|
LA PARIDAD EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA
La competencia fijada por el artículo 214 de la Constitución es taxativa y la Corte no puede rebasarla so pena de invadir esferas ajenas que corresponden a otras entidades estatales. – las disposiciones acusadas y el parágrafo del artículo 120 de la Carta se refieren a distintas materias; así el artículo 10 del Decreto 2400 de 1968 precisa la conducta y desempeño de los funcionarios de la administración con relación a actividades de los partidos políticos y la norma constitucional mencionada se refiere a nombramiento de empleados que no pertenezcan a la Carrera Administrativa. – Al enfocarse en textos diversos, situaciones diferentes que corresponden a materias distintas, no surge vicio de inconstitucionalidad. – El parágrafo del artículo 120 debe ser correctamente aplicado, si no lo es, el derecho colombiano prevé la manera de corregir tal falla, sir ser la Corte la llamada a subsanarla.
Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena. – Bogotá, D. E., febrero 2 de 1973.
(Magistrado ponente, doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobada: Acta número 2 de enero 25 de 1973.
El ciudadano Alfonso López Michelsen pide que se declaren parcialmente inexequibles el inciso primero del artículo 10 del Decreto 2400 de 1968 y el literal d) del artículo 12 de la Ley 19 de 1958, y extiende su petición de inexequibilidad al artículo 13 de la misma Ley 19. Al copiarse las disposiciones demandadas parcialmente se subrayarán los fragmentos objeto de la acción.
Tenor de las disposiciones acusadas
“DECRETO NUMERO 2400 DE 1968 (septiembre 19)
“por el cual se modifican las normas que regulan la administración de personal civil y se dictan otras disposiciones.
“……………………………………………………………………………………………
“Artículo 10. Asimismo, a los empleados les está prohibido, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio, desarrollar actividades partidarias. Se entiende por tales: aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos”.
“LEY 19 DE 1958 (noviembre 25)
“sobre reforma administrativa.
“…………………………………………………………………………………………….
“Artículo 12. A los servidores públicos en período de prueba o de servicio activo, así como a los que se hallen bajo licencia ordinaria o de larga duración, les está vedada cualquier actividad que implique intervención en la política partidista o utilización de las funciones o poderes de su cargo en beneficio de la organización o de las campañas de los partidos.
“Les es especialmente prohibido:
a) Formar parte de directorios o comités de los partidos políticos;
b) Intervenir de cualquier manera en la organización de manifestaciones o de otros actos políticos de dichos partidos;
c) Pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de la prensa hablada o escrita, temas de la misma naturaleza;
d) Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos, y
e) Coartar por cualquier clase de influencias o presión la libertad de sufragio de sus subalternos.
“Artículo 13. La comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, las jefaturas de personal y las comisiones de personal no podrán hacer indagación alguna sobre la filiación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta, ni tomar en cuenta tal filiación para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la Carrera”.
Violación invocada. Concepto del Procurador.
El demandante indica que los textos acusados son violatorios del parágrafo único del artículo 120 de la Carta (A. L. de 1968, art. 41). Este cargo, algunas de cuyas modalidades serán materia de glosas directas, se estudiará adelante con la debida detención.
El Jefe del Ministerio Público precisa con suma nitidez cuál es el ámbito de la demanda y pone muy en claro el sentido de las acusaciones respectivas, en conformidad con los desarrollos que el actor desenvuelve en sus escritos. La Corte adhiere a este análisis para delimitar la cuestión planteada y redactar la parte motiva de ésta sentencia. El Procurador General de la Nación, de otra parte, estima que los actos materia de acusación son constitucionalmente correctos y expone, en apoyo de sus tesis, razones tan densas como dialécticamente dispuestas. Esta corporación, en la imposibilidad de reproducir los conceptos de la Procuraduría, los tiene muy presentes al formular, como base de este fallo, las siguientes
CONSIDERACIONES
Conviene recordar algunas fases del movimiento reglamentario sobre nominación en puestos administrativos, sus consecuencias y el enlace que éstas guardan con las sentencias de la Corte sobre constitucionalidad de leyes y decretos.
Dos clases de funcionarios.
La reforma constitucional aprobada por el plebiscito de primero de diciembre de 1957, estableció, a efectos de previsión, dos clases de empleados de la rama ejecutiva del poder; los de simple nombramiento y remoción, exentos de formalidades previas, y los pertenecientes a la Carrera Administrativa, sometidos a trámites y decisiones legalmente previstos, en cuanto a admisión, escogimiento, ascensos, promociones y destituciones.
Sobre los primeros, teniendo en cuenta que el objeto de la “reforma constitucional es el de que los dos partidos políticos, el conservador y el liberal, colocados en pie de igualdad, dentro de un amplio y permanente acuerdo, tengan conjuntamente la responsabilidad del Gobierno y que éste se ejerza a nombre de los dos”, se establecía que la designación de funcionarios de la rama ejecutiva se hiciese equilibradamente y de modo que reflejara, en su composición, a las dos colectividades políticas, en paridad (art. 4º, hoy substituido).
Sobre los segundos, dijo: “En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la Carrera Administrativa, o su destitución o promoción” (Art. 7º).
Quedaron así instituidos –se repite– dos procedimientos para escoger servidores de la administración, según que fuesen de la Carrera Administrativa o no formaran en sus cuadros. Aquéllos, independientemente de toda afiliación política, éstos sujetos a un reparto igualitario.
Prohibición de intervenir en la política.
La misma reforma trae una disposición concebida así: “A los empleados y funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho de sufragio” (art. 6º).
Se advierte que la prohibición copiada no menciona a los funcionarios de simple nombramiento, y cabe preguntar entonces si esos servidores están facultados para intervenir en actividades partidarias. El interés de la indagación es de cuenta, pues si se admitiese la posibilidad de que ciertos empleados mezclaran el desempeño de sus deberes, tan estrictamente legales, con los quehaceres relativos a la lucha de los partidos, con ello peligraría la imparcialidad, que es supuesto ordinario de la administración.
Si la redacción del artículo 6º del plebiscito denota un vacío, él es aparente y no significa que excluya de sus términos a los titulares de destinos públicos no pertenecientes a la Carrera Administrativa. Nuestra Carta, por medios jurídicos más comprensivos y distintos de la prohibición específica de intervenir en empeños de los partidos, impone a los funcionarios el deber de la imparcialidad. Ejemplos: al prescribir que todos los habitantes, sin distingos, están sujetos a la Constitución y leyes, a las cuales, en primer término, y para el ejercicio de sus funciones, se hallan ceñidos los empleados públicos, con responsabilidad en casos de extralimitación; cuando proclama que las autoridades se instituyen para proteger a todas las personas y asegurar las deberes sociales del Estado, sin discriminaciones; cuando exige dar pronta resolución a las peticiones que se les dirijan, indistintamente (V. arts. 10,16, 20, 45, etc.). La Constitución y leyes enmarcan estrechamente las tareas de los agentes públicos, colocados siempre en situación legal o reglamentaria, esto es, impersonal o abstracta, y de la cual no les es dable salir, a menos de mandato expreso del constituyente o que éste haya autorizado establecer, de manera asimismo terminante.
A mayor abundamiento y puntualidad, se recuerda que el artículo 8º de la Ley 60 de 1930, en armonía con lo expuesto, dispuso:
“Ninguno de los funcionarios del poder judicial de lo contencioso administrativo y del Ministerio Público, ni ningún empleado administrativo nacional, departamental o municipal podrá formar parte de los directorios o comités políticos, ni poner al servicio de la política las funciones que ejerza”.
Antes del referéndum de 1957 señoreaba nuestro derecho una pauta referente al ejercicio de toda función pública, en cualquiera de sus fases: las autoridades de todas las ramas, desde el Jefe del Estado, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación o los dignatarios de las Cámaras legislativas hasta el más modesto subalterno, no han de usar sus atribuciones para favorecer o dañar a alguien, por causas políticas. Y en cuanto al nombramiento de empleados administrativos no contemplaba hipótesis que se apartara de esta proposición.
La paridad, empleados de carrera política.
Esa regla quedó en principio confirmada por el plebiscito, al proclamar que “la Constitución Política de Colombia es la de 1886 con las reformas de carácter permanente, introducidas hasta el acto legislativo número 1 de 1947, inclusive”, entre cuyas prescripciones se cuentan las que van enumeradas sobre igualdad en la administración pública. Debe tenerse presente asimismo la prohibición específica sobre mezcla de las tareas administrativas con la política contemplada en la Ley 60 de 1930, antes citada.
Pero el mismo texto plebiscitario advierte que procede a estatuir “modificaciones”, y entre éstas se distinguía la consignada en el artículo 4º, por el cual se instituyó la paridad entre liberales y conservadores para la provisión de determinados empleos de la rama ejecutiva. Esta distribución igualitaria, que necesariamente comporta un distingo partidista, no eximía sin embargo a los titulares de los cargos así provistos del deber general de obrar sin prevenciones.
La regla sobre imparcialidad, que compromete a todo funcionario, subsistía en su mérito esencial y genérico después de expedida la norma de alcance restrictivo que ordenaba proveer ciertos cargos mediante el sistema de la paridad política, porque si bien es cierto que tales designaciones no podían hacerse sin distingos de partido, también lo es que los agentes investidos de funciones públicas quedaban sometidos en su totalidad a la prohibición de ser parciales en su conducta. Se impone la igualdad para todos en las actuaciones administrativas, provengan éstas de quien provinieren, no importa la afiliación ideológica del funcionario, ni su jerarquía en el cuadro de las dignidades oficiales. Y aunque es claro que este principio conduce por lo común a no considerar el matiz político de los servidores públicos, también lo es que la reforma de 1957 estableció una limitación cuando se trataba de designar agentes que fuesen ajenos a la Carrera Administrativa, ya que tales nombramientos debían distribuirse entre liberales y conservadores.
En lo tocante a nombramientos, y sólo a nombramientos, la ausencia de consideraciones partidarias rige para los empleados de la Carrera Administrativa, reglamentada por leyes y decretos que tratan de permanecer dentro de esa orientación. Pero los destinos de la rama ejecutiva no incluidos en dicha Carrera debían proveerse entre individuos afiliados a las dos agrupaciones políticas que en diciembre de 1957 tenían el carácter de tradicionales.
De la manera descrita los actos administrativos de nombramiento han estado gobernados por disposiciones distintas: los unos bajo normas referentes a ingreso, ascensos y promociones, sin reparos banderizos; y sujetos los otros a distribución entre conservadores y liberales.
Los artículos 12 y 13 de la Ley 19 de 1958.
Ya se vio que la reforma plebiscitaria de 1957 impuso de manera expresa una veda de intervenir en las actividades políticas, refiriéndola únicamente “a los empleados y funcionarios de la Carrera Administrativa” (art. 6º) y nada dijo sobre los no incluidos en ese orden de servidores públicos.
Surgió así una diferencia susceptible de engendrar dudas o erradas interpretaciones, como antes se ha visto.
Para cerrar el paso a incertidumbres, el artículo 12 de la Ley 19 de 1958 puso a todos los servidores administrativos bajo un mismo padrón, así:
“Artículo 12. A los servidores públicos en período de prueba o de servicio activo, así como a los que se hallen bajo licencia ordinaria o de larga duración, les está vedada cualquier actividad que implique intervención en la política partidista o utilización de las funciones o poderes de su cargo en beneficio de la organización o de las campañas de los partidos.
“Les es especialmente prohibido:
a) Formar parte de directorios o comités de los partidos políticos;
b) Intervenir de cualquier manera en la organización de manifestaciones o de otros actos políticos de dichos partidos;
c) Pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de la prensa hablada o escrita, temas de la misma naturaleza;
d) Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos, y
e) Coartar por cualquier clase de influencias o presión la libertad de sufragio de sus subalternos”.
Se prohíbe, pues, a todos los empleados públicos intervenir en cualquier actividad política.
Y relativamente a partido político de los candidatos a puestos burocráticos en la rama ejecutiva, el artículo 13 de la Ley 19 reza:
“Artículo 13. La comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, las jefaturas de personal y las comisiones de personal no podrán hacer indagación alguna sobre la filiación política dé las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta, ni tomar en cuenta tal filiación para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la Carrera”.
La Ley 19 conserva la regla de imparcialidad en el ejercicio de funciones administrativas en general, que ya traían la Constitución de 1886 y la Ley 60 de 1930; y guarda silencio relativamente a necesidad de discriminar entre conservadores y liberales para la provisión paritaria de algunos cargos en la administración.
A idénticos resultados llegan los Decretos 550 y 1732 de 1960, reglamentarios de la propia Ley 19, expedidos además en ejercicio de autorizaciones extraordinarias y la Ley 13 de 1972.
El parágrafo del artículo 120.
Al anterior recuento de mandatos de derecho positivo se agrega hoy, desde la vigencia del acto legislativo número 1 de 1968, lo prescrito en el parágrafo del artículo 120 de la Constitución, el cual deja intactas, pues en nada las reforma, las disposiciones sobre imparcialidad en el ejercicio de las funciones administrativas, y al substituir el artículo del plebiscito, apenas regula lo concerniente a provisión de cargos en “la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa”. Conviene trasladar su tenor literal, dice:
“Los Ministros del Despacho serán de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, pero la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, alcaldías y los demás cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1978.
“Para preservar, después de la fecha indicada, con carácter permanente el espíritu nacional en la Rama Ejecutiva y en la Administración Pública, el nombramiento de los citados funcionarios se hará en forma tal que se dé participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República.
“Si dicho partido decide no participar en el Ejecutivo, el Presidente de la República constituirá libremente el gobierno en la forma que considere procedente.
“Lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública.
“La reforma de lo establecido en este parágrafo requerirá los dos tercios dé los votos de los asistentes de una y otra Cámara”.
Se trata de reglas aplicables a nombramientos de Ministros y, además, de empleados “que no pertenezcan a la Carrera Administrativa”. Sobre esa manera de conferir los empleos propiamente dichos, el parágrafo comienza por mantener la paridad de los partidos conservador y liberal, cuya fuente proviene del artículo 49 del referéndum de 57, hasta el 7 de agosto de 1978. Y ordena que, después de la fecha indicada, “el nombramiento de los citados funcionarios se hará en forma tal que se dé participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República”. Sin que lo anterior obste “para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública”.
De tal modo se reglamenta, una vez más, cómo debe precederse para nombrar a ciertos empleados de la administración, teniendo en cuenta la afiliación política de las personas que hayan de escogerse.
Acertada o no, respetuosa de la técnica legislativa o desdeñosa de ésta, fácil o difícil de interpretar, sea como fuere, nótese que la norma constitucional transcrita consagra un ordenamiento aplicable a la designación de cierta clase de empleados no pertenecientes a la Carrera Administrativa.
A las autoridades encargadas de dictar los actos que requieren todos los nombramientos incumbe respetar este precepto, de acuerdo con las situaciones que se presenten en cada caso y con los factores operativos de la norma. Estas condiciones de aplicación tienen como puntos de referencia los que plantean el parágrafo citado y sus antecedentes plebiscitarios, a saber: mantenimiento de la paridad entre liberales y conservadores hasta el 7 de agosto de 1978; forma de nominaciones después de la fecha indicada, etc. Son pormenores que deberán poner en obra las autoridades competentes. De la corrección de tales providencias corresponde decidir a la jurisdicción contencioso administrativa, exclusivamente. Al través de esas decisiones jurisdiccionales puede surgir una interpretación conforme a la mayor o menor claridad del texto y acorde con sus alcances; exégesis que el actor echa de menos, pero que la Corte no ha de ofrecer, porque no es órgano de consulta y únicamente decide sobre los negocios que le están atribuidos por la Constitución y concretándose a ellos.
Tal sucede en el problema que se estudia, el cual versa sobre la constitucionalidad de determinadas disposiciones. Para resolverlo, esta corporación, sin entrar en el examen de temas que le son extraños, debe circunscribirse a comparar las normas acusadas en la demanda con las prescripciones de la Carta, haciendo de unas y otras un cotejo adecuado, a cuyo propósito es factible interpretarlas, en la medida necesaria, sin más. Un método diferente lleva a descarríos hermenéuticos, cuando menos, o a intromisiones en la órbita de la justicia administrativa. La Corte no ha de trazar derrotas, en punto a nombramientos, a las autoridades administrativas, sujetas a control jurisdiccional especializado, que ella es incapaz de interferir. Así lo mandan el sentido de su misión y la conciencia de sus responsabilidades.
Por estos motivos la Corte se limita a explicar el significado de las disposiciones acusadas como del parágrafo constitucional que se dice infringido y de los demás textos superiores referentes a la cuestión debatida, pero solo a la cuestión debatida, en los términos que plantean las peticiones de la demanda. Ir más allá de estos canceles sería impropio y excesivo.
Algunos argumentos del actor.
En contraste con las anotaciones que se dejan escritas, el actor parte del supuesto de que tanto el artículo 10 del Decreto 2400 como el parágrafo del artículo 120 de la Constitución contienen reglas aplicables a idéntica clase de actos, reglas que, por estimarlas contradictorias, viciarían de inconstitucionalidad las del Decreto mencionado.
Haciendo hincapié en una cuestión de fechas, pero siempre en la inteligencia de que los dos textos referidos conciernen por igual a unas mismas operaciones jurídicas, dice el impugnante:
“No existe dentro del texto constitucional citado del artículo 120, una obligación que claramente establezca la exclusividad de la Rama Ejecutiva para liberales y conservadores hasta 1978. Es indudable que el artículo 120 consagra la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, alcaldías y los demás cargos de la administración que no pertenecen a la Carrera Administrativa. Quien lea el artículo desprevenidamente tendrá que admitirlo así. Sin embargo, en el parágrafo cuarto, cuando dice: 'lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública', podría poner en duda la presunta exclusividad para los partidos, a que se ha hecho referencia”.
“Este problema no es de poca monta en cuanto dice relación del artículo 10 acusado de inconstitucional, según sea una u otra la interpretación.
“El artículo prohibiendo tener en cuenta el partido político a que pertenece el empleado es a todas luces inconstitucional, si existen ciudadanos que hasta 1978 no pueden desempeñar funciones públicas en razón de su filiación política. Es constitucional, en cambio, si, de acuerdo con la interpretación de que el parágrafo cuarto del artículo 120 está vigente desde 1968, no hay obstáculo para que miembros de otros partidos o de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados a desempeñar cargos en la Administración Pública porque no sería forzoso para ejercer el poder de nombrar, determinar la afiliación política del agraciado”.
Debe observarse a lo transcrito que, en este negocio, no aparece contradicción entre las disposiciones acusadas y un precepto constitucional, como si versaran todas sobre igual clase de actos administrativos. La disyuntiva expresada con esa base carece de realidad, pues sus términos no se refieren a idéntica materia, sino a. dos situaciones nítidamente diferenciadas y regidas por normas distintas, sin que las respectivas regulaciones choquen entre sí. El artículo 10 del Decreto 2400 (como el artículo 12 de la Ley 58) se refieren a la conducta que en el ejercicio de sus funciones deben observar todos los funcionarios de la administración, ya en desempeño de sus cargos, a quienes se prohíbe, según tradición del derecho público de Colombia, intervenir en las luchas de los partidos, y, singularmente, decidir los asuntos de su competencia teniendo en cuenta la afiliación política de las personas, en pro o en contra de ellas, por motivos políticos. El parágrafo del artículo 120 de la Carta no contempla la conducta general de los agentes públicos de la Rama Ejecutiva sino una sola clase de sus actos: la de nombramiento de empleados que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, nombramientos que deben recaer en individuos adictos a partidos políticos. Si los artículos 10 y 12 conciernen a actos en general y, en cambio, el parágrafo del artículo 120 se contrae exclusivamente a un orden particular de ellos (los de nombramiento de ciertos empleados), es notorio que las dos series de disposiciones no convergen en ningún punto común ni, por ende, alcanzan a enfrentarse. Al contrario, los artículos 10 y 12 son compatibles con el parágrafo del artículo 120 de la Carta. Son compatibles, porque enfocan situaciones diferentes, que tales textos rigen de manera también distinta, sin que pueda surgir entre unos y otros la incongruencia que origina, sobre una misma materia, el vicio de inconstitucionalidad.
Que el parágrafo del artículo 120 pueda ofrecer dificultades de interpretación por los diversos eventos cronológicos a que se refiere en apartes separados (1978, después de ese año, o, según el actor, desde 1968), ello no impide su aplicación, la, cual debe hacerse, indefectiblemente, por quien corresponda, en cada caso, sin dejar subsistir puntos dudosos. Si llegaren a cometerse errores, el derecho colombiano prevé la manera de corregirlos, y ésta no incluye aptitud de la Corte para intervenir en esas cuestiones, reservadas a una jurisdicción distinta, con misión de resolver sobre la constitucionalidad o corrección legal de los actos administrativos de nombramiento.
Ante el evidente fundamento de esta solución el actor pone de resalto la dificultad probatoria en que se hallaría quien acudiese a la justicia contencioso administrativa en demanda de nulidad contra un nombramiento hecho en contradicción con el parágrafo del artículo 120 del estatuto fundamental, y dice:
“Tímidamente me aventuro a preguntar: ¿cómo se prueba en el libelo de acusación del respectivo decreto que la persona designada no es liberal ni conservadora, si no ha figurado en directorio o listas de candidatos de otros partidos? ¿Cuál es el modo de probar ante la legislación colombiana de que un individuo es apolítico o de que pertenece a determinado partido, para poder esperar a que se produzca el acto y demandarlo, sin haber suscitado previamente, como lo hace el suscrito, la necesidad de llenar por medio de disposiciones legislativas un evidente vacío en cuanto al estatuto de los partidos políticos?”.
Que exista o no exista dificultad probatoria en un negocio dado no es razón capaz de modificar la competencia de atribución que da a la Corte, taxativamente, el artículo 214 de la Carta para resolver sobre la exequibilidad de leyes o decretos, y no acerca de la corrección de actos administrativos de nombramiento de empleados.
El ciudadano demandante, en otro orden de ideas, sugiere asimismo lo que sigue:
“Dentro del principio de que la Corte debe examinar no únicamente las alegaciones del demandante sino la totalidad de la cuestión, muy respetuosamente me permito solicitar que, al hacer el examen de la constitucionalidad del acto acusado, se analicen los diversos aspectos relativos a la aplicación del color político de los empleados públicos cuando tienen facultad de nombrar algunos subalternos y a su situación frente a la ciudadanía. A más de apelar a mi condición de ciudadano, en defensa del articulado constitucional, someto estas consideraciones a la honorable Corte con miras a la preservación de la paz y la convivencia ciudadana, a objeto de establecer si es necesario redactar un nuevo acuerdo entre los partidos para que las disposiciones constitucionales sean más claras si, como consecuencia del fallo de esa honorable corporación, así lo estima el honorable Congreso Nacional en su sabiduría”.
Tampoco sería pertinente que esta corporación al decidir la acción que se resuelve y so pretexto de hacerlo, se aviniese a exponer consideraciones encaminadas a facilitar pactos entre los partidos políticos, así obedezcan a móviles tan elevados y perspicuos como los que manifiesta el actor. Sería insólito que la Corte tomase iniciativas de esta suerte. No puede hacerlo. No debe.
Conclusiones.
Como resultante de este análisis, cabe consignar, en síntesis, las siguientes conclusiones:
El artículo 10, inciso primero, del Decreto 2400 de 1968, en cuanto prohíbe a los empleados públicos desarrollar actividades partidarias y, señaladamente, “tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra”, lo mismo que el literal d) del artículo, 12 .de la Ley 19 de 1958, que impone la misma prohibición, no son violatorios del parágrafo del artículo 120 de la Carta, Con efecto, los mandatos parcialmente acusados se refieren a los empleados y funcionarios de la administración, sin distingos, para incluirlos en una norma muy objetiva, muy general y permanente, absoluta, sobre conducta imparcial, sin distinciones de partido político, en todas las actuaciones administrativas; norma que no permitiría, aisladamente ejecutada, que para hacer nominaciones se atendiera al color político de los candidatos. En cambio, el parágrafo del artículo 120 concierne a una clase especial de destinos y apenas a ella, a los “cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa”, para cuya provisión precisa averiguar la afiliación política de los candidatos.
Por efecto de estas disposiciones –con fuerza de ley las últimas y constitucional la otra– los servidores de la administración no pueden tomar en cuenta consideraciones políticas, salvó cuando les corresponda proveer cargos que la Constitución haya ordenado que se distribuyan entre miembros de partidos políticos. A este solo objeto la afiliación partidaria es un factor determinante de nombramientos. Y únicamente de nombramientos. Cuando la Carta disminuye las consecuencias de una ley, la mantiene aplicable, salvo en lo que aporte de su ámbito de vigencia Por tanto, pese al parágrafo del artículo 120, subsisten en vigor los artículos 10 del Decreto 2400 y el literal d) fiel artículo 12 de la Ley 19 de 58, en las partes acusadas, sin que la observancia de los unos frustre la de los otros. La aplicación de todos se impone, como son aplicables disposiciones generales y especiales, cada una en su esfera. Todo lo cual significa que, en derecho colombiano, los empleados públicos tienen que observar imparcialidad en el desempeño de sus funciones, sin atender a consideraciones políticas ni tomar en cuenta la colocación partidaria de los ciudadanos. Y cuando se trate de proveer ciertas plazas no incluidas aún en la Carrera Administrativa, precisa distribuirlas entre miembros de agrupaciones partidarias. Pero a este punto estricto se reduce la necesidad de consultar el color político de las personas que hayan de nombrarse. Y verificada la designación, tanto estos agentes así escogidos como todos los demás empleados, están en la precisión de ser absolutamente ajenos a las luchas, solicitaciones e intereses de los partidos políticos, como lo mandan los textos acusados por el demandante. Esa imparcialidad genérica subsiste. No es inconstitucional. Nunca lo ha sido.
En fin, no sobra copiar otra vez el artículo 13 de la Ley 19 de 1958, también demandado, y que dice de esta manera:
“Artículo 13. La comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, las jefaturas de personal y las comisiones de personal no podrán hacer indagación alguna sobre la filiación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta, ni tomar en cuenta tal filiación para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la Carrera”.
La prohibición de indagar la afiliación de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ella, no pugna con el parágrafo del artículo 120 del código institucional, pues los dos textos se refieren a dos clases de funcionarios distintos: el artículo 13 versa sobre personal de la Carrera; el parágrafo, sobre empleados que no pertenezcan a ésta. Tratándose, como se trata, de normas aplicables a diversos sujetos, no surge entre ellas ningún conflicto que suscite inexequibilidad. Por lo demás, el artículo 13, lejos de transgredir ningún canon de la Carta, se amolda a ésta, señaladamente a los artículos 10,16, 20, 45 y concordantes. El artículo 13 es exequible.
De cuanto precede se sigue que las disposiciones objeto de la demanda, por su origen y alcance, no infringen el parágrafo del artículo 120, como tampoco violan ninguna otra norma constitucional.
De esta manera serán resueltas cada una de las peticiones de inconstitucionalidad formuladas en la demanda. Ni una sola queda sin decidir, sin la menor inhibición. Absolutamente. Afirmar cosa distinta sería temerario, por opuesto a la evidencia. La Corte eso sí, funda su fallo en los considerandos que estima conducentes. Y -solo en ellos.
Resolución:
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional en, ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1º Es exequible el inciso primero del artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, en la parte que dice: “tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra”.
2º Es exequible el literal d) del artículo 12 de la Ley 19 de 1958, y
3º Es exequible el artículo 13 de la Ley 19 de 1958.
Publíquese, cópiese, comuníquese al Ministro de Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esquerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General
Salvamento de voto.
Es deplorable que la mayoría de la Corte se haya abstenido de interpretar el parágrafo del artículo 120 de la Constitución, y en consecuencia definido con nitidez, si subsiste, y hasta qué fecha, el sistema de gobierno de la “paridad excluyente”, o el contrario, de la “paridad no excluyente”.
Compartimos la segunda tesis, y por tal razón, acogemos como salvamento de voto de la sentencia anterior, el “escrito disidente” presentado primero a la Sala Constitucional y luego a la Sala Plena, por el Magistrado doctor Eustorgio Sarria.
I. Petición.
1º Invocando el artículo 214 de la Constitución, el ciudadano Alfonso López Michelsen, por escritos de 17 y 21 de julio del año de 1972, solicita de la Corte declare inexequibles los artículos 12 y 13 de la Ley 19 de 1958 y 10 del Decreto extraordinario número 2400 de 1968.
2º Por auto de 29 de julio del año la Sala Constitucional admitió la demanda y dispuso correr traslado de ella al Procurador General de la Nación, de acuerdo con las normas constitucionales y legales sobre la materia.
II. Disposiciones acusadas.
1º El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
“LEY 19 DE 1958 (noviembre 25)
“sobre reforma administrativa.
“El Congreso de Colombia
“Decreta:
“Artículo 12. A los servidores públicos en período de prueba o de servicio activo, así como a los que se hallen bajo licencia ordinaria o de larga duración, les está vedada cualquier actividad que implique intervención en la política partidista o utilización de las funciones o poderes de su cargo en beneficio de la organización o de las campañas de los partidos.
“Les es especialmente prohibido:
“a) Formar parte de directorios o comités de los partidos políticos;
“b) Intervenir de cualquier manera en la organización de manifestaciones o de otros actos políticos de dichos partidos;
“c) Pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de la prensa hablada o escrita, temas de la misma naturaleza;
“d) Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminación contra los mismos, y
“e) Coartar por cualquier clase de influencias o presión la libertad de sufragio de sus subalternos.
“Artículo 13. La comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, las jefaturas de personal y las comisiones de personal no podrán hacer indagación alguna sobre la filiación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta, ni tomar en cuenta tal filiación para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la Carrera”.
2. “DECRETO NUMERO 2400 DE 1968 (septiembre 19)
“por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,
“Decreta:
“…………………………………………………………………………………………
“Artículo 10. Asimismo a los empleados les está prohibido, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio, desarrollar actividades partidarias. Se entienden por tales: aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos.
“Queda prohibido a los pagadores y habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario aun cuando medie autorización escrita de los empleados. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones y descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores.
“Cualquier suma descontada con violación de lo aquí dispuesto, será elevada a alcance al respectivo habilitado o pagador, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.
“No se podrán llevar a cabo en los locales de las oficinas públicas colecta de fondos para finalidades políticas, homenajes u obsequios a los superiores.
“Parágrafo. Es entendido que lo dispuesto en este artículo no impide a los funcionarios públicos explicar y defender las medidas y los criterios que informen la política del gobierno”.
III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación.
1º El actor indica como infringido el artículo 120 de la Constitución, en su parágrafo 1º, y en la parte que dice:
“Los Ministros del Despacho serán de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, pero la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, las alcaldías y los demás cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1978”.
2º El concepto de la violación lo expresa en los siguientes apartes del escrito de 17 de julio del año en curso:
a) “Es de observar que el Decreto número 2400 de 1968 fue reformado posteriormente por el Decreto número 3074 de 1968, sin que dicho artículo décimo sufriera modificación distinta de la contenida en el inciso segundo, en cuanto a la prohibición a los pagadores y habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales, de los establecimientos públicos y empresas comerciales, de hacer descuentos y retenciones de salarios con destino o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo con previa autorización escrita del empleado. Está, en consecuencia, vigente para los empleados públicos, la prohibición de “tomar en cuenta la filiación de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra”.
b) “El mismo Decreto número 2400 de 1968 al definir el carácter de empleado, dice en su artículo primero: 'El presente Decreto regula la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público', y agrega en su artículo tercero: “Los empleos según su naturaleza y forma como deben ser provistos se dividen en: de libre nombramiento y remoción y de Carrera”.
“Son de libre nombramiento y remoción las personas que desempeñan los empleos que se señalan a continuación:
“a) Ministros del despacho, jefes de departamento administrativo, superintendentes, viceministros, secretarios generales de ministerio y de departamento administrativo y presidentes, gerentes o directores de establecimientos públicos o de empresas industriales y comerciales del Estado;
“b) Los empleos correspondientes a la planta de personal de los despachos de los funcionarios mencionados anteriormente;
“c) Los empleos de la Presidencia de la República;
“d) Los empleos del servicio exterior de conformidad con las normas que regulan la Carrera Diplomática y Consular;
“e) Los empleos de agentes secretos y detectives;
“f) Los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya designación esté regulada por leyes especiales.
c) “Del texto transcrito se desprende:
“a) Que son empleados públicos los arriba mencionados, y
“b) Que les está prohibido tomar en cuenta la afiilación <sic> política de los ciudadanos. En consecuencia cualquier funcionario, sea ministro, gobernador, alcalde, jefe de departamento, etc., no podrá, de acuerdo con el ordinal diez, del Decreto número 2400 de 1968 sin incurrir en violación de la ley, tomar en cuenta la afiliación política de los ciudadanos. Ahora bien, como dicha disposición no contiene excepciones, es obvio que, cuandoquiera que un ministro, gobernador, alcalde o empleados de aquellos que taxativamente señala el Decreto acusado deba proceder a hacer algún nombramiento o escoger candidato o candidatos para llenar una vacante, en empleos que no forman parte de la Carrera Administrativa, le estará vedado tomar en cuenta el partido político del ciudadano que va a favorecer, si de tal puede calificarse su nombramiento o, discriminar en su contra al abstenerse, de hacerlo, por razones políticas.
d) “El artículo 120 de la Constitución, en el parágrafo citado, dice, según los entendidos, que para los cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1978, la paridad de los partidos conservador y liberal con exclusión de otros grupos políticos, lo cual implicaría el que quienes pertenezcan a partidos distintos del conservador y el liberal quedarían excluidos de la nómina burocrática, en virtud de un presunto monopolio reservado a los partidos tradicionales.
e) “La contradicción entre las disposiciones es flagrante. La disposición constitucional obliga a tener en cuenta la filiación de quienes no pertenecen a la Carrera Administrativa, para evitar que se infiltren en la administración aquellos ciudadanos que no pertenecen al partido liberal o al partido conservador. La disposición legal prohíbe tomar en cuenta la filiación política a los empleados públicos, no solamente, para el tratamiento que se les debe prestar como ciudadanos, entre cuyos derechos está el de desempeñar funciones públicas, según la Carta de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, suscrita por Colombia, sino, presumiblemente, también, para determinar sus calificaciones en el caso de tener acceso a tales funciones.
f) “El Decreto en referencia lleva la firma, entre otros funcionarios, del entonces señor Presidente de la República, doctor Carlos Lleras Restrepo, y de su Ministro de Gobierno, el doctor Misael Pastrana Borrero.
“Este último dijo en documento reciente: 'Creo tener también, además, alguna autoridad para interpretar el artículo 120 de la Reforma Constitucional de 1968, pues participé en la redacción del artículo original y en los debates en mi calidad de Ministro de Gobierno, posición que me otorgaba alguna representación del conservatismo en la búsqueda de los nuevos acuerdos bipartidistas. No sé si la redacción final del artículo en cuestión fue hecha con el doctor Noriega y el ex-Presidente Ospina Pérez. Ello debe ser así cuando lo dice el ex-Presidente Lleras Restrepo. Pero lo cierto es que el conjunto de artículos para hacer el tránsito hacia nuevas políticas, y constituían un todo integrado e indivisible, fue fruto de diálogos constantes en los cuales me correspondió dar testimonio permanente. Esto lo conoció el Parlamento, que me escuchó con claridad y vigor precisamente la defensa de esta norma, y también el país todo, pues constituyó uno de los temas del debate electoral de 1968, ese 'plebiscito intermedio' que llamara el señor Caro, cuando explicaba la conveniencia de las dos vueltas para las Reformas Constitucionales. Esta prórroga de la paridad fue, pues, refrendada también por el pueblo en su base misma”.
“Agregó además el doctor Pastrana: 'Se aceptaba anticipar el término de la paridad para concejos y asambleas, pero se extendía en el Ejecutivo hasta 1978, y aun se fue más adelanté, pues se consagró la paridad en todos los cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa. Y habló el artículo expresa y exclusivamente de los partidos liberal y conservador'.
g) “El hecho de que el Decreto acusado por medio de esta demanda, es anterior en unos pocos meses a la Enmienda Constitucional de 1968, no modifica en nada el problema, puesto que, según las palabras del propio Ministro de Gobierno de entonces, se trataba simplemente de una prórroga de lo ya existente, con el agravante de que en el nuevo artículo se mencionaban expresa y exclusivamente los partidos conservador y liberal. Otros exégetas del artículo, todos ellos eminentes y autorizados intérpretes, por las posiciones que ocupaban en el momento de la expedición de la Enmienda de 1968, han igualmente emitido concepto acerca del alcance de la reforma, con diversas interpretaciones. Tal el caso de los doctores Samuel Moreno Díaz y Guillermo Hernández quienes sostienen que 'el texto que se presentó como proyecto al Congreso, no se refería a otros partidos'. Las dos palabras, se introdujeron a propuesta de Anapo por intermedio de su vocero en la Comisión Primera del Senado. Desde el punto de vista histórico, se reafirmará la anterior interpretación comoquiera que el partido naciente quiso preservar su existencia dentro del acuerdo tripartito constitucional que conjugó la voluntad del liberalismo, el conservatismo y el anapismo.
h) “Todas estas interpretaciones, a veces contradictorias entre sí, me merecen el mayor respeto, y sin duda alguna, merecerán de parte de la honorable Corte, un detenido análisis. Pero en la opinión de este modesto demandante no tienen muchas de ellas el valor que le atribuyen sus autores. Es un principio de derecho el que el Derecho Constitucional es un derecho estricto en donde difícilmente cabe buscar la intención o el espíritu de quienes redactan como autores o por vía de enmienda los respectivos artículos. No ocurre otro tanto en el Derecho Privado, en donde, como es sabido, reviste singular importancia la intención de las partes y el fallador debe tener en cuenta la intención recóndita de quienes redactan, pongamos por caso, las estipulaciones de un contrato. El Derecho Público deja, por decirlo así, de pertenecer a sus autores desde el momento en que se erige en ley de leyes. Es la razón por la cual fenómenos tales como el de la imprevisión, que desempeña papel en los contratos privados, no podría jamás alegarse al tratar de aplicar un texto constitucional. Prueba de ello es que Constituciones .como la de los Estados Unidos de Norteamérica, con casi dos siglos, de existencia, siguen sirviendo de base para la organización de la poderosa nación del norte, cuando sus redactores no soñaban en el desenvolvimiento de las relaciones humanas, en los fenómenos económicos y científicos que han conseguido que el hombre pueda sentar su planta en otros planetas. Es la razón por la cual la Corte Suprema de Justicia Norteamericana ha sentado, en materia de interpretación constitucional, los siguientes principios:
“a) La aplicación de una disposición constitucional es la forma igual a la interpretación de todo instrumento escrito;
“b) Los principios de exégesis que se aplican a todos los instrumentos revisten importancia, pero su autoridad es distinta cuando es una Constitución lo que se interpreta;
“c) Existe una presunción a favor de la constitucionalidad de todo acto legislativo y solo será inconstitucional cuando su inexequibilidad es clara;
“d) La Constitución debe ser interpretada para darle evasión al propósito de quienes la redactaron, pero el factor más importante para determinar su alcance son las palabras mismas del texto;
“e) El recurso a fuentes extrañas, tales como los debates en las corporaciones, las interpretaciones de la época y la opinión de los contemporáneos son recursos a los que se puede apelar cuando el lenguaje no es suficientemente claro, pero jamás para crear ambigüedades;
“f) Los principios de interpretación aplicados por las Cortes para explorar el sentido de las disposiciones de la Carta sirven de guías generales pero no son reglas rígidas e inflexibles a las que deba someterse el fallador.
“Entre todos estos principios reviste especial importancia, porque como es sabido el principio de la guarda de la Constitución por la Corte Suprema es de origen norteamericano, el relativo a la relación de los debates en el seno de las Comisiones o de las Cámaras en pleno, de los cuales no se debe hacer uso sino cuando existen ambigüedades de carácter idiomático. Jamás pira crear equívocos por medio de interpretaciones. La Constitución ha sido redactada para la gente del común y debe ser aplicada, salvo en los casos en que se emplea un vocabulario jurídico, como la entiende el profano. Tal doctrina ha sido reafirmada en los siguientes fallos citados por Henry Rottschaefer, profesor de la Universidad de Minnesota, en su texto de Derecho Constitucional, con apoyo en las siguientes sentencias: '27 People v. Stevenson, 281 III, 117 N. E. 747; y Fairbank v. United States, 181, U. S. 283, 21 S. Ct. 648, 45 L. Ed. 862'.
“En los documentos ordenados por el Senado norteamericano sobre la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia hasta el 1º de enero de 1938 (documento número 232 del setenta y cuatroavo Congreso, segunda sesión), en el capítulo principios de interpretación, página 65, dice lo siguiente, en abono de la misma tesis: “las opiniones individuales de los miembros o sus actuaciones en el seno de la Constituyente no sirven para determinar ni el alcance general ni el significado justo de la Constitución como quedó finalmente redactada. Cualquier cosa que un Senador o un Representante individualmente haya dicho en el curso de los debates con respecto a la interpretación que se debe dar a una enmienda en discusión no sirve de terreno firme para su interpretación. Tampoco es importante para explorar las razones que asistieron a otros miembros para adoptar el texto definitivo', (sentencia de 1871 en Legal Tender Cases; confirmada en 1884 en el caso 110 U. S.; confirmada de nuevo en 1900 en Maxwell v. Dow).
“También se cita, en el mismo texto, el caso de Downes v. Bidwell en el cual la Corte afirmó: 'Es innecesario profundizar en los detalles de los debates. Los argumentos de los legisladores, tomados individualmente, no son materia apropiada para un comentario judicial. La mayor parte del tiempo han jugado papel en sus intervenciones las consideraciones personales o políticas o las necesidades del momento, que difícilmente pueden ser tomadas como opiniones maduradas por quienes las expresaron al calor de los debates. Los Tribunales deben abstenerse de servirse de ellas como norma de interpretación de la Constitución'.
“Para el suscrito, que considera la Constitución de Filadelfia como la base de las diferentes Constituciones escritas que ha habido en Colombia y su jurisprudencia como una fuente de nuestro Derecho Público escrito, de la misma manera que en lo civil, los comentaristas franceses hallan cabida, la historia de los respectivos debates, en el caso del artículo 120 de la Constitución, cómo en cualquier otro, no reviste mayor importancia, en el camino de hallar la recta interpretación de su contenido.
“No existe dentro del texto constitucional citado del artículo 120, una obligación que claramente establezca la exclusividad de la Rama Ejecutiva para liberales y conservadores hasta 1978. Es indudable que el artículo 120 consagra la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, alcaldías y los demás cargos de la administración que no pertenecen a la Carrera Administrativa. Quien lea el artículo desprevenidamente tendrá que admitirlo así. Sin embargo, en el parágrafo cuarto, cuando dice: “lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública', podría poner en duda la presunta exclusividad para los partidos a que ha hecho referencia.
i) “Este problema no es de poca monta en cuanto dice relación al artículo 10 acusado de inconstitucional, según sea una u otra la interpretación.
“El artículo prohibiendo tener en cuenta el partido político a que pertenece el empleado es a todas luces inconstitucional, si existen ciudadanos que hasta 1978 no pueden desempeñar funciones públicas en razón de su afiliación política. Es constitucional, en cambio, si de acuerdo con la interpretación de que el parágrafo cuarto del artículo 120 está vigente desde 1968, no hay obstáculo para que miembros de otros partidos o de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados a desempeñar cargos en la Administración Pública, porque no sería forzoso para ejercer el poder de nombrar, determinar la afiliación política del agraciado”.
3º Concluye el actor este primer escrito de acusación, reiterando la solicitud de inexequibilidad en estos términos:
“Por todo lo anterior, someto a la ilustrada consideración de la honorable Corte, la demanda de inexequibilidad del Decreto número 2400 de 1968, en su artículo décimo, como contrario a las disposiciones del artículo 120 de la Constitución Nacional, tantas veces mencionado (se subraya) Dentro del principio de que la Corte debe examinar no únicamente las alegaciones del demandante sino de la totalidad de la cuestión, muy respetuosamente me permito solicitar que, al hacer el examen de la constitucionalidad del acto acusado, se analicen los diversos aspectos relativos a la implicación del color político de los empleados públicos cuando tienen facultad de nombrar algunos subalternos y a su situación frente a la ciudadanía. A más de apelar a mi condición de ciudadano, en defensa del articulado constitucional, someto estas consideraciones a la honorable Corte con miras a la preservación de la paz y la convivencia ciudadana, a objeto de establecer si es necesario redactar un nuevo acuerdo entre los partidos para que las disposiciones constitucionales sean más claras si, como consecuencia del fallo de esa honorable corporación, así lo estima el honorable Congreso Nacional en su sabiduría”.
4º En relación con los artículos 12 y 13 de la Ley 19 de 1958, el demandante se expresa así:
“Esta última disposición (artículo 13), al mencionar la comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, se refiere inequívocamente al personal de la Carrera Administrativa y agrega, porque así debe ser: 'que no podrán hacer indagación alguna sobre la afiliación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa'
“El artículo 12, casi idéntico al artículo 10 del Decreto número 2400, habla, en cambio de los 'servidores públicos', entre los cuales forzoso es entender a aquellos que no pertenecen a la Carrera Administrativa, bien por su libre nombramiento y remoción, bien por designárseles en período de prueba, con carácter provisional, mientras, como ocurre, igualmente con el Servicio Diplomático, se forma el personal de Carrera, idóneo para desempeñar el respectivo cargo.
“Así, pues, mientras en 1958 la distinción se establecía claramente entre los funcionarios de Carrera y los de libre nombramiento y remoción, por medio de los artículos 12 y 13 aun a riesgo de repetir la prohibición de tomar en cuenta la afiliación política para unos y otros, la disposición del artículo 10 del Decreto número 2400 de 1968 cobija por igual a unos y otros, en el sentido de prohibir, sin duda alguna, tratándose de la Carrera Administrativa, la averiguación de la afiliación, y con duda justificada, tratándose de los nombramientos por fuera de la Carrera Administrativa, en donde sería necesario respetar, teniendo en cuenta la afiliación, no solo la paridad sino el presunto monopolio”.
IV. Concepto del Procurador General de la Nación.
1º El Jefe del Ministerio Público, en vista número 085 de 5 de septiembre de 1972, manifiesta: '' En mérito de las consideraciones presentadas y con fundamento en los razonamientos expuestos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 214 de la Constitución, solicito a la honorable Corte Suprema de Justicia que, por ser infundados los cargos, declare exequibles, por no ser inconstitucionales las disposiciones legales ordinarias y extraordinarias que se aceptaron como demandadas.
“Son ellas:
“a) El artículo 13 de la Ley 19 de 1958, en su integridad;
“b) El artículo 12 de la misma Ley, únicamente en relación con lo dispuesto en su literal d), que a la letra reza: 'd) Tomar en cuenta la afiliación política de los ciudadanos para darles tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos...', y
“c) El artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, pero solamente con respecto a la parte de su inciso primero que dispone: 'tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra...'.
“Petición que formulo por considerar que las normas que en forma total o parcial se admitieron como acusadas, no son violatorias del artículo 120-1, ni de ninguna otra disposición de la Carta”.
2º Hacen parte del concepto del Jefe del Ministerio Público, las siguientes opiniones:
“a) Aun cuando el demandante acusó en su integridad los artículos 12 y 13 de la Ley 19 de 1958, así como el inciso primero del artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, por considerarlos violatorios de lo dispuesto en el parágrafo del numeral primero del artículo 120 de la Constitución, resalta de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley y 10 del Decreto, así como de las pretensiones del demandante, que su actuación va encaminada únicamente contra una parte de su texto. Asimismo, ha de aclararse que en relación con lo previsto en el artículo 13 de la Ley no existe violación, de parte de dicho precepto, ni del artículo 120-1 ni de ninguna otra norma de la Constitución, ya que precisamente lo que la disposición legal, aludida pretende es dar cumplimiento y desarrollo a lo previsto en los artículos 6º y 7º de la reforma constitucional plebiscitaria aprobada el 1º de diciembre de 1957 y en el numeral primero del artículo 120 de la Carta.
“Es en efecto inobjetable que lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 19 de 1958 no contradice sino que desarrolla lo estipulado en las normas” constitucionales referidas, las cuales establecen en lo que hace relación al contenido de la norma legal en comento, que está prohibido a los funcionarios y empleados de Carrera Administrativa intervenir de cualquier manera en política (art. 6º del plebiscito), que en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento o remoción para un empleo o cargo público de la Carrera Administrativa (art. 7º ibídem) y que la paridad de los partidos conservador y liberal no es aplicable en los cargos de la administración que pertenezcan a la Carrera Administrativa (art. 120-1 de la Carta, inciso primero del parágrafo).
“Por lo tanto, el artículo 13 de la Ley 19 de 1958, una de las disposiciones acusadas, al prohibir a la comisión de reclutamiento, ascensos y disciplina, a las jefaturas de personal y a las comisiones de personal, la indagación sobre la filiación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta o tomar en cuenta tal filiación para sus decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiros del personal de la Carrera, está simplemente dando cumplimiento a lo previsto y ordenado al respecto por la Constitución y no, como aparece del libelo de la demanda, violando disposición alguna de la Carta.
“Es sin embargo acogible el argumento formulado por el demandante al respecto en el sentido de que presenta el texto del artículo 13 de la Ley 19 de 1958, con el objeto de 'preservar la unidad jurídica de la demanda incoada', en cuanto que, evidentemente, toda acción pública impetrada total o parcialmente contra alguna norma legal ordinaria o extraordinaria, comporta la necesidad de referir y relacionar las disposiciones que de alguna manera acusan conexidad con la norma o normas demandadas, a fin de precaver cualquier pronunciamiento inhibitorio de la honorable Corte por ineptitud de la demanda, pero su trascripción o referencia, según su caso, de las normas conexas con las acusadas no implica de suyo su inexequibilidad, a no ser que por su contenido y naturaleza formal dejaren de regir como consecuencia de la declaración de inexequibilidad de las que se acusan, tanto menos cuando, como en el caso sub-lite, esas normas, aunque relacionadas por su contenido y materia con las acusadas, persiguen finalidades diferentes a las propuestas por las que se demandan o constituyen excepción a lo dispuesto en éstas.
“En consecuencia, de acuerdo a los razonamientos expuestos, resulta, a mi juicio, inadmisible de plano la acusación de inconstitucionalidad proferida por el demandante contra el artículo 13 de la Ley 19 de 1958.
“b) Por otra parte, en lo que atañe al artículo 12 de la misma Ley y al inciso primero del artículo 10 del Decreto 2100 de 1968, es menester dilucidar el alcance de lo que de tales disposiciones se entiende como acusado y especificar cuál o cuáles son las partes de su texto que deben considerarse como demandadas.
“De manera objetiva se trasluce que de las pretensiones y fundamentos de la acusación debe inferirse que la actuación va apenas encaminada contra lo estipulado en el literal d) del artículo 12 de la Ley, según el cual les está vedado a los servidores públicos de que trata el inciso primero de tal disposición, en forma especial: 'd) Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos...', y no contra toda la norma legal citada, por cuanto que en ella se contemplan normaciones de conducta o actividad que implican intervención en la política partidaria o utilización de las funciones o poderes de los servidores públicos en beneficio de la organización o de las campañas de los partidos, "prohibidas por el legislador y que para nada inciden en la presunta inconstitucionalidad alegada respecto del literal aludido.
“c) Igualmente, en relación con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, la actuación solo habrá de entenderse dirigida a la parte que prohíbe a los empleados de la Administración pública 'tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra...', puesto que lo que resta de esa norma para nada influye en la inexequibilidad invocada por el demandante.
“De consiguiente, con mérito en el análisis descrito, este despacho considera que la acción de inconstitucionalidad ejercida por el doctor López Michelsen contra los artículos 12 y 13 de la Ley 19 de 1958 y 10 del Decreto 2400 de 1968, se contrae únicamente a solicitar la inexequibilidad de los siguientes apartes de los artículos 12 de la Ley y 10 del Decreto:
“a) Artículo 12 de la Ley 19 de 1958, únicamente en la proposición según la cual se prohíbe a los servidores públicos:
“...d) Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos...”.
“b) Artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, solo respecto de la proposición inserta en su inciso primero que prohíbe a los empleados de la Administración Pública:
“...Tomar en cuenta la filiación política de les ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra...”.
“c) Por tal razón, el contenido que resta de tales disposiciones, así como todo el artículo 13 de la Ley 19 de 1958, se dan por no demandados”.
3º Para refutar el criterio de interpretación de las normas constitucionales que el demandante invoca, el Procurador en síntesis, dice:
“Para interpretar una norma jurídica, sea ella positiva, que es lo que generalmente sucede más que todo en los sistemas de derecho grecolatino como el nuestro; sea consuetudinaria, que es lo que en gran medida acontece en los sistemas de derecho anglo-americano; deba acudirse en primer término a las técnicas y métodos de interpretación que con carácter primordial, excepcional o supletivo reconoce expresa e implícitamente el propio ordenamiento jurídico al cual ha de contraerse el intérprete en su criterio de análisis jurídico y doctrinario. Ha ele tenerse en cuenta además la naturaleza pública o privada del derecho y la especie del respectivo derecho público o privado que es objeto ele interpretación. Es menester también mensurar, respecto da normas de contenido político-jurídico, generalmente las constitucionales, no solo la trayectoria e historia fidedigna de su establecimiento, la cual se tiene en cuenta de manera supletiva en materia de derecho privado, sino además y ante todo el contorno histórico y sociológico que pudo dar lugar en gran medida al origen, contenido y significado de la norma (método histórico). La semántica, la sintaxis, la simple redacción, la lógica idiomática y la lógica jurídica son presupuestos indispensables de cualquier interpretación jurídica (método exegético). El estudio comparativo de las normas jurídicas interpretadas en relación con otras del mismo estatuto, de estatutos distintos o similares, de disciplinas jurídicas diferentes o semejantes, de derecho interno o internacional, responde a la idea de que el ordenamiento jurídico es un conjunto normado sistemáticamente y que se auto-integra y explica por sí mismo (método sistemático). Las finalidades perseguidas por el legislador ordinario o extraordinario o por el constituyente al expedir la norma, para cuyos efectos se impone analizarla a la luz de las diversas técnicas enunciadas, es factor primordial para aclarar el sentido y alcance de cualquier normación jurídica (método teleológico). Finalmente, el análisis y recuento de las correlaciones que a nivel de contradicciones, antagonismos, diferencias, incompatibilidades, similitudes y equivalentes, es predicable de un conjunto normativo jurídico, así como sus relaciones jerárquicas, de superposición o de yuxtaposición que determinan su ámbito de validez y eficacia, son presupuesto indispensable para entender las proyecciones, la dinámica y el contexto del derecho (método dialéctico)”.
4º Y en relación con el contenido del parágrafo del numeral 1° del artículo 120 de la Constitución, agrega:
“El parágrafo del numeral 1) del artículo 120 de la Constitución exige implícitamente en su inciso primero, en relación con los empleados de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, que durante el período del 7 de agosto de 1974 al de agosto de 1978, para dar cumplimiento al mandato constitucional de la paridad política de los partidos conservador y liberal sea indispensable tomar en consideración la filiación política de los ciudadanos para nombrarlos, removerlos o promoverlos”.
5º Por último, y en relación con el cargo completo de la violación constitucional que se estudia, concluye:
“Queda así demostrado que, aun cuando ciertamente al ser nombrados o promovidos los ciudadanos funcionarios y empleados de la Administración Pública no pertenecientes a la Carrera Administrativa es necesario discriminar en filiación política para poder cumplir con el mandato de la paridad, esa discriminación no implica por sí sola violación de lo dispuesto en el artículo 120, numeral primero de la Constitución, sino desarrollo de su mandato. Por otra parte, ella no comporta tampoco incompatibilidad con las normas acusadas, ni inexequibilidad de parte de éstas en relación con la Constitución, por cuanto que las disposiciones que se, impugnan, como quedó sentado en el numeral tercero de mis consideraciones, prohíben apenas discriminar en contra o en favor de los ciudadanos y empleados de la Administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, por razones distintas a la ordenada por la Carta, y hacer lo mismo, aun tomando en cuenta la filiación política respecto de los de Carrera, desarrollando en este último aspecto lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la reforma constitucional plebiscitaria”.
6º Conviene advertir que el Procurador, al aceptar la competencia de la Corte para decidir la inexequibilidad planteada, expresa el concepto de que ésta debe “como organismo integrante del poder constituido por la Carta, definir el significado y delimitar el alcance de las normas constitucionales, respecto de las cuales se alega la violación, pero únicamente en relación con el contenido e implicaciones de la disposición que se acusa”, mas no por vía de generalización definitiva, en forma que pueda atribuirse competencias extrañas.
V. Consideraciones.
Primera.
1º A la Corte se le ha confiado, como función específica “la guarda de la integridad de la Constitución”. El mandato, pese a su brevedad, comporta un hondo significado republicano; el mismo que impregna toda la estructura del Estado. El precepto es absoluto, lo que quiere decir que procede el ejercicio de esa función en oportunidad y casos en que frente a la norma suprema, se cuestione la validez de la ley, o puede ésta aplicarse, de modo general, con menoscabo de la garantía.
2º No otras son las razones que inspiran y sustentan el artículo 29 del Decreto número 432 de 1969, que ordena: "Concierne a la Corte Suprema de Justicia, confrontar las disposiciones objetadas, revisadas o acusadas, con la totalidad de los preceptos de la Constitución, y si encontrare que han sido trasgredidos por el proyecto, la Ley o el Decreto, normas constitucionales distintas de las indicadas en la objeción, intervención o demanda, o que la violación de ellas se ha realizado por causa o en forma diferente de la invocada, procederá a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad”.
3º El antecedente del artículo del Decreto 432 está en el inciso segundo del artículo de la Ley 96 de 1936, que dispone: “Pero si la Corte al fallar el negocio encontrare que han sido violados otros textos o principios constitucionales distintos de los invocados en la demanda o que éstos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada por el demandante, dicha entidad estará siempre obligada a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad” (se subraya).
4º El Consejo de Estado ha compartido un criterio semejante al expuesto en los puntos anteriores de esta consideración: la competencia de la Corte respecto de la “guarda de la integridad de la Constitución”, no está condicionada o limitada en forma alguna; y por lo mismo, ni la ley, ni la jurisprudencia, lo pueden hacer. En efecto, en la sentencia de 26 de mayo de 1972, por medio de la cual “declara la nulidad del artículo 30 del Decreto número 432 de 1969”, dijo:
“Como aspecto importante del tema que se debate, el artículo 214 de la Constitución confía a la Corte la guarda de su integridad, como atribución jurisdiccional autónoma, no susceptible de limitarse por el artículo 30 del Decreto número 432 de 1969, con base en la cual pronuncia sus decisiones también autónomamente. Por esto el artículo transitorio número 76, literal c) del acto legislativo número 1 de 1968, solo autorizó al Gobierno para tomar las medidas administrativas para el funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte y para dictar, mientras la ley no lo haga, las normas relativas a su funcionamiento y las procedimentales para el estudio y despacho de los asuntos a su cargo”, facultades que no podían comprender la de señalar los casos en los cuales procede una decisión inhibitoria, por sustracción de materia, porque los artículos 42, 43 y 71 del mismo acto legislativo, correspondientes a los artículos 121,122 y 214 de la actual codificación constitucional, según lo expuesto, atribuyeron a la Corte, sin limitación (se subraya), “la guarda de la integridad de la Constitución, en los casos y la forma que ellos señalan”.
5º Con vista de las opiniones precedentes, y de otras que pudieran allegarse, se obtiene una primera conclusión: la Corte es competente para conocer de la demanda incoada por el ciudadano López Michelsen, cuya finalidad no es otra que la de preservar la Constitución, en su integridad, como cuerpo de normas jurídicas que regulan la vida del Estado y el ejercicio del Poder Público, dentro de los fines primordiales mencionados en el artículo 16, que dice:
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Por tanto, no cabe el efugio, hábilmente presentado; ni mucho menos la excusa de una posible injerencia de un órgano en el otro. La Corte, para responder, como es su deber, por la integridad de la Constitución, no puede detenerse frente a sospecha de tal naturaleza, que sería la negación de su competencia y de “la jurisdicción constitucional”, consagradas con las calidades dichas, en el título XX de la Carta. Un fallo elusivo quebrantaría la confianza del país en el más alto de sus tribunales, a la vez que haría írritos los derechos de petición y debida resolución garantizados en el artículo 45 de ésta: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular y el de obtener pronta resolución”.
6º Para responder a la cuestión que plantean actor y Jefe del Ministerio Público acerca del método de interpretación de la Constitución, se acogen las acertadas observaciones del profesor Luis Femando Gómez, tomadas del ensayo “La violación de la Constitución” (publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, Vol. XIII, número 1, febrero de 1972, páginas 67-68).
“En la lógica aristotélica, retomada por Santo Tomás, se dice: definitio fit per genus proximum et diferentiam specificam, la definición se hace mediante la indicación del género próximo y la diferencia específica. La diferencia específica de un concepto es aquello que le hace que sea lo que es por oposición a otro concepto con el cual debe guardar alguna semejanza. Así, la diferencia más notable entre monopolio y trust es que este último requiere de la idea de asociación empresarial, en tanto que el primero no implica por definición la idea de asociación. Hasta dónde, si cuando existe la asociación de empresa queda excluida la idea de monopolio, según la Constitución, o si por el contrario, la asociación de una empresa para la explotación exclusiva de capital constituye un agravante de la violación, son cuestiones que se deben debatir, no solo a nivel semántico, esto es, teniendo por referencia los conceptos específicos de lo que constituye monopolio sino también su connotación genérica. Y la connotación genérica de un concepto constitucional difícilmente se encuentra en un solo concepto. Es preciso recurrir a una interpretación con- textual, tomar por objeto no solo un precepto de la Constitución sino el espíritu ideológico que emana de toda ella. Por esto los autores insisten en la importancia del título tercero de la Carta, porque parten del supuesto de que es allí y más precisamente en sus artículos 16 y 20, en donde se define el sentido general más preciso de nuestra Carta: la defensa del individuo y la delimitación estricta de las competencias. Pero no para todos los autores ni para todos los ciudadanos éstos son los conceptos genéricos más significativos de la Constitución, ni en relación con todos los derechos lesionados, subjetivos o públicos, la nota genérica puede ser la misma. Entonces no solo es de rigor indagar por los conceptos genéricos de la Constitución, sino también analizar la estructura propia de la norma acusada, la definición que implica, para poder colegir si hubo o no violación de la Carta. También, pues, en las definiciones por sus diferencias específicas que pueden violar un derecho garantizado en la Carta, o por su género próximo que pueden violar la ideología de la Constitución, puede existir contradicción con las garantías y el sentido de la norma básica. La contradicción semántica, es cierto, no puede detectarse a través de un simple sí o un simple no. Lo que efectivamente se contradice es el significado de los vocablos Y el significado de los vocablos constitucionales, así lo quiso nuestro constituyente, depende de la sensibilidad política de nuestro pueblo, a quien se le concedió la acción, y de la inteligencia de nuestra Corte, a quien se le concedió la decisión”. (Se subraya).
7º Por último, el artículo 55 de la Constitución al definir el poder público y sus ramas, prevé la independencia de éstas, a la vez que su colaboración armónica “en la realización de los fines del Estado”.
Segunda.
1º El Estado de derecho moderno es el que garantiza, mediante su organización jurídica, la libertad humana cimentada en la seguridad económica, social y cultural. El “estatuto” o conjunto de las normas que regulan esa organización jurídica y el consiguiente ejercicio del poder público, se denomina “Constitución Política”.
2º Así concebida la “Constitución”, esta consta, por lo menos, de dos partes: una, declarativa de las garantías de esa libertad, mediante el reconocimiento de los derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales de la persona humana. Otra, orgánica del poder, mediante la diferenciación y separación de sus funciones y el debido control jurisdiccional de sus actos.
3º Un Estado de tal linaje deviene, a la verdad, en democracia funcional, tal como anhelan realizarla la mayoría de los pueblos de Occidente, inspirados en la Carta de las Naciones Unidas; y en la declaración de derechos humanos, el más sustantivo de los cuales, por el aspecto político, es el que define y compendia el artículo 21 en sus tres modalidades:
Artículo 21. 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país (se subraya), directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
2) Toda persona tiene derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. (Se subraya).
3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público (se subraya); esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad de voto.
4) Colombia suscribió la Declaración Universal de Derechos Humanos, y posteriormente ratificó, para eliminar toda hesitación legal, sus principios, transformándolos en normas de derecho positivo nacional a través de la Ley 74 de 1968, aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966. El artículo 25 dispone:
“Artículo 25. Todos los ciudadanos (se subraya) gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2º y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos (se subraya), directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. (Se subraya). (Artículo único. Ley 74 de 1968).
5) Estos principios, inherentes al régimen democrático, sustancia de él, son la constante de todos los procesos insttiucionales <sic> del país, de su evolución histórica y política, tal como se demuestra en seguida. Su preterición definitiva causa el estancamiento social y provoca la violencia, como recurso único para alcanzar el poder transitoriamente, en casos de excepción y con el pretexto de obstar males mayores, se ha tolerado.
Tercera.
1º Abrogado el régimen federal y extinguidos consecuencialmente los Estados soberanos, la Constitución de 1886 proclamó la teoría de la democracia política, inspirada en la filosofía individualista, de vigencia, entonces, ecuménica. Adopta estos principios fundamentales:
a) La soberanía reside esencial y exclusivamente en la nación o pueblo, y de ella emanan poderes públicos. Prevalerá un Estado republicano, unitario y representativo;
b) En el Título III, “De los derechos civiles y garantías sociales”, se precisa el fin de la autoridad, y reconociendo los derechos de seguridad e inmunidad personales, propiedad, libre expresión del pensamiento, petición, reunión y asociación, se protege la libertad humana. Mas, en caso de conflicto, el interés privado deberá ceder al interés público;
c) Todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas funciones;
d) La potestad de hacer las leyes reside en el Congreso y por medio de ellas regula el servicio público;
e) Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, nombrar y separar libremente los Ministros del Despacho y sus demás agentes;
f) Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros <sic> municipales y diputados a las asambleas departamentales; los que, además, sepan leer y escribir o tengan una renta anual determinada o propiedad inmueble, podrán elegir directamente representantes. Indirectamente participan en la elección de Presidente de la República;
g) El sufragio se ejerce como función constitucional;
h) La Corte Suprema se compondrá de Magistrados vitalicios;
i) La ley podrá establecer la jurisdicción contencioso-administrativa;
j) El Consejo de Estado es, además de órgano de consulta del Gobierno, tribunal supremo en “cuestiones contencioso-administrativas”.
2º El acto reformatorio número 8 de 13 de abril de 1905, acentuó el sentido democrático de la Carta de 1886, al disponer:
a) El Senado se renovará al mismo tiempo que la Cámara de Representantes, y el período de sus miembros será igual al de éstos;
b) El Presidente de la República y los Representantes serán elegidos en la forma que la ley determine;
c) “En toda elección popular que tenga por objeto constituir corporaciones públicas y en el nombramiento de Senadores, se reconoce el derecho de representación de las minorías, y la ley determinará la manera y términos de llevarlo a efecto”.
3º Respecto del acto legislativo número 3 de 31 de octubre de 1910, sus antecedentes, su valor y sus consecuencias, el profesor Rodrigo Noguera Laborde, de autoridad científica aceptada generalmente, expresa conceptos que vale la pena rememorar con el fin de que el equívoco se esfume y aparezcan más claros o limpios el sentido y las conclusiones de este análisis jurídico-histórico. Dice así:
“Por desconocimiento más o menos extenso de la historia puramente documental de las instituciones políticas vigentes, que se incurrió de 1905 a 1910 en errores constitucionales cuyas consecuencias no han cesado, y lo que es peor: todavía no se juzga bien de tamaños yerros. En 1910 se reaccionó contra esas reformas constitucionales DE FACTO, impulsadas por el grande estadista Reyes; pero, a pesar del patriotismo y desprendimiento del general Ramón González Valencia, y la sabiduría indiscutible de sus colaboradores del Congreso, el acto legislativo número 3 de 1910 se basó en un plebiscito irregular, aunque auténtico, y excedió el mandato de sus autores, como se verá en sus lugares, sin que pueda hablarse entre nosotros del consentimiento tácito de la nación, por no poder alegarse ni el desuso para la inobservancia de la ley (C. C., 8). Esto lo tiene mandado el pueblo, por medio del uso legítimo de los órganos de su soberanía. Lo irregular subsiste, pues”.
(Constitución de la República de Colombia y sus antecedentes documentales desde 1885, Pontificia Universidad Católica Javeriana, Bogotá, 1950, p. 8).
4º Mas, sea cual fuere la opinión que colectiva o individualmente se tenga acerca del acto legislativo número 3 de 1910, lo cierto es que él eliminó obstáculos al proceso democrático del país y reafirmó las bases de la concordia nacional. En efecto, sus ordenamientos en esta materia prevén:
a) El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos que tienen derecho a sufragar para Representantes y para un período de 4 años en la forma que determine la ley;
b) Los ciudadanos que sepan leer y escribir, o tengan una renta anual de $ 300.00 o propiedad raíz de valor de $ 1.000.00, elegirán directamente de la República y Representantes;
c) En toda elección en que se vote por más de dos dividuos, aquella se hará por el sistema del voto incompleto, o del cuociente electoral, o del voto acumulativo u otro cualquiera que asegure la representación popular de los partidos. La ley determinará la manera de hacer efectivo este derecho;
d) A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En todo caso de incompatibilidad entre ésta y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales;
e) La ley establecerá la jurisdicción contencioso-administrativa.
Cuarta.
1º El acto legislativo número 1 de 1936 vigoriza el régimen democrático al acoger normas que dan contenido económico y social a la libertad humana y a los derechos civiles y políticos inicialmente previstos en la Constitución de 1886. Puede afirmarse que en este preciso momento de la vida institucional de Colombia se origina el tránsito de la democracia meramente política a un tipo de democracia económica o funcional.
2º Para procurar la participación de todos los grupos sociales en la integración del poder público y en el ejercicio de sus funciones, impone el sufragio universal, derogando de modo expreso los artículos 172 de la Constitución de 1886 y 44 del acto legislativo número 3 de 1910, a la vez que declara:
“Todos los ciudadanos eligen directamente Concejeros <sic> Municipales, Diputados a las Asambleas Departamentales, Representantes al Congreso Nacional y Presidente de la República”.
Quinta.
1º El acto legislativo número 1 de 16 de febrero de 1945 completa la obra cuyos cimientos y partes sobresalientes erigió el constituyente de 1936. Sus ordenamientos están encaminados depurar la estructura jurídica del Estado, de una serie de fallas políticas y administrativas que incidan nocivamente en el ejercicio racional del poder público. En el mensaje oficial al Congreso, el Ministro de Gobierno Alberto Lleras declaraba:
“La Constitución no debe ser un texto confuso, cuyas anotaciones, si bien pueden ilustrar a los eruditos, solo sirven para desorientar al pueblo sencillo, que debe conocerla, leerla con frecuencia, empaparse de su letra y de su espíritu, mantenerla siempre presente. Por eso una reforma como la que va a proponerse, que introduce esenciales modificaciones en títulos enteros de la Carta, no debe limitarse a declarar reformados implícitamente los artículos que hayan de afectarse indirectamente, sino que debe modificarlos en su texto mismo”.
2º En perfecta armonía con los anteriores conceptos y con la índole o espíritu democrático que viene orientando el proceso constitucional de la nación, en esta nueva reforma se dispone:
a) El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos y para un período de 4 años, en la forma que determine la ley;
b) Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, nombrar y separar libremente los Ministros del Despacho, los Jefes de los Departamentos Administrativos y, en general, todos sus agentes;
c) Todos los ciudadanos varones eligen directamente Concejales, Diputados a las Asambleas Departamentales, Representantes, Senadores y Presidente de la República;
d) Cuando se vote por más de dos individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema del cuociente electoral u otro cualquiera que asegure la representación proporcional de los partidos. La ley determinará la manera de hacer efectivo este derecho.
Sexta.
1º ¿Cómo se concibe en el campo teórico la democracia política? Un régimen democrático solo es posible, afirman Laski y Becker, cuando entre los distintos partidos o grupos que los sustentan, lo animan o lo guían, hay una identidad fundamental, o mejor, una conformidad esencial en cuanto a los grandes problemas de cada día, de modo que para los vencidos la derrota sea tolerable y para los vencedores de hoy el abandono del poder mañana sea concebible sin que signifiquen el sacrificio definitivo de convicciones o de intereses fundamentales.
Con la instauración del régimen democrático, como lo recordaba el Magistrado Jackson, de la Corte Suprema de los Estados Unidos, se abrigaba el propósito de sustraer ciertas materias a las vicisitudes de la controversia política, colocándolas más allá del alcance de las mayorías y de los gobernantes, protegidas con principios jurídicos que serían aplicados por los tribunales. El derecho de uno a la vida, a la libertad personal a la propiedad, a la libre palabra, a la libre prensa, a la libre adoración y congregación y otros derechos fundamentales, decía, no pueden someterse al voto ni dependen del resultado de ninguna elección.
2º ¿Y cómo se concibe la democracia económica social o funcional? Como un régimen político que proyectado sobre el campo de la economía, considera a los factores productivos dotados de vigor bastante, para asegurar, en régimen de libertad, y por el simple ejercicio de su automatismo, la satisfacción de todas las necesidades materiales y la solución de todos los problemas económicos. (Sánchez Sarto).
3º Así, al iniciarse el año de 1945, quedó plasmada la estructura jurídica del Estado colombiano como la propia de una democracia política. Las dos últimas reformas, la de 1936 y la de 1945, incrustaron en el Estatuto de 1886 las bases mínimas para transformar la democracia política en una democracia social. Tal estructura permitió en dos ocasiones la alternación pacífica de los partidos históricos en el ejercicio del poder.
Mas, infortunadamente, el espíritu sectario, entre otras causas, de esos partidos tradicionales, desató en el ámbito “nacional una lucha cruenta que amenazó con destruir los cimientos de la patria. Como consecuencia de ella, surgió la anarquía, se extinguió el Estado de derecho y, finalmente, se organizó un Estado de poder o totalitario.
Séptima.
1º Finaliza esta situación al realizarse el referéndum, que no plebiscito, de 1º de diciembre de 1957 “para una reforma constitucional”. Se apeló entonces al constituyente primario, único capaz de propiciar el retorno al régimen democrático.
2º Paradójicamente, al iniciarse ese retorno al régimen democrático se afirma la necesidad de establecer limitaciones que en el fondo, contradicen su esencia. En la exposición de motivos al proyecto de decreto sobre plebiscito, presentado a la consideración dé la Junta Militar de Gobierno por los ciudadanos Alberto Lleras Camargo, José Antonio Montalvo, Carlos Lleras Restrepo, Alvaro Gómez Hurtado, Antonio Rocha, Alfredo Araújo Grau, Edgardo Manotas Wilches y José Elias del Hierro, al respecto, se expone:
“Comenzamos por declarar que el propósito de esta reforma es el de garantizar que los colombianos, pasada la ráfaga de desorden institucional, regresen sin temor y sin riesgos al pleno ejercicio de las formas mis amplias de la democracia. (Se subraya). La enmienda, empero, establece limitaciones al libre juego democrático al fijar, de antemano, que haya paridad entre los partidos que recogen la opinión colombiana. (Se subraya). Por más de un siglo ha habido una batalla por el poder público, sin que en ningún momento se haya podido declarar definitivamente establecido el predominio en la opinión nacional de un partido sobre el otro. Todos los datos electorales existentes llevarían a la conclusión de que son sensiblemente equivalentes en su fuerza numérica. Ahora, sin embargo, no les interesa resolver esa incógnita, sino restablecer las instituciones abolidas y convivir en paz, mientras los colombianos reparan las tremendas pérdidas que en su organización social, económica y política se han causado por la incontrolada pugnacidad anterior y por el abandono de las normas constitucionales. Ellos mismos proponen, como ahora lo reiteramos ante la Junta de Gobierno, que se abra una tregua, en la lucha por el poder, y que se limite, previamente a las elecciones, el derecho de representación de cada partido en las corporaciones públicas, para que ninguno de los dos tenga mayoría sobre el otro. Por eso se ha hecho indispensable que se recurra al plebiscito, única manera de hacer esa reforma constitucional sin esa restricción previa que implica la paridad, la lucha por el poder habría comenzado desde ahora, cuando el país no está en condiciones de sobrellevarla, sin el riesgo de precipitarse en la anarquía”.
3º En la comisión paritaria de reajuste constitucional se discutió el proyecto de plebiscito antes mencionado. En la sesión del día 3 de septiembre de 1957 (Acta número 13), al hacer referencia a los antecedentes de tal acto, el delegado Lleras Camargo decía:
“Allí se contempló cómo solamente podría pensarse en la destrucción de la dictadura sobre la base de entendimiento de los partidos. Se contempló también cómo el regreso a la normalidad institucional no podría hacerse sino por un gobierno o una serie de gobiernos que asumieran, conjuntamente la responsabilidad en la dirección de los destinos públicos por un largo tiempo. Esto era necesario para que la convalecencia de la democracia se operara y se curaran las heridas que el criterio hegemónico y la dureza de los tiempos anteriores habían provocado a los colombianos”.
4º Y en cuanto a la integración de la cabeza de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en la dicha exposición de motivos, se dijo:
“Se conserva el principio de que el Presidente de la República elija y separe a sus ministros libremente, pero se le impone la obligación de que los seleccione entre todos los colombianos, conservando la proporción en que estén representados los partidos en las Cámaras legislativas. Esta obligación no está sujeta a consultas ni a limitaciones impuestas por el Congreso, ni el Presidente ha de dar representación a tendencias o grupos dentro de cada partido, sino a los dos partidos y de acuerdo con su mejor criterio. Esta reforma, que está destinada a hacer imposible la hegemonía política en la Rama Ejecutiva y a libertar al Presidente de las presiones que su partido pueda ejercer sobre él para imponerla, no tiene límite en el plazo de doce años a que se refiere la paridad en las corporaciones públicas y aspiraríamos a que se conservara después de que tal plazo termine, aun cuando está sujeta, como las demás, a la voluntad del Constituyente, que es el Congreso”.
Octava.
1º Con base en todos estos antecedentes históricos y jurídicos, la Junta Militar de Gobierno, expidió el Decreto 247 de 4 de octubre de 1957, cuyo artículo único, en lo pertinente, dice: “Convócase, para el primer domingo del mes de diciembre de 1957, a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, que no estén privados del voto por sentencia judicial, para que expresen su aprobación o improbación al siguiente texto indivisible”.
2º De ese texto “indivisible” se sustituyó el artículo 12 por medio del Decreto 251 de 9 de octubre del mismo año.
3º El contenido, en lo esencial, del plebiscito es el siguiente:
a) La Constitución Política de Colombia es la de 1886, con las reformas de carácter permanente, introducidas hasta el acto legislativo número 1 de 1947 inclusive (norma general);
b) Las mujeres tendrán los mismos derechos políticos que los varones (art. 1º);
c) En todas las corporaciones públicas, hasta el año de 1968 inclusive, Congreso, Asambleas y Concejos Municipales, regirá el principio de la paridad política, o sea de los partidos conservador y liberal;
d) Los Ministros del Despacho serán de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, quien, sin embargo, estará obligado a dar participación en el Ministerio a los partidos políticos en la misma proporción en que estén representados en las Cámaras legislativas. Es decir, en la forma paritaria ya prevista (art. 2º);
e) La responsabilidad del Gobierno corresponde conjuntamente a los partidos políticos, el conservador y el liberal, colocados en un pie de igualdad, dentro de un amplio y permanente acuerdo (art. 4º);
f) La designación de los funcionarios y empleados que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se hará de manera tal que las distintas esferas de la Rama Ejecutiva reflejen equilibradamente la composición política del Congreso. Es decir, se mantendrá la paridad política prevista (art. 4º);
g) Lo anterior, o sea esta paridad, no obsta para que los miembros de las Fuerzas Armadas, puedan ser llamados a desempeñar cargos en la Administración Pública (art. 4º);
h) El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan la facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrá ejercerla, sino dentro de las normas que expida el Congreso para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido (art. 5º);
i) A los empleados y funcionarios públicos de la Carrera Administrativa, les está prohibido tomar parte en la actividad de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho de sufragio (art. 6º);
j) En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la Carrera Administrativa, o su destitución o remoción (art. 7º);
k) La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios. Los Magistrados de la Corte y los Consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso. Las vacantes serán llenadas por la respectiva corporación (art. 12).
Novena.
1º El sistema de Gobierno surgido del plebiscito de 1957 fue perfeccionado por el acto legislativo número 1 de 15 de septiembre de 1959, en la siguiente forma:
a) En los tres períodos constitucionales comprendidos entre el 7 de agosto de 1962 y el 7 de agosto de 1974, el cargo de Presidente de la República será desempeñado alternativamente por ciudadanos que pertenezcan a los dos partidos tradicionales, el conservador y el liberal (art. 1º);
b) La paridad política establecida en el plebiscito de 1957 regirá hasta el año de 1974 inclusive (art. 6º).
2º Esta reforma la motivaron sus autores, entre ellos los ex-Presidentes Eduardo Santos, Laureano Gómez y Carlos Lleras Restrepo, en los siguientes términos:
“El proyecto de reforma constitucional que establece la alternación de los partidos políticos en la Presidencia de la República, es consecuencia natural de las disposiciones constitucionales transitorias aprobadas en el plebiscito del primero de diciembre de mil novecientos cincuenta y siete y, como aquéllas, es el resultado de un entendimiento entre los dos grandes partidos.
“Siendo demasiado conocidos los orígenes y objetivos de aquellos acuerdos, consideramos innecesario repetirlos aquí”.
Décima.
1º Como es fácil de comprender, el plebiscito de 1957 modifica sustancialmente el sistema democrático que regía en el año de 1949. Después del período de gobierno de la Junta Militar se institucionaliza el ejercicio del poder, de modo excluyente, por los dos partidos políticos tradicionales, el conservador y el liberal, con distribución paritaria de cargas y honores, en las tres ramas.
2º La “paridad política” es mandato constitucional que los gobernantes no pueden eludir. Mas no sin consecuencias o proyecciones en el desarrollo de las tareas públicas, ya que por ellas deben responder conjuntamente los dos partidos, “colocados en un pie de igualdad, dentro de un amplio y permanente acuerdo”.
3º Y “la alternación” aparece como la culminación del sistema a la vez que como la suprema limitación del derecho de elección y participación en el poder.
4º Mas, obsérvese, cómo esa paridad “excluyente”, no es absoluta, ya que los miembros de las Fuerzas Armadas pueden ser llamados, como en realidad lo han sido, a desempeñar cargos públicos en posiciones políticas, distintos a las administrativas que les son propias según normas del Título XVI de la Constitución y de las leyes que regulan las actividades del ramo de la defensa nacional.
Undécima.
1º Uno de los objetivos principales de la reforma constitucional de 1968 fue el de la modificación del régimen plebiscitario, conocido con la denominación de “Sistema, bipartidista o de frente nacional”. En el lenguaje político y parlamentario se calificó este propósito con el término de “desmonte”. Se quería el retorno a la democracia auténtica, y no sólo a la política sino también a la social.
2º Al respecto el profesor Jaime Vidal Perdomo, coautor de esa reforma, dice: “Las instituciones del frente nacional consagran un monopolio del poder político a favor de los partidos tradicionales, el liberalismo y el conservatismo. El artículo 4º del plebiscito de 1957 es enfático al respecto... De otra parte, los militantes o administradores de partidos comunista, demócrata cristiano, por ejemplo, sostienen que la exclusividad política concedida al liberalismo y al conservatismo, no favorece el desarrollo de nuevas tendencias políticas. La reforma de 1968 comporta en este campo cambios de importancia” (se subraya). (La reforma constitucional de 1968. P. 158. Bogotá 1970).
3º Y la Rama Ejecutiva del Poder, por conducto del Ministro de Gobierno de entonces, hoy Presidente de la República, en la exposición de motivos (Anales del Congreso número 10 de 1967) del proyecto de acto legislativo que modifica las normas plebiscitarias, dice:
“Aunque algunos juzgan conveniente y oportuno el ingreso de nuevos partidos a la lucha política, lo cual alteraría la paridad en las corporaciones públicas, se ha considerado que tal medida debe estar precedida de un acuerdo político: y que mientras él no se realice no debe figurar dentro de las propuestas gubernamentales. Vería con satisfacción el Gobierno, sin embargo, que al estudiarse este proyecto se produjera en el Congreso una decisión favorable a la participación de nuevos partidos en la vida política, como puede corresponder al deseo de sectores de opinión pública que se sienten marginados de ella por no encontrar, según su criterio, canales adecuados de expresión, y que pudiera desvanecer ante los ojos del extranjero la crítica sobre un pretendido monopolio de la actividad política”. (Se subraya).
4º Es claro, pues, que desde los orígenes de la reforma constitucional de 1968 se pensó en modificar o sustituir el régimen de gobierno bipartidista, y que por tal razón, no es desacertado, y por el contrario se conforma con la realidad histórica, afirmar, como se hace, que la paridad política, excluyente, en las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder desaparece a partir de 1974, para entrar en vigor un régimen de co-participación, realmente democrático.
Decimasegunda.
1º El acto legislativo número 1 de 1968, en su artículo 75, expresamente declara: “En la forma anterior quedan sustituidos los artículos de la codificación constitucional a que se refiere el presente acto legislativo y, además, modificados los artículos 2º del plebiscito de 1º de diciembre de 1957 y 6º del acto legislativo número 1 de 1959, y derogados los artículos 3º, 4º y 8º del plebiscito de 1º de diciembre de 1957, y los actos legislativos 3 y 4 de 1959 y 1 de 1960”. (Se subraya).
2º En consecuencia y en lo que se relaciona con las tres Ramas del Poder Público, la reforma constitucional de 1968 consagra como normas fundamentales, las siguientes:
a) A fin de asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema del cuociente electoral. Si se tratare de la elección de solo dos individuos, el cuociente será la cifra que resulte de dividir el total de votos válidos por el número de puestos por proveer, más uno (art. 172).
En las elecciones para Asambleas Departamentales y Concejos Municipales que se verifiquen a partir del 1º de enero de 1970, y en las de Senado y Cámara de Representantes, a partir del 1º de enero de 1974, dejará de regir la regla transitoria sobre composición paritaria de dichas corporaciones y, en consecuencia, se aplicará en toda su plenitud el sistema del cuociente electoral para asegurar la representación proporcional de los partidos políticos (art. 172);
b) Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, nombrar y separar libremente los Ministros del Despacho, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Directores o Gerentes de los Establecimientos Públicos Nacionales.
Mas, la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, alcaldías y los demás cargos de la administración, que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1978.
Para preservar, después de la fecha indicada, con carácter permanente, el espíritu nacional en la Rama Ejecutiva y en la Administración Pública, el nombramiento de los citados funcionarios se hará en forma tal que se dé participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República.
Si dicho partido decide no participar en el Ejecutivo, el Presidente de la República constituirá libremente el gobierno en la forma que considere procedente.
Lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública. (Art. 120-Ordinal 1º Parágrafo);
c) Se mantiene la paridad en la integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, órganos superiores de la Rama Jurisdiccional.
5º Dentro de la vigencia de este nuevo sistema de gobierno, que de modo paulatino elimina los obstáculos de cariz antidemocrático del anterior, el Presidente de la República, por medio del Decreto número 1486 de 7 de agosto de 1970, designa como Ministro de Defensa Nacional al Mayor General Currea Cubides, miembro activo de las Fuerzas Armadas. Las demás carteras ministeriales las reparte paritariamente entre miembros de los partidos tradicionales, conservador y liberal. (Diario Oficial número 33127 de 19 de agosto de 1970, pág. 521).
E igual conducta se observa al vincular a las alcaldías municipales a militares en ejercicio de su función propia.
Decimatercera.
1º El nuevo sistema se muestra como el de la “paridad no excluyente”, ya que, de acuerdo con los principios constitucionales que le sirven de soporte, cuando el Presidente de la República lo estime provechoso o necesario a su gestión administrativa y a los fines inmanentes del Estado, puede llamar a participar en el Gobierno, simultáneamente con los partidos conservador y liberal, a otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas. Así lo consagra, sin equívocos, y en armonía perfecta con el espíritu democrático que se pretende revivir, el inciso cuarto del parágrafo del ordinal 1º del artículo 120 de la Carta.
2º Este precepto no es algo inopinado: por el contrario, como se vio desde la presentación del respectivo proyecto de acto legislativo por el Gobierno, éste no ocultó su pensamiento afirmativo sobre el particular. Y derogado expresamente el artículo 4º del plebiscito de 1957, que institucionalizaba la participación de las Fuerzas Armadas, era conveniente mantener tal posibilidad administrativa, extendiéndola, a la vez, a “otros partidos”, es decir, a los distintos del conservador y el liberal, cuya paridad se define en el inciso primero de la norma en comento.
3º En la sesión pública del Senado del día 10 de agosto del año en curso, el Ministro de Gobierno, Abelardo Forero Benavides, para dar remate al debate sobre interpretación del parágrafo del ordinal 1º del artículo 120 de la Constitución, dijo:
“En su parágrafo, el artículo 120 dice expresamente: 'Se mantendrá la paridad de los partidos conservador y liberal hasta el 7 de agosto de 1978, en ministerios, gobernaciones y alcaldías'''. Ésa es una orden que no está sometida a dudas. Al final del artículo se dice: “Lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública”. Esa es una opción, no una orden. Queda a discreción del Presidente hacerlo o no hacerlo. Conservar la paridad, sí no es una opción, sino un imperativo”.
4º El concepto oficial es diáfano y contribuye a resolver jurídica y políticamente el problema suscitado por el ciudadano López Michelsen, en concordancia con la estructura democrática del Estado colombiano, su evolución institucional, sus compromisos internacionales y el antecedente y sentido de la reforma constitucional de 1968, tal como queda expuesto.
5º Lógicamente, si el Presidente hace uso de la opción constitucional, la concurrencia paritaria de los partidos tradicionales, conservador y liberal, en la Administración Pública, numéricamente se deberá modificar. ¿En qué proporción? Esta m es una cuestión jurídica sino estrictamente política, que corresponde absolver al Jefe del Estado según su criterio y bajo su exclusiva responsabilidad.
Decimacuarta.
1º El avance de la organización económica y social de los países implica transformaciones en la estructura del Estado, en los métodos y procedimientos de la Administración Pública, en la capacidad y labor de los funcionarios oficiales. Es el caso, por ejemplo, de Bélgica, Francia e Inglaterra, que han logrado adaptar los instrumentos del Estado al ritmo contemporáneo. Y por tanto, que los empleados públicos posean las calidades de ilustración, de técnica y de responsabilidad necesarias en quienes en todo momento deben asumir con idoneidad y decoro la agencia o función de la entidad a la cual representan frente a múltiples circunstancias y personas.
2º Así surgió la necesidad de crear la Carrera Administrativa (con sus cuadros conocidos: el diplomático, el judicial y el militar). Dos garantías esenciales contiene el estatuto: la de ingreso mediante concurso y permanencia en el cargo, mientras se observe buena conducta y no se haya llegado a la edad de retiro forzoso, y la de ascenso obligatorio conforme al respectivo escalafón.
3º El plebiscito de 1957 impone la Carrera Administrativa, en relación con los funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder. El artículo 76, ordinal 10) de la Constitución, dispone que es de la competencia del Congreso “dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar”, dentro de la función general de regular el servicio público, en concordancia con el artículo 62 que dice: “La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro Público”.
4º Si a la Carrera Administrativa se ingresa por concurso; si en ella se debe permanecer, y si el ascenso es obligatorio, la filiación política de los candidatos o de los funcionarios le es extraña y contradice su índole jurídica. El artículo 7º del plebiscito de 1957, de modo categórico, dispone: “En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la Carrera Administrativa, o su destitución o promoción”.
5º Por tanto, cuando el artículo 13 de la Ley 19 de 1958 veda “hacer indagación alguna sobre la filiación política de las personas inscritas en la Carrera Administrativa o que pretendan ingresar a ésta, ni tomar en cuenta tal filiación para las decisiones relacionadas con admisiones, ascensos o retiro del personal de la Carrera”, lejos de violar el artículo 120 de la Constitución, acata preceptos de igual naturaleza y de carácter específico.
Mas, su inclusión entre las normas acusadas se justifica frente al argumento del actor de “preservar la unidad jurídica de la demanda”, como razonablemente lo afirma el Jefe del Ministerio Público.
Decimoquinta.
En relación con la impugnación de los artículos 12 de la Ley 19 de 1958 y 10 del Decreto extraordinario número 2400 de 1968, se observa:
a) Para los efectos de la decisión impetrada, únicamente se deben considerar las proposiciones que acertadamente indica el Procurador General de la Nación, en armonía con el contexto de, la demanda;
b) O sea: “tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones contra los mismos” (art. 12, Ley 19 de 1958). “Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra" (art. 10 D. E. 2400 de 1968);
c) Los dos preceptos son de idéntico contenido, y por ello el actor se vio en la necesidad de extender, el cargo de inexequibilidad al primero, en guarda de lo que se denomina la unidad jurídica, o sea el conjunto de normas que, con un mismo sentido e igual intención legal, reglamenta una materia, hasta el extremo de que, desaparecida una de ellas, subsisten las demás y continúan produciendo el efecto que se pretende eliminar;
d) Es difícil, desde el punto de vista intelectual y legal, no ver o entender que tanto el artículo 12 de la Ley 19 de 1958 como el artículo 10 del Decreto extraordinario número 2400 de 1968, entrañan prohibición de discriminación política en las distintas etapas de la actividad administrativa: escogencia de candidato a funcionario público, vinculación del mismo al servicio oficial, permanencia en él y desvinculación o retiro. Y desde luego, en las permanentes relaciones entre gobernantes y gobernados. Las expresiones “tratamiento de favor”, “discriminaciones en contra”, son genéricas y califican una conducta gubernamental que no ha sido exótica a las costumbres políticas del país. Afirmar que ellas solo hacen relación a las “buenas maneras” o a las “simples preferencias personales”, es equivocado y demuestra candidez o malicia, “Tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos”, es lo que no se debe hacer, es lo que la ley proscribe para poder enrumbar la Administración Pública por senderos de progreso, imprimiéndole el hondo sentido democrático que la organización del Estado colombiano demanda.
2º Desde luego, no se está frente a un caso de interpretación, subjetivo, de las normas impugnadas. Su texto es claro y por lo mismo, no se puede menospreciar, so pretexto de consultar su espíritu.
Decimasexta.
1º Dentro del marco de la Constitución no existió referencia alguna a los dos partidos históricos o tradicionales, hasta el año de 1957, cuando en el plebiscito se hizo mención del partido conservador y del partido liberal.
2º Normas semejantes a las cuestionadas existían de tiempo atrás, prohibiendo que, por razones políticas, se discriminara en favor o en contra de los ciudadanos. El propósito o intención de ellas era, inequívocamente, el de reprimir el sectarismo político.
3º Mas, al reproducirlas o mantenerlas frente a disposiciones constitucionales en que, por primera vez se admitía la existencia de los dos partidos y se les otorgaba la exclusividad del Gobierno y de la representación nacional, surge una situación jurídica nueva, que merece y requiere un tratamiento jurídico distinto.
4º Las leyes destinadas a colocar en pie de igualdad a todos los ciudadanos, cualquiera que fuera su filiación política, en la época pretérita, en que los partidos no estaban institucionalizados, no pueden tener el mismo alcance en la época actual, cuando no solamente los partidos están institucionalizados, sino que lo están desigualmente, discriminando en favor de los llamados históricos y en contra de los que se han formado en el curso de estas décadas o puedan formarse antes de concluir la presente.
5º La discriminación que ahora se contempla es de origen constitucional por virtud de la reforma plebiscitaria. De ahí que las expresiones “favorecer” o “discriminar en contra”, no sean las mismas, no signifiquen lo mismo, cuándo la Carta se refería a los “partidos políticos”, sin indicar expresamente cuáles (el conservador y el liberal) eran acreedores a ciertas prerrogativas o ventajas y cuáles están privados de ciertos derechos (los distintos al conservador y al liberal).
6º Cuando existía la democracia plena, antes del plebiscito, “favorecer” o “discriminar” por razones políticas podía tener el alcance restringido de dar tratamiento imparcial y cortés a los ciudadanos. Bajo el régimen posterior, es decir, el del plebiscito y el de la alternación, “discriminar” vino a tener el alcance más amplio de que para ser nombrado o para ser elegido existía una discriminación constitucional de obligatoria aplicación por parte de los funcionarios públicos.
7º De otra parte, el parágrafo del ordinal 1º del artículo 120 constitucional, modifica sustancialmente la discriminación original del plebiscito de 1957, al prever la posibilidad de que partidos distintos al conservador y al liberal y, además, miembros de las Fuerzas Armadas, puedan participar en el ejercicio de la función ejecutiva del poder.
Decimaséptima.
1º Como el sistema que consagra el parágrafo del ordinal 1º del artículo 120 de la Constitución es el de la “paridad no excluyente”, tal como se deja demostrado, la prohibición de la discriminación política ínsita en los artículos 12 de la Ley 19 de 1958 y 10 del Decreto extraordinario número 2400 de 1968, no lo infringe, sino que, por el contrario, se ciñe a él. Si hay opción gubernamental “para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública”, no puede haber discriminación.
2º Cabe aclarar, por último, que la cuestión se elucida por su aspecto jurídico, como corresponde a la Corte. Por tanto, desde el punto de vista político, es el Presidente de la República quien decide hacer o no uso de la opción de que trata el inciso 4º del parágrafo del ordinal 1º del artículo 120, de acuerdo con los respectivos pactos o convenios partidistas.
VI. Conclusiones.
1º Por razones sustancialmente diferentes a las invocadas por el Procurador General de la Nación, las normas acusadas son exequibles.
2º En consecuencia, no violan el texto constitucional indicado por el actor, ni otro alguno.
Humberto Barrera Domínguez, Luis Carlos Pérez y Eustorgio Sarria.
Salvamento de voto de los Magistrados Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Julio Roñadlo Acosta y Luis Sarmiento Buitrago.
La sentencia acoge, en su parte motiva, algunas consideraciones que no estaban contenidas en el respectivo proyecto de la Sala Constitucional y que el primero de los firmantes de este escrito sometió a estudio de la Corte Suprema, en las deliberaciones sobre el presente negocio; Sin embargo, no las expresa de modo completo, respecto de nuestro pensamiento, ni concluye de ellas lo que estimamos debido. Por lo tanto, las sintetizamos, en adición a aquella parte motiva y en discrepancia con el criterio que prescindió de exponer el punto fundamental del tema, como discrepamos también, respetuosa pero claramente, del entendimiento que presentó el Magistrado de la dicha Sala, doctor Eustorgio Sarria, sobre ese asunto primordial.
I) Compartimos la tesis de que las providencias judiciales deben ceñirse a su cuestión, sin rebasar, ni en la materia ni en su tratamiento, el poder propio del funcionario o de la entidad que las profiera. Rechazamos, por ello, la opinión del Magistrado disidente de la Sala Constitucional, que lleva a un desempeño ilímite, con base en manifestaciones de que a la Corte le está confiada la guarda de la integridad de la Constitución; de que alguna decisión del Consejo de Estado afirma que esa función no está condicionada en forma alguna y ni la ley ni la jurisprudencia la pueden condicionar, y de que una concepción distinta hasta violaría el derecho de petición y la garantía de obtener pronta respuesta, ambos de registro constitucional. Para nosotros, la mencionada guarda es ciertamente de la integridad de la Constitución, pero ella se concreta por la misma Carta en especificaciones que también son constitucionales y la integran; ha de ejercerse con sujeción a leyes que determinan competencias, y éstas son asimismo limitativas, y el derecho de petición y la garantía señalados tampoco pueden ejercitarse de cualquier modo y la obligación de atenderlos se halla distribuida según asuntos y funciones.
No es, pues, en el campo de aquella disidencia donde nos situamos. Sino en el del inicialmente expresado y, para este caso, en el de que el examen constitucional de los actos acusados compete a la Corte; se le ha sometido con sujeción a las reglas legales sobre la materia y –aquí el punto de disentimiento con la mayoría– al resolverla debe expresarse en forma completa el pensamiento de la corporación sobre los textos superiores que el acusador estima violados. Así es como entendemos la indicada función de guarda, sin ningún exceso, pero que fijada en el presente negocio, ha de considerarlo de modo completo, aunque la acusación no logre la declaración de inexequibilidad que pretende, como no la logra la de autos, en decisión de toda la Corte, y aunque la confrontación que provoca el actor exhiba equivocadas sus razones, como lo están para quienes suscriben el fallo en mayoría y para nosotros.
“Es una discrepancia en el tratamiento motivo, en punto que la mayoría estima extraño a su decisión o por fuera de su consideración lógica, porque los extremos a confrontar versan sobre cuestiones distintas y porque, además, el decidirlo correspondería a otra jurisdicción, frente a casos singulares, uno a uno, con ocasión de actos administrativos. Pero que nosotros entendemos que forma parte de la cuestión propuesta y que está contenido en uno de los extremos del dicho proceso de confrontación, pese a todas las equivocaciones del acusador, y cuya definición, por otra parte, compete a la Corte Suprema de Justicia en su misión esencial, que no pugna ni puede pugnar con las funciones de otras autoridades y que inclusive esclarece el sentido de los textos constitucionales para las decisiones contenciosas, de efecto particular.
Y no se piense que de esta suerte se absuelve una consulta de carácter general, como no debe hacerlo la corporación. Porque no es eso lo que ha formulado el actor, cualquiera que sea su intención. La Corte se baila frente a una demanda de ciudadano que ejercita un derecho constitucional y que para ello se ha ajustado a las reglas legales sobre la materia. El examen entre el estatuto fundamental y la proposición jurídica que se le calificó como completa, tiene que precisar uno y otro extremos, para la resolución debida. Del contenido de los textos podrá juzgarse, y así se ha hecho, que no pugnan porque versan sobre materias distintas; mas para esta conclusión se requiere exponer lo que ambos establezcan. Mayormente cuando la cuestión radica en un concepto que el acusador afirma que no existe en determinado parágrafo constitucional (la paridad excluyente) y que no se puede sustraer del examen sin que éste resulte incompleto.
De otro lado, que la disposición legal no infrinja la superior, contenga o no el dicho concepto, no releva en el presente caso de esa última definición. Porque los actos a que las normas se refieren y que la Corte precisa diferentes, como realmente lo son, resultan así al través del examen de los preceptos en confrontación y no antes de él; ni antes de que se le complete, pues sus materias han sido presentadas por el actor en forma que le llevan a conclusiones que, para ser aceptadas o rechazadas, requieren explicación de los conceptos en que se afirman. A más de que para la decisión final sobre exequibilidad o inexequibilidad, el demandante predica alcances opuestos que la Corte ha de mostrar si son verdaderos o no, en razón de los ordenamientos constitucionales. Y ha de mostrarlos, frente a demanda legalmente recibida y respecto de normas vigentes, para resolver los temas propios de su misión. Para resolverlos, no con un pronunciamiento que solo descalifica la acusación, sino completo e inequívoco en su alcance y significado. Y para ello era necesario penetrar a la cuestión de fondo y definirla.
II) El actor propone una confrontación de las normas de ley que prohíben a los servidores públicos intervenir en la política partidista –y entre los actos de tal intervención, concretamente, tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra– con el parágrafo del ordinal 1º del artículo 120 de la Constitución Nacional, que mantiene hasta el 7 de agosto de 1978 la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, las alcaldías y los demás cargos de la administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, ordenamiento al que solo! puede atenderse tomando en cuenta la filiación política de quienes vayan a ser o sean nombrados para los referidos desempeños, esto es, en tratamiento de favor al efectuar el nombramiento respectivo –si como tal puede estimarse ese acto– o discriminando en contra al no hacer o no poder hacer el nombramiento a determinada persona, en razón de su filiación política;
Tal es la cuestión central que, referida a las regulaciones de los otros incisos del mismo parágrafo, y en especial al penúltimo, sobre llamamiento simultáneo a otros partidos o a miembros de las Fuerzas Armadas para desempeñar cargos en la Administración Pública salvo los de la Carrera Administrativa, conduce al demandante al sostener que como las disposiciones de ley prohíben lo que hay necesidad de hacer conforme a la Constitución, la contradicción entre ellas es flagrante; y que si la paridad hasta aquella fecha de 1978 es excluyente o constituye un monopolio, es decir, que solo pueden ser nombrados para aquellos cargos ciudadanos afiliados a los partidos liberal y conservador, las normas de ley son inconstitucionales, por la razón dicha de prohibir una discriminación política que requiere la Carta, estimando, en cambio, el mismo acusador, que si el inciso 4º del mencionado parágrafo está vigente desde 1968, esto es, que, a pesar de aquella regla sobre paridad hasta 1978, ella no es excluyente (porque “lo anterior no obsta” para el llamamiento simultáneo a la administración de miembros de otros partidos o de las Fuerzas Armadas) la prohibición de ley es constitucional “porque no sería forzoso para ejercer el poder de nombrar, determinar la afiliación política del agraciado”.
Para nosotros esas afirmaciones u opiniones del actor son equivocadas, pues concluyen, la primera, de modo que no está contenido en el supuesto que la precede y, las otras, en forma opuesta a cualquier entendimiento del parágrafo sometido a exégesis. En efecto:
A) El artículo 120 de la Constitución versa sobre las atribuciones del Presidente de la Republica como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa y consagra, como primera, la relativa al libre nombramiento y separación de los Ministros del Despacho, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Directores o Gerentes de los Establecimientos Públicos Nacionales. Su parágrafo, sin embargo, ordena, respecto de ministerios, gobernaciones, alcaldías y demás cargos de la Administración que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, que la paridad de los partidos conservador y liberal se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1978; que para preservar, después de esta fecha, con carácter permanente, el espíritu nacional en la Rama Ejecutiva y en la Administrativa Pública, el nombramiento de los citados funcionarios se hará en forma tal que se dé participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República; que si dicho partido decide no participar en el Ejecutivo, el Presidente constituirá libremente el gobierno en la forma que considere procedente; que lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la Administración Pública, y que la reforma de lo establecido en este parágrafo requerirá los dos tercios de los votos de los asistentes de una y otra Cámara.
Este es, pues, un precepto constitucional sobre facultad del Presidente para nombrar y separar libremente los Ministros del Despacho, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Directores o Gerentes de los Establecimientos Públicos Nacionales; y que, en su parágrafo, después de reiterar esa atribución del Presidente respecto de los Ministros del Despacho, ordena que la paridad de los partidos liberal y conservador, en ministerios, gobernaciones, alcaldías y cargos que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se mantenga hasta el 7 de agosto de 1978. Es decir, que la atribución para nombrar, en el Presidente respecto de aquellos primeros cargos, y en quienes deban proveer los demás, ha de ejercitarse con obligación de mantener la igualdad entre liberales y conservadores hasta la fecha señalada. Lo que implica, ciertamente, que al efectuarse las designaciones hay que atender a la filiación política de los nombrados para realizar aquellas distribución o composición institucional. Vale concluir, en ordenación primordial, que al compararse el número de los puestos servidos por los liberales con el de los servidos por los conservadores, hasta el 7 de agosto de 1978, resulte igualdad entre ellos.
Se trata, en consecuencia, y hasta 1978, de una distribución en partes iguales, entre liberales y conservadores, de los cargos referidos, la cual obliga a considerar la filiación política de quienes vayan a servirlos. Por lo que el asunto no puede juzgarse en términos de discriminación política, en el sentido de favorecer o de perjudicar en razón de las afiliaciones de los ciudadanos, sino en el de composición de la Administración Pública, fuera de la Carrafa Administrativa que motivos histórico-políticos repartieron entre liberales y conservadores y que por ello limita la atribución para nombrar.
En cambio, la norma legal o la proposición jurídica que el acusador destaca como violadora de lo anterior, prohíbe a los servidores públicos tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra. Es un mandato de imparcialidad, de comportamiento oficial, de rectitud en el desempeño de los cargos públicos, de amplio respaldo, además, en la concepción institucional de las autoridades de la república y en los derechos y en las garantías constitucionales.
Lo uno, lo precisado en aquel primer término, es regulación de la atribución de nombrar, en razón de la composición constitucional de la Administración Pública; lo otro, lo segundo, es conducta oficial, comportamiento imparcial de los funcionarios respecto de los ciudadanos. Y no se insista, descaminadamente, en que esa composición determina consideración discriminatoria sobre afiliación política, para que pueda ser cumplida, ya que no se la instituyó para dar trato de favor a los ciudadanos o en contra de ellos, ni para colocar en inferioridad a una persona o colectividad, que es en lo que consiste la discriminación legalmente prohibida; sino para que no hubiese superioridad ni inferioridad entre liberales y conservadores, por las razones aludidas, y que en 1968 expresamente se prolongó hasta el 7 de agosto de 1978.
En el fondo, el planteamiento del acusador, examinado hasta aquí, obedece a una distorsión de conceptos. Pues cuando se dice que la Constitución discrimina u obliga a discriminar y la ley prohíbe hacerlo se predican los términos y los propósitos de aquélla en un mismo sentido que los de ésta, confundiéndolos, cuando ellos son muy distintos y no aceptan tal confusión. En efecto, en la Constitución, lo que se afirma como discriminación es distribución paritaria de cargos hasta 1978, entre liberales y conservadores, que limita la facultad de nombramiento o la regula obligándola a que se ejercite de modo por el que se realice la igualdad entre ellos; en la ley, la discriminación es consideración de la filiación política de los ciudadanos para darles trato de favor o para perjudicarlos, prohibiéndola. La regla superior no es para que se haga lo que rechaza la segunda, esto es, para colocar en situación de inferioridad a las personas o a las colectividades por motivos políticos, que es en lo que consiste la discriminación que prohíbe la ley, sino para mantener entre los dos partidos a que el precepto se refiere, la condición igual, la distribución en los cargos que desde el plebiscito de 1957 se denomina paritaria, en el derecho público colombiano.
De donde ha de concluirse que la ley no viola la norma superior, pues contiene un concepto y se refiere a un campo de actuación distintos del concepto que instituye la Constitución y del ámbito que le asigna. En este punto, por lo tanto, compartimos la decisión mayoritaria, adicionando sus razones o expresándolas de modo diferente.
B) Para el acusador, si la paridad es excluyente hasta 1978, la norma acusada es inexequible y, por el contrario, estará de acuerdo con la Carta si ésta no contiene tal “monopolio”. Aquello (como ya se vio) porque la ley prohíbe discriminar, dar trato de favor o adverso a los ciudadanos por consideraciones políticas, cuando el estatuto obliga a que solo liberales y conservadores, hasta esa fecha, sean nombrados para los cargos varias veces referidos, lo cual impone una calificación de ese orden. Lo segundo –la exequibilidad– porque pudiendo ser llamados a la administración otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas, no es forzoso determinar la filiación política del agraciado, para ejercer el poder de nombrar.
Sin embargo, excluyente o no la dicha paridad constitucional; haya obligación de mantenerla hasta 1978, entre liberales y conservadores, en forma que solo los afiliados a esos partidos puedan ser llamados a los cargos públicos que no sean de la Carrera Administrativa o no haya esa obligación por virtud del inciso 4º del parágrafo en examen (que es lo que se pretende); sea cual fuere el contenido del ordenamiento constitucional, éste obliga a atender “la afiliación política del agraciado”, de modo “forzoso”, pues si del mal denominado monopolio se trata sólo podrá nombrarse a los afiliados a los mencionados partidos liberal y conservador, discriminando al efecto, en favor de ellos y en contra de quienes no pertenezcan a ellos, según la estudiada distorsión del acusador; mas si no hay tal monopolio siempre habrá que atender a la filiación política del agraciado, para poder definir que su nombramiento realiza –cuando de liberal o conservador se trate– la igualdad no excluyente, pero igualdad entre los dichos partidos, o para precisar asimismo que el nombramiento o los varios que se hagan no la afectan, cuando se trate de miembros de otros partidos o de las Fuerzas Armadas. De todos modos, con monopolio o sin él, habría que calificar la filiación política del nombrado, para efectos de la paridad, excluyente o no excluyente o restante, De todo lo cual aparece, en el orden del planteamiento del actor, que siempre habría que discriminar, y la ley que prohíbe hacerlo sería inconstitucional. Se ostenta, y esta es la conclusión debida, que el argumento carece de validez, y que la declaración de constitucionalidad no significa que la paridad no es excluyente.
III) El Magistrado de la Sala Constitucional doctor Sarria llega también a la declaración de exequibilidad, pero en el entendimiento de que la Carta no establece la denominada paridad excluyente. Sus razones no constituyen motivación del fallo, y la exposición de las nuestras, con base en la necesidad que observamos en la primera parte de este escrito, se contrae a lo que estimamos pertinente.
Afirmamos inequívoca la consagración constitucional de la paridad hasta el 7 de agosto de 1978. Esa paridad está referida en forma expresa a los partidos liberal y conservador, no sólo en el parágrafo que se examina sino en otros varios preceptos de la Constitución vigente. Extraer de sus reglas posibilidades que se separen de aquel criterio cardinal contraría sus términos y sus propósitos y desconoce sus motivos en la historia y en la política colombianas.
En efecto: La letra del primer inciso del parágrafo mencionado estatuye que “la paridad” de los dichos partidos se mantendrá hasta la fecha que señala en forma expresa. La determinación es clara en el artículo y en el verbo que emplea la norma, frente a los cuales no es posible entender nada distinto en relación con los partidos que constituyen la paridad, ni respecto del tiempo que debe conservarse o prorrogarse: paridad entre liberales y conservadores, y no entre miembros de otros partidos ni con ellos ni en la parte que reste al nombrárseles, ni con menos duración.
Los tres incisos siguientes del precepto constitucional regulan diversas ocurrencias para después de la fecha indicada, en frase que tampoco puede remitirse a duda. Y sólo el inciso quinto es el que vuelve sobre todo el parágrafo, para los efectos de su reforma.
El lenguaje marca, pues, respecto de lo dicho, una fecha expresa, antes de la cual no pueden darse las situaciones que se contemplaron para después de ella.
Desde el punto de vista lógico, incorporar la excepción del inciso cuarto en la regla del primero es destruirlo, pues aunque se arguya que la paridad, como igualdad entre liberales y conservadores, numéricamente puede conservarse, ella ya no será en mantenimiento de la expresamente determinada sino en modificación de la misma y en contrariedad con lo primeramente dispuesto.
En cuanto a la historia, bien conocida es la que determinó el concepto de paridad en el derecho colombiano. Que tiene un sentido propio de responsabilidad conjunta de los partidos liberal y conservador; que fue la generadora del plebiscito de 1957 y la instituida por él; y la que debe mantenerse hasta el 7 de agosto de 1978.
Cualquiera que sea el método de interpretación que se aplique (el exegético, el lógico, el histórico, el teleológico, y aun el de la combinación de todos ellos) se exhibe un mismo resultado: el de la paridad así concebida e instituida, la cual debe prolongarse hasta 1978.
Todavía más, si se completa el examen con referencias a los otros textos que consagran la dicha institución (para aludir a todos los métodos que menciona el Procurador, en vista que también estima infundados los cargos del demandante) se encontraría, conforme al método sistemático, que la paridad tiene en el derecho colombiano un sentido específico y una composición esencial. Así, el parágrafo transitorio del artículo 83, sobre derogación o reforma de los textos constitucionales relativos a la alternación de los partidos liberal y conservador en la Presidencia de la República y a la paridad en el Senado y en la Cámara de Representantes, requirió, hasta el 7 de agosto de 1974, el voto favorable de los dos tercios de los asistentes, e igual votación se exige hasta el 7 de agosto de 1978 para la derogación o reforma de la paridad de los mismos partidos en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo de Estado. Según los artículos 136 y 148 (12 del plebiscito de 1957) estas corporaciones son paritarias, vocablo también de nuestro derecho político que significa composición por partes iguales de liberales y conservadores; y el parágrafo transitorio del artículo 172 sobre elecciones para Senado y Cámara, Asambleas y Concejos estableció las reglas para que dejara de regir “la composición paritaria de dichas corporaciones”. Por donde el concepto de paridad, en el conjunto sistematizado de disposiciones constitucionales significa, respecto de partidos políticos, el liberal y el conservador.
Por esto, entre otras muchas razones, es erróneo interpretar los textos de génesis singular, con el criterio que se emplea para la dogmática general de la Constitución, o pretender, para la exégesis de ellos, eventuales ocurrencias posteriores. A más de que se les desconoce a esas normas, inclusive al inciso primero del parágrafo 120-1 de la Carta, su carácter temporal e integrante de un sistema que nuestra literatura política ha llamado de “desmonte” y que precisamente procura el retorno gradual o paulatino del país al funcionamiento de la democracia sin las dichas restricciones. Para expresarlo directamente, no se le puede pedir a un texto concebido para poder llegar a la “dogmática” en determinada fecha, que la realice antes de la misma. Y la pretensión de que los hechos posteriores o nuevos sirvan, en estas materias, para interpretar las normas, olvida que, si son tales, no están contenidos en ellas.
Tampoco es fundada la opinión de que como la reforma de 1968 comporta cambios de importancia en el régimen plebiscitario, en ella se estableció la paridad no excluyente o restante. Dicho régimen recibió, en ésa reforma, varias modificaciones; pero entre ellas no estuvo la de la paridad en esa forma supuesta, a partir de 1968. Por el contrario, la que se mantuvo, por norma de imperio temporal pero de ese vigor, fue la paridad del plebiscito entre liberales y conservadores hasta el 7 de agosto de 1978, y fue ella la que se “desmontó” conforme a reglas que preservaran, “con carácter permanente”, “después de la fecha indicada” el espíritu nacional. Es inexacta, asimismo, la alegación de que el Gobierno la hubiese propuesto en proyecto de acto legislativo. Lo que expresó el señor Ministro del ramo y actual Presidente de la República, doctor Misael Pastrana Borrero, fue que el Gobierno vería con satisfacción “que al estudiarse este proyecto se produjera en el Congreso una decisión favorable, a la participación de nuevos partidos en la vida política”, que es cosa muy distinta a la afirmada, y que, además, estuvo precedida de advertencia acerca de que ella “alteraría la paridad en las corporaciones públicas”, expresión que claramente se refería a la conocida y practicada hasta entonces, de origen plebiscitario. Y lo que resolvió el Congreso fue mantener la de liberales y conservadores hasta 1978 y “desmontarla” después de esta fecha.
Se dice, finalmente, que el dicho inciso cuarto se refiere tanto a los miembros de los otros partidos como a los de las Fuerzas Armadas, por lo cual no se entiende la exclusión de los primeros y no la de los otros antes de 1978, cuando, en la realidad, éstos sí son llamados a los cargos que veda para los otros partidos la exégesis del “monopolio”. Esta alegación no consulta ninguno de los métodos de interpretación reseñados, ni tiene solidez para destruir las conclusiones nuestras, fundadas en ellos. Aspira a introducir esos “otros partidos” en aquel inciso primero de la paridad hasta 1978, valiéndose, para ello, de una frase que se intercaló en la regulación relativa, para el futuro, a los miembros de las Fuerzas Armadas, y que no figuraba en los proyectos de actos legislativos.
Los documentos oficiales sobre la reforma de 1968 muestran que la, confusión se produjo en los finales de su aprobación y sin el alcance que ahora se pretende.
En el concepto de paridad que se instituyó en 1957 no se consideraron partidos distintos del liberal y del conservador. Por el contrario, al plebiscito se le señaló como objeto primordial el de que esos dos partidos tuviesen conjuntamente la responsabilidad del Gobierno y que éste se ejerciera a nombre de los dos, agregándose, también en forma expresa, que los miembros de las Fuerzas Armadas podían ser llamados a desempeñar cargos en la Administración Pública. La paridad, pues, desde su concepción, es gobierno de responsabilidad conjunta de liberales y conservadores, que lo ejercen a nombre de estos dos partidos, con la permisión institucional de que sean llamados a la administración los miembros de las-Fuerzas Armadas.
El artículo 4º del plebiscito fue derogado expresamente, en razón de su ordenamiento primero sobre participación en el ministerio de los partidos políticos en forma distinta a como se la estableció por el sistema del denominado “desmonte”, pero no por su regla sobre participación de las Fuerzas Armadas en cargos públicos. Esta se conservó en el concepto de la paridad prolongada hasta 1978; y para después de esta fecha, terminada dicha paridad y necesitándose derogar el texto 4º del plebiscito, se la reprodujo en el inciso penúltimo del parágrafo estudiado, como regulación futura de carácter permanente. La adición que se hizo en esta regla de “los otros partidos” solo tiene, pues, este alcance de futuro. El llamamiento de miembros de las Fuerzas Armadas realiza, entonces, desde 1957, la paridad entre liberales y conservadores en Gabinete de número impar, y se ciñe a la concepción plebiscitaria, que es la que el parágrafo del artículo 120-1 ordena mantener hasta el 7 de agosto de 1978. Por donde los otros partidos, que nunca estuvieron en dicha concepción, no quedan igualmente involucrados y la permisión u opción, como también se la denomina, sólo ha de empezar respecto de ellos “después de la fecha indicada”.
IV) Por todo lo anterior concluimos indubitablemente que la paridad de nuestro derecho político constituye gobierno de responsabilidad conjunta de liberales y conservadores, que se ejerce a nombre de los dos, con facultad para que los miembros de las Fuerzas Armadas sean llamados a cargos de la Administración Pública, según su concepción plebiscitaria y conforme a entendimiento nacional desde entonces. Esa paridad y no ninguna otra debe mantenerse hasta el 7 de agosto de 1978, por ordenamiento de la reforma de 1968 en norma que, con otras del orden constitucional, integra el sistema de lo que se ha denominado “el desmonte” o retorno gradual, a través de fechas que fueron expresamente señaladas, a la democracia política, al debate civilizado por el poder, a la lucha de los partidos con preservación de la paz y del espíritu nacional. Y no podemos acoger, por lo tanto, ninguna exégesis distinta, que contraría todos los métodos de interpretación. Hasta el 7 de agosto de 1978, en consecuencia, la paridad ha de realizarse institucionalmente entre liberales y conservadores, con permisión constitucional para que sean llamados a la Administración Pública los miembros de las Fuerzas Armadas. Y “los otros partidos” sólo pueden serlo “después de la fecha señalada”.
Lo que consignamos aquí, con todo respeto, en adición a las razones de la parte motiva del fallo que suscribimos; en discrepancia con el silencio que mantuvo respecto de cuestión primordial que estimamos debió definirse y en desacuerdo también con las opiniones del demandante y con el escrito del Magistrado disidente de la Sala Constitucional.
Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago.
Fecha ut supra.
|
| Cámara de Representantes de Colombia | Información legislativa www.camara.gov.co |
|
| Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© ISSN 2145-6607, "Leyes 1968 a 1991 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad", 1o. de abril de 2011. |
| Incluye análisis de vigencia expresa y análisis de fallos de constitucionalidad publicados hasta 1o. de abril de 2011. |
| La información contenida en este medio fue trabajada sobre transcripciones realizadas a partir del Diario Oficial; los fallos de constitucionalidad fueron suministrados por la Corte Constitucional. Cuando fue posible se tomaron los textos del Diario Oficial publicados por la Imprenta Nacional en Internet. |
| Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor y forma de presentación están protegidas por las normas de derecho de autor. En relación con éstas, se encuentra prohibido el aprovechamiento comercial de esta información y, por lo tanto, su copia, reproducción, utilización, divulgación masiva y con fines comerciales, salvo autorización expresa y escrita de Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Para tal efecto comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida. |