REORGANIZACION DE LA POLICIA NACIONAL

Exequibilidad del artículo 41 del Decreto 2347 de 1971, “por el cual se reorganiza la Policía Nacional”. Constitucionalidad del artículo 78 del mismo Decreto.

Corte Suprema cíe Justicia –Sala Plena. – Bogotá, D. E., febrero 21 de 1974.

(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).

El ciudadano Miguel González Rodríguez pide que se declaren inexequibles un fragmento del artículo 41 y la totalidad del artículo 78 del Decreto 2347 de 3 de diciembre de 1971 “por el cual se reorganiza la Policía Nacional”.

Los textos acusados.

Dicen como sigue:

“DECRETO 2347 DE 1971

(diciembre 3)

“por el cual se reorganiza la Policía Nacional.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 7ª de 1970,

Decreta:

“……………………………………………………………………………………………

“Artículo 41. La Dirección General de la Policía Nacional tendrá para su funcionamiento la siguiente organización:

“1 Despacho del Director General:

“a) Ayudantía General.

“1. …………………………………………………………………………………………

“2. …………………………………………………………………………………………

“3. Clubes.

“………………………………………………………………………………………………”

“Artículo 78. Los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado, dependerán de la Dirección General de la Policía Nacional y se regirán por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma”.

(Diario Oficial número 33519, febrero 15 de 1972).

“Disposiciones invocadas y razones.

Escribe el demandante:

“Disposiciones constitucionales infringidas.

“Como disposiciones constitucionales que han sido infringidas por el Decreto extraordinario número 2347 de 3 de diciembre de 1971, me permito citar las siguientes: artículos 2º, 55, 30, 34, 44, 76-10 y 12 y 118-8.

Concepto de la violación.

“Primer cargo. Por el artículo 41 del Decreto 2347 de diciembre de 1971, se organiza la Dirección General de la Policía Nacional y se establece como una de sus dependencias: 'clubes'.

“Desarrollando esta norma, el artículo 78 ibídem preceptúa que 'los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado, dependerán de la Dirección General de la Policía Nacional y se regirán por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma'.

“Por el sentido gramatical del sustantivo 'clubes', como por el desarrollo que le da el artículo 78 del Decreto acusado en el sentido de que los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado dependerán de la Dirección de la Policía Nacional, los dos textos legales conforman gramaticalmente una sola idea semántica, comprendiendo en su definición, para efectos de hacerlos depender de la Dirección General de la Policía, y para regularlos por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma Dirección, no sólo a los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado creados como personas jurídicas de derecho público, sino también a aquellas organizaciones recreativas, sociales y culturales creadas por particulares con igual denominación y por ende, de derecho privado.

“Por ese alcance que le dio a las normas contenidas en los artículos 41 y 78 del Decreto 2347 de 1971, el Gobierno Nacional procedió a someter a su dependencia no solo a los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado que existían con anterioridad a la expedición de dicho estatuto, como personas de derecho público, sino también a las organizaciones constituidas por personal integrante de la Policía Nacional, como entidades de derecho privado, como aconteció con la persona jurídica denominada 'Club de Suboficiales de la Policía Nacional', constituida por actos jurídicos de derecho privado y quien obtuvo su correspondiente personería jurídica del Ministerio de Justicia como tal y, además, a modificarle por acto administrativo su particular régimen jurídico.

“Aclarando que esta acción no pretende la solución jurídica de un conflicto de derecho en <sic> entre Administración Pública y una de las entidades de derecho privado afectadas con los alcances extensivos de la norma acusada, se observa que la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas gira alrededor de los alcances extensivos que se le pueden dar a tales normas, por su generalidad, pues como se ha visto, por su redacción quedan comprendidos todos los clubes, sean de derecho público o derecho privado.

“Por su generalidad, afecta la situación jurídica de las entidades de derecho privado que tengan como denominación la de 'clubes', porque comprende a todos, sin especificación alguna.

“La Ley 7ª de 1970 confirió facultades extraordinarias al señor Presidente de la República para las precisas materias definidas en el artículo 1º, literales a), b), c) y d), sin que ninguna de estas materias comprendieran la facultad para que 'todos los clubes' se organizaran como una dependencia administrativa de la Policía Nacional.

“Como la norma acusada, por la generalidad y por la forma como está redactada comprendiendo todas las organizaciones denominadas 'clubes', excede la materia facultada, quebranta el artículo 76-12 y 118-8 de la Carta.

“Del mismo modo, invade las órbitas constitucionales de la separación de poderes y las formas de su ejercicio, según los artículos 2º y 55 de la Constitución, ya que, si se trataba de someter a la dependencia de la Dirección General de la Policía Nacional todos los 'clubes', es decir, los de derecho público y los de derecho privado, era necesario que el Congreso de la República así lo dispusiera por medio de una ley que fijara los motivos de utilidad pública o de interés social, ya que es facultad constitucional de dicho órgano del Poder Público, según el artículo 30 de la Carta, y no por delegación, pues es una materia indelegable y tampoco por ejercicio de facultades extraordinarias porque el Gobierno carecía de ellas, según el rigor del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970.

“Viola, también el Decreto acusado las normas constitucionales de los artículos 30, 34 y 44, en razón de que, por comprender en razón de su generalidad las organizaciones de derecho privado denominadas 'clubes', se desconoce el derecho de propiedad privada y los demás derechos adquiridas con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, el cual únicamente puede ser desconocido por motivos de utilidad pública o de interés social previamente definidos por el legislador, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Igualmente, como por la generalidad de la norma, quedaron comprendidos los clubes de derecho privado creados por personal vinculado a la Policía Nacional, y ello implica de hecho una confiscación, se quebrantó el artículo 34 de la Carta que la prohíbe expresamente.

“Por otra parte, tal entendimiento de generalidad en la norma acusada, desconoce la libertad o derecho civil de constituirse las personas naturales o jurídicas en compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal.

“Debe declararse, por tanto, inexequibles las normas acusadas en cuanto puedan afectar por extensión y generalidad a los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado constituidos bajo un régimen jurídico de derecho privado, porque excede las facultades delegadas extraordinariamente (arts. 76-12 y 118-8), y porque, de otra parte, quebranta indirectamente los artículos 30, 34 y 44 de la Constitución.

“Segundo cargo. La frase del artículo 78 del Decreto 2347 de 1971 que dice: '….y se regirán por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma', es inconstitucional.

“Como lo ha expresado la honorable Corte Suprema de Justicia en diferentes sentencias, no solo los organismos centralizados sino también los descentralizados, deben ser de creación legal y de estructuración de la misma. Por tanto, es atributo de la ley -artículo 76-9 y 10- determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y complementar su creación con la expedición de sus estatutos básicos, pues carecería de sentido y de lógica su simple creación sin la respectiva ley orgánica que concretamente señalara sus objetivos y modos de alcanzarlos. Tal estatuto es el estatuto básico, el cual, según la Corte, 'no puede ser otro que el que define la naturaleza orgánica, origen, estructura interna, funciones y competencias de la respectiva entidad (sentencia de 13 de diciembre de 1972)'.

“En tales condiciones, los estatutos orgánicos de una entidad pública, centralizada o descentralizada deben ser expedidos por el Congreso o por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades delegadas por aquél en forma pro témpore.

“Como la locución 'y se regirán por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma', implica, por una parte, una subdelegación en la Dirección General de la Policía Nacional de la facultad de expedir los estatutos orgánicos o básicos de personas de derecho público, centralizadas o descentralizadas que para el caso no tiene importancia, que no lo podía hacer el Presidente de la República al tenor del artículo 76-12 de la Carta, pues solamente en éste puede el Congreso delegar sus atribuciones constitucionales, y por otra, el dictar estatutos básicos u orgánicos solo compete al rigor del artículo 76-9 y 10, al legislador, y no a la Dirección de, la Policía Nacional, hay que concluir indubitablemente que hay exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias de la Ley 7ª de 1970, con quebrantamiento de los artículos 76-12 y 118-8, y una desviación o abuso del poder con detrimento de los artículos 2º y 55 de la Carta.

“En consecuencia, la frase anteriormente transcrita es inexequible por los dos aspectos mencionados:

“a) Por la subdelegación por el Presidente de la República de facultades extraordinarias que le concedió el Congreso, lo que no podía hacer aquél, y

“b) Por invadir zonas u órbitas de competencia del Congreso al otorgarle al Director de la Policía Nacional, la facultad de expedir estatutos a entidades administrativas, centralizadas o descentralizadas”.

Consideraciones:

Primera.

El Jefe del Ministerio Público refuta las tesis transcritas con argumentos acertados, así:

“Primero. Por la Ley 7ª de 1970, artículo 1º se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para los siguientes efectos, entre otros: 'reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional' (literal a) y 'modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio del Defensa, con atribución para suprimir, fusionar o crear organismos de esta naturaleza' (literal b).

“Segundo. Acogiendo el concepto del Procurador General, la Corte Suprema en sentencia de 20 de septiembre de 1973 declaró exequible el Decreto 2347 de 1971, pero en su parte motiva expresó: 'Estas consideraciones bastan para estimar que el Decreto objeto de la demanda, en cuanto reguló la materia concerniente a la Policía Nacional, no excedió el límite de las facultades otorgadas al Gobierno -por la citada Ley 7ª de 1970-, y que, por lo mismo no quebranta las normas señaladas en la demanda, ni otra alguna de la Constitución. Mas precisa advertir que esta decisión se refiere a la integridad del acto, como expresión de una facultad constitucional y no en particular a ninguna de sus disposiciones, las cuales, individualmente consideradas, podrían ser susceptibles de un cargo de inexequibilidad'.

“Tercero. Acusados ahora en concreto dos del los preceptos del Decreto 2347 de 1971, cabe examinarlos a la luz de los cargos de inconstitucionalidad que se les formulan.

“Cuarto. El estatuto orgánico de la Policía Nacional anterior al que ahora se acusa parcialmente -Decreto 1667 de 1966, adoptado como ley por la número 48 de 1968-, incluía, los Clubes de Oficiales, Suboficiales y Agentes entre los 'organismos especiales' dependientes directamente de la Dirección General (artículo 78, ordinales 5), 6) y 7). La única novedad del Decreto 2347 de 1971 consiste en la inclusión de los clubes del 'personal no uniformado' y en la disposición expresa de que sus estatutos serán aprobados por resolución de la misma Dirección General de la Policía (artículo 78), donde serán elaborados, pues anteriormente esto último se hacía en las juntas directivas o las asambleas de socios.

“Quinto. Si tales organismos están y han estado previstos como simples dependencias directas de la Dirección de la Policía y, a través de ésta, del Ministerio de Defensa, forman parte de la administración centralizada y la facultad para reorganizarlos se encuentra entonces en el literal a) del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970, pues, como lo estimó la Corte en la sentencia ya  citada al declarar exequible en su generalidad el Decreto 2347 de 1971, la Policía Nacional es parte integrante de aquel Ministerio.

“Con base en la misma Ley 7ª de 1970, pero ya en el literal b) de su artículo 1º, bien hubieran podido convertirse tales organismos en entidades descentralizadas (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta). Sino que entonces sus estatutos básicos no podrían ser expedidos por la Dirección General sino por el legislador, como tampoco sus reglamentos internos, cuya expedición compete a sus juntas o consejos directivos (Cf. Corte Suprema Sala Plena, sentencia de diciembre 13 de 1972 y septiembre 20 de 1973).

“De lo cual se infiere que mediante los preceptos acusados se hizo correcto uso de las facultades extraordinarias de la Ley 7ª de 1970 y no se violó el artículo 118-8 en relación con el 76-12 de la Carta; tampoco, de consiguiente, los artículos 2º y 55, porque el Presidente de la República ejerció ese poder en los términos de la propia Constitución y porque no hubo interferencia del atribuido por ésta al legislador ordinario.

“De otra parte, tampoco se infringió el ordinal 10 del citado artículo 76, cargo formulado en especial contra la parte final del artículo 78 del Decreto 2347, porque, ya se dijo, los clubes de que se trata no son entidades descentralizadas y no hay obstáculo de orden constitucional para atribuirle la expedición de sus estatutos -tanto en lo básico como en lo de simple reglamentación interna- a una autoridad administrativa centralizada, como la Dirección General de la Policía.

“Sexto. Como es obvio, los preceptos impugnados que son parte de un estatuto dictado para reorganizar una dependencia administrativa del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, para nada se refieren a sociedades o asociaciones ni, en general, a ninguna clase de personas jurídicas de derecho privado. Así se entienden porque así deben ser entendidos racionalmente, aunque en el propio ordenamiento no se haga ninguna aclaración o salvedad en este sentido, porque esto no era necesario.

“Como lógica consecuencia, no existe siquiera posibilidad de que vulneren la propiedad u otros derechos que esas personas hubieran adquirido conforme a la legislación anterior al Decreto acusado, para que pudiera estimarse fundado el cargo por infracción del artículo 30 de la Carta; ni que impliquen pena de confiscación para nadie y así violaran el artículo 34; ni, en fin, que les desconozcan la libertad que les reconoce el artículo 44 para 'formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal'.

“En resumen, también por estos aspectos encuentro infundada la demanda de inexequibilidad.

“Tampoco encuentro infracción de preceptos superiores distintos de los invocados en el libelo”.

Segunda.

Las acusaciones expuestas en la demanda giran todas alrededor de un cargo central de extralimitación por el Gobierno de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 7ª de 1970, al incorporar en la organización de la Policía Nacional Clubes de “Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal no uniformado”, y prescribir que tales organismos “dependerán de la Dirección General de la Policía Nacional y se regirán por estatutos elaborados y aprobados por resolución de la misma” (arts. 41 y 78, D. 2347 de 1971). Con esta base el actor invoca violación de los artículos 118-8 y 76-12 de la Carta y, habida cuenta de la materia así regulada, de los preceptos 2º, 55, 34, 44 y 76-10 del estatuto constitucional.

Tercera.

Conviene recordar el texto de las autorizaciones extraordinarias, las cuales, entre diversos puntos, contienen el siguiente:

“Artículo 1º De conformidad con el artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año contado desde la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos:

“a) Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional;

“……………………………………………………………………………………………..

(Ley 7ª del 4 de diciembre de 1970).

Cuarta.

Vista su fecha (diciembre 3 de 1971), el decreto parcialmente impugnado aparece suscrito, ras con ras, dentro del límite de tiempo exigido por el legislador y, bajo tal aspecto, se amolda formalmente al requisito de los artículos 118-8 y 76-12 del Código institucional.

Quinta.

El artículo 6º (no demandado) del Decreto 2347 de 1971, dice:

“La Policía Nacional para efectos de dirección y mando depende del Ministerio de Defensa Nacional”.

Sexta.

Es notorio que el artículo 1º de la Ley 7ª de 1970 permite al Ejecutivo reorganizar el Ministerio de Defensa y lo capacita para extender reglas sobre una de sus partes, como es la Policía Nacional. Y, por consiguiente, al decir el Decreto 2347 que los Clubes de Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal retirado de dicha institución se regirán por estatutos aprobados por la Dirección Nacional, no hace sino reglamentar el funcionamiento de organismos no descentralizados integrantes, en primer término, del cuerpo de policía y, a título de tales, del Ministerio de Defensa, cuya reorganización se le encomendó por medio de unas autorizaciones extraordinarias que se ha circunscrito a ejercer cumplidamente. No se halla extralimitación en el uso de esas potestades, ni por ende quebranto de los artículos 118-8 y 76-12 ni de otro alguno de la Constitución. Sobra advertir que los artículos 41 y 78 se refieren exclusivamente a Clubes Oficiales bajo reglamentación de la Policía Nacional, y no a entidades de derecho privado, que les son extrañas, lleven la denominación que llevaren.

Resolución.

Por lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Primero. Es exequible el artículo 41 del Decreto 2347 de 1971 “por el cual se reorganiza la Policía Nacional”, en la parte que dice:

“Artículo 41. La Dirección General de la Policía Nacional tendrá para su funcionamiento la siguiente organización:

“1 Despacho del Director General.

“a)……………………………………………………………………………………………

“1…………………………………………………………………………………………….

“2…………………………………………………………………………………………….

“3. Clubes”.

Segundo. Es constitucional el artículo 78 de mismo Decreto 2347 de 1971 “por el cual se reorganiza la Policía Nacional”.

Publíquese, cópiese, comuníquese al señor Ministro de Defensa Nacional y archívese el expediente. Insértese en la Gaceta Judicial.

José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General