IMPUESTO SOBRE CONSUMO DE CERVEZAS DE PRODUCCION NACIONAL

Su extinción, modificación o reglamentación es competencia del legislador ordinario o extraordinario. – Exequibilidad de los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto extraordinario número 190 de febrero de 1969, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2º de la Ley 48 de 1968.

Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena. – Bogotá, D. E., 14 de febrero de 1974.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

I. Petición.

1. El ciudadano Carlos de la Espriella, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución, en escrito de 2 de noviembre de 1973, solicita de la Corte se declaren inexequibles los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto número 190 de 13 de febrero de 1969, “dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2º de la Ley 48 de 1968”.

2. La demanda anterior fue admitida por auto de 10 de los mismos mes y año, y en ella, además, se dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación por el término y para los efectos legales del caso.

II. Disposiciones acusadas.

1. El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

“DECRETO NUMERO 190 DE 1969

“(febrero 13)

“Por el cual se dictan normas relacionadas con la liquidación, administración, recaudo y control del impuesto sobre consumo de cervezas de producción nacional.

“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2º de la Ley 48 de 1968,

Decreta:

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“Artículo 10. Los funcionarios de impuestos nacionales verificarán las liquidaciones hechas por los responsables del pago de este impuesto y; cuando las hallaren inexactas, practicarán liquidaciones de corrección a fin de establecer el verdadero gravamen e imponer las sanciones a que hubiere lugar, dentro de los dos meses siguientes al recibo de la relación correspondiente.

“Copias de estas liquidaciones se enviarán a la dirección de los responsables y se entenderán notificadas en la fecha de su introducción al correo.

“Artículo 11. Dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la relación, el Director General de Impuestos Nacionales o sus delegados podrán revisar oficiosamente por una sola vez las liquidaciones del impuesto a que se refiere el artículo anterior.

“Artículo 12. El Director General de Impuestos Nacionales practicará liquidaciones de aforo del gravamen cuando los responsables del impuesto no hubieren hecho la relación de ventas exigida. Esta facultad puede ejercitarse dentro del término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en la cual se causó el impuesto.

“Artículo 13. Con el exclusivo objeto de dar aplicación a lo dispuesto en los tres artículos anteriores los funcionarios competentes podrán solicitar los libros de contabilidad, registros y facturas de ventas de los contribuyentes y de terceros.

“Artículo 14. En los casos de aforo, liquidación de corrección o de revisión, las oficinas de impuestos nacionales no podrán tomar o aceptar como base gravable, para la determinación del impuesto, un valor inferior al que se determine conforme al artículo 4º del presente Decreto.

“Artículo 15. Las liquidaciones de revisión y de aforo se notificarán personalmente o por edicto a los responsables del pago del impuesto.

“Artículo 16. La inexactitud en las relaciones de entregas de las empresas productoras de cervezas, acarrea una sanción equivalente al ciento por ciento (100%) del valor del impuesto aludido con la inexactitud.

“Cuando proceda la liquidación de aforo la sanción será del doscientos por ciento (200%).

“Artículo 17. La mora en el pago del impuesto causará una sanción equivalente al dos y medio por ciento (2½ %) por cada mes o fracción de mes.

“Artículo 18. Contra las liquidaciones de corección <sic> proceden los recursos de reclamación ante las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas y de apelación ante la Dirección General de Impuestos Nacionales.

“Artículo 19. Los recursos de reclamación y reposición de que trata el artículo anterior deberán interponerse por escrito dentro del mes siguiente a la notificación del acto recurrido.

“El recurso de apelación podrá interponerse como subsidiario al de reclamación, verbalmente al momento de la notificación de la providencia, o por escrito dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación.

“Artículo 20. Para la procedencia de los recursos de que tratan los artículos anteriores, con excepción de los que se interpongan contra las liquidaciones de aforo, deberá acreditarse el pago oportuno del impuesto correspondiente a las relaciones de entregas.

………………………………………………………………………………………………..

2. El artículo 2º de la Ley 48 de 1968, norma invocada por el Gobierno como fundamento de su competencia legislativa para expedir el Decreto 190 de 1969, dice así:

“Artículo 2º El impuesto sobre el consumo de cervezas de producción nacional, establecido por el Decreto legislativo 1665 de 30 de junio de 1966, se continuará liquidando y pagando en la forma que lo determine el Gobierno Nacional, tomando en cuenta los siguientes criterios:

a) Una base impositiva clara, que dé completa certeza para la liquidación del impuesto e impida la evasión fiscal;

b) Tarifas que concilien la capacidad tributaria de las empresas con el mejoramiento de la situación fiscal de los departamentos;

c) Tarifas razonables, de tal manera que el precio de las cervezas no estimule el consumo de bebidas alcohólicas nocivas para la salud, y

ch) Un producido que no sea, en ningún caso, inferior al que realmente se recaude en el país durante el año de 1968.

“De acuerdo con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución y para dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta los sesenta días siguientes a la sanción de esta Ley, con el fin de establecer: la base imponible; las tarifas del impuesto y la forma de pago; la fecha de cobro del impuesto; la participación del Distrito Especial, de Bogotá; la destinación del producto del impuesto, según lo estipulado por los artículos 3º y 4º del Decreto legislativo 166 de 1966, y la cesión a los Departamentos, al Distrito Especial; de Bogotá y a las Intendencias y Comisarías, en proporción al consumo de cada lugar, de la participación del ocho por ciento (8%) que tiene actualmente la Nación.

“Parágrafo. El Gobierno queda facultado para que, en caso de que las revisiones efectuadas por la División de Impuestos Nacionales sobre liquidaciones del impuesto a las cervezas, anteriores a la presente Ley, arrojen a favor del fisco una suma cuyo cobro inmediato pueda afectar sensiblemente la posición financiera de las empresas, conceda a éstas el beneficio de cubrir la diferencia que resulte a su cargo por cuotas anuales, dentro de un plazo razonable.

“Parágrafo. Extiéndense las facultades de que se reviste al Presidente de la República por este artículo a la determinación de una base impositiva clara del impuesto sobre el consumo de tabaco de que trata el Decreto legislativo 1626 de 1951”.

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.

1. El demandante indica como violados los artículos 76-12, 118-8, 120-21, 132, 181, 182, 183, 187-5, 190 y 194-2 y 9.

2. El concepto de la violación lo resume en estos términos:

“Finalmente, los cargos concretos de esta demanda pueden resumirse así:

“Primera observación.

Los artículos demandados interfieren la libre administración de una renta de propiedad de las entidades territoriales, a quienes les fue cedida legalmente, por lo cual se quebrantaron los artículos 181, 182, 183, 187 (número 5), 190 y 194 (números 2 y 9) de la Constitución.

“Segunda observación.

Las normas acusadas excedieron los límites de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador, conformándose así la infracción a los artículos 76 (número 12) y 118 (número 8) de la Carta, y

“Tercera observación.

El Decreto extraordinario 190 de 1969 señaló las funciones especiales de ciertos empleados nacionales, atribución que le corresponde al Presidente de la República, de donde se deduce la violación de los mandatos contenidos en los artículos 120 (numeral 21) y 132 de la Constitución Nacional”.

IV. Concepto del Procurador General de la Nación.

1. El Procurador General de la Nación, en vista número DP-140 de 11 de enero de 1974, suscrita por el encargado de ese Despacho, solicita de la Corte lo siguiente:

“Con fundamento en las consideraciones presentadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución, solicito a la honorable Corte Suprema de Justicia que declare inexequibles los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto 190 de 1969, disposiciones acusadas, por ser contrarias a la Constitución”.

2. Considera el Agente del Ministerio Público que el Presidente de la República, como legislador extraordinario en este caso, desconoció la autonomía administrativa y fiscal de las secciones, y, además, se excedió en el ejercicio de las facultades que le confirió el Congreso por medio del artículo 2º de la Ley 48 de 1968. Al respecto dice:

“Tal es, precisamente, el punto que se debate: En virtud de la Ley 48 de 1968, que fue la que sirvió de base al decreto extraordinario parcialmente incriminado, terminaron por cederse totalmente, aunque no definitivamente, por la Nación a los Departamentos, al Distrito Especial de Bogotá, a las Intendencias y a las Comisarías, las rentas del impuesto al consumo de cervezas. Así las circunstancias, por obvia consecuencia, ha de entenderse que el Congreso cedió también en aquellas entidades la administración, la fiscalización y el recaudo del impuesto.

“Así tenía que haberlo entendido el Gobierno al expedir el Decreto 190 de 1969, no solo porque según el artículo 2º de la citada Ley de facultades no estaba expresamente autorizado para reasumir la vigilancia, ni la administración, ni el recaudo del impuesto cedido, lo cual hubiera significado un contrasentido inexplicable del legislador ordinario al establecer en la misma ley una cosa y ordenarle lo contrario al Gobierno, sino porque, en consecuencia, dada la naturaleza de la cesión efectuada, toda disposición del decreto que desconociera la mentada cesión comportaría para el legislador la atribución indebida de facultades radicadas en las autoridades seccionales correspondientes, violando de contera todo el sistema de autonomía administrativa constitucional señalado por el actor. Y como esto último fue lo que el Gobierno hizo al expedir los artículos 10 a 20 del decreto incriminado, tales preceptos están viciados de inconstitucionalidad.

“El 10 por cuanto autoriza a funcionarios nacionales, siendo, según la ley, solo competentes los seccionales, para verificar la liquidación del impuesto. Los artículos 11,12 y 13, dado que facultan a la misma categoría de funcionarios para revisarlo y para practicar las liquidaciones de aforo, así como la inspección de libros de contabilidad, registro y facturas de ventas de los contribuyentes. El 14 en cuanto ordena que las oficinas nacionales, y no las descentralizadas, actúen para los mismos efectos.

“Y, finalmente, también los artículos 15, 16, 17,18,19 y 20 por disponer un trámite administrativo radicado en funcionarios del orden nacional sobre asuntos atribuidos por la ley a autoridades seccionales, tales como el régimen de notificaciones, sanción moratoria, recursos, procedencia de los mismos, etc.”.

V. Consideraciones.

Primera.

1. El impuesto de consumo de cervezas es un impuesto nacional, cedido progresivamente, por medio de leyes a los Departamentos, Municipios y Distrito Especial de Bogotá. Así lo declaró la Corte en sentencia de 3 de abril de 1973 recaída en la demanda de inexequibilidad propuesta por el mismo actor De la Espriella contra el artículo 23 del Decreto extraordinario 190 de 1969, estatuto que comprende las disposiciones legales que ahora se enjuician.

2. En consecuencia, tratándose de un impuesto nacional, cedido a entidades territoriales, el legislador ordinario o extraordinario mantiene el poder suficiente para extinguir, modificar o reglamentar ese tributo, en la forma que lo considere más conveniente a los intereses de la colectividad.

3. Tanto en el fallo anteriormente citado como en el reciente de 23 de enero del año en curso, se ha precisado el alcance de esta cesión, frente a la autonomía o independencia administrativa y fiscal de las entidades territoriales denominadas departamentos; solo comprende el producto de la renta cedida, la capacidad legal para recibirlo e invertirlo en los servicios de su cargo; ese producto, percibido o no percibido, pero causado, sí es patrimonio exclusivo de la entidad territorial, que goza de la garantía establecida a su favor, en el artículo 183 de la Constitución. Además, la independencia de los departamentos para la administración de los asuntos seccionales, de que trata el artículo 182, debe ajustar con las normas de la misma Constitución y con los términos “que las leyes señalen”.

Segunda.

1. El artículo 190 de la Constitución ordena que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos corresponde a las Contralorías Departamentales. Lógicamente, se entiende que esta función de control se relaciona con actividades y bienes que integran el patrimonio de tales entidades territoriales.

2. Mas en el caso de las normas acusadas, como está visto, se trata del ejercicio de una competencia que constitucionalmente le corresponde al legislador nacional, sin que pueda, por tanto, afirmarse un menoscabo de los poderes legales de que gozan las Contralorías Departamentales. Dicho impuesto es nacional y no departamental.

Tercera.

1. El artículo 2º de la Ley 48 de 1968 establece que el impuesto de consumo de cervezas de producción nacional, se continuará liquidando y pagando “en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”.

2. Las facultades extraordinarias previstas en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución le fueron conferidas al Presidente de la República “para dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo”, y de modo especial para establecer “la forma de pago” del impuesto.

3. En conjunto, el artículo 2º mencionado, facultó al Jefe del Estado para que, como legislador extraordinario, acordara normas y procedimientos legales como los contenidos en el Decreto número 190 de 1969, y de modo específico, los de los artículos 10 a 20, inclusive, que son objeto de impugnación. De no ser así, no podría entenderse el mandato de que el tributo se continuara liquidando y pagando en la forma que determine el Gobierno Nacional”.

4. Además, lejos de menoscabar o interferir la autonomía administrativa y patrimonial de los departamentos, como lo afirma el demandante, la Nación coopera, sin gravamen para éstos, al pago de un impuesto cuyo producto les pertenece por mandato de la ley; conservando, a la vez, la unidad de sistemas y criterios sobre la materia, que es lo aconsejable según la técnica fiscal.

5. De modo, pues, que las disposiciones tachadas de inexequibles, se ciñen a las autorizaciones extraordinarias, sin que exista un desbordamiento o exceso en su ejercicio.

Quinta.

1. El artículo 120, ordinal 21, consagra como facultad del Presidente de la República la de crear los empleos que demanda el servicio de los Ministerios y señalar sus funciones “especiales”. Es decir, aquellas que derivan de las funciones generales que comprende la actividad o servicio propio del ministerio.

2. Son funciones generales del Ministerio del Hacienda y Crédito Público las relacionadas con la liquidación, percepción o recaudo de los impuestos nacionales, y, consecuencialmente, adelantar todas las operaciones y trámites administrativos necesarios para esta finalidad.

3. De acuerdo con lo expuesto, las normas impugnadas no señalan una función especial, sino una general.

4. Y el artículo 132 define como atribución privativa del Presidente de la República la distribución de los negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos. Es obvio que esta norma nada tiene que ver con lo previsto en los artículos 10 a 20, inclusive, del Decreto extraordinario número 190 de 1969.

VI. Conclusión.

Esta es la de la exequibilidad de las normas acusadas, las cuales no violan los textos indicados por el actor ni otro alguno.

VII. Fallo.

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Son exequibles los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15,16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto extraordinario número 190 de 13 de febrero de 1969, “dictado por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2º de la Ley 48 de 1968”.

Comuníquese a quien corresponda.

José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.