SALUD PÚBLICA

Exequibilidad del Decreto número 056 de 1975, "por el cual se sustituye el Decreto número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones.

     Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

Aprobada, acta número 25 de 21 de agosto de 1975.

Bogotá, D. E., 21 de agosto de 1975.

I. Petición.

   1. Invocando el artículo 214 de la Constitución, el ciudadano Gustavo Duque Ramírez, pide a la Corte que declare inexequible el Decreto extraordinario número 056 de 15 de enero de 1975  "por el cual se sustituye, el Decreto Ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones".

   2. La demanda fue presentada en la Secretaría de la Corte el día 11 de abril del año en curso, admitida por providencia de 14 de los mismos, se dispuso dar traslado de ella al Procurador General de la Nación y, además, se solicitó del Ministerio de Salud Pública "se remitan a este Despacho, dentro del término de diez (10) días, los antecedentes administrativos y la .correspondiente motivación del Decreto objeto de la demanda".

   3. En escrito de fecha 14 de mayo de 1975, el ciudadano Leonardo Cañón Ortegón solicita, a su vez, que se rechase la demanda, oponiéndose a la declaratoria de inexequibilidad. Al respecto expone los argumentos que considera suficientes para justificar su conducta.

II. Disposiciones acusadas.

1. El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 056

(15 enero 1975)

"Por el cual se sustituye el Decreto Ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones.

   "El Presidente de la República de Colombia, "En uso de sus facultades constitucionales y  legales y en especial de las que le confiere la Ley 9º  de 1973,

"Decreta:

   "Artículo 1º Entiéndese por Sistema Nacional de Salud, el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación.

   "Artículo 2º  Para efectos del Sistema Nacional de Salud, la Ley define:

    "a) Sub-Sistemas Nacionales de Inversión, Información, Planeación Suministros y Personal como el conjunto de unidades y dependencias del Sistema Nacional de Salud, en sus niveles nacional, seccional y local, cuyas actividades estén dedicadas a los campos específicos enunciados, según las normas que determine el Ministerio de Salud Pública.

    "b) Entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado.

    "c) Entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque, no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política.

    "d) Cuando la legislación sobre Sistema Nacional de Salud se refiere a niveles locales regionalizados se entenderá que son Unidades Regionales de Salud.

“Articulo 3º.  La administración de las entidades adscritas estará a cargo de la Dirección del Sistema Nacional de Salud, en sus niveles respectivos. Las actividades que en materia de salud realicen las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud deben cumplirse en estricta coordinación con los organismos que lo componen y con sus entidades adscritas.

   "Artículo 4º. El Sistema Nacional de Salud tendrá una organización básica para su dirección en los niveles nacional, seccional y local.

    "Artículo 5º. Para la dirección de esta organización básica estarán adscritas las entidades creadas por ley de la República, ordenanza departamental, acuerdo municipal, Intendencia o Comisaría y las dependencias de otras entidades del sector público que presten servicios de atención médica.

    "Se exceptúan las dependencias del Ministerio  de Defensa Nacional y las de sus entidades adscritas y vinculadas, que presten servicios de atención médica.

     "Artículo 6° La Dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel nacional la ejerce el Ministerio de Salud Pública que para estos efectos tendrá las siguientes funciones:

   a) Formular la política de salud del país.

   b) Dictar las normas que regulen los diferentes aspectos del Sistema.

   c) Formular el plan nacional de salud.

   d) Vigilar y controlar las entidades que presten servicios de salud.

   e) Supervisar el funcionamiento de las entidades que constituyen el Sistema,

   f) Asesorar y coordinar los organismos seccionales y locales en la realización de las campañas y programas de salud.

   "Artículo 7º. La Dirección del Sistema a nivel seccional la ejercen los Servicios Seccionales de Salud que funcionen en las capitales de los departamentos, de las intendencias, de las comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. Para el efecto tendrán las siguientes funciones:

   "a) Adaptar la política nacional de salud a las características de cada región.

   "b) Formular sus planes y programas de salud.

   "c) Supervisar el funcionamiento de las entidades que presten servicios de atención médica en su jurisdicción.

   "d) Realizar las actividades que les deleguen el Ministerio de Salud Pública y sus entidades, adscritas y vinculadas.

    "Artículo 8º. Los Servicios Seccionales de Salud funcionarán como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública.

    "Artículo 99 Para los efectos del artículo anterior, el Ministerio de Salud Pública ejercerá las siguientes funciones:

   "a) Aprobar los planes seccionales de salud,

   "b) Vigilar y controlar el ejercicio presupuestal.

   "c) Velar por el cumplimiento de sus normas, y

   "d) Controlar el cumplimiento de las normas sobre nombramiento y. remoción del personal técnico.

    "Artículo 10º. Las Secretarías de Salud de los Departamentos, de las Intendencias y Comisarías y del Distrito Especial de Bogotá se incorporarán en su funcionamiento al Servicio Seccional de Salud correspondiente.

    "Artículo 11º.  Cada Servicio Seccional de Salud estará dirigido por un jefe y tendrá rana Junta Seccional de Salud.

   "Artículo 12º.  Para ser Jefe de Servicio Seccional de Salud se requiere:

   "a) Tener título profesional en una de las áreas de la salud, y

   "b) Acreditar experiencia administrativa mínima de tres (3) años en el Sector Salud o de cinco (5) años en docencia.

   "Artículo 13º. Los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud serán nombrados de acuerdo con el contrato de integración y para el cumplimiento de las normas del Sistema Nacional de Salud, actuarán como agentes del Ministro de Salud Pública.

   "Artículo 14. La Junta de los Servicios Seccionales de Salud estará integrada por:

   "a) El Gobernador del Departamento o su delegado; el Alcalde en el Distrito Especial de Bogotá o su delegado, quien la presidirá.

   "b) El Gerente de la Beneficencia Departamental o su delegado; en donde no exista Beneficencia, el Gerente de la Lotería respectiva o su delegado.

   "c.) Un (1) representante del Ministro de Salud Pública.

   "d) Un (1) representante de la comunidad,

   "e) Un (1) representante de la Facultad de Medicina o de las Facultades de Medicina de la región.

   "f) El Jefe del Servicio Seccional de Salud, con voz pero sin voto.

   "Artículo 15º. En las Intendencias y Comisarías la Junta de Salud estará integrada por:

   "a) Un (1) representante del Ministro de Gobierno.

   "b) Un (1) representante del Ministro de Salud Pública.

   "c) El Intendente o Comisario.

   "d) Un (1) representante del Gerente de la Lotería de los Territorios Nacionales.

   "e) Un (1) representante de la comunidad, y

   "f) El Jefe del Servicio Seccional de Salud, con voz pero sin voto.

   "Artículo 16º. Los nombramientos de representantes de la comunidad y de las Facultades de Medicina se efectuarán de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno.

   "Artículo 17º. A las Juntas de los Servicios Seccionales podrán asistir, con voz pero sin voto, los funcionarios que determine el Ministro de Salud Pública. .

   "Artículo 18º.  Las Juntas Seccionales tendrán las siguientes funciones:

   "a) Servir ante la Jefatura del Servicio como órgano de expresión de las necesidades y aspiraciones de la comunidad en materia de salud.

   "b) Aprobar el presupuesto anual del Servicio Seccional de Salud,

   "c) Aprobar el plan seccional de salud,

   "d) Nombrar el Director de los Hospitales Universitarios, sedes de Facultad de Medicina, y que funcionen copio entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, de ternas elaboradas por el Decano de la respectiva Facultad y el Jefe del Servicio Seccional de Salud.

   "e) Nombrar el Director de los hospitales regionales que no sean sedes de Facultad de Medicina, y que funcionen como entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, de terna elaborada por la Junta del respectivo hospital y el Jefe del Servicio Seccional de Salud.

   "f) Supervisar el cumplimiento de las políticas, normas y programas de salud.

   "g) Controlar el cumplimiento de las normas sobre nombramiento y remoción de personal técnico.

   "Artículo 19º. El nivel seccional se dividirá en Unidades Regionales de Salud que correspondan a una determinada área geográfica.

   "En cada Unidad Regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrán una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo.

   "Artículo 20º. El Ministerio de Salud, de acuerdo con el Servicio Seccional de Salud determinará las Unidades Regionales de Salud.

   "Artículo 21º. Las Unidades Regionales de Salud, cumplirán las siguientes funciones:

   "a) Formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud.

   “b) Supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud.

  "c) Realizar las' actividades que le delegue el Servicio Seccional de Salud.

  "d) Aplicar a los organismos locales de salud; el régimen de adscripción o de vinculación que: establezca la ley.

   "Artículo 22º. La Dirección del Sistema Nacional de Salud en las Unidades Regionales corresponderá a uno de los hospitales de la región que se denominará Hospital Sede de la Unidad Regional, determinado por el Ministerio de Salud, de acuerdo con el Servicio Seccional de Salud.

   "Artículo 23º. El Hospital Sede de la Unidad Regional de Salud funcionará como centro de referencia en su nivel y su Director será el Jefe de la Unidad Regional.

   "Artículo 24º. Las Secretarías Municipales de Salud se incorporarán en su funcionamiento al Servicio Seccional de Salud.

   "Artículo 25º. Las Unidades Regionales de Salud dependerán técnica y administrativamente del respectivo Servicio Seccional de Salud.

   "Artículo 26º. Los Hospitales Universitarios podrán designarse como Sede de Unidades Regionales de Salud y actuarán, además, como centros de referencia de un conjunto de Unidades Regionales para servicios altamente, especializados.

   "Artículo 27º. Los Jefes de las Unidades Regionales de Salud serán agentes del Jefe del Servicio Seccional de Salud para garantizar el cumplimiento de los planes y  programas de salud.

   "Artículo 28º. Las Unidades Regionales de Salud tendrán una Junta Asesora que será la misma del hospital sede, cuando sea una entidad adscrita al Sistema Nacional de Salud, y estará integrada por:

   "a) El Alcalde del Municipio de la Sede Regional o su delegado, quien la presidirá.

   "b) El Director de la Unidad Regional de Salud o su delegado,

   "c) Un (1) representante de la comunidad,

   "d) Un (1) representante de los hospitales locales o de los Centros de Salud de la región.

   "e) Un (1) representante del Jefe del Servicio Seccional de Salud.

   "Artículo 29º. Cuando la Sede de Unidad Regional de Salud sea un Hospital Universitario, adscrito al Sistema Nacional de Salud, la Junta Asesora estará integrada por:

   "a) El Jefe del Servicio Seccional de Salud o su representante, quien la presidirá.

   "b) El Decano de la Facultad de Medicina correspondiente.

   "c) Un (1) representante de los Directores de los Hospitales de la Unidad Regional de Salud.

  "d) Un (1) representante de la comunidad, elegido según reglamentación, y

  “f) Un (1) representante de los profesores de la respectiva Facultad.

   "Artículo 30º. Cada Servicio Seccional de Salud tendrá una Junta Coordinadora de los Programas de Salud que se desarrollen en su jurisdicción, constituida por:

   "a) El Jefe del Servicio Seccional de Salud, quien la presidirá.

   "b) Los Directores Seccionales de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al  Ministerio de Salud Pública.

    "Artículo 31º. El nivel local está constituido por las unidades ejecutoras de los programas de salud.

   "Artículo 32º. Los planes y programas de salud de las entidades del nivel local requieren aprobación del Hospital Sede de la Unidad Regional.

   "Artículo 33º. Las entidades del nivel local y del Hospital Sede de la Unidad Regional decidirán, de acuerdo con sus estatutos, la disposición de los bienes patrimoniales adquiridos a cualquier título, con excepción de los bienes que les fueran cedidos por entidades de derecho público.

   "Artículo 34º. Los Directores de los Hospitales locales que funcionen como entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud serán nombrados por el Jefe de la Unidad Regional de Salud, de acuerdo con el Jefe del Servicio Seccional.

   "Artículo 35º. Mientras se determinan las Unidades Regionales de Salud, los nombramientos de Directores de las entidades ejecutoras a que se refiere el artículo anterior, serán efectuados por el Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo.

   "Artículo 36º. Los Centros y Puestos de Salud y de Socorro locales, serán dependencias administrativas del hospital que determine el Servicio Seccional y su personal será nombrado por el Director del Hospital del área del cual dependan.

   "Artículo 37º. A partir del 15 de marzo de 1975. para recibir auxilios o aportes que provengan directa o indirectamente de la Nación o del presupuesto de los Servicios Seccionales de Salud, toda institución hospitalaria u organismo de salud adscrito o vinculado al Sistema Nacional de Salud, deberá ajustarse a las normas establecidas, en el presente Decreto y en las demás disposiciones sobre Sistema Nacional de Salud.

   "Artículo 38º. Para efectos del artículo anterior y del establecimiento de las Unidades Regionales de Salud, las instituciones de utilidad común deberán reformar sus estatutos en concordancia con las disposiciones del presente Decreto y las demás sobre Sistema Nacional de Salud.

   "Artículo 39º. Para los efectos del presente Decreto y de las demás disposiciones sobre Sistema Nacional de Salud, el Estado, por medio de la Dirección del Sistema Nacional de Salud, podrá tomar, en forma transitoria, la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social, administrativo y técnico, estén funcionando de manera inconveniente, a juicio del Ministerio de Salud Pública.

   '' Artículo 40º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, sustituye el Decreto-ley 654 de 1974' y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

  "Comuníquese y cúmplase.

   Dado en Bogotá, D. E., a 15 de enero de 1975.

   "(Fdo.), ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN.

   "(Fdo.), Haroldo Calvo Niñez, Ministro de Salud Pública.

    "Es fiel copia de su original".

2. La petición de inexequibilidad comprende la totalidad de las normas del Decreto número 056 de 1975. Así se deduce, además del contexto de la demanda.

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.

    1. Señala el actor como infringidos los artículos 76, ordinales 9 y 10; 120, ordinal 19; 181, inciso 1; 183, 187, ordinales 5, 6 y 10; 194, atribuciones 2 y 6, y 197 atribuciones 3 y 4.

    2. En síntesis, considera el demandante que el estatuto impugnado quebranta los citados preceptos en cuanto desconoce la autonomía administrativa y patrimonial de los departamentos y municipios y sus organismos descentralizados; la autonomía administrativa de los gobernadores y alcaldes; y la libertad de organización y funcionamiento de las entidades asistenciales de origen privado.

IV. Concepto del Procurador General de la Nación.

    1. El Jefe del Ministerio Público, en vista número 188 de 3 de junio de este año, opina que el Decreto número 56 de 1975 no infringe los textos de la Constitución invocados en la demanda, ni otro alguno del mismo Estatuto Superior. En consecuencia, solicita que se le declare exequible.

   2. En la primera parte de su estudio se refiere el Procurador a los antecedentes del Decreto 56, objeto de acusación. De modo especial transcribe las disposiciones pertinentes del Decreto número 2470 de 1968, y del Decreto número 1499 de 1966, así como los preceptos de la Ley 9º de 1973, "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes".

3. Fundamenta su criterio en las siguientes razones:

    "Como puede verse en sus antecedentes, el Decreto extraordinario 56 de 1975 no constituye una novedad en nuestra legislación: con el nombre de Plan Hospitalario Nacional, el Sistema Nacional de Salud fue previsto ya por la Ley 12 de 1963 y organizado por el Decreto 1499 de 1966, y con algunas modificaciones ha venido funcionando sin interrupciones.

    "Como bien lo expresan los artículos 2 y 3 del citado Decreto 1499, la asistencia pública es la ayuda que debe prestar el Estado para procurar el bienestar individual, familiar y colectivo, mediante la preservación de la salud, la prevención y tratamiento de la enfermedad, la rehabilitación de los incapacitados y la protección de la niñez y la ancianidad abandonadas. Y el servicio público de salud es el conjunto de actividades del Estado que con tales fines actúa sobre el hombre y su medio ambiente, utilizando los métodos epidemiológicos y administrativos necesarios.

   "Conforme al artículo 19º de la Constitución, "La asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén físicamente incapacitados

para  trabajar ".

   "Y el mismo precepto superior agrega que 'la ley determinará la forma como se preste la asistencia y los casos en que deba darla directamente el Estado'.

   "Es apenas razonable que, dada su índole misma, este servicio público tan importante y de tanta trascendencia en el desarrollo y bienestar de la comunidad, sea regulado por normas jurídicas que tengan la generalidad de la ley y no por otras de aplicación y obligatoriedad meramente regional o local.

   "Pero en el desarrollo práctico de esos preceptos legales y en la prestación misma del servicio son útiles los instrumentos jurídicos de la des- concentración y la descentralización administrativa, que permiten una mayor eficiencia y rapidez en la atención de las necesidades a su cargo, sin perjuicio de la unidad en la dirección general y en la formulación de las políticas científicas, técnicas y administrativas.

   "Y no pudiéndose ignorar el hecho de la existencia de entidades y servicios departamentales y municipales relacionados con la asistencia pública en su amplio sentido, habíase de aprovecharlos mediante su integración con los nacionales, que permite utilizar al máximo los recursos fiscales, humanos y técnicos disponibles.

   "Como instrumentos legales para combinar adecuadamente la integración y la descentralización en estas materias se tienen los contratos autorizados así por el artículo 20 de la Ley 119 de 1958.

   "Las disposiciones referentes a las Intendencias y Comisarías tienen indudable fundamentó en el artículo 6, inciso primero de la Carta, que asigna a la ley el proveer a su organización estructural y funcional y al Gobierno su inmediata administración.

   "Otras, estructuran parte de la Administración Nacional, por cuanto el Sistema Nacional de Salud a ese nivel es dependencia del Ministerio de Salud Pública (p. ej. artículos 3 y 6), y encuentran así respaldo en el artículo 76-9 de la Carta: O bien regulan otros aspectos del servicio público o exigen requisitos o calidades para desempeñar empleos en el Sistema, lo cual es también atribución del legislador según los artículos 62 y 76-10 del mismo Estatuto Fundamental y ante todo según el artículo 19º ya visto, especial para el ejercicio de esta función del Estado y desde luego para los órganos que han de cumplirla, en su doble aspecto estructural y dinámico.

    "En fin, las demás disposiciones del ordenamiento responden, en mi opinión, a los principios enunciados y no contrarían ningún texto de la Constitución, pues la integración que prevén continúa regulada por el sistema de contratos, según normas que he citado y que, por lo demás, no son objeto de acusación. Tales, principalmente los artículos 31º  y 32º  del Decreto extraordinario 2470 de 1968, en armonía con las allí citadas.

V. Consideraciones.

Primera.

    1. El Decreto número 056 de 1975 es un decreto expedido por el Presidente de la República'' en ejercicio de las facultades extraordinarias  conferidas por el artículo 2° de la Ley 9ª del 1973. Tiene fuerza de ley , y  la Corte es compe- tente para conocer de la demanda de inexequibilidad propuesta, en armonía con lo ordenado en i el artículo 214 de la Constitución.

Segunda.

    1. Se entiende por servicio de salud pública el conjunto de actividades del Estado que actúa sobre el hombre y su medio ambiente  para procurar la preservación de la salud y la vida, el tratamiento de la enfermedad, la rehabilitación de los incapacitados y la protección de la niñez y la ancianidad abandonadas, utilizando los métodos epidemiológicos y administrativos necesarios.

   Es un servicio público de cargo de la Nación, comoquiera que satisface una necesidad de carácter general, de modo permanente y continuo, sujeción a un régimen jurídico especial, vinculado, obviamente, a la protección de la vida humana, o sea que es un servicio público básico. (Artículos 182 y 203 C. P.).  

  Conforme a la organización social, constitucional y legal de Colombia, actúan como gestores de este servicio entidades públicas y particulares, sin que la coparticipación de ellas modifique la esencia misma del servicio, ni desconozca el régimen jurídico de la propiedad y empresas privadas (V. sentencias de la Corte, Sala Plena, de 22 de julio de 1970 y 6 de julio de 1972).

    2. El artículo 19 de la Constitución Política establece: a) que la asistencia pública es función del Estado; b) que se deberá prestar a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén físicamente incapacitados para trabajar, y c) que la ley determinará la forma como se presta la asistencia y los casos en que deba darla directamente el Estado.

   Así, la "asistencia pública" es actividad relacionada con el servicio público de salud, que promueve y organiza el Estado para obtener el bienestar individual, familiar y colectivo, mediante la prevención de la enfermedad, la promoción y  recuperación de la salud. Persigue garantizar a |¡ vastos núcleos sociales una atención y una seguridad para que las personas cumplan satisfactoriamente  y decorosamente su ciclo vital.

   3. Lo anterior no es sino consecuencia del precepto liminar: las autoridades de la República están constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (V. Constitución, artículo 16).

    4. El "Estado" en su acepción genérica, comprende a la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios. (V. Constitución, artículos 1º y 5°, sentencia de la Corte, Sala Plena, de 9 de diciembre de 1946).

Tercera.

   1. Constitucionalmente corresponde a la ley regular, sin excepción, el servicio público (C. P., artículos 76 y concordantes).

   Comentando esta norma, el señor Samper dice:

  "El servicio público es el conjunto de actos de iodo linaje que se ejecutan para dar cumplimiento a la Constitución, en todas las Ramas del Poder Público. Por consiguiente, mal podría funcionar ningún poder, ni ser ejecutada la Constitución, si el legislador no organiza todo el servicio público dictando las reglas a que ha de estar sujeto". (Derecho Público Interno, 2° tomo, pág. 155, edición de 1951).

    Esta ha sido la doctrina permanente de la Corte, la cual significa una cabal interpretación de principios tutelares del orden jurídico. (V. sentencias de 22 de julio de 1970, 26 de abril de 1971, 3 de diciembre de 1972, 23 de enero de 1974, y otras).

    2. Regular significa, para el caso, dar las reglas legales a las cuales debe sujetarse el servicio, bien sea en su organización o en su prestación, consultando siempre los demás preceptos constitucionales sobre el ejercicio del poder.

Cuarta.

   1. De otra parte, y al lado de las facultades legislativas reseñadas, está la que el artículo 120, ordinal 19 confiere al Presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa: ejercer inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.

    Las instituciones de utilidad común, o fundaciones, son personas jurídicas creadas por la iniciativa particular, para atender, sin ánimo de lucro, servicios de interés social, conforme a la voluntad de los fundadores.

   2. También existen entidades privadas que atienden esta clase da interés social, pero sin excluir el ánimo de hiero, las cuales se organizan y gobiernan conforme a los preceptos de los Códigos Civil y de Comercio.

  3. Ahora, el Decreto 056 las vincula al Sistema Nacional de Salud, con el solo objetivo de coordinar su actividad de interés social con la actividad de los organismos y entidades oficiales que atienden a la prestación de un servicio público calificado con certeza como "básico", único aspecto que urge para los efectos jurídicos de este fallo. Se refiere el legislador, desde luego, a los hospitales, clínicas y demás establecimientos que conserven la salud, tratan la enfermedad, rehabilitan a los incapacitados, dan protección a la niñez y ancianidad abandonadas, etc., utilizando los métodos epidemiológicos y administrativos indispensables.

Quinta

    1. El mencionado decreto estructura al Sistema Nacional de Salud como un conjunto de reglas, preceptos o principios vinculados entre sí. Se limita a organizar los niveles de dirección, precisando las funciones de los distintos organismos de salud de cada nivel, tanto desde el punto de vista técnico, es decir en cuanto a formas de prestación del servicio de salud de las distintas entidades en el país que deben funcionar armónicamente como sistema, o sea, regular un servicio público de conformidad con lo opuesto en la consideración tercera.

    En este orden las ideas acoge las siguientes normas esenciales:

    a) El Sistema Nacional de Salud, como lo dice su nombre, es un servicio público nacional;

    b) Comprende tres niveles nacional, seccional y local; a cada uno de ellos pertenecen las distintas entidades que integran el Plan Hospitalario Nacional adoptado por el Decreto -ley número 1499 de 1966.

    c) Las personas jurídicas de derecho público tienen el carácter de entidades adscritas, y las personas jurídicas de derecho privado, el de entidades vinculadas. La administración de las primeras está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional. Respecto a las segundas, solo se dispone querías actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio.

   d)  La Dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel nacional la ejerce el Ministerio de Salud Pública. La dirección a nivel seccional la ejercen los Servicios Seccionales de Salud que vienen funcionando en las capitales de los Departamentos, de las Intendencias, de las Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, los cuales se consideran como dependencias técnicas de dicho Ministerio.

    2. El artículo 2º de la Ley 9ª de 1973 dispone:

    "Artículo 2° Revístase de facultades extraordinarias al. señor Presidente de la República por el término de dos años, a partir de la vigencia de la presente Ley para lo siguiente:

   "a) Adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por la ley que presten servicios de atención médica y los servicios de atención medica de otras entidades del sector público.

    “b) Suprimir, fusionar, sustituir, o reformar las entidades descentralizadas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del Sector Salud.

   "c) Dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud.

  “d)  Determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud que funcionan en las capitales de los Departamentos, Intendencias y Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá.

  "e) Elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los funcionarios que prestan sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, consultando la política general fijada al respecto dentro de las posibilidades presupuéstales".

   3. Existe, por tanto, entre la ley de facultades extraordinarias y el Decreto número 056 de 1975 que las desarrolla, plena conformidad.

Sexta

    1. Para el actor, el Decreto 056 de 1975 desconoce la autonomía administrativa y patrimonial de los departamentos y municipios; de sus organismos descentralizados; como también las facultades administrativas de los gobernadores y alcaldes. Y por ello, concluye, se quebrantan los preceptos constitucionales señalados.

    2. Como lo ha advertido la Corte en numerosos; fallos, la autonomía patrimonial y administrativa de que gozan los Departamentos, los Municipios  y el Distrito Especial de Bogotá, no es absoluta. Una interpretación en sentido opuesto vulneraría la unidad política del Estado colombiano, y estaría en pugna, además, con la misma Constitución que consagra como atribución privativa del Congreso, que ejerce por medio de las leyes, la de regular el servicio público. (Artículo 76). En fallo del 12 de diciembre de 1941, la corporación dijo:"Conviene no perder de vista que.: el Estado colombiano se ha dado una organización política unitaria, y que es en la Nación don- de reside esencialmente la soberanía. A las secciones, Departamentos y Municipios, se les ha reconocido una relativa autonomía administrativa, pero deben ejercerla dentro de "la órbita de acción que los preceptos constitucionales y legales les hayan señalado". (Gaceta Judicial, número'1978, pagina 164).|

   3. Al identificar la Constitución la "propiedad" de las entidades territoriales con la "propiedad privada no se quiso exonerarla de las obligaciones y cargas que tiene ésta de acuerdo con principios ínsitos en la misma Carta, artículos 30, 32, 33, 36 y 37, los cuales se inspiran en la primacía del interés público social. De no ser así, se le gozan los particulares respecto de su patrimonio, sin contraprestación alguna de su parte para la comunidad, con olvido de su esencia y destino.

    La garantía que el artículo 183 de la Constitución presta a las entidades territoriales, en la praxis no puede exceder los límites jurídicos y sociales señalados en el artículo 30 para la "propiedad privada". Con mayor razón, si esos bienes y rentas conforman "la propiedad pública" afecta, desde sus orígenes a la organización y prestación del servicio público en general.

    4 .Las disposiciones del Decreto número 056 de 1975 no quebrantan el derecho de propiedad de las entidades territoriales, ni interfieren abusivamente su ejercicio. Se limitan, de una parte, a dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a prestación del servicio público de salud; y de la otra, a determinar la organización y el régimen de funcionamiento del mismo servicio en las capitales de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, todo de conformidad con las facultades del artículo 2° de la Ley de 1973. O sea, que se trata de la regulación de un servicio público, como ya está dicho.

    Claro es que el usufructo, y como consecuencia la administración de esas propiedades o bienes, se encausan conforme a la ley que contempla esos medios jurídicos. Mas ello no obedece a una decisión arbitraria de tos gobernantes superiores, sino a las razones de orden constitucional ya expuestas, a la naturaleza y destino de la "propiedad pública" y a la función social que tanto ella como la propiedad privada deben cumplir (C P., artículo 30).

Séptima.

   1. Los Departamentos tienen independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución (artículo 182), norma ésta que rige la interpretación de las concordantes sobre la misma materia, y de modo especial las del artículo 187 que señala las atribuciones de las Asambleas, que ejercen por medio de ordenanzas. La primera de ellas, textualmente dice: "Reglamentar, dé acuerdo con los preceptos constitucionales (se subraya), la prestación de los servicios a cargo del Departamento".

   A ojos vista se advierte que el régimen jurídico de administración de los Departamentos a través de las Asambleas, no es absoluto sino, por el contrario, limitado por la misma Constitución' y por la ley, y de manera específica cuando se trata de "la prestación de los servicios a cargo del Departamento" (artículo 187-1). Lo expuesto, en sentir de la Corte, es suficiente para concluir que el estatuto acusado, que se dirige a la regulación de un servicio público básico, de orden nacional, como es el de salud, no interfiere ni desconoce la autonomía o independencia administrativa de los departamentos y las atribuciones propias de los gobernadores, como jefes de la administración seccional.

    2. Idénticas reflexiones caben en relación con los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá. Como lo dispone el artículo 197, los Concejos ejercen sus atribuciones administrativas "conforme a la ley"; pauta obligatoria para el Concejo Distrital.

Octava.

    1. Las instituciones de utilidad pública o social y las demás personas jurídicas que cooperan a la prestación del servicio público de salud, como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculados a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.

Novena.

    1. El sostenimiento del servicio público de salud ha estado a cargo del tesoro de la Nación, en forma preponderante. Como resulta de las apropiaciones presupuéstales nacionales periódicas y de las siguientes leyes: Ley 39 de 1969 sobre el impuesto de las cervezas y su recaudo directo por los Servicios Seccionales de Salud; Ley 46 de 1971 y su decreto reglamentario, sobre  Situado  Fiscal cuya administración corresponde a los Servicios Seccionales de Salud; Decreto 156 de 1975 sobre impuesto a la venta de licores, gravamen cuyo manejo corresponde a los Servicios Seccionales de Salud; Decreto 668 de 1975 que especifica las funciones de los Servicios Seccionales de Salud en relación con los recursos provenientes de las loterías que recaudan dinero para la salud pública de los colombianos.

    Todo lo cual armoniza con el artículo 203 de . la Constitución.

    2. Esta situación fiscal legal, sin ser indispensable para definir la controversia planteada sobre el Sistema Nacional de Salud de que trata el Decreto número 056 de 1975, demuestra cuál ha sido el criterio de los gobernantes, desde épocas pretéritas, en la interpretación y aplicación de los preceptos constitucionales  que sirven de soporte a actividades vinculadas definitivamente a la salud de la comunidad.

VI. Conclusiones.

    1ª El Decreto número 056 de 1975 tiene fundamento en los artículos 16, 19, 76, 120-19, 182, 203, entre, otros, de la Carta.

VII. Fallo.

    De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación.

Resuelve:

    Es EXEQUIBLE el Decreto número 056 de 15 de enero de 1.975, "por el cual se sustituye el Decreto número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones". (Sistema Nacional de Salud).

    Comuníquese al Gobierno e insértese en la Gaceta Judicial. Publíquese.

Aurelio Camacho Rueda,

Presidente,

Mario Alario D'Flippo,

José Enrique Arboleda Valencia

Humberto Barrera Domínguez,

Juan Benavides Patrón,

Jesús Bernal Pinzón,

 Alejandro Córdoba Medina,

Ernesto Escallón Vargas,

Federico Estrada Vélez,

Jorge Gaviria Solazar,

Germán Giraldo Zuluagá

José Eduardo Gnecco C.,

Guillermo González Charry,

José Gabriel de la Vega,

Miguel Ángel García,

Álvaro Luna Gómez,

 Humberto Murcia Bailen,

Alberto Ospina Botero,

Alfonso Peláez Ocampo,

Luis Enrique Romero Soto,

Julio Roncallo Acosta,

Eustorgio Sarria,

Luis Sarmiento Buitrago,

José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario.

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Salvamento de voto.

    Nos apartamos de la sentencia anterior por siguientes razones:

    1ª El Decretó 056 de 1975 está destinado a la integración del Sistema Nacional de Salud y entiende dicho Sistema como “el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción , proteccion, recuperación y rehabilitación”.

     Para este efecto divide a las instituciones que presten dicho servicio en “entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud”, que “son todas las personas jurídicas de decreto publico que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aporte del Estado”, y en “entidades vinculadas” al mismo que “son todas las personas jurídicas de derecho privado que presten sus servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan control y la vigilancia a que se  refiere el artículo 10, ordinal 19 de la Constitución Nacional”  (Articulos 1º y 2º) .

    Según el artículo 3º,el mencionado Sistema tiene “una organización básica para su dirección en los niveles nacional, seccional y local”, y de acuerdo con el artículo 4º , “para la dirección de esa organización básica estarán adscritas (se subraya), las entidades creadas por ley de la República, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y las dependencias de otras entidades del sector publico  que prestan servicios de atención medica”. De esta adscripción solo se excluyen “las dependencias del Ministerio de Defensa Nacional y la de sus  entidades adscritas o vinculadas, que presten servicios de atención medica”.

    De lo indicado surge con claridad que son entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, todos los organismos nacionales, departamentales, municipales, intendenciales o comisariales que tengan como finalidad procurar la salud de la comunidad, en sus aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación, con la solo excepción mencionada.

   2ª El articulo 3º determina que” la administración de las entidades adscritas estará a cargo de la Dirección del Sistema Nacional de Salud, en sus niveles respectivos”. Por lo consiguiente  a partir de la vigencia del Decreto 056 de 1975 todos los organismos dichos pasan a ser administrados por la mencionada Dirección, lo que significa que la forma actual de administración independiente de cada uno de ellos desaparece y se integran dentro del Sistema para ser administrados por la Dirección de este.

    Consideremos que esta disposición contraviene el artículo 183 de la Carta, respecto de los organismos dedicados a procurar la salud de la comunidad de propiedad de los Departamentos y Municipios, porque aquel que proviene que “los bienes y rentas de las entidades territoriales son de exclusiva propiedad; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada…”Y es obvio que “la administración” de tales bienes es parte de una garantía constitucional, ya que no puede separarse de la propiedad de los mismos de su administración, sin menoscabo fundamental del principio consagrado en el citado texto.

    De otro lado, multitud de esos organismos son fundaciones, cuya administración corresponde a las personas señaladas en los respectivos estatutos, los que no pueden variarse por el legislador, ya que el artículo 36 de la Constitución así lo dispone y si confiere al Gobierno la fiscalización del manejo e inversión de las donaciones que les dieron origen no lo autoriza para variar la manera como el fundador o fundadores previeron su administración y dirección. Estas hacen parte integrante del derecho de propiedad de la respectiva fundación, derecho garantizado por el artículo 30 de la Ley Suprema.

    3ª Parte también de los mismos organismos son establecimientos públicos departamentales y, de conformidad con el numeral 6° del artículo 194 de la Carta, los Directores o Gerentes y los representantes del Departamento en sus Juntas Directivas son "agentes del Gobernador" y, por  tanto, según el ordinal 29 ibídem, corresponde a éste nombrarlos y separarlos. Sin embargo, si se trata de Hospital Universitario, sede de Facultad de Medicina, o de hospitales regionales que no sean sede de Facultad de Medicina, el nombramiento del Director lo efectúa la Junta Seccional del Sistema, dentro de la cual el Gobernador tiene apenas un voto [artículo 14 y literales d) y e) del artículo 18].

    Del mismo modo, si el Hospital Universitario, sede de Facultad de Medicina, o el Hospital Regional que no sea sede de dicha Facultad pertenecen a una fundación, el nombramiento de Director no podrá hacerse conforme a los respectivos estatutos, sino por la citada Junta, contrariando al artículo 36 de la Carta.

    Del propio modo, los Directores de Hospitales locales de las entidades adscritas, según el artículo 34, serán designados por el Jefe de la Unidad Regional de Salud, de acuerdo con el Jefe del Servicio Seccional, con desconocimiento de los estatutos correspondientes, cuando se trate de una fundación.

    4ª La inconstitucionalidad del artículo 39º salta a la vista: según el, cuando a juicio del Ministro de Salud Publica cualquier hospital (de origen oficial o particular, fundación o establecimiento público, pues tal norma no distingue), este funcionando de manera inconveniente por razones de orden público, social, administrativo o técnico, la dirección del Sistema Nacional de Salud podrá tomar la dirección administrativa y técnica del mismo, facultad que no se aviene con los textos constitucionales atrás citados, que garantizan la propiedad de los particulares y de las entidades territoriales y de las fundaciones. Y este vicio no se purga por el hecho de que dicha facultad debe ejercer el Estado transitoriamente.

    5ª Una cosa es regular un servicio público (y la de la Salud es acaso el más importante) y otra, la toma por el Estado de la administración y dirección de las entidades que lo prestan y que es lo que constituye, en el fondo, el mecanismo del decreto cuestionado respecto de las entidades adscritas, y que se proyecta sobre las entidades vinculadas, que son las personas jurídicas de derecho privado, ya que el artículo 37º ordena que "toda organización hospitalaria u organismo de salud adscrito o vinculado", deberá ajustarse a las normas del presente Decreto "para recibir auxilios o aportes que provengan, directa o indirectamente, de la Nación o del presupuesto de los Servicios Seccionales de Salud".

   Fecha, ut- supra.

José Enrique Arboleda Valencia,

Juan Benavides Patrón,

Mario Alario D 'Fiippo,

 Alejandro Córdoba Medina,

Ernesto Escallón Vargas,

Miguel Ángel García B.,

Germán Giraldo Zuluaga,

Álvaro Luna Gómez.

Salvamento de voto.

   Son varias las normas del Decreto 056 de 15 de enero de 1975 que considero inexequibles, sea por violar directamente preceptos de la Constitución, o por exceder las facultades concedidas por el artículo 29 de la Ley de 1973, infringiendo así el artículo 118, numeral 8° de la Carta.

    1° El ordinal c) del artículo 2° del decreto acusado es inexequible en cuanto "vincula" al Sistema Nacional de Salud "las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política", porque el ordinal a) del artículo 2° de la Ley 9º de 1973 solo concede la facultad al Ejecutivo para adscribir o vincular a las entidades creadas por la ley que presten servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades de sector público", entre los cuales no se encuentran las "personas jurídicas de derecho privado". Además, al incluir entre las entidades vinculadas a las que no son de utilidad común excede también la ley de autorizaciones que concede facultades únicamente para dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de "las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud".

    2º  Entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, según el ordinal b) del artículo 29 del Decreto 056 de 1975, "son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a 1a comunidad, reciban o no aportes del Estado''. El artículo 3° de dicho Decreto es inexequible, porque al disponer que la administración de las entidades adscritas estará a cargo de la Dirección del Sistema Nacional de Salud, sin excluir a las de los órdenes departamental y municipal, viola el artículo 194 de la Constitución Nacional, en sus ordinales 2° y 6º, pues corresponde al Gobernador dirigir la acción administrativa en el Departamento, nombrando y separando sus agentes, y los Directores o Gerentes de los establecimientos públicos y demás entidades descentralizadas departamentales son sus agentes. El artículo 3º  arrebata esa función constitucional al Jefe de la Administración Departamental, para atribuirla a un organismo creado por el propio decreto. Lo mismo sucede con las entidades del orden municipal por ser el Alcalde el Jefe de la Administración Municipal según el artículo 201 de la Constitución, que resulta violado.

    3° Los ordinales d) y e) del artículo 18 del decreto acosado son inexequibles, porque no hacen exclusión para efectos de nombramientos de los Directores por parte de las Juntas Seccionales de ternas presentadas por la respectiva Facultad de Medicina o la Junta del Hospital y el Jefe del Servicio Seccional de Salud, de los Hospitales Universitarios que pertenecen a los Departamentos y Municipios o están organizados como entidades descentralizadas de los mismos, violando así los artículos 194, ordinales 2° y 6º  y 201, por las mismas razones ya expuestas.

    4º El artículo 39 del Decreto 056, que autoriza a la Dirección del Sistema Nacional para tomar, en forma transitoria "la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social, administrativo y técnico, estén funcionando de manera inconveniente a  juicio del Ministerio de Salud Pública", porque esa intervención solo puede hacerse respecto de los hospitales que estén organizados como instituciones de utilidad común, en virtud de la inspección y vigilancia que ejerce el Presidente de la República sobre las mismas en desarrollo del ordinal 19 del artículo 120 de la Carta, pero no en relación con aquellos que no lo estén, pues sobre éstos solo es posible intervenir "por mandato de la ley", como lo ordena el artículo 32 de la Constitución, y está claro que la ley de facultades, la de 1973, nada dispuso sobre el particular.

    Dejo así expresadas las razones para salvar mi voto..

    Fecha, ut supra.

José Eduardo Gnecco C.