ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA

La titulación de inmuebles, respecto a personas que no sean colombianas por nacimiento, o personas jurídicas extranjeras. La promulgación de las leyes o de los decretos-leyes y la vigencia de los mismos.

Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena. – Bogotá, D. E., septiembre 11 de 1973.

(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).

Aprobado según Acta número 30 de agosto 30 de 1973.

El ciudadano Gilberto Moreno, en ejercicio de la acción que concede el artículo 214 de la Constitución, pide que se declare inexequible, por entero, el Decreto 255 del 22 de febrero de 1973, por el cual se desarrolla el artículo 36 de la Ley 1 de 1972 y se ejercen las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 26 de la misma Ley 1ª de 1972.

Tenor del acto acusado.

“DECRETO NUMERO 255 DE 1973

(febrero 22)

“por el cual se desarrollan los artículos 26 y 36 de la Ley 1ª de 1972.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972,

“Decreta:

“Artículo 1º. Los Notarios del país y los Cónsules en el extranjero no podrán autorizar escrituras mediante las cuales se traspase el dominio de inmuebles ubicados en el archipiélago de San Andrés y Providencia a favor de personas naturales que no sean colombianas de nacimiento o de personas jurídicas extranjeras, sino cuando en el mismo instrumento se protocolice la prueba de que el inmueble que se traspasa salió del patrimonio nacional antes de la i vigencia del Decreto 1415 de 1940.

“Artículo 2º. El Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de San Andrés no podrá inscribir en el registro público ningún acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, traslación o extinción del dominio o de otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces ubicados en el archipiélago de San Andrés y Providencia que haya sido otorgado a favor de personas jurídicas extranjeras o de personas naturales que no sean colombianas de nacimiento, cuando dicho inmueble haya salido del patrimonio nacional con posterioridad a la vigencia del Decreto 1415 4e 1940.

“Artículo 3º. La Superintendencia de Notariado y Registro velará por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores, y tomará todas las medidas de vigilancia y control que sean necesarias para el efecto.

“Artículo 4º. En desarrollo del inciso 1º del artículo 36 de la Ley de 1972, el Gobierno Nacional, constituido para estos efectos por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional dictará las correspondientes resoluciones de expropiación.

“Artículo 5º. En desarrollo del inciso 2º del artículo 36 de la Ley 1ª de 1972, el Gobierno Nacional, constituido para estos efectos por el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura, dictará las correspondientes resoluciones de expropiación.

“Artículo 6º. Con base en las resoluciones a que se refieren los dos artículos precedentes, el Fiscal Promiscuo ante el Juzgado Promiscuo Territorial y de Circuito iniciará los juicios de expropiación, tanto de los inmuebles que hayan sido adquiridos con violación del artículo 5º del Decreto 1415 de 1940, como los demás que deban adelantarse en cumplimiento del inciso 1º del artículo 36 de la Ley 1ª de 1972.

“Artículo 7º. Los juicios de expropiación a que se refiere el artículo anterior se tramitarán, en lo pertinente, por el procedimiento señalado en los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil.

“Artículo 8º. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición.

“Publíquese y cúmplase.

“Dada en Bogotá, D. E., a 22 de febrero de 1972”.

Otros textos.

Conviene transcribir las disposiciones que cita el acto transcrito, a saber:

“LEY 1ª DE 1972

(febrero 8)

“por la cual se dicta un estatuto especial para el archipiélago de San Andrés y Providencia.

“El Congreso de Colombia

“Decreta:

“Artículo 26. Facúltase al Gobierno para que dentro del año siguiente a la promulgación de la presente Ley expida normas y procedimientos especiales de titulación de inmuebles en el archipiélago de San Andrés y Providecia <sic>, los cuales regirán por tiempo determinado.

“Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1415 del 18 de julio de 1940, el Gobierno promoverá las acciones a que hubiere lugar, tendientes a recuperar los terrenos ubicados en las costas del archipiélago, que habiendo sido adjudicados como baldíos, han sido traspasados a ciudadanos extranjeros.

“………………………………………………………………………………………….

“Artículo 36. Por razones de soberanía nacional, decláranse de utilidad pública las tierras o zonas costeras del archipiélago de San Andrés y Providencia.

“Las propiedades adquiridas con violación del artículo 5º del Decreto 1415 de 1940, podrán ser expropiadas, por razones de equidad, sin indemnización previa, de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional”.

“DECRETO 1415 DE 1940

(julio 18)

“por el cual se dictan algunas disposiciones sobre adjudicación de terrenos baldíos.

“……………………………………………………………………………………….

“Artículo 5º. Los terrenos baldíos ubicados en las costas nacionales y en las regiones limítrofes con las naciones vecinas, ya se trate de los lotes intermedios reservados por el artículo 52 del Código Fiscal o de los no reservados, podrán en adelante ser adjudicados de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia, únicamente a colombianos de nacimiento.

“Parágrafo. Los terrenos baldíos adquiridos de conformidad con este artículo no podrán ser traspasados a extranjeros a ningún título”.

Violaciones invocadas.

El demandante expone algunas reflexiones acerca del artículo 26 de la Ley 1ª de 1972 y formula un cargo de inconstitucionalidad así: “... y sobre los antecedentes, que no razones, antes expuestos, se concluye sin dificultad que el Gobierno carecía en absoluto de facultad para expedir las disposiciones acusadas”. La acusación transcrita que comprende la totalidad del Decreto 255, supone violación del artículo 118-8 en relación con el 76-12 de la Carta.

El actor formula además diversos cargos contra todos y cada uno de los artículos del Decreto 255. Conforme a bien lograda síntesis hecha por el Procurador General de la Nación, las acusaciones pueden agruparse de la siguiente manera.

a) El artículo 1º es inexequible porque:

1. No existe norma positiva, ni en ese Decreto ni en el 256 se dicta (sic), de acuerdo con lo cual la venta de bienes en el archipiélago queda (sic) sometida a requisitos especiales;

2. Hace extensiva a nacionales por adopción la obligación de cumplir requisitos no establecidos en ninguna ley;

3. Priva a los extranjeros de derechos que le concede el artículo 11 de la Constitución;

4. Se refiere a todas las tierras del archipiélago y no existe disposición “sustancial” que impida en él las ventas a nacionales y extranjeros, pues el Decreto 1415, de emanar de allí la facultad y no del 26 como afirma el Decreto, se refiere solo a las costas, y

5. El artículo 26 se refiere a normas y procedimientos especiales de titulación y el artículo 1º no se refiere a eso.

b) El artículo 2º acusado merece los mismos cargos del y además impide el registro de providencias judiciales, administrativas y arbitrales con lo cual viola los artículos 58, 141 y 164 de la Carta, puesto que impide el cumplimiento de sentencias, y por lo tanto viola también el 55 al no respetar la separación de funciones y el ordinal 2º del 119 puesto que el Presidente en vez de velar porque se administre pronta y cumplida justicia lo impide.

c) El 3º es inexequible también por violación del 119.2 de la Carta y porque ordena a subalternos transgredir esa norma constitucional.

d) Los artículos 4º y 5º también resultan inconstitucionales porque se extralimitan en relación con las facultades del artículo 26 de la Ley 1ª de 1972, ya que éste no autoriza al Gobierno para expropiar, y porque además la distribución de los negocios según sus afinidades (art. 57 C. N.) ha de atenerse y para el caso correspondería al Ministro de Justicia y no a los de Defensa y Agricultura.

e) Es igualmente violatorio de la Constitución el artículo 6º porque ella no autoriza fiscales civiles, penales y promiscuos sino simplemente fiscales (art. 142) y porque esos funcionarios deben tener la misma categoría, remuneración, privilegios y prestaciones que los judiciales ante quienes ejercen su cargo y aquí no coincide la categoría.

Además porque de conformidad con los artículos 5º y 6º de la Carta la ley no puede suprimir municipios, con lo cual resulta también inconstitucional el artículo 3º de la Ley 1ª de 1972 que suprimió el Municipio de San Andrés y, por último, en razón de que los Ministros de Gobierno y Justicia y no los de Defensa y Agricultura son los indicados para representar al Gobierno en asuntos de expropiación.

f) El 7º es inexequible porque modifica los artículos 451 y 459 del Código de Procedimiento Civil sin expresar en qué sentido y por qué el artículo 26 de la Ley no faculta al Gobierno para tales efectos.

g) Por último, el 8º es inconstitucional porque dispone que el Decreto entra a regir desde la fecha de su expedición y en cambio el artículo 53 del C. R. P. M. en relación con los artículos 85 y 89 de la Carta disponen que las leyes deben promulgarse.

Concepto del Procurador.

El Jefe del Ministerio Público luego de compendiar los cargos de la demanda, estima que el Decreto acusado guarda tal conexión con el 1415 de 1940, que no es dable resolver sobre el primero sin que ello tenga inevitable reflejo en la aplicación del segundo. Por donde colige que los ordenamientos citados forman una proposición jurídica completa, que no permite demandas separadas acerca de ellos, circunstancia que hace inepta la que hoy se estudia.

Pero dado que el artículo 5º del Decreto 1415 fue declarado exequible, como unidad jurídica independiente, en sentencia del 9 de agosto de 1973, se impone, de la misma manera, resolver sobre la constitucionalidad del Decreto 255.

Consideraciones.

Primera.

El Decreto demandado se halla incluido en una serie de preceptos ligados entre sí. Conviene hacer una rápida descripción de ese cuadro normativo.

Conjunto de preceptos.

Segunda.

Al Estado pertenece el territorio nacional, y de éste hacen parte, con otros inmuebles, las tierras baldías, cuya apropiación, adjudicación y recuperación corresponde a la ley reglamentar (V. arts. 4º, 202, 76-21 C. N.)

El artículo 5º del Decreto 1415 de 1940, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y que la Corte declaró constitucional en sentencia del 9 de agosto de 1973, dice: 1º que los terrenos baldíos ubicados en las costas nacionales y en las regiones limítrofes únicamente podrán adjudicarse a colombianos de nacimiento; 2º que los terrenos así adquiridos no podrán ser traspasados a extranjeros.

El archipiélago de San Andrés y Providencia pertenece a Colombia y, geográficamente, está ubicado en una zona limítrofe (V. art. 3º, inciso 2º, C. N.).

El artículo 5º comenzó a regir el 18 de julio de 1940, día de su promulgación.

Del modo descrito, y desde el 18 de julio de 1940, la adquisición de baldíos en el archipiélago de San Andrés y Providencia se reservó a los colombianos de nacimiento, sin que el dominio de la misma clase de bienes pudiera trasferirse a extranjeros.

De otra parte el inciso 1º del artículo 26 de la Ley 1ª de 1972 (reconocido como constitucional en sentencia de 4 de septiembre de 1973) concedió facultades extraordinarias al Gobierno para que dentro del año siguiente a su promulgación, expidiera normas y procedimientos especiales de titulación de inmuebles en el archipiélago de San Andrés y Providencia.

El parágrafo del mismo artículo 26, así mismo exequible, ordena que “de conformidad can lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1415 del 18 de julio de 1940, el Gobierno promoverá las acciones a que hubiere lugar, tendientes a recuperar los terrenos ubicados en las costas del archipiélago, que habiendo sido adjudicados como baldíos, han sido traspasados a ciudadanos extranjeros”.

Y el artículo 36 de la Ley 1ª reza:

“Por razones de soberanía nacional, declárense de utilidad pública las tierras o zonas costeras del archipiélago de San Andrés y Providencia.

“Las propiedades adquiridas con violación del artículo 5º del Decreto 1415 de 1940, podrán ser expropiadas, por razones de equidad, sin indemnización previa, de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional”.

Tercera.

Los artículos 1º a 7º del Decreto 255 del 22 de febrero de 1973, se dictaron oportunamente en uso de las facultades de que se ha hecho mérito; pero el demandante reputa que dichas autorizaciones no los justifican, por lo cual debe procederse a indagar si hay o no justedad entre éstas y aquéllas. Al hacerse esta confrontación, se reparará en otros aspectos de exequibilidad.

El Decreto 255 y las facultades extraordinarias.

Cuarta.

El artículo 26 de la Ley de 1972 habilitó al Gobierno para reglamentar la titulación de bienes raíces en San Andrés y Providencia, esto es, para expedir normas sobre los actos y documentos en que consten los respectivos derechos y su registro.

Quinta.

El artículo 1º del Decreto 255 acusado no permite a los Notarios y Cónsules en él extranjero autorizar escrituras mediante las cuales se traspase el dominio de inmuebles situados en San Andrés y Providencia a favor de personas naturales que no sean colombianas de nacimiento o de personas jurídicas extranjeras sino cuando en el mismo instrumento se protocolice la prueba de que la finca que se traspasa salió del patrimonio nacional antes dé la vigencia del Decreto 1415 de 1940. A ojos vistas, y ello es correcto, el artículo del Decreto 255 consolida el parágrafo del artículo 5º del Decreto 1415 sobre transferencia a determinadas personas de baldíos ubicados en costas o regiones limítrofes y por ende en el citado archipiélago. A ese fin es pertinente que se exija la protocolización de un escrito complementario y demostrativo de una circunstancia referente al instrumento principal. Se trata de una medida, de un procedimiento dirigido a completar una titulación de inmuebles, que es la materia contemplada en las autorizaciones conferidas por el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972. No se ve oposición con éste, ni con otras disposiciones. El cargo es infundado.

Sexta.

El artículo 2º del Decreto 255 de 1973 invoca también al Decreto 1415 de 1940, por el cual se prohibió, en señalados casos, la adquisición y transferencia de baldíos en las costas nacionales y en las regiones limítrofes, dentro de las cuales se encuentran las islas de San Andrés y Providencia; y al efecto veda al Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de San Andrés que inscriba cualquier acto relativo a derechos reales “sobre bienes raíces ubicados en el archipiélago de San Andrés y Providencia que haya sido otorgado a favor de personas jurídicas extranjeras o de personas naturales que 110 sean colombianas de nacimiento, cuando dicho inmueble haya salido del patrimonio nacional con posterioridad a la vigencia del Decreto 1415”. Como el registro de una escritura, al igual que su otorgamiento, es trámite necesario a la titulación de inmuebles, caben, respecto del artículo 2º del Decreto 255, las mismas razones que explican la constitucionalidad del precepto que lo antecede. Es exequible.

Séptima.

El artículo 3º del Decreto 255 atribuye a, la Superintendencia de Notariado y Registro funciones de vigilancia y cumplimiento relativamente a los artículos 1º y 2º que se dejan estudiados. No hay pugna con ningún texto de la Carta.

Octava.

Los artículos subsiguientes del Decreto 255, distinguidos con los números 4º, 5º 6º y 7º, en cuanto prevén adelantamiento de diligencias administrativas y de procesos de expropiación, tienden a corregir posibles vicios en títulos de dominio posteriores al 18 de julio de 1940, y por ello se hallan igualmente dentro del marco de las autorizaciones extraordinarias que versan precisamente sobre esa materia de la titulación de inmuebles por medio de normas y procedimientos especiales, y constan en el artículo 26 de la Ley 1ª antes copiado.

Novena.

Además, si el Presidente de la República consideró que los Ministros de Defensa Nacional o de Agricultura, en los casos señalados en los artículos 4º y 5º dictaran con él las resoluciones que allí se contemplan, tampoco incurrió en violación de la Carta, ya que ésta, en su artículo 132, inciso 2º, dispone: “La distribución de los negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, corresponde al Presidente de la República”.

Décima.

Parecidas reflexiones caben respecto de los artículos 6º y 7º no solo porque se mantienen dentro de los límites y la finalidad perseguida por unas facultades extraordinarias relativas a normas y procedimientos especiales de titulación, sino por ser consecuencias de los textos precedentes, cuya constitucionalidad se deja vista.

El articulo final.

Undécima.

El último precepto del Decreto demandado, el 8º dice: “El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición” (22 de febrero de 1973) y fue promulgado el 14 de marzo del mismo año, en el Diario Oficial 33807.

Se arguye que ninguna ley o decreto puede regir sino desde su promulgación, a tenor del artículo 85 de la Carta, referente a las leyes propiamente dichas, pero también aplicable a los decretos que se dicten en uso de facultades extraordinarias. Así visto, el artículo 8º por prever para su vigencia el día de su expedición y no de promulgación, sería inconstitucional.

En conformidad con los artículos 81-5º, 85, 89 y 120-2º de la Constitución, la ley, en cuya elaboración participa el Ejecutivo, necesita, además de la aprobación del Congreso dada con arreglo a los procedimientos y requisitos exigigidos <sic> por el Código institucional, ser sancionada y promulgada por el Gobierno o, en defecto de éste, por el Presidente del Congreso. La promulgación consiste en insertar el texto del ordenamiento legislativo en el “Diario Oficial”. De ahí que la necesidad de la publicación, señalada en la Carta, sea ineludible, exigencia válida también para los decretos del Ejecutivo dictados en uso de facultades extraordinarias.

Decimasegunda.

Una vez promulgada, la ley debe cumplirse Muchas veces, en la práctica, ello no es dable inmediatamente porque sus disposiciones necesitan el complemento de otras normas, sobre todo ejecutivas, a menudo indispensables (V. art. 120-3º C. N.). De otra parte, si la ley guarda silencio sobre el momento de su vigencia, éste debe ser el de la promulgación, a falta de otra regla. Pero si un mandamiento legislativo prevé que su propia observancia comience antes o después de la publicación, a él hay que atenerse. Si por estas causas surgen dificultades de aplicación, habrá que observar lo que él mismo exprese, o lo que haya prescrito el legislador en forma general o bien lo que estatuya la Constitución, con primacía sobre cualquier otra pauta. Cuando una ley ordena que su vigencia empiece desde su expedición, o lo que es igual, desde su sanción, este es el punto en que comienza a producir efectos, a no ser que un mandato de linaje superior lo impida, caso que no se tiene presente. Los cánones del estatuto político antes invocados llevan a esta conclusión, conforme a la cual el artículo 8º que se examina es exequible.

Resolución

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es exequible el Decreto 255 de 22 de febrero de 1973, por el cual se desarrollan los artículos 26 y 36 de la Ley de 1972 y se ejercen facultades extraordinarias.

Publíquese, cópiese, comuníquese a los Ministros de Gobierno, Justicia, Defensa Nacional, Agricultura, insértese en la Gaceta Judicial archívese el expediente.

Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba, Medina, Ernesto Escallón V., José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza,

Secretario General.