IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO DE LA CERVEZA

La cesión de una renta nacional a los departamentos o municipios hecha por el Congreso mediante una ley, puede ser revocada total o parcialmente en la misma forma y para el futuro, respetando los recaudos efectuados, los cuales ya han entrado a formar parte del patrimonio de las entidades beneficiadas. – La Corte reitera sus fallos de 2 de junio de 1971 y 26 de febrero de 1973, cuyos vocablos claros y obvios, no permiten interpretaciones diferentes, como lo pretende la demanda.

Corte Suprema de Justicia.–Sala Plena .–

Bogotá., D. E., 3 de abril de 1973.

(Magistrado ponente, doctor Guillermo González Charry).

Aprobado según acta número 10 de 22 de marzo de 1973.

El ciudadano Carlos de la Espriella, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución, ha solicitado que se declare la inexequibilidad del artículo 23 del Decreto extraordinario número 1.90 de 1969, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 2º de la Ley 48 de 1968. El texto demandado dice:

"Artículo 23. El impuesto sobre el consumo de cervezas de que trata este Decreto es un impuesto de carácter nacional cuyo producto está cedido a los Departamentos, Intendencias y Comisarías y al Distrito Especial de Bogotá e incluye, a partir del 1° de marzo de 1969, la parte que recaude la Nación conforme al Decreto legislativo número 1665 de 1966".

La acusación se contrae de modo exclusivo a la locución inicial del artículo en cuestión en cuanto dice: "El impuesto sobre el consumo de cervezas de que trata este Decreto es un impuesto de carácter nacional...", contenido que la demanda encuentra violatorio de los artículos 76-12 y 13,118-8, 43; 5; 20; 30; 182; 183; 187; 191; 206, y 210 de la Constitución.

Los motivos de la infracción, que el actor indica, pueden sintetizarse así:

El 2º artículo de la Ley 48 de 1968 revistió al Presidente de las facultades extraordinarias por el término de sesenta días para establecer la base imponible del impuesto sobre consumo de cervezas, las tarifas y su forma de pago, la fecha del cobro del impuesto, la participación del Distrito Especial de Bogotá, y otras medidas de índole semejante, incluyendo entre ellas la cesión a los Departamentos, al Distrito Especial y a las Intendencias y Comisarías en proporción al consumo de cada sector, de la participación del 8% que tiene actualmente la Nación. Dentro de estas facultades nada hay que autorice al Gobierno para cambiar la naturaleza del citado impuesto, lo que hizo al llamarlo nacional, pues se trata de uno departamental.

Al proceder como se deja indicado, violó el artículo 76-12 de la Carta, por rebasar el límite de las facultades. El 118-8 por igual razón, toda vez que el Presidente, al dictar los decretos que en él se mencionan, debe contenerse dentro de las facultades recibidas. El 43, en cuanto arrebató a los Departamentos la atribución impositiva que allí se les señala: el 76-13, en cuanto el Congreso solo puede establecer las rentas nacionales, más no las departamentales. Y los restantes, incluyendo el 30, porque, en general, a través de la afirmación del decreto y de sus consecuencias, la autonomía impositiva y administrativa de los Departamentos, los bienes constitutivos de su patrimonio y sus derechos adquiridos, fueron enteramente desconocidos al convertir en nacional un impuesto que es eminentemente departamental y por lo mismo propiedad de los Departamentos.

En su oportunidad el señor Procurador General de lalación conceptuó que:

Una norma legal no es inconstitucional por el solo hecho de ordenar "traslado de rentas de los Departamentos a la Nación o a la inversa". Lo sería si interfiriera el recaudo, administración o manejo de una renta departamental, porque así infringiría las reglas de la Carta sobre autonomía administrativa de las entidades territoriales. Las competencias impositivas están delimitadas y no pueden confundirse. La descentralización de las rentas nacionales puede variar de orientación, según el criterio del legislador, sin que por ello se viole la Constitución. La propia ley de facultades que sirvió de fundamento al Decreto demandado, parte del supuesto implícito y obvio de que el impuesto al consumo de cerveza es nacional y, por tanto, el Decreto acusado al aceptarlo y desarrollarlo, se ha movido legítimamente dentro del límite propio de aquellas facultades. La Carta distingue entre descentralización fiscal y descentralización administrativa y lo que la Reforma de 1968 denomina el situado fiscal sin que estás nociones deban confundirse. En el caso presente ha tenido lugar una cesión fiscal de un impuesto nacional, según normas y proporciones determinadas por el legislador, en etapas primeras y posteriormente por el Gobierno legalmente autorizado por el Congreso.

La competencia de éste para fijar impuestos nacionales no varía en modo alguno por la circunstancia de que los ceda en todo o en parte a las entidades territoriales. Como el impuesto comentado es nacional, el artículo 23 del Decreto a

que se refiere la demanda se mantuvo dentro de la materia de las facultades extraordinarias, y como en ello radica la esencia de la acusación, ésta no debe prosperar, pues no hay en aquel texto asomo de inexequibilidad.

Consideraciones de la Corte

Toda la argumentación de la demanda y la creencia en una presunta infracción a la Carta, descansan en un equívoco notorio, no solo en cuanto al entendimiento del texto legal sino a la expresión de una anterior sentencia de la Corte. En efecto. Cuando el primero, objeto de la demanda, dice que el impuesto sobre consumo de cervezas es un impuesto de carácter nacional que se halla <sic> cedido a las entidades territoriales, cesión que incluye, a partir del 1° de marzo de 1969, la parte que recaude la Nación conforme al Decreto legislativo número 1665 de 1966, se limita a reconocer una verdad institucional, ampliamente admitida por la Corte, así como unos hechos cumplidos. En diferentes fallos, entre ellos el de 2 de junio de 1971 y el del 26 de febrero de 1973, se ha dicho claramente que el poder, impositivo corresponde primordialmente al Congreso y que el señalado a concejos y asambleas debe estar subordinado a la Carta Política y a la ley. Que la circunstancia de que en determinado momento el legislador ceda a entidades territoriales el producto de un impuesto de carácter nacional, no enerva, ni modifica, ni revoca una atribución constitucional que sigue perteneciendo al Congreso, al punto de que, cuando lo estime conveniente puede, en ejercicio de ella, derogar el tributo por estimar que la materia gravable, ya no debe serlo. Con este proceder en nada se afecta lo que la demanda estima como capacidad de los Departamentos para imponer tributos, ni se desconoce la autonomía administrativa que les ha dado la Constitución. Respecto a lo primero, uno es el impuesto nacional y otro el departamental. Aquél es el que legítimamente impone el Congreso por medio de ley, sobre una determinada actividad que constitucionalmente no se halle reservada a la esfera impositiva de las Asambleas. El impuesto departamental es el que, por excepción, y dentro del señalamiento anterior, pueden establecer las Asambleas para atender mejor los gastos de la administración departamental. El que establece la ley es nacional siempre, y sigue siéndolo, a pesar de que haya cedido su producto en todo o en parte, solo porque la competencia constitucional para imponerlo, modificarlo y aun aboliría, sigue perteneciendo al Congreso, de conformidad con los artículos 76-13, 43 y 210-1 de la Constitución.

El caso en estudio releva lo dicho. El impuesto de consumo de cervezas es nacional y se ha ido cediendo gradualmente, desde hace muchos años y por diferentes leyes, a los Departamentos y a los Municipios. Posteriormente se extendió la cesión en determinada porción al Distrito Especial de Bogotá. Restaba aún una parte que por lo dispuesto en el Decreto legislativo número 1665 de 1966, convertido en norma permanente por la Ley 48 de 1968, era recaudada por la Nación. Ahora y por ministerio de la ley de facultades número 48 de 1968 del Decreto extraordinario demandado, esa parte también se hace objeto de cesión a dichas entidades. ¿Podría la ley ceder el impuesto si fuera departamental, como lo afirma la demanda? Es obvio que no. Cuestión distinta es que las sumas cedidas, esto es, el producto del impuesto, una vez causado sea una pertenencia departamental o municipal, según el caso, que ya no puede ser desconocida por la ley. Pero ni tal cosa se dispone ahora ni la circunstancia jurídica de estar obligado el legislador a respetar ese bien, lo priva de su competencia constitucional para regular el impuesto en el futuro como lo estime más arreglado a las conveniencias del país.

Finalmente, cuando la Corte, en el fallo citado por el demandante, afirma que el impuesto de que se viene hablando dejó, en un momento dado de ser nacional para convertirse en departamental, no significó lo que ahora se le atribuye. Simplemente, con arreglo a su propio estudio constitucional del caso y teniendo en cuenta anteriores posiciones doctrinarias suyas, expresó que el producido del impuesto perdió el carácter nacional desde el momento de la cesión para convertirse en departamental, y, desde luego, solo en la medida en que hasta esa fecha la ley hubiera determinado la cuantía de la cesión. En parte alguna del fallo se dice o sugiere que los Departamentos pueden gravar a. su talante el consumo de cervezas, ni que pueden disponer de la porción no cedida por el legislador. Ni tampoco se toma disposición alguna que recorte la autonomía de los Departamentos en cuanto a la capacidad de disposición del producto cedido con arreglo a las finalidades que les han sido señaladas. Todos estos aspectos quedaron claramente expuestos en el fallo de 26 de febrero de 1973, cuyo contenido se reitera.

De lo anterior resulta que no hubo exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades que le otorgó la Ley 48 de 1968; m se lesionó la capacidad impositiva de los Departamentos; ni se les quebrantó derecho adquirido alguno, porque la cesión del producto del impuesto, no altera la capacidad constitucional del Congreso para regularlo. No resultan, tampoco, quebrantados los demás textos constitucionales citados por la demanda, ni otro alguno.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 23 el, Decreto extraordinario número 190 de 1969 en la parte que dice: " El impuesto sobre el consumo de cervezas es un impuesto de carácter nacional...".

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.

Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario