DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA

La competencia de la Corte se refiere sólo al aspecto formal. – Es constitucional el Decreto legislativo número 1970 de 17 de septiembre de 1974.

Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena– Bogotá, D. E., octubre 15 de 1974.

(Magistrados ponentes: doctores José Gabriel de la Vega y Eustorgio Sarria).

I. Control constitucional.

1. La Presidencia de la República, con oficio de 18 de septiembre de este año, remitió a la Corte copia del Decreto legislativo número 1970 de 1974, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 122 de la Constitución.

2. Recibida la copia, por auto de 19 de septiembre de 1974, se dispuso: “Para el fin indicado en el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, fíjese en lista este negocio, en la Secretaría General de la Corte, por el término de tres días”.

3. Dentro del término de la fijación los ciudadanos Gustavo Zafra Roldán y Rubén Darío Lizarralde Montoya por una parte, y José A. Pedraza Picón por la otra, en sendos escritos, impugnan el referido Decreto como violatorio de varias normas de la Constitución, y _en especial de las contenidas en los artículos 32 y 122.

II. Texto del Decreto.

“Presidencia de la República

“DECRETO NUMERO 1970 DE 1974

“(septiembre 17)

“por el cual se declara el estado de emergencia económica.

“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122 de la Constitución Nacional, conocido el dictamen favorable del Consejo de Estado, y

“Considerando:

"Que para proteger los ingresos y salarios y velar por el pleno empleo de los recursos humanos y naturales en el territorio nacional, de acuerdo con el artículo 32 de la Constitución: otras disposiciones afines, se impone intensificar la lucha contra la inflación y el alza constante en el costo de la vida;

“Que la desvalorización de la moneda y consecuencialmente de los salarios reales tiene su origen principalmente en las emisiones destinadas a saldar un déficit fiscal de características excepcionales;

“Que como consecuencia de este déficit, ha llegado el momento en que el Estado se ha visto precisado a aplazar el pago de sueldos y salarios a sus servidores, lo cual constituye una grave e inminente amenaza para el orden económico^ y social del país;

“Que el mantenimiento indefinido de precios artificiales y subsidios para algunos artículos d primera necesidad ha determinado su fuga hacia: los países vecinos, por la brecha entre los precios del mercado doméstico y los del mercado internacional;

“Que la caída de los precios de algunos de nuestros productos principales de exportación en las lonjas internacionales pueden afectar gravemente el ritmo de nuestro comercio exterior”.

“Que una calamidad transitoria e inesperada como ha sido el derrumbe de Quebradablanca, tiene aislados gran parte de los territorios aislados al este de la Cordillera Oriental, privando al Distrito Especial de su principal fuente de abastecimiento y a los Llanos Orientales de elementos esenciales para el normal desarrollo ,de su actividad agrícola y pecuaria, como son los combustibles, los medios de transporte y maquinaria agrícola, el bodegaje para el almacenamiento de las cosechas y el oportuno suministro de fertilizantes;

“Que es necesario dictar medidas inmediatas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,

Decreta:

“Artículo 1º. Declárase el estado de emergencia económica en todo el territorio nacional, por el término de cuarenta y cinco días.

“Artículo 2º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

“Comuníquese y cúmplase.

“Dado en Bogotá, D. E., a 17 de septiembre de 1974”.

(Fdos.) ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN, Presidente de la República; Cornelio Reyes, Ministro de Gobierno; Indalecio Liévano Aguirre, Ministro de Relaciones Exteriores; Alberto Santofimio Botero, Ministro de Justicia; Rodrigo Botero Montoya, Ministro de Hacienda y Crédito Público; General Abraham Varón Valencia, Ministro de Defensa Nacional; Rafael Pardo Buelvas, Ministro de Agricultura; María Elena de Crovo, Ministra de Trabajo y Seguridad Social; Haroldo Calvo Niñez, Ministro de Salud Públiblica <sic>; Jorge Ramírez Ocampo, Ministro de Desarrollo Económico; Eduardo del Hierro Santacruz, Ministro de Minas y Energía; Hernando Durán Dussán, Ministro de Educación Nacional; Jaime García Parra, Ministro de Comunicaciones, y Humberto Salcedo Collante, Ministro de Obras Públicas.

III. Consideraciones:

Primera.

1. El artículo 122 de la Constitución manda: “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia.

“El Gobierno en el decreto en que declare el estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas. El Congreso podrá en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar las materias específicas de los decretos a que se refiere este artículo.

“En las condiciones y para los efectos previstos en este artículo, el Congreso se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado.

“Serán responsables el Presidente y los Ministros cuando declaren el estado de emergencia sin haber ocurrido los hechos a que se refiere el inciso 1º; lo serán también por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente artículo.

“Durante el estado de emergencia económica el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.

“Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.

“Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario”.

2. Este precepto constitucional permite al Presidente de la República dictar dos clases de decretos con fuerza de ley: la primera comprende el decreto que declara el estado de emergencia; la segunda, todos los decretos que se refieran a materias que tengan relación directa y específica con la situación que haya determinado ese es- todo, y estén destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. A ambas clases, de modo inequívoco, se refiere el parágrafo del artículo 122, que precisa la competencia de la Corte sobre este asunto.

3. El decreto inicial que declara el “estado de emergencia económica” es un acto conjunto del Jefe del Estado y los Ministros, sometido al control de la Corte en los términos del artículo 214 y del parágrafo del artículo 122, y cuya revisión no pude comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declararlo, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional.

Segunda.

1. Mas, la decisión del Presidente de la República que significa la declaración del “estado de emergencia económica” está precedida y acompañada de condiciones que el mismo artículo 122 y el artículo 141, establecen, y que son garantías constitucionales del obrar regular de los gobernantes, y por ende, de la seguridad jurídica de los gobernados.

2. Frente a ellos corresponde a la Corte, en armonía con el parágrafo del artículo 122, comprobar, de modo objetivo, su cumplimiento, sin que le sea permitido adentrarse en consideraciones de orden económico, social o fiscal.

3. Esos requisitos son:

a) Consulta previa al Consejo de Estado (artículo 141-1);

b) Firma de todos los Ministros (artículos 57 y 122-1);

c) Declaración motivada (artículo 122-2);

d) Término dentro del cual se va a hacer uso de las facultades extraordinarias (artículo 122- 3);

e) Convocatoria del Congreso, si este no se hallare reunido (artículo 122-3).

4. El Decreto número 1970 fue expedido con el lleno de los anteriores requisitos. En efecto:

a) El Consejo de Estado emitió concepto favorable a la declaración de emergencia económica, tal Como consta de su preámbulo;

b) Lleva la firma de los trece (13) Ministros del Despacho;

c) Hace constar los motivos de la declaración de emergencia, así: necesidad de pleno empleo de los recursos humanos y naturales en el territorio nacional e inflación y alza constante en el costo de la vida; desvalorizarán de la moneda y de los salarios y déficit fiscal de características excepcionales; aplazamiento del pago de sueldos y salarios a servidores del Estado; mantenimiento de precios artificiales y subsidios para artículos de primera necesidad y fuga de éstos hacia países vecinos por diferencia entre precios del mercado doméstico y los del mercado internacional; caída de productos principales de exportación en las lonjas internacionales, lo que puede afectar gravemente el ritmo del comercio exterior, y calamidad transitoria e ineperada <sic>, como ha sido el derrumbe de Quebradablanca, que "tiene aislados gran parte de los territorios situados al este de la Cordillera Oriental, privando al Distrito Especial de su principal fuente de abastecimiento y a los Llanos Orientales de elementos esenciales para el normal desarrollo de su actividad agrícola y pecuaria”;

d) Se señala un término de cuarenta y cinco (45) días para el estado de emergencia .económica, dentro de los noventa (90) que como término máximo, en el año, fija el artículo 122;

e) No convoca al Congreso, pues éste se halla reunido en sesiones ordinarias conforme al artículo 68 de la Constitución.

5. En consecuencia, tal decreto se ciñe a los artículos 122 y 141 de la Constitución. No quebranta estos preceptos ni otro alguno de la Carta.

Tercera.

1. Los impugnadores antes mencionados, en extensos memoriales, objetan la constitucionalidad del Decreto número 1970. Entre sus censuras vale destacar y responder las que indican como violatorias del artículo 122, en general, y las que se refieren a deficiencias en los motivos concretos de emergencia económica invocados por el acto que la declara:

a) Se sostiene que los Considerandos del decreto impugnado son imprecisos; reparo que la Corte no acoge, pues como consta en la parte motiva de esta sentencia, tales causas determinantes, a juicio del Gobierno, de la anormalidad que hoy se contempla, aparecen debidamente enumeradas;

b) También se dice que habrá imposibilidad de establecer relación directa entre el decreto que declaró la emergencia y los que se dicten como consecuencia de tal acto. Este es un punto esencial que debe estudiarse de manera concreta a propósito de cada una de las medidas que adopte el Gobierno en ejercicio de las facultades que le reconoce el artículo 122 de la Carta, estudio que ha de abarcar la constitucionalidad de ellas, por todos sus aspectos. No sería pertinente avanzar juicios sobre asuntos que requerirán ulterior examen de esta entidad;

e) Tampoco se halla fundada la tacha relativa a la falta de relación causal entre los considerandos del Decreto número 1970 y su parte resolutiva, toda vez que ésta, como consecuencia de hechos enumerados en los considerandos, se limita a declarar el estado de emergencia en el territorio nacional, por causas de índole económica y social, que son las exigidas por el artículo 122 de la Constitución;

d) Lo mismo cabe decir de la censura que se hace por pretendida incongruencia entre los motivos del Decreto y la declaración de emergencia;

e) No se justifica la trasgresión que se alega respecto del artículo 32 del estatuto constitucional, pues este canon se refiere a un mecanismo jurídico muy especial de las leyes de intervención y a su desarrollo por el Ejecutivo, materia distinta de la cuestión muy específica y peculiar del estado de emergencia;

f) No es el caso de analizar si los hechos aducidos en el Decreto número 1970, son sobrevinientes o no en relación con la situación anterior del país, pues estas apreciaciones subjetivas escapan a la competencia de la Corte, con ocasión del examen del presente Decreto.

2. En lo que hace al segundo grupo de violaciones antes aludido, por estimarse que no existe el déficit fiscal de que trata uno de los considerandos del Decreto número 1970, es obvio que la Corte, por extraño a su misión, no puede entrar a definir, como lo hacen los impugnantes, si la contabilidad nacional debe llevarse teniendo en cuenta la noción de “presupuesto de competencia” u otro método cualquiera.

3. Y, finalmente, también está fuera de las atribuciones de esta corporación hacer aquí el análisis enderezado a averiguar si la situación económica del país padece de inflación o es fiscalmente deficitaria o si los precios del mercado fluctúan desarregladamente y afectan o no el comercio exterior de Colombia.

4. Por las razones expuestas, no hay lugar a resolver favorablemente la inexequibilidad que piden los impugnadores.

IV. Decisión.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, y de acuerdo con ellas, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 122 y 214 de la Constitución,

Resuelve:

Es constitucional el Decreto legislativo número 1970 de 17 de septiembre de 1974 “por el cual se declara el estado de emergencia económica”.

Comuníquese al Gobierno e insértese en la Gaceta Judicial.

José Enrique Arbolecía Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Migué Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero y Luis Carlos Zambrano.

Alfonso Guarin Ariza,

Secretario General.

Salvamento de voto del Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en la sentencia de octubre 15 de 1974 que declaró constitucional el Decreto 1970 de este año, sobre declaratoria de emergencia.

El estado de emergencia es una excepción en el régimen institucional.

La Constitución Nacional no solamente fija la órbita de las distintas Ramas del Poder Publico, sino que determina o contiene una estructura general del Estado, en la cual esas Ramas del Poder tienen organizadas sus funciones con el criterio de que, aunque han de colaborar armónicamente en la realización de los fines del mismo Estado, su competencia es diferente y precisa. Así se determina el orden constitucional con principios generales que son los soportes de esa estructura del Estado y con reglas de carácter especial que están necesariamente enmarcadas dentro de esos principios generales.

Dentro de ese criterio general de la separación de las Ramas del Poder Público, tiene, a su vez, carácter general el principio según el cual es al Congreso al que corresponde de manera común o normal hacer las leyes (art. 76). Este es un planteamiento que, por ser evidente y sustancial dentro del orden constitucional, no requiere esfuerzos dialécticos ni consideraciones jurisprudenciales, históricas o políticas.

Y, así las cosas, es decir en la forma esquemática que corresponde a un enfoque o examen general o de conjunto de la estructura de la Constitución, resulta no menos evidente que los casos en los cuales no es al Congreso, sino al Presidente de la República, a quien corresponde cumplir a veces funciones legislativas, son casos que se salen de ese marco general de la organización estructural del Estado. O, dicho en términos más adecuados dentro de la hermenéutica jurídica que tiene principios de secular vigencia que no son solamente para interpretar y aplicar las leyes comunes, sino que también y con no menor razón son utilizarles en la interpretación de la ley de las leyes, esos casos constituyen verdaderas excepciones al principio general de que es al Congreso al que corresponde dictar las leyes. Por lo cual son de estricta interpretación y de aplicación restringida y deben reunirse de manera inequívoca e indubitable las circunstancias o condiciones o presupuestos a los cuales se hayan subordinado por el constituyente tales excepciones. Porque el rompimiento del orden constitucional en virtud del cual se confiere al Ejecutivo una función de legislador, debe tener una justificación evidente que no se deduce sino de las condiciones en las cuales se confieren al Presidente de la República unas facultades que se salen del orden general de la organización constitucional del Estado.

En el caso concreto del artículo 122 de la Constitución, que constituye una clara excepción al principio del artículo 76, se han indicado los supuestos a los cuales se subordina la declaración del estado de emergencia. Y es importante anotar que en este caso ha sido más exigente el constituyente que en el caso del artículo 121, pues que ha exigido expresamente que la declaración sea motivada, con el fin de establecer cuáles son esos supuestos que condicionan la excepción al principio general que rige en materia de formación u origen de las leyes.

II

Antecedentes del estado de emergencia.

El estado de emergencia, como creación diferente al de estado de sitio, tiene un origen jurisprudencial que el constituyente institucionalizó en el año de 1968.

Al efecto, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de junio de 1956, dijo:

“En la interpretación de los preceptos de la Carta Fundamental ha de buscarse la realización de los fines perseguidos por el constituyente y dar cabida, en lo razonable y en lo necesario, a las nuevas concepciones que desarrollen y vivifiquen las normas escritas y los principios que las informan, adaptando las instituciones a la realidad de los hechos actuales. El constituyente del siglo pasado no previo ni pudo prever la complejidad de los trastornos políticos, sociales y económicos ele nuestros días, pero el intérprete debe encontrar en sus ordenamientos los medios adecuados para salvar las difíciles emergencias a que se enfrenta el gobernante de

hoy, como que la Constitución ha sido expedida “con el fin de afianzar la unidad nacional y asegurar los bienes de la justicia, la libertad y la paz”, según lo expresó sabiamente su preámbulo. Con este criterio, es dable admitir que graves perturbaciones de orden político, social o económico, que pongan en peligro la paz pública, justifican el estado de sitio y la adopción de medidas propias a tal emergencia, en la misma forma como fue autorizado este régimen excepcional para las épocas anormales de conmoción interna por alzamiento o insurrección. En todo caso, desde luego, el trastorno político, social o económico debe ser de tanta entidad que comprometa la paz pública. Y de consiguiente, las medidas legislativas extraordinarias que el Gobierno dicte entonces para conjurar la perturbación del orden público, en ejercicio de los poderes del artículo 121, se extienden legítimamente a las causas políticas, sociales y económicas que hayan originado o mantengan la anormalidad, para atacarlas y destruirlas en cuanto fuere necesario para el pronto restablecimiento de la paz". (G. J. T. LXXXIII, pág. 34).

Como antecedente tanto de esta jurisprudencia, como de la norma positiva, se halla en el proyecto de reforma constitucional de 1953 el siguiente artículo nueve (122):

“En caso de grave anormalidad económica, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros y previo concepto favorable del Consejo Económico Nacional, dictar las providencias que juzgue necesarias para conjurar la situación.

“Los decretos que expida el Presidente, en ejercicio de esta atribución, se equipararán a las leyes”. (Estudios Constitucionales, Tomo Segundo, Bogotá, Imprenta Nacional, 1953, pág. 409).

Por su parte el Presidente Alberto Lleras en su mensaje al Congreso de 1958 recomendó a los legisladores en su carácter de constituyentes el deslinde del orden público del económico, para evitar los abusos a que daba lugar el ejercicio del artículo 121. Dice así:

“El desprestigio y laxitud del estado de sitio que ha llegado a ser un simple expediente para sustituir la ausencia de un órgano de legislación, no nos permite ya examinar su eficacia para lo único que justifica tan excepcional medida. En realidad parece necesario que se estudie por el constituyente ordinario, es decir, por vosotros, una reforma sustancial del poder extraordinario del artículo 121, cuyo abuso no ha sido seguramente una de las causas menores de la gran perturbación presente. Hasta ahora no parece haberse pensado sino en ponerle restricciones convenientes de tiempo y de modo a esa facultad que se creó para un tipo de desorden, frecuente cuando se expidió esa legislación: la revolución, el golpe de mano, el alzamiento. La experiencia de éstos años nos ha mostrado otra perturbación que seguramente será la más frecuente y peligrosa en el futuro y parece necesario estudiar grados de suspensión de las garantías constitucionales, estados diferentes de alerta y de emergencia que no tengan por qué llegar a la forma más dura y por consiguiente la menos perdurable y eficaz en una larga campaña de pacificación, como el estado de sitio, con la sustitución del derecho común por el indeterminado derecho de gentes. (“El Tiempo”, VIII- 8-58, pág. 11).

No participó de este criterio el Presidente Lleras Restrepo quien en su mensaje al Congreso de 1966, dijo:

“Por el contrario, no cree el Gobierno necesario consagrar la posibilidad de que se decrete un estado de emergencia, que autorice a dictar decretos con fuerza de ley aun cuando sea de vigencia limitada. Personalmente estimo que la figura de las facultades extraordinarias pro témpore que estableció la Constitución de 1886, es el mejor y más apto instrumento para atender situaciones de crisis, como lo demuestra la historia del país”. (Historia de la Reforma Constitucional - 1968, Imprenta Nacional 1969, pág. 24).

En cambio, el entonces Senador, actual Presidente de la República, doctor Alfonso López, no fue partidario de las facultades extraordinarias. En la exposición de motivos a su proyecto de reforma, dice:

“El sistema llamado entre nosotros de las facultades extraordinarias y del cual se ha usado y abusado durante muchos años, es contrario a la naturaleza del estado de derecho y no sólo ha colocado y coloca en tiempos normales en manos del Ejecutivo poderes comparables a los de las monarquías absolutas sino que es la principal causa de las fallas del funcionamiento del Congreso y de su deficiente prestigio en cuanto a su labor legislativa”. (Posdata a la Alternación. Populibros, pág. 271).

Este fue el proyecto presentado por el doctor López Michelsen para el estado de emergencia económica:

“Artículo. Cuando a juicio del Departamento Administrativo de Planeación, los índices del costo de la vida y del desempleo, así como el déficit fiscal y el desequilibrio de la balanza de pagos, señalen una excepcional perturbación económica de carácter general, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros y previo dictamen del Consejo de Estado, declarar el estado de emergencia económica.

“Artículo. Declarado el estado de emergencia económica, el Presidente tendrá además de sus facultades ordinarias: la de dictar, con la firma de todos los Ministros, decretos legislativos directa y exclusivamente destinados a poner fin a la emergencia económica.

“Artículo. Tales decretos no podrán derogar, modificar ni suspender la Constitución ni versar sobré materias distintas a las directas y específicamente económicas y fiscales; pero sí podrán derogar o modificar definitivamente leyes anteriores.

“Las contribuciones o impuestos establecidos mediarte estos decretos solo podrán cobrarse durante un año fiscal, salvo que el Congreso decida adoptarlos definitivamente, como leyes ordinarias.

“Artículo. La facultad que para dictar los decretos legislativos de que trata este capítulo tienen, conjuntamente, el Presidente y los Ministros es indelegable.

“Artículo. Tales decretos están sujetos al control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia en la misma forma establecida para las leyes ordinarias.

“Artículo. La duración del estado de emergencia económica debe ser determinada en la misma providencia que lo declare y no podrá exceder de un año. Si la perturbación se prolongare por un tiempo mayor, se requerirá permiso previo del Congreso cada vez que una prórroga fuere necesaria, pero no podrán autorizarse prórrogas mayores de un año, en cada caso.

“Artículo. Si antes del vencimiento del término o de alguna de las prórrogas mayores que se contemplan en el artículo anterior cesare la perturbación económica, el Congreso declarará la terminación del estado de emergencia.

“Si el Congreso no estuviere reunido, lo hará el Presidente, con la firma de todos los Ministros.

“Artículo. Dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria sobre terminación del estado de emergencia, el Presidente y los Ministros, conjunta o separadamente, pasarán al Congreso una exposición motivada sobre las medidas adoptadas para poner fin a la emergencia.

“Artículo. Serán responsables el Presidente y los Ministros por el abuso que hubieren cometido en el ejercicio o aplicación de las facultades relativas al estado de emergencia.

“Artículo. Las reuniones ordinarias del Congreso no son incompatibles con el estado de emergencia y aquél deberá reunirse en las fechas señaladas por la Constitución”. (Posdata a la Alternación. Populibros, pág. 238).

Estos antecedentes, con fundamentales reformas, dieron lugar a la actual normatividad del estado de emergencia, no sólo económica, sino también social o por grave calamidad, reglada en el artículo 122 de la Carta, cuya transcripción es innecesaria.

III

Competencia de la Corte para conocer del decreto que declara el estado de emergencia.

El decreto que declara el estado de emergencia se expide en uso de las facultades que al Presidente confiere el artículo 122 de la Constitución, como expresamente lo indica el inciso primero de tal precepto por consiguiente es de carácter legislativo según lo califica el parágrafo del mismo; y no puede ser en otra forma porque acarrea la consecuencia trascendental de convertir al Ejecutivo en legislador y facultarlo para expedir normas de carácter objetivo e impersonales, inclusive derogar o modificar la legislación preexistente.

Pero aun cuando se le considere como un acto condición para el ejercicio de la facultad legislativa, es siempre un acto reglado, en la forma y en el fondo.

Todos los actos del poder público se ejercerán en los términos que la Constitución establece (art. 2º); esos términos están señalados para el estado de sitio en el artículo 121 y para la declaración de emergencia en el artículo 122. A la Corte compete, en virtud de estas normas el control jurídico de los actos del Gobierno y al Congreso el control político, para exigir la correspondiente responsabilidad.

En cuanto al estado de sitio y su levantamiento la Corte ha aceptado que es competente para conocer respecto a los requisitos de forma (concepto del Consejo de Estado y firma de todos los Ministros); y en cuanto al fondo solamente ha investigado si existe guerra exterior o al menos estado de beligerancia para justificar un estado de sitio, eludiendo el estudio de la conmoción interior, con la afirmación de que esta calificación es un acto discrecional o de poder, exclusivo del Presidente por mandato del artículo 120-7 de la Carta.

En tratándose del estado de emergencia (social, económica o grave calamidad) también acepta la ponencia su competencia para decidir de la constitucionalidad del decreto que la declara, solamente por razones de forma.

Este control, que bien puede confiarse al radicador de decretos o simplemente a la secretaría de la entidad, no corresponde al concepto que el constituyente ha tenido siempre de entregar al más alto tribunal jurisdiccional la guarda de la integridad de la Constitucioón <sic>. Ni siquiera puede invocarse para eludir el control de fondo, que la Carta entrega de modo preferente al Presidente la guarda del orden público, porque la dirección general de la economía no corresponde primordialmente al Presidente de la República.

Ni en el estado de sitio, menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales, omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar arbitrariamente; todos los actos del Ejecutivo deben sujetarse a la Constitución y a la ley por graves y urgentes que sean, las situaciones que se trate de remediar; el estado de derecho así lo exige; la invocación a actos de poder discrecionales del Presidente es un recuerdo obsoleto del absolutismo monárquico que la democracia ha hecho desaparecer. Si el artículo 122 exige motivar la declaración de emergencia, no es un acto discrecional.

Si la Corte no analiza los motivos de la emergencia y los encuentra reales, ¿cómo puede cumplir la función que le confía la Carta sobre que los decretos que dicte el Presidente con fuerza legal “"tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia”?

Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiera querido limitar la función de control jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo cual no hubiera sido, necesario entregar esa función a la más alta corporación judicial integrada por Magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir con la más absoluta independencia de las otras Ramas del Poder Público.

El control debe ser, en consecuencia, integral o no tiene razón de existir. La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo, o la guarda de la Constitución no es integral.

IV

Presupuestos necesarios del estado de emergencia.

Ya se dijo que el estado de emergencia es una situación exceptiva dentro del orden jurídico, que exige precisión de los hechos que la originan y un tratamiento estricto para su regulación, y control.

El artículo 122 señala, condiciones presupuestos necesarios de forma unos y de fondo otros todos imprescindibles para declarar al país en emergencia económica o social.

Son requisitos de forma:

a) Oír previamente al Consejo de Estado;

b) Expedir el decreto correspondiente con la firma del Presidente y de todos los Ministros, y

c) Señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias.

Son presupuestos de fondo:

a) Que sobrevengan hechos distintos de la guerra exterior o de la conmoción interior o ambos juntos;

b) Que tales hechos perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, y

c) Que la declaración de emergencia sea motivada.

Es verdad que actualmente en el país no se presentan los hechos previstos en el artículo 121, puesto que no hay guerra exterior, ni hay conmoción interior; el país está en época de paz.

Los hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social, los denomina el mismo artículo 122 “crisis” (inc. 2º); a éstos puede agregarse o acaecer independientemente una grave calamidad pública.

En la motivación del Decreto 1970, que declara la emergencia económica, no se precisa si los hechos están perturbando o amenazan perturbar, es decir, si la crisis ya apareció o amenaza aparecer. Se invoca, la necesidad de intervenir en la dirección general de la economía nacional, por medio de protección del valor real de salarios, control de precios, lucha contra la inflación y costo de vida, eliminación de subsidios, emisiones de moneda, déficit fiscal en general y caída de precio de algunos productos principales de exportación; se agrega, además, una calamidad pública y se alude a una posible perturbación social por el aplazamiento de pago de sueldos y salarios a los servidores del Estado.

Los hechos, pues, en que se funda la declaración de emergencia, son los más de carácter ecomico <sic>, alguno de orden social y una calamidad pública; a pesar de esto solamente se ha declarado “el estado de emergencia económica”; más precisamente hubiera sido declarar la “emergencia económica y social del país”, o simplemente “declarar el estado de emergencia” como dice la Constitución.

Empero, lo fundamental, para satisfacer los requisitos constitucionales, es determinar si los hechos son sobrevinientes o no; cumplido esto, se precisará si perturban o amenazan perturbar, esto es, si hay crisis o simplemente amenaza de crisis, situaciones distintas y aun contradictorias.

Sobrevenir, dice el diccionario de la lengua es: “acaecer una cosa además o después de otra. Venir de improviso”.

Los hechos enunciados como motivación del estado de emergencia, son crónicos en la economía nacional: décadas de años lleva el Gobierno tratando de congelar precios, de mantener el valor real de salarios, de soportar huelgas de maestros y empleados por falta de pago de salarios; de buscar la estabilidad del precio del café y principalmente de evitar el desequilibrio fiscal y el déficit de tesorería. Es propiamente un estado de normalidad dentro de la anormalidad económica que sufre no solo Colombia sino el mundo entero, incluyendo a los países desarrollados.

La emergencia está instituida para cuando sobrevengan hechos de tal anormalidad que perturben gravemente la misma anormalidad que es propia de la economía nacional.

Los hechos relacionados en la motivación de la emergencia no han sobrevenido, por consiguiente la situación no se ha modificado para dar al país un tratamiento de excepción.

Se objetará que estas apreciaciones son subjetivas, por tratarse de hechos cuya evaluación no está al alcance de la Corte; esto es, que la estimación fáctica escapa al control jurídico.

Con la misma autoridad con que esta corporación afirma que la situación actual no es de “tiempo de paz” bien puede estimar que el alza en el costo de la vida es crónico, o que la inflación es permanente y que el precio del café es fluctuante, etc.

Sin embargo hay criterios de autoridad y aun plena prueba legal que permiten afirmar que los hechos invocados para la emergencia no encajan dentro de las exigencias del artículo 122 de la Carta.

Como criterios de autoridad vale la pena citar a dos ciudadanos a quienes se entregó la máxima investidura popular en los períodos presidenciales anteriores.

Dice el ex-Presidente Lleras Restrepo refiriéndose al actual período presidencial:

“En el campo político ¿cuál de los Gobiernos desde 1930 hasta la fecha ha tenido ante sí una situación más propicia que la que habrá de manejar la administración próxima?

“Cuando yo entré al Gobierno, las reservas eran negativas, es decir, el Banco de la República debía al exterior más de lo que tenía en oro y divisas, y eso que no se tomaba en cuenta para calcular el saldo negativo la parte entonces insoluta de la deuda externa de la Federación Nacional de Cafeteros. En agosto de 1970 ya las reservas eran fuertemente positivas y desde entonces, bajo el influjo de todos los factores indicados y de otros, a los cuales haré breve referencia enseguida, el crecimiento ha sido vertiginoso, a pesar de que en 1973 sé pudieron realizar importaciones por un valor nunca antes superado. Jamás gobernante alguno ha asumido el mando con una posición de reservas igual a la que existirá el siete de agosto próximo...

“Tampoco desecho la posibilidad de que la situación cafetera pueda modificarse desfavorablemente, aunque el regreso a un cielo de precios bajos se ha ido alejando como efecto de varias causas, en especial de la situación brasilera. Pero peligros de esa clase han existido siempre La diferencia radica en que ahora estamos mucho mejor armados para hacerles frente”. (Él Tiempo, 18 de mayo de 1974, pág. 7-A).

El ex-Presidente Pastrana Borrero observa:

“Paradójicamente, pues, la emergencia económica prevista por el constituyente de 1968 se ensaya por un Gobierno elegido con el más alto margen de opinión y con las más amplias mayorías parlamentarias dispuestas a respaldarlo en su acción política. Y en un momento en que los factores económicos no han tenido quizá signos más positivos en el pasado reciente. Unas reservas de divisas que superan los 500 millones de dólares, cuando hace poco eran negativas. Unas exportaciones que en solo un cuatrienio pasan de 560 millones de dólares anuales a 1.600 millones en el año presente. Un crecimiento del producto del 7.5, el segundo de Latinoamérica. Una absorción de empleo de un millón de seres en tres años, como lo indiqué antes. Un ritmo de construcción, de actividad industrial y agrícola sin precedentes. Un crecimiento anual del 25 por ciento en los recaudos corrientes. Un ahorro personal que se ha aumentado en un 30 por ciento con relación al período 1959-1971, no obstante la inflación, como lo anuncia en estudio reciente el profesor Hanson de la Universidad de Yale. Nueve mil millones de ahorro captado por el solo sisma de UPAC, sobre el cual se montaron tantas inquietudes hace unos meses, pero que prontamente fue aceptado por la presente administración y que ha sido una auténtica revolución en la estrategia del desarrollo. Otro tanto pudiera decir de cupos educativos, servicios de salud, expansión eléctrica y vial, soluciones sociales en general.

Existen dificultades fiscales pero no .son de ahora Casi que pudiéramos ciertamente decir que son estructurales, concomitantes con los problemas que surgen del desarrollo de un pueblo nuevo, como en el que crece la población, se multiplican las aspiraciones y los ingresos no pueden seguir tan acelerado paso. En el propio documento que los Ministros llevaron el 20 de agosto al parlamento se dice textualmente:

“El crecimiento de los gastos y la inversión en 1974 y 1975 es moderada”. No se trata, por consiguiente, según este concepto del Gobierno, de que se hubieran abierto las esclusas de gastos o. inversiones inconvenientes o impensadas. Asimismo, lo repito, los niveles de precios, como lo comprueba el documento que he citado del Fondo Monetario, son decrecientes y los medios de pago, según las notas editoriales del emisor, las más bajas en el trimestre de cualquier año del último quinquenio. Ojalá estos signos se mantengan, al menos, y puedan ser dados al país después de pasar el túnel de la emergencia económica”. (El Espectador, IX-19-74, pág. 9-A).

Por su parte el Contralor General de la República, en su informe al Congreso Nacional reunido en julio de este año, trae los siguientes datos:

“En 31 de diciembre de 1973, la situación liquidó un superávit fiscal de $ 1.351.6 millones”.

Y luego:

“Superávit fiscal aproximado en 30 de jumo de 1974 de $ 531.257.069 millones”.

Finalmente, en la información mensual que el Contralor General presenta al Gobierno, al concluir el mes de agosto, se destaca lo siguiente:

“1º La ejecución activa y pasiva del presupuesto determinó en 31 de agosto de 1974 un superávit presupuestal aproximado de 4.441.1 millones.

“2º La situación fiscal liquidó al concluir el mes de agosto un superávit aproximado de $ 4.441.3 millones, proveniente del resultado positivo de la ejecución fiscal presupuestal más el saldo no utilizado del superávit fiscal de 1973 y el mayor valor neto de los factores favorables del balance en 28 de febrero de 1974 sobre los desfavorables del mismo”.

Y termina su informe así:

“6º Durante el mes de agosto se efectuaron adiciones al presupuesto de rentas y recursos de capital, por $ 3,3.7 millones. Estos nuevos recursos se destinaron en un 56.2% a incrementar apropiaciones de funcionamiento y en un 43.8% a programas de inversión”. (El Tiempo, X-2-74, pág. 6-A).

Este informe presentado al Gobierno Nacional, hace plena prueba de la situación presupuestal, fiscal y de tesorería nacional, puesto que constitucionalmente el Contralor General de la República es el encargado de llevar las cuentas publica generales de la Nación (art. 76 A. L. Nº 1 de 1968).

Cabe anotar que si se puede incrementar el presupuesto de inversiones, es porque hay fondos suficientes para pagar el funcionamiento o sea los sueldos de los servidores del Estado.

La revista del Banco de la República en sus notas editoriales, alude igualmente a la situación de bonanza fiscal y al control efectivo de los medios de pago, corno lo anota el ex-Presidente Pastrana Borrero.

Ante estos hechos que demuestran una realidad distinta a la anotada en los considerandos del estado de emergencia, debe concluirse que no aparecen en el país los presupuestos requeridos en la Constitución para adoptar una normatividad de excepción.

No sobra tampoco observar que el señor Presidente desde la campaña política y luego en el discurso de posesión expresó reiteradamente su deseo de hacer uso de la legislación de emergencia, con lo cual se comprueba que los hechos invocados como causal no son sobrevinientes y de una gravedad inminente que amenacen perturbar el orden económico o social del país. Antes bien, se trata de una normalidad propia del subdesarrollo, de vieja data, que no puede configurar, en manera alguna, los presupuestos del artículo 122 para adoptar medidas de emergencia.

Paladinamente lo sostuvo así el Ministro de Gobierno en la Cámara de Representantes:

“Sostuvo, dice la crónica, que la medida de emergencia económica no es precipitada por cuanto el Presidente López la ha venido estudiando desde hace un año y, aún más, desde marzo de este año, el actual equipo económico ha estado trabajando sobre ella”. (El Espectador, IX-19-74, pág. 10-A).

Esto demuestra que los hechos no son sobrevinientes, como exige la Constitución.

V

Decreto de emergencia y facultades extraordinarias.

Hay en los textos constitucionales una intrínseca relación entre el sistema de las facultades extraordinarias del artículo 76-12 y las del estado de emergencia:

a) Tanto en el artículo 76-12 como en el 122 se halla de “facultades extraordinarias”;

b) En el 76-12 se requiere la determinación precisa de las facultades que el Congreso confiere al Gobierno; en el 122 la declaración de emergencia debe ser motivada;

c) En ambas figuras jurídicas las facultades son “pro témpore”;

d) Con base en ambas se expiden “decretos legislativos” de carácter permanente;

e) En ambas, los decretos legislativos solo pueden ser modificados o derogados por el Gobierno durante el término de las facultades o por el Congreso en cualquier tiempo.

La precisión que exige el artículo 76-12 orienta y limita los decretos legislativos que tengan su respaldo y los que se excedan o desvíen vulneran la Carta; la motivación es el marco de acción de la legislación de emergencia; en ambos casos el exceso o la desviación infringen la Constitución.

Los decretos legislativos de que habla el 122 “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia”; en ambos casos el carácter exceptivo los ciñe rigurosamente a las facultades concedidas o a la motivación, en uno u otro caso.

De lo anterior se saca una conclusión cierta: que ambas figuras jurídicas deben tener igual tratamiento en el control jurisdiccional, a saber:

a) Que la imprecisión en la ley de facultades como en la motivación del decreto de emergencia, contrarían la Constitución;

b) Que el exceso en el uso de las facultades legales y la falta de relación directa y específica de los decretos con los motivos para declarar la emergencia, infringen la Carta, y

c) Que la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de una ley de facultades extraordinarias como de un decreto de emergencia, si las facultades o la motivación son imprecisas o ésta no corresponde a los presupuestos exigidos en la Constitución; en el primer caso por acción ciudadana y por control automático en el segundo.

Si los motivos invocados por el Presidente para la emergencia no son precisos o no se ciñen al campo restringido que la Constitución señala, la Corte debe declarar la inexequibilidad, pues está imposibilitada para conocer de la relación de causalidad entre la motivación y los decretos legislativos expedidos para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Si no se precisan los motivos de la emergencia, no se puede deducir la relación directa y específica de los decretos legislativos con la situación que determina el estado de emergencia.

VI

Insconstitucionalidad <sic>del Decreto 1970 por falta de precisión en la motivación.

Considerandos:

“Que para proteger los ingresos y salarios y velar por el pleno empleo de los recursos humanos y naturales en el territorio nacional, de acuerdo con el artículo 32 de la Constitución y otras disposiciones afines, se impone intensificar la lucha contra la inflación y el alza constante en el costo de la vida;

“Que la desvalorización de la moneda y consecuencialmente de los salarios reales tiene su origen principalmente en las emisiones destinadas a saldar un déficit fiscal de características excepcionales;

“Que como consecuencia de este déficit, ha llegado el momento en que el Estado se ha visto precisado a aplazar el pago de sueldos y salarios a sus servidores, lo cual constituye una grave e inminente amenaza para el orden económico y social del país;

“Que el mantenimiento indefinido de precios artificiales y subsidios para algunos artículos de primera necesidad ha determinado su fuga hacia los países vecinos, por la brecha entre los precios del mercado doméstico y las del mercado internacional;

“Que la caída de los precios de algunos de nuestros productos principales de exportación en las lonjas internacionales puede afectar gravemente el ritmo de nuestro comercio exterior;

“Que una calamidad transitoria e inesperada, como ha sido el derrumbe de Quebradablanca, tiene aislados gran parte de los territorios situados al este de la Cordillera Oriental, privando al Distrito Especial de su principal fuente de abastecimiento y a los Llanos Orientales de elementos esenciales para el normal desarrollo de su actividad agrícola y pecuaria, como son los combustibles, los medios de transporte y maquinaria agrícola, el bodegaje para el almacenamiento de las cosechas y el oportuno suministro de fertilizantes, etc.

“Que es necesario dictar medidas inmediatas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos...

Estos considerandos pueden resumirse en tres propósitos definidos:

1º Lucha contra la inflación y la carestía;

2º Protección de ingresos y salarios, y

3º Eliminación de subsidios.

Como telón de fondo aparece un desequilibrio fiscal, la desvalorización de la moneda por las emisiones para saldar los déficits fiscales, la baja de un producto principal de exportación y el derrumbamiento del puente de Quebradablanca.

Los tres propósitos corresponden a males crónicos en la economía de la vida colombiana, son hechos que conforman la situación de subdesarrollo del país que bien puede afirmarse aparejan una situación de normalidad que en manera alguna encajan dentro de los presupuestos constitucionales para decretar el estado de emergencia.

Su imprecisión impide a la Corte tener un concepto claro sobre los hechos distintos de la guerra exterior o la conmoción interior que permiten el estado de sitio para analizar la legislación extraordinaria tendiente a conjurar las crisis económicas o sociales que autorizan el estado de emergencia.

El marco necesario que ciña los decretos legislativos no se define en la motivación del decreto de emergencia, requisito que la Constitución requiere imperativamente.

El déficit fiscal proveniente de un presupuesto desequilibrado tiene su origen en fallas gubernamentales que no pueden invocarse para asumir facultades de legislador; la Constitución exige al Gobierno presentar un presupuesto equilibrado al Congreso y la ley orgánica de presupuesto permite subsanar el desequilibrio que aparezca en cualquier momento. No puede el Gobierno invocar su propia culpa.

Si la desvalorización de la moneda tiene su causa principal en las emisiones de papel moneda, al Presidente corresponde evitarlas por medio de la intervención necesaria en el Banco de Emisión, como atribución constitucional propia.

El fluctuante precio del café, que es el principal producto de exportación, no es un hecho nuevo sobreviniente a la precaria economía nacional.

La grave calamidad del derrumbe de un puente en Quebradablanca, ya fue olvidada por el Gobierno como causa del estado de emergencia por su inconducencia.

En cambio la sola expedición del decreto de declaratoria de la emergencia económica ya ha originado el aumento de la especulación, la incertidumbre en el orden económico y la fuga del país del capital nacional.

VII

Presidente y Congreso.

La Constitución establece como sistema de Gobierno el de la separación de funciones de las varias Ramas del Poder Público; este es el fundamento de un gobierno democrático y republicano la detallada atribución de competencias y su desarrollo riguroso es lo que constituye un régimen de derecho.

La función legislativa compete esencialmente al Congreso como expresión de la voluntad popular y al Gobierno corresponde la ejecución de las leyes; excepcionalmente, por habilitación expresa de la Carta o por autorización del Congreso, puede el Presidente ser investido de facultades legislativas. Tal ocurre en los casos especiales de los artículos 121,122 y 76-12 de rigurosa y estricta interpretación.

El régimen republicano de Colombia característicamente presidencialista desde la Constitución de 1886, fue ampliado en prerrogativas al Ejecutivo con la reforma de 1968 hasta el punto de dejar al legislador solamente la función de trazar los lineamientos generales, las orientaciones fundamentales del Estado, por medio de leyes orgánicas, normativas o cuadros y éstas por iniciativa del Gobierno. Ya antes de la reforma de 1968 decía el actual Presidente:

“Es tan inmensa la suma de poderes que tiene el Ejecutivo entre nosotros que, aun suprimiendo estas facultades extraordinarias del artículo 76, queda con instrumentos suficientes para gobernar en tiempos normales y anormales, amén de que siempre podrá participar en la tarea legislativa, mediante el derecho que tiene de presentar proyectos de ley sobre cualquier materia, el de objetar los que considere inconvenientes o inconstitucionales, el de participar en las deliberaciones de las Cámaras a través de los Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos y el de que en las sesiones extraordinarias sólo se debatan las cuestiones que el Gobierno hubiere sometido a la consideración del Congreso”. (Posdata a la Alternación, pág. 271).

Es así como el Congreso dicta las normas orgánicas del presupuesto, aprueba los planes y programas, estructura la administración, dicta normas sobre crédito público, cambio internacional, comercio exterior, aduanas y aranceles, etc.

Al Gobierno compete la iniciativa en los planes y programas a que debe someterse la economía nacional y la presentación del presupuesto que ha de reflejar esos planes y programas; la inversión de los fondos públicos, la creación de servicios, la ejecución del presupuesto, etc. En lo administrativo el Gobierno crea, y suprime cargos, fija las remuneraciones; en la administración descentralizada nombra todos los gerentes o directores de establecimientos públicos y nombra sus agentes en las entidades descentralizadas, territoriales, etc.

Contrasta la amplitud de las facultades presidenciales con las que el constituyente reservó al Congreso.

En la legislatura de 1973 se aprobaron 71 leyes de las cuales 56 fueron iniciativa del Gobierno y 15 del parlamento, esto es, solamente el 21% de la legislación.

Pero aún así, el sistema de Gobierno que la Constitución establece para Colombia es el democrático, que tiene su esencia en el parlamento y en el normal desempeño de sus funciones.

Respecto al estado de emergencia, es pertinente este concepto del Presidente Lleras Restrepo en el mensaje que en 1969 dirigió a los directorios nacionales de los partidos políticos.

“Consideramos que debemos ser muy explícitos sobre la interpretación de la nueva figura jurídica del estado de emergencia. Este no se ha instituido para que el Ejecutivo usurpe las atribuciones de las Cámaras, regulando por decreto situaciones de carácter permanente ni tomando medidas con respecto a los problemas crónicos, a los desequilibrios estructurales que existen en el organismo nacional; las soluciones para esa clase de problemas se deben proponer en forma de proyectos de ley al Congreso El estado de emergencia solo puede decretarse ante una crisis, es decir, ante un hecho que irrumpe o altera el curso regular de las cosas; un desastre natural; hechos anormales en el orden económico o social. Así, por ejemplo, no creemos nosotros que se puede declarar el estado de emergencia para dictar una reforma tributaria...”.

La declaración de emergencia es un acto constitucionalmente reglado, no solo por el aspecto de forma, sino principalmente de fondo en cuanto exige la motivación, esto es, el señalamiento de las causas que la originan; habiéndose entregado a la Corte Suprema de. Justicia la guarda de la integridad de la Constitución, debe analizar y calificar si esas causas corresponden a las facultades que el artículo 122 confiere al Presidente para casos de excepción. Inhibirse para calificar los motivos es permitir al Presidente asumir la facultad de legislar discrecionalmente, con lo cual se abre un camino expedito a la arbitrariedad y al despotismo.

La Corte Suprema de Justicia se encuentra en una coyuntura histórica para salvaguardiar los exiguos fueros del parlamento, base del sistema democrático del Gobierno de la República. Las liberalidades de hoy son fuente de los abusos del mañana.

Estas cosideraciones <sic> llevan a la conclusión de que la motivación del Decreto 1970 de 1974 que declara el estado de emergencia económica, no encaja dentro de los presupuestos exigidos en el artículo 122 de la Constitución.

Luis Sarmiento Buitrago.

Fecha, ut supra.

Salvamento de voto.

Con todo respeto nos apartamos de la decisión precedente por las siguientes consideraciones:

1ª El decreto que declara el estado de emergencia económica, es un acto político o de Gobierno que declara la existencia de una grave perturbación del orden público económico y abre la puerta a la posibilidad de asumir poderes especiales para dictar decretos extraordinarios encaminados a liquidar aquellas causas o a prevenir sus dañinas consecuencias. El examen de esas causas y de su incidencia en la vida económica y social del país corresponde exclusivamente al Presidente como responsable que es del orden público en toda su extensión, según el texto del numeral 7º del artículo 120 de la Carta.

2ª La institución jurídica del estado de emergencia comporta dos facultades diferentes:

a) La del primer inciso del artículo 122 en cuya virtud puede el Presidente, por los motivos allí indicados, “con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año”;

b) La del segundo inciso del mismo precepto, según el cual "mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. Son estos decretos con fuerza de ley los que el parágrafo del citado artículo denomina “legislativos”, porque como su nombre lo indica, tienen por objeto legislar o dictar normaciones encaminadas a solucionar la situación que dio origen a la emergencia económica.

3ª El control jurisdiccional encomendado en la materia a la Corte Suprema de Justicia, por los artículos 122 y 214 de la Constitución, se refiere sólo a esos decretos legislativos. El afán del constituyente por precisar las atribuciones del Presidente dentro del estado de emergencia y por someter luego de modo automático al juzgamiento de la Corte d ejercicio de ellas, radica esencialmente en que es a través del examen de los citados decretos como se puede saber si el Gobierno ha quebrantado la Constitución al salirse de alguno de los límites que se precisan para legislar y es la manera como se puede impedir la comisión de excesos o abusos en el ejercicio de la facultad legislativa.

4ª Ciertamente la Corte es el supremo guardián de la Constitución, pero su competencia es reglada y por lo mismo debe ejercerla con arreglo a preceptos expresos sobre la materia. El decreto por el cual el Presidente declara el estado de emergencia, no es un decreto legislativo, porque en él no establece ninguna normación jurídica, ni deroga o modifica leyes preexistentes; es la condición en cuya virtud puede dictar de-, cretas con fuerza de ley, o legislativos, y que son los que el citado parágrafo del artículo 122 ordena someter al control jurisdiccional de la Corte. Por lo mismo, aquel primer decreto declarativo del estado de emergencia no está comprendido dentro de la categoría de los sometidos al juicio de esta corporación, la que carece, por lo tanto, de competencia para juzgarlo.

5ª El control constitucional, para que cumpla la alta finalidad política y social a que está destinado, debe ir al fondo de los problemas que lo suscitan. En este orden de ideas, si la Corte pudiese acometer el examen del Decreto que declara el estado de emergencia, debería comenzar por definir lo que se entiende por una “emergencia económica y social” y continuar luego haciendo una confrontación entre las causas invocadas por el Presidente para dictarlo y el propio criterio de aquélla. Y si no hubiere coincidencia, declararlo inconstitucional, con lo cual correría el riesgo ineludible de asumir la dirección del orden público, cumpliendo así una tarea que constitucionalmente le es ajena (art. 120-7), y de someter al Presidente y a sus Ministros al juicio del Congreso. 7 si dicho examen sólo se conforma con ejercer un control meramente formal, esto es, destinado a verificar, prima facie, si el decreto en cuestión está motivado, si lleva la firma de todos los Ministros, si fue oído el Consejo de Estado, si señaló término para el ejercicio de las facultades especiales y si se convocó al Congreso en caso de no estar reunido, este tipo de control carece de objeto, pues fuera de referirse a una hipótesis remota, en donde realmente puede desconocerse la Constitución es en los decretos derivados del declaratorio del estado de emergencia por exceso o abuso en la función legislativa, asumiendo el Gobierno la que corresponde al Congreso.

6ª Todo lo anterior, que robustece el argumento de que el decreto comentado es un acto político y como tal debe ser tratado, encuentra amplia justificación y respuesta en lo dispuesto ' por el inciso 5^? del artículo 122, cuando dice:

“Serán responsables el Presidente y los Ministros cuando declaren, el estado de emergencia sin haber ocurrido los hechos a que se refiere el inciso 1º; lo serán también por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente artículo”. En síntesis, existe un control político, ejercido por el Congreso, para un acto, también político, cumplido por el Gobierno, y por tanto la Corte no es competente para juzgarlo.

Guillermo González Charry, José Enrique Arboleda Valentía, Miguel Angel García B., José Eduardo Gnecco C.