FONDOS GANADEROS

No son departamentales. – Exequibilidad del inciso 2º, parte primera, del artículo 26 de la Ley 5ª de 1973.

Corte Suprema de Justicia.–Sala Plena – Bogotá, D. E., febrero 28 de 1974.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

El ciudadano Guillermo Rojas Viloria, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado que se declare la inexequiiblidad <sic> de la primera parte del inciso 2º del artículo 26 de la Ley 5ª de 1973, que dice así:

“Para tener derecho a los beneficios que otorga la presente ley, los fondos ganaderos deberán estar constituidos como sociedades anónimas del orden nacional...”.

Según la demanda, el precepto en cuestión es violatorio de los artículos 183, 194, numeral 6º, 182 y 187 de la Constitución, por las siguientes razones:

a) El 183 porque, siendo los fondos ganaderos sociedades de economía mixta de carácter departamental, no puede el legislador atribuirles carácter nacional sin quebrantar la regla del precepto constitucional, conforme a la cual los bienes y Tenías de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. La calidad departamental de los fondos se encuentra consagrada, según la demanda, en la Ley 26 de 1959;

b) Conforme al artículo 194, numeral 6º de la Carta, son atribuciones del gobernador coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del orden departamental Al disponer que los fondos ganaderos tengan carácter nacional, se quebranta el texto indicado porque se priva a los gobernadores de las atribuciones que tienen en la gestión y dirección de tales fondos;

c) Se viola también el artículo 182 de la Carta conforme al cual los departamentos gozan de independencia para la administración de los asuntos seccionales con las limitaciones que establece la propia Constitución. En efecto al darse a los fondos el carácter de entidades nacionales aquella independencia queda lesionada porque ya los fondos no quedan, como deben quedar, bajo la dirección de las autoridades departamentales.

Y finalmente la violación del artículo 187 se sostiene con el argumento de que, como corresponde a las asambleas crear a iniciativa del gobernador, entre otras entidades, las sociedades de economía mixta de carácter departamental conforme a las normas que determine la ley, al darse a los fondos ganaderos el carácter de sociedades anónimas del orden nacional, se quebranta aquella prerrogativa.

El señor Procurador General de la Nación, al emitir su concepto, solicita que la Corte se abstenga de tomar una decisión de fondo porque, dice, la demanda es inepta. Funda este criterio en la apreciación de que el artículo demandado por sí solo no resuelve el problema planteado y que para desentrañar su alcance debe relacionarse con otros de la Ley 5ª de 1973. Señala concretamente el artículo 2º y no concreta los otros. Pero afirma que los legisladores, al expedir la Ley 5ª de 1973 “no se percataron de a las normas sobre sociedades de economía mixta contenidas en el Acto Legislativo número 1 de 1968 que han quedado trasladadas”, y que son los artículos 76-10, 194 y 197 de la Carta, que en su orden facultan al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos para crear sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental y municipal, respectivamente.

Consideraciones:

Por las razones que se expondrán a continuación, la Corte no considera que haya ineptitud en la demanda y, por el contrario, estima que el solo análisis de la porción demandada del artículo 1º es suficiente para determinar si los fondos ganaderos son o no entidades de carácter nacional.

Toda la argumentación de la demanda se desplaza sobre la afirmación de que los fondos ganaderos son de carácter departamental, según los términos de la Ley 26 de 1959. Empero esa calidad no aparece en dicha ley como pasa a verse.

En efecto, de acuerdo con el artículo 1º se consideran fondos ganaderos “las sociedades organizadas o que se organicen con participaciones del Estado o de los departamentos, municipios o territorios nacionales, para fomentar y mejorar la industria ganadera”. El capital de los fondos está representado en dos clases de acciones (art. 3º) las de la clase A, que son las que posean las entidades de derecho público, sin que sean exclusivamente de propiedad de los departamentos, y las de la clase B, que son las suscritas por los particulares. En la junta directiva hay miembros que representan las acciones oficiales, cualquiera sea la entidad de derecho público que las posea, y de los accionistas particulares. La elección de los representantes de las acciones oficiales las hace el Gobierno Nacional y no el departamental (art. 3º). Se trataba, pues, indudablemente de entidades de economía mixta con capital constituido por aportes oficiales y particulares, pero que además estaban en la obligación de organizarse como sociedades anónimas, sujetas a la supervigilancia de la Superintendencia Bancaria, como condición para beneficiarse de los préstamos autorizados por la ley (arts. 1º y 10). Además, los fondos estaban sometidos a la inspección del Banco de la República para verificar el control de la garantía sobre los préstamos, y existía una junta de vigilancia de ellos, con sede en Bogotá, constituida por el Ministro de Agricultura o sus delegados, dos delegados del Presidente de la República y dos representantes nombrados por los fondos ganaderos (arts. 11 y 16). Aunque la Ley 26 no lo dice con claridad en ninguno de sus textos, todo parece indicar que una de las finalidades de los fondos era la de fomentar y mejorar la industria ganadera en el respectivo sector, ya fuera departamental, intendencial o comisarial, pero de allí no puede deducirse que tuvieran carácter de entidades públicas departamentales como lo afirma la demanda, pues, como se ha visto, ni su capital es departamental, ni los departamentos son las únicas entidades que pueden concurrir legalmente a la formación de su capital mediante la adquisición de acciones de la clase A, pues esta prerrogativa corresponde por igual a la nación, al departamento, a la intendencia, a la comisaría y al. municipio. Hay más. El impuesto del 1% que debían pagar los ganaderos de conformidad con el artículo 5º de la misma Ley 26, y que debía ser recaudado por la Nación y apropiados luego por ella a los distintos fondos ganaderos, era y es de carácter nacional y no de carácter departamental, lo que refuerza la afirmación de que la capitalización de los fondos no se hace con dineros departamentales, o al menos, no con ellos de modo exclusivo.

Hecho el anterior reparo, y visto que los fondos ganaderos no son entidades de carácter departamental se viene en conclusión de que cuando el 2º inciso del artículo 26 de la Ley 5ª de 1973, dispuso que deberán estar constituidos como sociedades anónimas del orden nacional, sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no hizo otra cosa que dar a dichas sociedades, en el texto, la denominación que ya correspondía a su naturaleza conforme a la Ley 26 de 1959, artículo 1º. Consecuente con ello la propia Ley 5ª mantiene en lo concerniente a la estructura jurídica de los fondos los mismos lineamientos de la ley anterior. Pues, son sociedades de economía mixta (arts. 26 y 28); desempeñan las mismas actividades (art. 27); mantiene las acciones de la clase A para las entidades oficiales, y de la clase B para particulares; en la junta habrá tres representantes de las acciones oficiales y tres de las particulares, y sus miembros serán elegidos por la asamblea general de la respectiva sociedad; el gerente será elegido por la junta directiva (art. 29). El Gobierno Nacional está autorizado para suscribir acciones de los fondos ganaderos creados a partir del primero de enero de 1959, en determinada proporción, con el fin de capitalizarlos. Los fondos, entre sí, pueden hacer programas conjuntos de inversión para los fines legales y formar compañías de ganado en participación en todo el territorio nacional (arts. 35, 36 y 37). Con más claridad que la ley anterior, en esta última se establecen y permiten actividades que obligan a los fondos ganaderos a adelantar sus gestiones principalmente en el territorio del respectivo departamento. Pero ni de estos preceptos (arts. 35, 36 y 37) ni de ninguno otro se puede deducir que sean sociedades de economía mixta de carácter departamental, ni que se hubiera abandonado la directriz de la Ley 26 de 1959, caracterizada, como ya se dijo, por haberlos erigido en sociedades anónimas de economía mixta, del orden nacional, esto es, que pueden actuar, si así se determina en sus estatutos, en todo el país.

Claro está que las asambleas y los concejos, a iniciativa del respectivo gobernador o alcalde, pueden crear sociedades de economía mixta, según los artículos 194 y 197 de la Constitución. Pero en este caso la respectiva entidad deberá caracterizarse por tener un patrimonio formado por aportes privados y oficiales debiendo estos últimos estar representados en fondos o bienes de carácter departamental o municipal, según el caso, y arreglar su funcionamiento a lo que disponga la ley, pues así lo ordena la propia Carta. El artículo demandado no se opone al ejercicio de estas atribuciones ni las quebranta, pues se trata de entidades nacionales con una descentralización funcional y territorial para que actúen en determinadas regiones del país, alimentadas especialmente con fondos nacionales, todo lo cual es la expresión de una facultad otorgada al Congreso por el artículo 76-10 de la Carta.

Siendo correcto lo anterior se deduce que no puede haber transgresión alguna de los preceptos indicados por la demanda, pues no hay desconocimiento alguno, en ningún grado, de bienes o rentas de carácter departamental; ni se arrebata ninguna atribución a los gobernadores, ni se desconoce, porque para nada se toca, la independencia de la administración departamental en el manejo de los asuntos seccionales, ni se priva a las asambleas de ninguna de sus atribuciones. Y como, de otra parte, no aparece que exista violación de otro precepto constitucional, deberán negarse las peticiones de la demanda.

Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el inciso 2), parte primera del artículo 26 de la Ley de 1973, que dice:

“Para tener derecho a los beneficios que otorga la presente Ley, los fondos ganaderos deberán estar constituidos como sociedades anónimas del orden nacional....”.

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.

José Enrique Arboleda Valencia, Luis Enrique Romero Soto, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Miguel Angel García, Ernesto Escallón Vargas, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, José Gabriel de la Vega, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, José María Esguerra Samper, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.