ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN LO NACIONAL

Facultades del Ejecutivo y del Legislativo a la luz de los artículos 120 numeral 21 y 76 numeral 9º – Exequibilidad del numeral 1º del artículo 1º de la Ley 2ª de 1973.

Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena– Bogotá, D. E., mayo 9 de 1974.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

El ciudadano Manuel S. Urueta, Ayola, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado que se declare la inexequibilidad del numeral 1º del artículo 1º de la Ley 2ª de 1973, cuyo texto dice:

“Artículo 1º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la vigencia de la presente Ley, para revisar la organización administrativa nacional y en ejercicio de ella podrá:

“1º Suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, para reducir y simplificar la organización administrativa y disminuir en lo posible el gasto público por este concepto”.

Como disposiciones violadas, la demanda señala los artículos 2º, 55, 78-2 y 76-9 de la Carta. El concepto de la violación puede resumirse en la siguiente forma:

“La Constitución Nacional establece una distribución de competencias entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, que se coordinan y entrelazan pero que no pueden confundirse ni ser ejercidas por quien no las tiene. Como desarrollo de este postulado, el artículo 76-9 de la Carta da al Congreso la atribución de fijar la estructura de la administración mediante la creación de l»s órganos que la integran, y que son los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos, y la de fijar las escalas de remuneración que corresponda a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de prestaciones sociales. Se trata de una modalidad de leyes-cuadros que se limitan por su propia naturaleza a señalar reglas generales, debiendo corresponder su desarrollo a la Rama Ejecutiva, es decir, al Gobierno. Este, en virtud de sus prerrogativas, y concretamente de las señaladas en el artículo 120-21 de la propia Carta, está facultado para desarrollar los pormenores ínsitos en la ley-cuadro, mediante la creación, supresión, fusión, etc., de todas las dependencias y servicios que debe corresponder a los órganos de la estructura, pues se trata de funciones que por su naturaleza corresponden al criterio constitucional de la enmienda de 1968. El Gobierno no puede, sin, quebrantar la Carta, crear o suprimir dichos órganos estructurales, y el Congreso tampoco puede, sin incurrir en igual vicio, desarrollar las leyes-cuadros, menos aún, otorgar facultades: para que lo haga el Gobierno. En el caso presente, agrega la demanda, el artículo 1º, numeral 1º de la Ley 2ª de 1973, so pretexto de una ley-cuadro, no hace cosa distinta de autorizar al Gobierno para llevar a cabo una tarea que le corresponde como atribución propia por ministerio constitucional y, por lo mismo, ha sobrepasado los límites de su competencia. En tal forma ha violado el artículo 2º de la Carta en, concordancia con el 55, pues se está en presencia de una de las Ramas del Poder Público, la Legislativa, ejerciendo un poder que no le corresponde, y de consiguiente, arrogándose atribuciones de la Rama Ejecutiva con quebranto manifiesto para el principio de la separación de las Ramas del Poder. Se ha violado también el; artículo 78-2 ibídem que prohíbe al Congreso y a cada una de sus Cámaras, inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes; y por último también lo ha sido el 76-9, puesto que la ley, en su parte demandada, no se refiere a la estructura de la administración, sino a aspectos administrativos internos de la misma cuya regulación compete al Gobierno.

En su oportunidad el señor Procurador General de la Nación en el concepto de fondo, hace primeramente un brillante análisis de las leyes-cuadros, de las leyes orgánicas y de las leyes de facultades extraordinarias, para concluir que la que ahora se demanda es una simple ley de autorizaciones para que el Gobierno proceda a ocuparse de la estructura de la administración en los términos por ella establecidos, porque en el fondo no hay sino una especie de delegación especial del Congreso al Gobierno de una atribución que corresponde a aquél, según lo dispuesto por el artículo 76-9 de la Constitución.

Consideraciones:

Según las voces del artículo 76-9 de la Carta, corresponde al Congreso determinar, por medio e leyes, la estructura de la Administración Nacional. Dicha tarea se cumple mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, órganos señalados por la Carta como integrantes de aquella estructura. Y le compete también fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, y el régimen de las prestaciones sociales que a ellos corresponde. Como puede observarse se trata de tres atribuciones diferentes y precisas, que tienen un denominador común consistente, en que suponen las reglas básicas para organizar la Administración Pública.

Estableciendo una coordinación lógica con lo preceptuado en el artículo anterior, el 120-21 de la Carta otorga al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa facultad para crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos “con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76”. La ley pues sienta las bases, el Gobierno las desarrolla y adecua. Primeramente se fija por la ley la estructura de la administración y luego el Gobierno señala los empleos que requieran para hacerla eficaz y dinámica; en segundo lugar la ley fija las escalas salariales en las distintas categorías de la administración y luego el Gobierno administra y maneja todo el personal administrativo dentro de dichos topes o límites y sin exceder las correspondientes apropiaciones globales. En tercer lugar la ley señala el régimen general de prestaciones sociales de que deban disfrutar los trabajadores oficiales, y el Gobierno, o la administración según el caso, hace los reconocimientos pertinentes según el cargo que desempeñen y la escala salarial en que estén incluidos. Se realiza en esta forma una coordinación y ajuste racional de competencias, de modo que el Congreso se limite a señalarle al Gobierno las bases generales de la administración, y éste a desarrollarlas y ponerlas en funcionamiento mediante actos administrativos propios de su tarea. En tal forma el Congreso mantiene, como es necesario y lógico que sea, el poder soberano para señalarlos órganos de mando de la administración, y el Gobierno ejerce la suya para manejarla y administrarla conforme a las cambiantes necesidades de los tiempos, dentro de las bases que le han sido dadas.

Visto lo anterior, se hace preciso, para resolver el caso concreto, determinar qué es la estructura de la administración, y por lo mismo, hasta dónde va en esta materia la atribución del Congreso. Ya se ha visto que en términos generales, y de acuerdo con el artículo 76-9, tal estructura está compuesta por los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos. Pero la simple creación de uno o varios organismos de esta clase, sin señalar su esquema, finalidad y sus funciones básicas, no solo carecería de sentido, sino prácticamente sustraería de la competencia del Congreso una actividad que por su naturaleza le corresponde. De consiguiente, determinar aquella estructura es no solo crear los grandes elementos que la integran, sino además, determinar su disposición dentro del órgano de que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea, y señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática y permanente de la administración, y el Ejecutivo ha de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. De ahí que fijada la estructura, o mejor, señalados sus órganos (Ministerio, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno crear los cargos, distribuir el personal entre las dependencias creadas, asignar funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones, tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la República conforme al ordinal 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia.

Respecto de las “Superintendencias”, organismos para cuya revisión se extienden las facultades extraordinarias, su naturaleza quedó definida por la Corte en fallo de 22 de enero de 1970, en los términos siguientes:

“Ahora bien, ejercida la facultad de delegar, cuando ello se hace en cabeza de alguno de los Ministros del Despacho, éste puede cumplirla directamente, o por medio de sus dependencias, entre las cuales se encuentran las Superintendencias de que trata el artículo acusado (Decreto extraordinario 105 de 1968) el cuál, como se ve, en vez de violar el artículo 135 de la Carta puede, al contrario, contribuir a darle operancia.

“…por último,…. hay que tener presente que dicha disposición fue dictada oportunamente, en concordancia con precisas facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 65 de 1967, y que es propio de la ley, y por ende de un decreto-ley, 'determinar la estructura de la Administración Nacional' de acuerdo con el numeral 9º del artículo 76 de la Constitución. Por medio del artículo acusado no se hace sino establecer e indicar un organismo integrante de 'la estructura de la Administración Nacional', con lo cual se atiende estrictamente a la letra y al espíritu de la disposición constitucional citada. El artículo 4º únicamente determina un elemento constitutivo de la estructura de la Administración Nacional, cuya efectiva institución y competencia quedan dependientes de reglamentación ulterior”.

Se trata, en conclusión, de organismos dependientes de un Ministerio, cuya creación y supresión corresponde al Congreso de acuerdo con el artículo 76-9 de la Carta, pero que puede realizarse por el Gobierno mediante facultades extraordinarias expedidas con fundamento en el artículo 76-12 ibídem, como ha ocurrido, con plena validez, en el caso presente.

El precepto demandado reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para revisar la organización, administrativa nacional, y según el texto “en ejercicio de ellas podrá:

1º Suprimir, fusionar y crear dependencias en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, para reducir y simplificar la organización administrativa y disminuir el gasto público por este concepto”. Se trata, por consiguiente, de alterar la distribución general de las partes que las leyes vigentes han establecido en los organismos mencionados y que, como se ha visto, deben ser creadas por la ley al fijar la estructura de la administración, de acuerdo con el alcance de la atribución conferida al Congreso por el artículo 76-9 de la Caí; ta. No podría el Gobierno, motu proprio cambiar aquella organización general, porque sus facultades no se lo permiten. Mas siendo ello atribución específica del Congreso, bien puede autorizar al Gobierno para llevarlo a cabo a través del mecanismo de las facultades extraordinarias previsto en el ordinal 12 del artículo 76. Una vez hecha la redistribución de dependencias en los términos y para los fines señalados en las facultades extraordinarias, es obvio que el Gobierno puede ejercer las suyas creando y suprimiendo empleos, fijando la naturaleza de su vinculación, señalándoles nuevas funciones específicas, estableciendo dotaciones y determinando remuneraciones dentro de las escalas salariales vigentes, no solo porque así le corresponde como atribución propia, sino porque es el desarrollo lógico y consecuencial de las facultades de que dispone para poner a funcionar eficazmente la estructura de la administración.

Por todo lo anterior no se advierte que la Ley 2ª de 1973 en la parte del artículo 1º que ha sido objeto de la demanda haya quebrantado ninguna de las disposiciones constitucionales que se indican en ella, ni otra alguna, y por lo mismo es forzoso deducir su exequibilidad.

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 2ª de 1973.

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.

José Enrique Arboleda Valencia, Luis Enrique Romero Soto, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Miguel Angel García B., Ernesto Escallón Vargas, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, José Gabriel de la Vega, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, José María Esguerra Samper, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza,

Secretario General.