PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO

Facultades extraordinarias. – Efecto de la inexequibilidad. –Territorialidad de la ley fiscal. Exequibilidad de los incisos 2º, 3º  y 4º  del artículo 1o. del Decreto 2821 de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria”

    Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).

Aprobada, acta número 15 de 5 de junio de 1975.

Bogotá, D. E., 5 de junio de 1975.

     El ciudadano James "VV. P. Raisbeck, en ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 214 de la Constitución, pide a la Corte declare la inexequibilidad del artículo 2°, incisos segundo, tercero y último del Decreto número 2821 de 1974, "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria".

    Se transcribe el texto total de la disposición citada, subrayando la parte impugnada.

"DECRETO NUMERO 2821 DE, 1974

"(diciembre 20)

     "por el cual' se dictan normas procedimentales en materia tributaria.

     “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1974,

"Decreta:

"capítulo I.

    "Artículo 1. Los contribuyentes del impuesto1 sobre la renta y complementarios que tengan un ingreso superior a veinte mil pesos ($ 20.000.00) en el año o que posean en el país, en 31 de diciembre un patrimonio bruto superior a ochenta mil pesos ($ 80.000.00) están obligados a presentar una declaración de renta y patrimonio, correspondiente al ejercicio respectivo.

   "Las personas naturales, las sucesiones de causantes extranjeros y las entidades extranjeras, | deberán presentar declaración cuando no obstante carecer de residencia o domicilio en Colonia | Ha, posean bienes en ésta obtengan rentas cuya fuente esté en su territorio.

     "A tal efecto deberán presentar la declaración de los contribuyentes con domicilio o residencia f en el exterior:

   "1. Las sucursales colombianas de empresas f extranjeras;

   "2. A falta de sucursal, las sociedades subordinadas;

   "3. A falta de sucursales y subordinadas, el agente exclusivo de negocios;

   "4. Los factores de comercio, cuando dependan  de personas naturales.

   "Si quienes quedan sujetos a esta obligación no la cumplieren, serán responsables por los impuestos que se Si quienes quedan sujetos a esta obligación no la cumplieren, serán responsables por los impuestos que se dejaren de pagar.

“………………………………………………………………………………………………………………………………………………”

     El actor dice que la normatividad acusada viola los artículos 10, 16 y 20 de la Constitución que consagra el principio universal de la territorialidad de las leyes, es decir, que las leyes no obligan más allá de las fronteras de un país.

    Este paso sintetiza su concepto:

    “No se trata, y mal podrá tratarse tratarse, de que los no residentes  en el país no vayan a pagar impuestos o que sus cargas reales vayan a disminuir. Lo que pasa es que el recaudo tributario, precisamente teniendo en cuenta fenómenos algo complejos como el presente, es decir, que en un  país determinado pueden llegar a haber deudores del físico quienes no residen en ese país, ha creado el fenómeno de la retención en la fuente. El deudor del físico no se encuentra en el país y por ende no queda en general bajo las leyes de tal país pero sus rentas si se encuentran en el país. Entonces el sistema de la retención en la fuente busca caerle encima a dichas rentas, percibir el impuesto que se llegue a adeudar, directamente y por conducto de la persona que está .obligada a pagar, al no residente las sumas que constituyan renta gravable para éste.

     "Veamos que, v. gr., hoy en día la regla general es que una sociedad extranjera sin negocios de carácter permanente en el país, pero que perciba, por ejemplo, regalías o participaciones, le debe al fisco un impuesto del 40% (D, L. 2053 de 1974, artículo 134). Pues bien, ese 40% se le retiene en la fuente por parte del pagador en el momento de que se le abone en cuenta o pague la suma del caso a la sociedad extranjera no residente (Decreto 2053 de 1974, artículo 134). O sea, que el impuesto viene a ser un 40% de la renta bruta. Una sociedad nacional viene a pagar el 40%, pero de sil renta líquida gravable. Y es muy normal que haya una gran diferencia entre renta bruta, por una parte y renta gravable, por la otra, siendo superior siempre la renta bruta.

     "6. De ahí que se aprecia que no se pretende con esta demanda aliviarle cargas tributarias a personas no residentes en el país. Se espera sí, una definición de esa honorable corporación acerca del principio de la territorialidad de las leyes, y que, si las súplicas de esta demanda se encuentran ajustadas a la Constitución y a las leyes (como sinceramente considero que es el caso), se declare que la norma acusada, en su inciso segundo, viola este principio de territorialidad consagrado en los artículos 10, 16 y 20 ele la Constitución, y en concordancia con éstos por' el artículo 18 del Código Civil y 57 del Código de Régimen Político y Municipal...".

     Refuerza el actor su concepto con la transcripción de varios apartes de la sentencia de marzo diez y ocho (18) de mil novecientos setenta y uno (1971) del honorable Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo– Sección Cuarta, que termina así:

    "Como síntesis de lo dicho puede afirmarse, que el artículo 70 del Decreto 154 de 1968 es nulo, por dos razones, cualquiera de las cuales daría base a su anulación:

    "a) Porque viola directamente el literal g) de la Ley 28 de 1967 que estatuyó que las personas naturales o jurídicas extranjeras no tendrían la obligación de presentar declaración de renta y patrimonio en Colombia.

    "b) Porque aun sin la existencia de ese principio capital su nulidad sería también evidente por violación de los artículos 18 del Código Civil y 57 del Código Político y Municipal que al consignar el principio de la territorialidad de la ley expresan que ésta solo es obligatoria para los nacionales y para los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo las excepciones creadas por los estatutos o las establecidas en los tratados públicos".

     Pertenecen a la sentencia citada los siguientes conceptos:

"Estatuto real.

     “Los bienes, como parte del territorio nacional en cada país, deben regirse por la ley local cualesquiera que sean sus dueños en virtud del derecho de soberanía del Estado que no permitiría en materia tan trascendental la injerencia de la ley extranjera y es por eso por lo que el artículo 20 del Código Civil preceptúa que: 'Los bienes situados en los territorios, y aquellos que se encuentren en los Estados, en cuya propiedad tenga interés o derecho la Nación, están sujetos a las disposiciones de este Código, aun cuando sus dueños sean extranjeros y residan fuera de Colombia'.

    '' Será entonces la ley .colombiana la que regirá toda relación jurídica referida á los bienes situados dentro del territorio nacional; es ella la que regula la naturaleza y extensión de los derechos reales, los modas de adquirir y transmitir, lo relativo a la posesión, tenencia y gocé de los bienes, impondrá imperativos tales como los de la libre enajenación de bienes raíces, la prohibición de que éstos pertenezcan a gobiernos extranjeros ; la limitación dé los usufructos y fideicomisos sucesivos; la intransmisibilidad de los derechos de uso y habitación, el régimen de las servidumbres legales, las solemnidades, para la / transmisión de bienes raíces y otros derechos, la expropiación por causa de utilidad pública, etc.".

Concepto del Procurador General.

     El Procurador General dice que la demanda es sustancialmente inepta y no da lugar a concepto ni a decisión de fondo, porque ha debido extenderse también al artículo 1? de la ley de facultades. Desarrolla su concepto sobre la ineptitud de la demanda así:

    "Al conferirlas facultades extraordinarias, el legislador ordinario le señaló al Presidente de la República como pauta o límite en cuanto a la materia, ceñirse precisamente al texto de las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 de 1974, en los términos indicados en la misma Ley 23 o sea, en relación con el artículo 1 de ese decreto, reproducirlos con excepción de su inciso segundo.

     "Esto fue exactamente lo que hizo el legislador extraordinario al expedir el artículo 1 del Decreto 2821  de 1974, como resulta del simple examen comparativo de los dos textos, pues repitió el del artículo 1 del Decreto 2247 con la única modificación de suprimir si inciso segundo que dice: “Tal declaración deberá hacerse en tres (3) ejemplares, originales, salvo sus anexos, de los cuales bastaran un original y dos copias”.

     "Entonces, si al ejercer las facultades extraordinarias" el Presidente de la República debía limitarse a reproducir mecánicamente un texto contenido en otro ordenamiento preexistente, y así lo cumplió en cuanto al artículo 1 pues se ciñó precisamente al correspondiente o paralelo del Decreto 2247 de 1974, con la supresión ordenada en la misma Ley 23 de 1974, estimo que la demanda de inexequibilidad ha debido formularse ante todo en relación con la dicha ley que concedió las facultades cabalmente ejercidas...

     "Este vicio de inconstitucionalidad, fundado o no, sería imputable primeramente al artículo 2 de la Ley 23 de 1974 en la parte pertinente, norma que no es objeto de la demanda que se examina".

     La Dirección General de Impuestos, por conducto de la División Legal, impugnó la demanda en memorial del que es pertinente transcribir lo siguiente:

     "En cuanto a la afirmación hecha por el actor en relación con el hecho de que las personas a que se refiere el inciso 2º  del artículo 1º  del Decreto 2821 de 1974 no quedan sin gravamen por cuanto están sometidas al sistema de retención, cabe observar que las  retenciones establecidas por el Decreto 2053 de 1974 y las normas que lo adicionan y lo reglamentan no las instituyeron como impuesto único, es decir, no consagran que el sometimiento a dicho sistema exonere de la presentación de la declaración de renta y patrimonio como sí lo preveía el literal g) de la Ley 28 de 1967.

     "Por otra parte, con la presentación de la declaración de renta y patrimo.nio dichas personas pueden obtener un mejor tratamiento fiscal ya que están en la posibilidad de depurar la base gravable mientras el 40% de la retención se liquida sobre la renta bruta.

     "4ª Finalmente respecto de la inexequibilidad de los ordinales 3º  y 4º  del inciso 3º  de la norma acusada conviene aclarar que ni al agente exclusivo de negocios ni a los factores de comercio puede dárseles el calificativo de 'tercero independiente e inocente, ya que el primero deriva beneficios de los negocios que promueva o explote como representante o agente de un empresario extranjero (artículo 1317 Código de Comercio) y el segundo tiene específicamente asignada la función de cumplir con las leyes fiscales y regla- mentos administrativos relativos a la empresa (artículo 1338 del Código de Comercio). En consecuencia, la ley sí tenía fundamentos para asignar responsabilidad solidaria a los agentes exclusivos de negocios y a los factores de comercio, razón por la cual no puede aducirse que dichos ordenamientos sean inexequibles".

Consideraciones.

    1ª  El Decreto número 2821 de 1974 (diciembre 20), "por el cual se dictan normas procedimentales en materia tributaria", fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio las facultades extraordinarias que por el término" de 15 días le fueron conferidas por la Ley 23 de. 1974; habiendo empezado a regir esta ley el día 20 de diciembre del mismo año, el decreto acusado se encuentra dentro del término de las facultades.

    2ª  El artículo 1º de la citada Ley 23, dice: "Artículo 1º Revístese al Presidente ele la República de facultades extraordinarias por el término de quince (15) días, contados desde la vigencia de la presente Ley, para modificar la legislación sobre procedimiento tributario, ciñéndose precisamente al texto de las disposiciones del Decreto legislativo número 2247 de octubre 21 de 1974, publicado en el 'Diario Oficial' número 34203 de noviembre 12 de 1974, en los términos que se indican a continuación, y para .señalar la fecha desde la cual empezarán a regir dichas modificaciones:

    "El artículo 1° excepto el inciso segundo.

     Al expedir el Presidente de la República el Decreto 2821 de 1974, en su artículo 1° se ciño al tenor de la facultad conferida, tomando literalmente el artículo 1° del Decreto 2217 del mismo año que había sido declarado inexequible por  la Corte, Suprema en sentencia de noviembre de 1974, por no satisfacer las exigencias del artículo 122 del Estatuto Supremo.

    'El efecto de la inexequibilidad es dejar sin validez la norma que pugna con la Constitución, o sea que no puede continuar ejecutándose porque queda excluida del orden jurídico; ante este postuládo, el artículo 1° del Decreto 2247 desapareció jurídicamente con la declaración de inexequibilidad y solo pudo ser tomado por el legislador  como referencia o base pura la nueva ley (decreto extraordinario) que es la acusada en esta acción pública.

      La Ley de facultades (23 de 1974) tampoco dio carácter de ley a las disposiciones del Decreto 2247 declaradas inexequibles por la Corte puesto que facultar para legislar simplemente atribuir una competencia al Presidente, de la que este pueda hacer uso o prescindir.

    Por lo anterior no puede aceptarse la afirmación del Procurador General de que “El Presidente de la Republica debía limitarse a reproducir mecánicamente un texto contenido en otro ordenamiento preexistente”, para llegar a la ineptitud sustancial de la demanda, por haber dejado de acusar el articulo 1º (erróneamente se cita el 2º) de la ley de facultades. No preexistía, en derecho, el ordenamiento legal que en esta demanda se acusa.

    3ª Jurídicamente se basa el principio de la territorialidad en la soberanía absoluta del Estado que impone la supremacía de su ley a todos los habitantes del territorio, pero solamente a ellos.

    Empero, la ley no solo comprende a las perronas, si no a las relaciones o derechos que están creen sobre los bienes estantes en el territorio  nacional, Por consiguiente, dos aspectos pueden distinguirse en el imperio de la ley : a) la regulación que esta haga en cuanto al estado civil de las personas, su capacidad legal y sus relaciones de familia;  y b) la normatividad que expida sobre los bienes ubicados  en el territorio nacional. De aquí surgen los denominados estatutos personales y real.

    El punto por decidir des si los extranjeros no residentes en Colombia deben sujetarse  a las leyes fiscales nacionales, específicamente hacer declaración de renta y patrimonio y pagar los correspondientes impuestos en Colombia cuando posean bienes u obtengan rentas cuya fuente este en su territorio, o no están sujetos a esta obligación, en virtud de los establecido den los artículos 10, 15 y 20 de la Constitución según el actor; a esta cuestión se limitara el estudio pertinente.

    4ª La facultad impositiva, expresión por excelencia de la soberanía estatal, no tiene en la Constitución precepto que la limite o condicione en cuanto a los sujetos de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos u  operaciones gravables; para la realización de los fines propios de la subsistencia o de la satisfacción de las necesidades esenciales de la comunidad, el Estado hace el traslado que considere necesario de parte de la riqueza privada al Tesoro Público. Esta es la mecánica de la tributación. Compete al Estado, por consiguiente, la determinación del impuesto, su reglamentación y el empleo de los medios que conduzcan eficientemente a su precepción.

    El sujeto pasivo es la persona (jurídica o natural) que ha de pagar el impuesto teniendo en cuenta su capacidad o habilidad económica de cada una, y en proporción  a esa capacidad se debe contribuir, según el principio de justicia de quien tiene mucho pague mucho, quien tiene poco pague poco y que el indigente no pague nada. Para medir esa capacidad económica no existe en la ciencia de la Hacienda Pública otro medio distinto de loso factores  económicos representados en la propiedad de los bienes, en las rentas que se produzcan o en diversas actividades como el consumo, la venta, etc., de los bienes. Todos los impuestos modernos se relacionan con la propiedad, la transferencia, la renta que produce, el consumo, el transporte, los actos de la vida económica, etc.

    Si se tiene en cuenta al contribuyente como exclusivo sujeto pasivo de la obligación tributaria, todos los impuestos son personales; pero si se advierte que la persona no se grava por el solo hecho de su existencia, sino por los bienes que posee o las rentas de que disfruta, todos los impuestos son reales. En síntesis, la causa de la tributación son los bienes y las rentas.

  Consecuencia de lo anterior es la de  que los impuestos se rigen por la ley nacional que es la de ubicación de los bienes.

   En criterio del Consejo de Estado en la sentencia citada por el actor armoniza ampliamente con este razonamiento.

     5ª En conclusión, la territorialidad de la ley fiscal debe apreciarse  desde el punto de vista del lugar en donde este la fuente que origina el impuesto; si los bienes están ubicados en el territorio nacional la renta real o presunta  se regirá por las leyes de Colombia y su reglamentación respectiva.

    La obligación de presentar declaración de renta y patrimonio cuando existan bienes en Colombia, así sus poseedores sean extranjeros  no residentes en este país, tiene su respaldo en igualdad ante la ley consagrada a favor de estos den el artículo 11 de la Constitución; pues no sería aceptable invocar un mejor derecho que el de los nacionales o eludir una obligación que se impone a quienes tiene bienes en el país que excedan de determinada cuantía.

    El deber que la Constitución es su artículo 16, impone a las autoridades de la Republica de proteger los bienes que se encuentran dentro del territorio nos e limita a los que sean poseídos por los habitantes del país; un extranjero, no residente en Colombia, puede pedir también esa protección, sin que se le pueda negar aduciendo tal circunstancia; pero es lógico que no se pueda al mismo tiempo exigir el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares para con el Estado, comprendiendo entre estos a los extranjeros no residentes, pero que posean bienes en el territorio.

    En consecuencia, la norma acusada no infringe en especial los artículos 10, 16 y 20 de la Constitución, ni ninguno otro de este estatuto.

    Por las mismas consideraciones anteriores la Corte Suprema de Justicia – Sala Plena – previo estudio de la Sala Constitucional y oído al Procurador General de la Nación,

Resuelve:

    Son EXEQUIBLES los incisos 2º, 3º  y 4º del artículo 1º del Decreto 2821 de 1974, “por el cual de dictan las normas procedimentales en materia tributaria”.

    Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Aurelio Camacho Rueda,

 Presidente:

Mario Alario DFilippo,

José Enrique Arboleda Valencia,

Humberto Barrera Domínguez,

Juan Benavides Patrón,

Jesús Bernal Pinzón,

Alejandro Córdoba Medina,

Ernesto Escallon Vargas,

José María Esguerra Samper,

Federico Estrada Vélez,

José Gabriel de la Vega,

Miguel Ángel García B,

Jorge Gaviria Salazar,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C,

Guillermo González Charry,

Álvaro Luna Gómez,

Humberto Murcia Ballén,

Alfonso Peláez Ocampo,

Luis Enrique Romero Soto,

Julio Roncallo Acosta,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

José María Velasco Guerrero,

Alfonso Guarín Ariza, Secretario.