PRIVILEGIOS

Su esencia está en la exclusividad de explotación de una industria o empresa. – Exequibilidad de los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6º de la Ley 2ª de 1975. –Inexequibilidad del artículo 2º de la expresada Ley.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

Aprobada por acta número 30 de 25 de septiembre de 1975.

Bogotá, D. E., septiembre veinticinco de mil novecientos setenta y cinco.

I. Petición.

1. El ciudadano Manuel Pachón, invocando el artículo 214 de la Constitución, solicita de la Corte declare inexequibles los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 2ª de 1975.

2. La demanda fue presentada el día 7 de mayo del año en curso, y por providencia del 12 de los mismos, se admitió y se dispuso dar traslado de ella al Procurador General de la Nación para los efectos legales del caso.

II. Disposiciones acusadas.

1. En verdad, la demanda comprende la totalidad de la Ley 2ª de 1975, que consta, precisamente, de los artículos o disposiciones indicados por el actor.

2. El texto de la citada ley es el siguiente:

LEY 2ª DE 1975

(enero 10)

por la cual la Nación se vincula a los Hogares Juveniles Campesinos, se concede una autorización y se dictan normas de beneficio social a la comunidad campesina.

El Congreso de Colombia

Decreta:

Artículo 1º. Autorízase a “Fundación de Hogares Juveniles Campesinos”, con personería jurídica número 0552 de 1970, conferida mediante Resolución número 1006 de 1974, con sede en Bogotá, para hacer rifas de inmuebles, con o sin muebles y enseres, sin sujeción a las disposiciones nacionales sobre loterías y rifas, a razón de una anual.

Artículo 2º. Las boletas de esta rifa quedan exentas de impuestos nacionales, y podrán venderse libremente en todo el territorio de la República.

Artículo 3º. El control y vigilancia de la rifa a que se refiere esta Ley serán ejercidos por el Ministerio de Salud Pública, en los términos del Decreto número 1140 de 1943, en cuanto le sean aplicables.

Artículo 4º. Las utilidades de esta rifa serán aplicadas exclusivamente a la creación, construcción, dotación y funcionamiento de “Hogares Juveniles Campesinos”.

Artículo 5º. Para el manejo de lo recibido por la rifa, lo mismo que para la disposición de ese dinero, de acuerdo con sus fines y objetivos, establécese una junta integrada de la siguiente manera: El Director o representante legal de los “Hogares Juveniles Campesinos”; la Primera Dama de la Nación, quien la presidirá; dos miembros de esa misma entidad, el Ministro de Salud o su delegado y los Presidentes de las Comisiones Quintas del Senado y de la Cámara de Representantes.

Artículo 6º. Esta rifa podrá también hacer sorteos promocionales de bienes muebles, en la forma que se considere más conveniente para el buen éxito de dichas rifas, bajo el control del Ministerio de Salud Pública.

Artículo 7º. Esta Ley regirá desde su sanción.

Dada en Bogotá, D. E., a los 13 días del mes de diciembre de 1974.

(Diario Oficial número 34244 de 28 de enero de 1975).

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.

1. El actor señala como violados por las normas acusadas los artículos 31, inciso 3, 76, ordinales 4 y 20 y 79 de la Constitución Política.

2. La violación del inciso 3º del artículo 31 la infiere de la premisa de que la Ley 2ª de 1975 significa el otorgamiento de un “privilegio” a favor de la fundación Hogares Juveniles Campesinos. Al respecto, textualmente expone:

“Cuando el artículo 1º autoriza a Fundación de Hogares Juveniles Campesinos para 'hacer rifas de inmuebles con o sin muebles y enseres sin sujeción a las disposiciones nacionales sobre loterías y rifas', cuando en su artículo 3º dispuso que el control y vigilancia sería ejercido por el Ministerio de Salud Pública, en los términos del Decreto número 1140 de 1943, en cuanto le sean aplicables, cuando en el artículo 6º estableció la posibilidad de hacer sorteos promocionales de bienes muebles en la forma que lo considere más conveniente, consagró una serie de privilegios que la Carta no autoriza y que el legislador no puede otorgar.

“Con la ley en mención quedan en el sistema legal colombiano dos órdenes de disposiciones legales sobre rifas, una particular para la Fundación Hogares Juveniles Campesinos y otra para las demás personas, lo cual constituye un privilegio, en un campo en que le es vedado hacerlo al legislador, pues equivale a una ley particular referente a materia distinta de inventos útiles o vías de comunicación''.

La violación del artículo 76, en sus ordinales 4 y 20 la deduce el actor de la carencia de un plan o programa de las actividades que la Fundación mencionada debe cumplir en armonía con el texto de la ley, y de modo especial con lo dispuesto en el artículo 4º. Al efecto, textualmente dice:

“En el caso de la ley por la cual se vincula a los Hogares Campesinos falta el plan o programa, Si se entiende que la creación, construcción, dotación y funcionamiento de los Hogares Juveniles Campesinos es una actividad de fomento, estaríamos frente al hecho que la ley sería constitucional, porque la iniciativa del Congreso requiere la existencia de planes y programas correspondientes (subraya la Corte), los cuales no existen en relación al fomento de la vivienda campesina, y para el caso de que existieran la ley no se remite a ellos, sino que, por el contrario, el artículo 5º dispone que para el manejo de lo recibido por la rifa y disposición de ese dinero, existirá una junta, la cual es libre y autónoma para disponer de él, sin sujeción a planes o programas previos, por lo cual resalta la inconstitucionalidad de la norma por este aspecto “.

La violación del artículo 79, la radica el actor en el hecho de que, autorizando la ley “la rebaja de impuestos nacionales sobre rifas”, la iniciativa de su tramitación y adopción correspondía al Gobierno, de modo privativo, tal como lo ordena el citado artículo 79.

3. Por último, el actor insiste en lo referente al plan general de desarrollo económico, reafirmando la violación de los artículos 76 y 79 y sugiriendo, igualmente, la de los artículos 80 y 118-3. Así, manifiesta:

“En primer lugar, si se considera que la ley es en sí misma un plan (se subraya), se habría violado los artículos 76-4, 76-20, 79, 80 y 118-3, pues de ellos interpretados en su conjunto se deduce que el plan solo puede producirse a iniciativa del Gobierno, y no podía ser otra la conclusión porque el propósito de la reforma de 1968, fue acabar con el fomento aislado de instituciones o empresas útiles o benéficas, pues las actividades deben quedar comprendidas dentro de planes generales o sectoriales de desarrollo económico. (Subraya la Corte).

“Los planes o programas suponen una entidad planificadora y por eso los artículos 80 y 118-3 de la Constitución, encomiendan esta función al Gobierno, quien dispone de los organismos para realizar la planeación.

“Al considerar que la ley es un plan en sí misma considerada, se estarían violando los textos constitucionales citados, pues la iniciativa del proyecto no correspondió al Gobierno.

“La Constitución, repito, al señalar las facultades de iniciativa de los miembros del Congreso en materia de fomento, la limitó al desarrollo concreto de los planes y programas, pues en ello consiste la estricta sujeción que debe haber entre la ley dictada con base en esa autorización y los planes y programas preexistentes.

“Sin plan en el sentido jurídico-económico señalado en el artículo 76-4, no puede haber estímulo o apoyo a una empresa útil o benéfica y, en consecuencia, por esta razón la ley sería también inconstitucional”.

IV. Concepto del Procurador General de la Nación.

1. El Jefe del Ministerio Público en vista número 194 de 25 de junio del año en curso, manifiesta:

“Resumo así mi concepto sobre la demanda en estudio, referente a los artículos 1 a 6 de la Ley 2ª de 1975:

“1. Es inexequible, por el anotado vicio de procedimiento en su formación, la parte del artículo 2 que dice: 'Las boletas de esta rifa quedan exentas de impuestos nacionales...

“2. Son exequibles los artículos 1, 3, 4, 5 y 6 y la parte del artículo 2 que dice: '... y podrán venderse libremente en todo el territorio de la República' “.

2. Entre las razones de su concepto están las siguientes:

a) “En principio la Ley 2ª de 1975 se limita a autorizar y reglamentar una rifa con sujeción a las normas generales preexistentes sobre la materia y solo establece unas pocas excepciones a este régimen ordinario.

“Le da sí una destinación especial a sus utilidades: la creación, construcción, dotación y funcionamiento de hogares juveniles campesinos, obra que adelanta una entidad sin ánimo de lucro, denominada anteriormente 'Kennedy Memorial Fund of Colombia' ('Pondo en memoria de John P. Kennedy, de Colombia') y ahora 'Fundación de Hogares Juveniles Campesinos de Colombia'.

“Esta fundación fue reconocida como persona jurídica según Resolución número 552 de 1970 del Ministerio de Justicia (Diario Oficial número 33054 de abril 30 de 1970), entidad que por Resolución número 1006 de 1974 aprobó unas reformas a sus estatutos, entre ellas el cambio de nombre ya indicado.

b) “En orden a su comparación con el artículo 79 de la Constitución, se observa que la Ley 2ª no implica ninguna destinación de fondos públicos a las obras a que se refiere, ni por la vía de las inversiones o de la suscripción de acciones, ni por la de la participación en rentas nacionales, ni por la de creación o traspaso de servicios que queden a cargo de la Nación, ni por otra alguna directa o indirecta. En efecto, los dineros producidos o que hubieren de producir las rifas autorizadas en ningún momento han constituido ni constituyen patrimonio del Estado, pues ninguna norma constitucional o legal les ha dado el carácter jurídico de rentas ni de ingresos fiscales de otra clase.

“Entonces, no es preciso indagar si aquellas obras requieren planes y programas legislativos preexistentes, conforme a lo previsto en los ordinales 4 y 20 del artículo 76, porque de todas maneras falta el presupuesto de la destinación de fondos públicos, indispensable para, que opere la restricción constitucional sobre iniciativa de los proyectos de ley correspondientes.

“De donde se infiere que la Ley 2ª no infringe directamente el inciso segundo del artículo 79 de la Carta, salvo lo que adelante se anota respecto del artículo 2. Tampoco, en forma indirecta, los citados numerales 4 y 20 del artículo 76”.

3. Con posterioridad a la vista fiscal, el día 11 de julio de 1975, el ciudadano Eduardo Tamayo Lombana presentó escrito razonado de impugnación a la demanda de que se trata.

V. Consideraciones.

Primera.

1. Como lo observa el Jefe del Ministerio Público, la Ley 2ª de 1975, en principio se limita a establecer unas excepciones al régimen ordinario sobre la materia.

Otras leyes anteriores, entre ellas la 2 de 1970, contienen normas semejantes.

2. En ninguno de tales casos, y es importante destacarlo, el Estado o la Nación, dispone inversión directa alguna de fondos públicos.

Segunda.

1. Ciertamente el inciso final del artículo 31 de la Constitución veda la concesión de privilegios que no se relacionen con inventos útiles o vías de comunicación. Pero la noción de privilegio a que esta norma se refiere no es la etimológica que aparece en el diccionario de la lengua española; así lo ha expresado la Corte en que fallos que datan de los años de 1946 y 1951, concepto que fue expresamente ratificada en la sentencia de 3 de marzo de 1972.

2. Por tanto, se debe precisar la noción de “privilegio”, en conexión, como es racional, con el precepto superior. Solo este método posibilita jurídicamente la confrontación, que concluya con la exequibilidad de la ley, o su negación; en lo cual estriba el ejercicio de la jurisdicción constitucional.

En primer término, las dos excepciones que hace el mandato, dan asidero a la presunción de que el privilegio vitando es el que produce un lucro mercantil en beneficio de un particular, dentro del campo de la libre y lícita actividad industrial, pero con menoscabo del principio de la igualdad de las personas, naturales o jurídicas, ante la ley.

Este lucro, en el juego permitido de la competencia industrial, y la desigualdad en la concurrencia a ella, son elementos esenciales de la noción constitucional de privilegio; desigualdad que nace de la exclusión de toda otra persona de la actividad respectiva.

3. La anterior teoría no significa innovación sin fortuna o distanciamiento sustancial de la que ha venido predominando. Por el contrario, es su ratificación, casi literal, y a la cual ha sido fiel la Corporación cuandoquiera que le ha correspondido estudiar el probelma <sic> y asumir una posición doctrinal. En efecto:

a) El privilegio es una institución jurídico-económica que supone que dentro de un régimen de libre competencia se otorga a alguien la facultad o derecho de ejercitar o explotar lucrativamente una actividad lícita dada, con exclusión de toda otra persona. (Se subraya). Ese alguien debe ser un sujeto singular determinado, y no un grupo de personas, naturales o jurídicas, que se hallan en iguales condiciones a las contempladas por la ley.

b) Lo que en esencia constituye el privilegio, no es la gracia o prerrogativas que el superior concede a alguno, libertándolo de una carga o la concesión de algún derecho de que no gozan las demás personas, sino la exclusividad, el derecho preferencial que se otorga a alguien para explorar una industria o empresa, descartando a los demás que quieran ocuparse en la misma especie de explotación. (Se subraya).

c) La inconstitucionalidad de un privilegia resulta del hecho de que se den a una persona o entidad derechos exclusivos y facultades que la Carta consagra a favor de muchos ciudadanos. Por lo tanto se viola la Constitución si se otorga a una persona o entidad el goce exclusivo de una actividad industrial descartando a los demás del ejercicio de la misma industria, (se subraya), caso en el cual se viola/ría el derecho de libertad de industria, protegido por la Constitución en su Título III, que trata “de los derechos civiles y garantías sociales”. (Véase los fallos citados antes).

4. En consecuencia, no entiende la Corte cómo puede existir, en el presente Caso de la Ley 2ª de 1975, un “privilegio”, a favor de determinada persona natural o jurídica, que sea capaz de quebrantar la prohibición establecida en el ordinal 3º del artículo 31 de la Constitución.

5. Lo cual no desconce <sic> ni limita el poder o competencia que el Presidente de la República tiene de inspeccionar y vigilar la “Fundación de Hogares Juveniles Campesinos”, de conformidad con lo previsto en el artículo 120-19 de la Constitución, con la aplicación de los estatutos legales sobre la materia. Facultad o poder que es, a la vez, un deber ineludible de los gobernantes y que en este caso cobra mayor importancia, si se tiene en cuenta que se trata de invertir en dicha. entidad dineros provenientes de la Comunidad.

Tercera.

1. Conforme a las normas del artículo 76, atribución 4ª, corresponde al Congreso fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos o inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

Correlativamente, corresponde al Presidente de la República presentar al Congreso el proyecto de ley de tales planes y programas, el cual se somete al procedimiento específico indicado en el mismo Estatuto. (Artículos 80 y 118-3).

2. La Corte, en armonía con la técnica, ha definido lo que debe ser el plan de desarrollo económico y social del país, en sentencias de 20 de agosto de 1969 y 20 de enero de 1971. En esta última, expuso:

“Así, el ordinal 4º del artículo 76, se refiere a dos clases de planes: los que tengan por objeto el desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional y los que se refieren a obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse; pero ambos deben contener la determinación de fas recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Se trata, por lo mismo, de una ordenación sistematizada y completa de uno o varios aspectos del desarrollo económico, que debe comprender no sólo las metas y objetivos del proyecto respectivo, sino, además, la fijación de los medios económicos para llevarlo a cabo y de los sistemas administrativos y previsiones técnicas para su ejecución. (Se subraya). Son estos los criterios que informan un verdadero plan, el cual, más detalladamente fue definido por la Corte en sentencia de 1 de agosto de 1969”.

3. Sea lo primero anotar que, como se informa oficialmente, no existe plan de desarrollo económico y social, adoptado de conformidad con los mandatos de la Constitución; de lo cual resulta que no es procedente cotejo alguno para concluir si tal o cual actividad, empresa u obra producto de la labor legislativa, se acomoda o no a sus metas.

Lo segundo, que la Ley 2ª de 1975 no puede calificarse como “un plan de desarrollo social”, en cuanto toca con el mejoramiento necesario de la juventud campesina. Es ésta una obra que se viene cumpliendo por iniciativa privada, cuyo patrimonio se constituye, esencialmente, con aportes privados, pero que está sometida a la inspección o vigilancia oficiales de las instituciones de utilidad social, o Fundaciones.

4. Por tanto, no hay violación de los artículos 76-4 y 80 de la Carta.

Cuarta.

1. Las consideraciones anteriores, ceñidas al texto de la ley demandada, son Suficientes para llegar a la conclusión de que no se está frente a uno de los casos contemplados en el ordinal 20 del artículo 76 de la Constitución en relación con el 79, inciso 3º. Y siendo esto así, como lo es, no cabe admitir el quebrantamiento de las citadas normas.

2. De otra parte, uno de los modos eficaces para el fomento de las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, es el del auxilio económico presupuestal que el Estado les dispensa; lo cual no acaece respecto de la fundación ameritada, de acuerdo con la Ley 2ª de 1975.

Quinta.

1. En relación con el artículo 2 de la ley acusada, se observa: consta de dos partes, la primera concebida 'así: “las boletas de esta rifa quedan exentas de impuestos nacionales”; la segunda “y podrán venderse (tales boletas) libremente en todo el territorio de la República”.

En cuando a la primera parte, el Procurador General de la Nación expone:

“En esta materia la regla general es que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pues así lo prevé el inciso segundo del canon 79 en su parte final. Por excepción, respecto de las relativas a 'exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso' (inciso tercero ibídem).

“Por su propia naturaleza, las boletas de rifas y el acto mismo de su venta no son susceptibles de ser gravados con el impuesto de renta y complementarios, luego la exención decretada por el artículo 2 de la Ley 2ª no puede referirse sino a impuestos nacionales diferentes de aquél.

“Por tanto ese precepto, perteneciente a una ley cuya iniciativa no surgió del Gobierno sino de miembros del Congreso, resulta violatorio del artículo 79 de la Carta”.

La Corte comparte este criterio, y en armonía con él procederá.

2. En relación con la segunda, se tiene: del contexto de la norma se deduce que lo que con ella se pretende es extender la exención impositiva a los Departamentos, Distrito Especial, Intendencias, Comisarías y Municipios en general. Por, eso emplea el vocablo “libremente”; lo cual, por ejemplo, no sucede con la autorización similiar <sic> contenida en la citada Ley 2ª de 1970. (Véase artículo 2).

El artículo 183 de la Constitución, al garantizar a las entidades territoriales la propiedad de sus bienes y rentas, prohíbe a todos los “órganos que integran el complejo del Poder y que están dotados de atribuciones para dictar normas con vigor sobre todo el territorio nacional, así como sobre la vida departamental y municipal”, conceder exenciones respecto de derechos o impuestos cuyo producto causado les pertenece. (Véase sentencia de 14 de marzo 1972).

La circulación de las boletas, en estas entidades, es obvio, está sometida a la normación común o leyes sobre la materia y a lo previsto en el artículo 1º de la Ley 2ª de 1975.

Entonces, la inexequibilidad de esta segunda parte del artículo 2 también debe admitirse, por el motivo expresado.

VI. Conclusiones

Las normas acusadas, con la excepción anotada, no violan los textos consitucionales <sic> indicados por el actor, ni otro alguno.

VII. Fallo

De conformidad con las anteriores consideraciones la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación.

Resuelve:

1. Son EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6º de la Ley 2ª de 1975.

2. Es INEXEQUIBLE el artículo 2º de la expresada ley.

Comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta Judicial.

Aurelio Camacho Rueda, Presidente; Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Jesús Bernal Pinzón, Juan Benavides Patrón, Ernesto Escallón Vargas, Alejandro Córdoba Medina, Luis B. Flórez, Federico Estrada Vélez, José Eduardo Gnecco C., Germán Giraldo Zuluaga, José Gabriel de la Vega, Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Juan Hernández Sáenz, Alfonso Peláez Ocampo, Humberto Murcia Ballén, Luis Enrique Romero Soto, José María Esguerra Samper, Eustorgio Sarria, Julio Roncallo Acosta, José María Velasco Guerrero, Luis Sarmiento Buitrago.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.