectos de reglamentación sobre contabilidad y auditoría de las Cajas de Compensación Familiar;

  c) Auditar las cuentas de las Cajas de Compensación Familiar, de acuerdo con la reglamentación adoptada;

  d) Practicar visitas de oficio, o a solicitud de parte, a las Cajas de Compensación Familiar, con el fin de verificar, el cumplimiento de las normas establecidas;

  e) Adelantar las investigaciones administrativas en las Cajas de Compensación Familiar y en las entidades que manejen o distribuyan subsidio familiar y tomar las medidas cautelares cuando fuere el caso;

  f) Estudiar y tramitar las solicitudes de pago directo de subsidio familiar;

  g) Estudiar y tramitar las solicitudes que presenten las empresas en lo referente a exoneración del pago del subsidio familiar y de los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje;

  h) Elaborar un informe completo y detallado de cada visita o investigación, que analice con la investigación que analice con  la mayor profundidad y objetividad los aspectos administrativos, financieros, legales contables, económicos y sociales de la entidad visitada";

  i) Estudiar los balances y revisar, aprobar o improbar las cuentas y demás informes financieros o económicos que están obligadas a rendir las entidades sometidas a su control, y

   j) Ejercer las atribuciones que le confiera la ley o que le sean adscritas o delegadas.

   Artículo 32. "Son funciones de la Sección Legal:

   a) Conceptuar sobre la legalidad o validez de los actos de las entidades sometidas a control .y vigilancia de la Dirección General, de la Seguridad Social;

   b) Reglamentar y autorizar la celebración de asambleas generales ordinarias o extraordinarias y resolver las demandas que contra éstas sean presentadas;

  c) Estudiar y registrar los cuerpos directivos y  representantes legales y expedir los certificados sobre existencia jurídica y representación legal de las entidades sometidas, a control de la Dirección, General;

  d) Estudiar, conceptuar y tramitar el reconocimiento, suspensión o cancelación de personerías jurídicas a las Cajas de Compensación Familiar y Asociaciones de Cajas de esta índole;

  e) Elaborar o revisar los proyectos de ley, decretos, resoluciones o acuerdos tendientes, a unificar, integrar y expandir la seguridad social del país;

  f) Absolver las consultas formuladas sobre., la interpretación y alcance de las normas que regulan la seguridad social en el país;

  g) Codificar y mantener al día las normas legales relacionadas con la seguridad social, y

h) Estudiar, conceptuar y tramitar las reformas estatutarias solicitadas por las entidades El actor dice que las disposiciones acusadas violan los artículos 12, 30, 32, 44, 55, 58, 59, 60, 76-2 y 12, 80, 118-8, 120-19  y 141 de la Carta. Especialmente hace hincapié en que hay extralimitación en el ejercicio de las facultades .conferidas al Gobierno por la Ley 28 de 1974, y al respecto dice:

   "Limitó el legislador el uso y ejercicio de tales facultades al tenor de las autorizaciones conferidas, a los organismos administrativos entendiéndose como tales los integrantes de la Rama Ejecutiva del Poden Público en lo nacional, o. sea: Los Ministerios y los Departamentos Administrativos como organismos principales las Superintendencias y los establecimientos públicos como organismo adscritos; y las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, como organismos vinculados".

Y agrega:

   "Si las facultades otorgadas al Ejecutivo dentro de esta competencia 'delegada' hacen relación exclusiva a los organismos administrativos, cualesquiera otras medidas que se tomen en relación con organismos o entidades diferentes, o que se encuentren dentro de las “precisas” facultades otorgadas, las desborda, se extralimita, trasciende la órbita del Legislativo, acusa, abuso y desviación de poder y por ende es inconstitucional";

   También afirma que se vulneran otros artículos de la Carta, así: el 12, porque solamente el legislador o el Gobierno con facultades previas, puede determinar el régimen de las personas jurídicas; el 30, porque se desconocen derechos adquiridos por las Cajas de Compensación; el 32, en cuanto limita la libertad de empresa; los artículos 55, 58, 76-2 y 12y y 80, porque invade competencias y procedimientos de otras ramas ; el 120-19, porque la inspección y vigilancia de estas instituciones .compete al Ejecutivo para conservar sus rentas y su debida aplicación, mas no al legislador; empero, advierte, "sin que ello encuentre inconveniente con la función que debe cumplirse por el Ministerio de Trabajo de la norma sobre subsidio familiar como una prestación social más a favor de los trabajadores". El artículo 141, porque la función consultiva corresponde al Consejo de Estado; pero principalmente el 118-8, porque las facultades conferidas por el Congreso fueron excedidas.

   El Procurador General dice:

   "En la demanda de referencia, formulada por el ciudadano Guillermo Salamanca Molano, con el lleno.de los requisitos, de forma y de fondo prevenidos en el artículo 214 de la Constitución y el 16 del Decreto 432 de 1969, se incluyen los siguientes preceptos del Decreto número 62 de 1976, acusados con anterioridad/por el ciudadano Jaime Vidal Perdomo.

   “Del artículo 27, los literales f) en parte y g); del artículo 28; los literales d), e), f); g) e i) en parte; del artículo 30, los literales a),b), c), f), e i); y del artículo 32, sus dos únicos literales [a), y b)],

   "Sobre estas normas, emití mi ¡opinión en la vista número 224 de fecha  del mes en curso, en el sentido de estimarlas inexequibles. "En vez de entrar en repeticiones, acompaño ahora copia de aquel escrito.

    “Considero que las razones expuestas entonces son igualmente validas para otros preceptos acusados en la demanda en estudio, a saber: del artículo 28, literales j), k) y-m), referentes a las Cajas de Compensación Familiar.

  "... no así para los demás, que se limitan a establecer la estructura del Ministerio de Trabajo y a señalar sus funciones generales, sin que por sí mismas desborden las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 28 de 1974 revisar la estructura administrativa nacional y redistribuir funciones, ni afecten la organizan de las Cajas de Compensación ni la reglamentación del subsidio familiar.

  "En resumen:

  '' Conceptúo que son inexequibles los precepto mencionados en la presente vista, pertenecientes  a los artículos 27, 28, 30 y 32 del Decreto extraordinario número 62 de 1976; y exequibles los artículos 2° y 3º del mismo ordenamiento.

Consideraciones:

   Primera. El Decreto número 62 de 1976 (enero 16), fue expedido con fundamento en la Ley 28 de 1974 (diciembre 20), publicada en el “Diario Oficial” numeró 34244 de 28 enero 1976, que en la parte pertinente dice:

  "Artículo primero. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doces contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio, de estas facultades podrá:

   a) Modificar la estructura de los Ministerios Departamentos Administrativos, suprimen cargos y redistribuyendo funciones".

   Está, pues, expedido esté decreto dentro del término de las facultades y se ciñe al artículo 76-12 por el aspecto de la temporalidad.

   Segunda. La Ley 28, para el caso en estudio comprende tres facultades:

   Modificar la estructura de los Ministerios suprimir cargos y redistribuir funciones.

   Por estructura de la administración en los términos del artículo 76-9 de la Carta, se entiende no solamente la creación de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los establecimientos públicos, sino determinar las dependencias que los integran y su disposición dentro de la Rama correspondiente, regular su mecanismo y señalar sus funciones generales.

    La redistribución de tales funciones implícala preexistencia legal, de éstas.

   Tercera. En cuanto a la modificación de la estructura ministerial se prescindió  a la Superintendencia Nacional de Cooperativas como entidad encargada del control de las Cajas de Compensación, para asignar directamente esta función al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General de la Seguridad Social, Sección de Control de dichas cajas.

    Cuarta. Con fundamento en lo anterior, se procede a estudiar las normas acusadas;

  a) Los artículos 29 y 39 del Decreto 62 corresponden a los artículos 2º y 3º  del Decreto 3136 me 1968, por el cual se reorganiza el Ministerio de Trabajo, con muy ligeras variaciones en la facción y en el ordenamiento de las funciones.

   b) Las funciones determinadas en el artículo 27, literales a), b), c,),  e), h), e i); las del artículo 28 literales a), b), c), h), j), k), l), m), n) y o); las del artículo 30 en sus literales d) e) y j); tías del artículo 32, literales c) d) e), f), g) y h), corresponden al orden general de la estructura de la administración que por otra parte, se encuentran en los Decretos 3134 de 1968, "por el cual se reorganizaba Superintendencia Nacional, de Cooperativas y 3136 de la misma fecha, “por el cual se reorganiza el Ministerio de Trabajo" La mayor parte de estas normas, incluidas en el decreto primeramente citado, fueron declaradas exequibles en sentencia de octubre 24 de 1969 de la Corte Suprema de Justicia (G. J. numero 2338, pág.456).

   c) Solamente el literal d) del artículo 27, no tiene antecedentes en la legislación anterior y es, además propia del Congreso, transferible al Presidente de la República por medio de facultades pro tempore, precisas, pero nunca a la Dirección General de la Seguridad Social.

   Por las razones anteriores, la Corte Suprema de. Justicia,-Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

   Primero. Son EXEQUIBLES los artículos 2º, 3º, 27, literales a); b), c), e), h),e i); 28, literales a), b), c), h), j), k), I), m), n) y o); 30, literales d), e) y j) y 32, literales c), d), e), f) g) y h) del Decreto número 62'de 1976.

  Segundo. Es INÍIXEQUIBLE el literal d) del artículo. 27 del mismo Decreto número 62 de 1976.

  Tercero. El cuanto a los artículos 27 en sus literales f) y g); 28, literales d), e), f), g), e i); 30, literales a), b), c), f), g) e i); y 32, literales a) y b), estese a lo resuelto en sentencia de fecha doce (12) de agosto de mil novecientos setenta y  seis (1976). .

   Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alejandro Córdoba Medina,

Mario; Alario D'FIippo,

Jerónimo Argáez Castillo',

Jesús Bernal Pinzón,

Aurelio Camacho Rueda,

José Gabriel de la Vega,

José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Guillermo González Charry,

Juan Manuel Gutiérrez L,

Gustavo Gómez Velásquez,

Juan Hernández Sáenz,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

 Alfonso Peláez Ocampo,

 Hernando Rojas Otálora,

 Luis Enrique Romero Soto,

Julio Salgado Vázquez,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

 Pedro Elías Serrano Abadía,

 Ricardo Uribe Holguín,

José Murcia Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario.