CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO

Los reglamentos autónomos o reglamentos constitucionales sus características. - Antecedentes constitucionales del artículo 120-14 de la Constitución. - Tal norma confiere al Presidente de la República “...un poder subordinante, propio, autónomo igual al de la ley y no compartible con el Congreso; y por eso los artículos 2º y 3º de la Ley 33 de 1971 son inexequibles ya que este organismo carece de competencia para dictar leyes en materia de ahorro privado.

Corte Suprema de justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 18 de agosto de 1972.

(Magistrado Ponente: Doctor Guillermo González Charry).

El ciudadano César Castro Perdomo, apoyándose en lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución, ha demandado de inconstitucionalidad los artículos 1º, 2º, 3º y 6º de la Ley 33 de 1971, que a la letra dicen:

“Artículo 1º. El Gobierno Nacional apropiará anualmente, durante el término de diez (10) años, una partida no menor de doscientos millones ($ 200.000.000.00) de pesos en términos de valor constante a 31 de diciembre de 1971 según los índices del Banco de la República para suscribir y pagar acciones de la clase “A” en la caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, partida que el Gobierno debe incluir en el proyecto de presupuesto, sin lo cual no será , aceptado por las comisiones de presupuesto del Congreso Nacional

“Parágrafo. El Gobierno abrirá los créditos y efectuará los traslados presupuestales que exija el cumplimiento de esta ley, si a ello hubiere lugar, para las vigencias de 1971 y 19.72

“Artículo 2º. La Caja de crédito Agrario, Industrial y Minero, mediante reglamentaciones de su Junta Directiva, podrá emitir y colocar entre sus prestatarios u otras personas, bonos o cédulas que generen recursos para sus programas. Tales reglamentos regirán desde la fecha en que la Junta Monetaria imparta su aprobación.

“Parágrafo. Modifícase así el artículo primero del Decreto 1083 de 1932.

“Artículo 3º. En adelante la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero queda exonerada de toda clase de inversiones forzosas, sobre sus exigibilidades. Los incrementos de los depósitos de ahorros que recaude la Caja Colombiana de Ahorros de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero serán invertidos en los programas propios de la Institución, conforme a reglamentaciones de su Junta Directiva.

“Parágrafo 1º. Modifícase así el artículo 1º de la Ley 20 de 1959, el artículo 10 del Decreto ley 1691 y el artículo 9º de la Ley 31 de 1965, en lo concerniente a inversiones forzosas de la Caja Colombiana de Ahorros de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.

“Parágrafo 2º. Las cantidades que, por mandato de las disposiciones mencionadas en el Parágrafo anterior, se hubieren invertido hasta la vigencia de esta ley, serán gradualmente liberadas hasta su total cancelación, por vencimiento, sorteos o amortizaciones finales, y entrarán a aplicarse a los programas previstos en el presente artículo.

“Parágrafo 3º. La Junta Monetaria, mediante resoluciones de carácter general señalará las tasas mínima y máxima de interés que reconocerán sobre sus depósitos las Cajas de Ahorros y las secciones de ahorro de los establecimientos de crédito.

“………………………………………………………………………………………

“Artículo 6º. Autorízase a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero para que, mediante reglamentaciones de su Junta Directiva y con la previa aprobación del Gobierno Nacional, constituya empresas filiales, en las cuales podrán participar entidades nacionales adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura u otras que desarrollen actividades en el sector agropecuario. Esas empresas deberán obedecer, en su estructuración y en su manejo, cuando ello fuera viable a juicio de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, a sanas políticas de descentralización y equilibrio regional”.

En opinión del demandante, los artículos transcritos violan el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta fundamental, porque, en síntesis, el Congreso al expedir la ley que los contiene, reglamentó una materia que le está vedada, pues que a partir de la enmienda constitucional de 1968 pasó a ser de la competencia exclusiva del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. “...tales disposiciones contienen -dice la demanda- pautas intervencionistas de la actividad de una persona jurídica de Derecho Público y de Derecho Privado (sic) como es la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero de Colombia, la cual como es de público conocimiento entre sus objetivos contempla la (sic) del manejo y aprovechamiento y la inversión de fondos provenientes del ahorro privado, y resulta que siendo privativa la competencia del señor Presidente de la República conforme a la norma constitucional invocada para adoptar la política intervencionista del Estado sobre estas materias respecto de las cuales legisló el Congreso Nacional a través de la Ley 33 de 1971”. Agrega, respecto al artículo 1º que viola también el 210-1 de la Carta en cuanto implica un gasto establecido por fuera de las reglas de la ley orgánica del presupuesto.

Afirma luego que los artículos que somete a cuestión, expresan una política intervencionista del Estado en materia de ahorro privado y sus finalidades, la que precisamente se adscribió de modo exclusivo al Presidente de la República, por donde se viene en conclusión de que el Congreso ejerció una potestad que le es extraña.

Al descorrer el traslado que le compete, el Procurador General considera lo siguiente:

1º Que el artículo 1º de la ley no es violatorio del 210-1 de la Carta, porque con él se introduce una modificación, a iniciativa del Gobierno, a la ley orgánica del presupuesto, lo cual está permitido. Esta ley, dice, no es inmodificable y mientras para modificarla se guarden las reglas procedimentales señaladas en la Constitución no hay quebranto de la misma. En este entendimiento, el señalamiento de un apartida anual para capitalizar la Caja de Crédito Agrario, se arregla no sólo al artículo 210, sino a los números 76-3, 79, 118-6, 209 y 211 de la Constitución.

2º Que los artículos 2º inciso 1º, 3º parte final del inciso 1º, y parágrafo 3º, son inexequibles porque regulan materias que conforme al artículo 120-14 de la Constitución son de competencia exclusiva del Presidente. Resulta, pues, violado este texto, así como el del artículo 55 ibídem en cuanto contraría el principio de que las ramas del poder público deben actuar dentro de la órbita de atribuciones que de cada una es propia, aun cuando deban colaborar armónicamente a los fines del Estado.

Consideraciones de la Corte

Primera

Se confrontará primeramente el primer artículo de la ley con el 210-1 de la Constitución. Dispone este inciso que el Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la Administración. Agrega que en cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto generadle rentas y ley de apropiaciones. Por su parte, el artículo 1º de la ley, como ya se vio, ordena al Gobierno Nacional apropiar anualmente, durante el término de 10 años, una partida no menor de 200.000.000.00 de pesos, en términos de valor constante en 31 de diciembre de 1971 según los índices del Banco de la República, para reforzar el capital y las actividades de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, mediante la suscripción y pago de acciones de la clase “A”. Se agrega que el Gobierno debe incluir dicha partida en el proyecto de presupuesto sin lo cual éste no será aceptado por las comisiones respectivas del Congreso. No aparece, en verdad, alteración ninguna a la ley normativa del presupuesto. Se trata de un gasto a cargo de la Nación, para decretar el cual el Congreso es competente (Art. 76-13) siempre que la iniciativa parta del Gobierno (Artículo 79). Este requisito se cumplió, porque como lo recuerda el Procurador, la ley tuvo su origen en el Gobierno, el cual la presentó al Congreso por conducto del Ministro de Agricultura, y porque, además, recibió los debates reglamentarios y la votación propia de ellos. Además, una regla básica del presupuesto, contenida no sólo en su ley normativa sino en el tercer inciso del artículo 210 es que “en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponde a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior...”. Y repárese bien en que el propio artículo de la ley que se examina manda incorporar anualmente la partida en el respectivo proyecto de ley de presupuesto, como condición para que éste sea expedido correctamente, con lo cual no ha hecho cosa distinta de ajustarse estrictamente al mecanismo de orden y seguridad que en este aspecto impone la Constitución al gasto público. Por lo mismo debe concluirse que, desde el punto examinado no existe quebrantamiento de la Carta. Más adelante se verá si por otros aspectos tal constitucionalidad se mantiene.

Segunda

Se estudiarán ahora en su orden los siguientes dos puntos:

a) Naturaleza y objeto de los artículos de la Ley 33 de 1971, cuya legitimidad constitucional se ha puesto en discusión; y

b) Naturaleza jurídica y alcance del ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución.

Punto primero

El artículo 1º dispone que el Gobierno Nacional apropiará anualmente, durante el término de diez años, una partida no menor , de doscientos millones de pesos, en términos de valor constante en 31 de diciembre de 1971 según los índices del Banco de la República, para suscribir y pagar acciones de la clase “A”, en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, partida que debe ser incluida en el proyecto de presupuesto, sin lo cual éste no será aceptado por las comisiones de presupuesto del Congreso. El parágrafo único autoriza al Gobierno para abrir los créditos y efectuar los traslados presupuéstales que exija el cumplimiento de la ley, para las vigencias de 1971 y 1972, si a ello hubiere lugar. Se trata, pues de capitalizar, mediante el aporte indicado, a la Caja de Crédito Agrario, por el sistema de suscripción de acciones en la misma cuantía de la apropiación, que son las que conforme al artículo 21 de la Ley 57 de 1931, pertenecen al Gobierno Nacional.

Por el artículo 2º se dispone que la Caja de Crédito Agrario, mediante reglamentaciones de su Junta Directiva, podrá emitir y colocar entre sus prestatarios u otras personas, bonos o cédulas que generen recursos para sus programas, y se agrega que aquellos reglamentos regirán desde la fecha en que la Junta Monetaria les imparta aprobación.

El artículo 3º exonera a la Caja de toda clase de inversiones forzosas sobre sus exigibilidades, y dispone que los incrementos, de los depósitos de ahorro que recaude la Caja Colombiana de Ahorros de la misma, serán invertidos en los programas propios de la Institución, conforme a los reglamentos de su Junta Directiva. Consecuente con lo anterior, el primer parágrafo de este artículo modifica algunas disposiciones legales “en lo concerniente a inversiones forzosas de la Caja Colombiana de Ahorros de la Caja de Crédito Agrario”. El segundo parágrafo dispone que las cantidades que forzosamente venía invirtiendo la Caja Colombiana de Ahorros en la Caja Agraria conforme a las disposiciones modificadas, hasta la vigencia de la ley, serán gradualmente liberadas hasta su total cancelación, por vencimientos, sorteos o amortizaciones finales y entrarán a aplicarse a los programas previstos, es decir, a los “propios de la institución” Caja de Crédito Agrario, conforme al primer inciso del artículo 3º. Es decir, no solamente se suspende el sistema de inversión forzosa de parte de los fondos provenientes de la Caja de Ahorros sino que se manda liberar los ya invertidos, con el objeto de destinarlos todos a los programas comunes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. El parágrafo 3º dispone, por último, que la Junta Monetaria, mediante Resoluciones de carácter general, señalará las tasas mínimas y máximas de interés que reconocerán sobre sus depósitos las Cajas de Ahorro y las secciones de ahorro de los establecimientos de crédito.

Por último, el artículo 6º, también objeto de la cuestión constitucional, autoriza a la Caja de Crédito Agrario para que, mediante reglamentaciones de su Junta Directiva, y con la previa aprobación del Gobierno Nacional, constituya empresas filiales, en las cuales podrán participar entidades nacionales adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura u otras que desarrollen actividades en el sector agropecuario. Agrega que esas empresas deberán obedecer, en su estructuración y en su manejo, cuando ello fuere viable a juicio de la Junta de la Caja de Crédito Agrario, a sanas políticas de descentralización y equilibrio regional.

Como puede observarse del repaso anterior, de los tres primeros artículos objeto de la demanda, el 2º y el 3º de la ley presentan en su conjunto toda una política oficial en cuanto a las actividades de la Caja de Crédito Agrario, para lo cual afecta directamente una de ellas, como es la del ahorro. La denominada Caja de Ahorros de esta empresa oficial, es una simple sección de la última y sus bienes le pertenecen, como resulta de los artículos 1º y 2º del Decreto extraordinario Nº 1472 de 1955, convertido en norma permanente por la Ley 141 de 1961. Dice el primero, en efecto, que con el fin de contribuir al cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1529 de 1954 sobre aumento de capital de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Gobierno queda facultado para transferir a dicha Institución, a cambio de acciones de la misma, “la propiedad que tiene sobre el capital y reservas de la Caja Colombiana de Ahorros por el precio en que figuran en los libros de éste”. Y agrega el 2º, que verificado dicho traspaso, la Caja de Crédito Agrario adquiere todos los derechos y bienes y asume el cumplimiento de todas las obligaciones de la Caja Colombiana de Ahorros, “la cual seguirá funcionando como sección de ahorros de la primera”. Hay más. Las normas modificadas por el parágrafo 1º del artículo 3º de la ley que se estudia, establecían una inversión forzosa pero reducida del capital de la Caja de Ahorros en acciones de la de Crédito Agrario, Industrial y Minero, con el objeto de reforzar su capital e intensificar sus programas. Ese tipo de inversión se abolió por el primer inciso del artículo 3º, como ya se anotó, para cambiarlo por un sistema en el que los incrementos de los depósitos de ahorros que recaude la Caja de Ahorros de que se viene hablando “serán invertidos en los programas propios de la institución, conforme a reglamentaciones de la Junta Directiva”. De manera que el propósito de la ley, en las disposiciones comentadas, ha sido el de señalar un encauzamiento del ahorro privado, recogido a través de la Caja Agraria por intermedio de su sección de ahorros, hacia la capitalización de la empresa y la mejor realización de sus programas. Se busca, pues, por este extremo, un determinado aprovechamiento social del ahorro, una orientación del mismo con fines sociales. Se va aún más lejos cuando el tercer parágrafo del mismo artículo 3º autoriza a la Junta Monetaria para fijar las tasas de interés que todas las secciones y Cajas de Ahorros y no solamente la de la Caja de Crédito Agrario, deberán reconocer sobre sus respectivos depósitos.

Los dos artículos que se vienen examinando constituyen un conjunto doctrinario, político y axiológico que impide su examen separado o su desmembración. Si bien por el primer artículo de la ley se capitaliza parcialmente toda la empresa, por los dos restantes se concluye la tarea incrementando tal capitalización con el refuerzo del ahorro captado en una sección de la Caja Agraria. Y todo se endereza al cumplimiento de los programas propios de la entidad, de donde resulta lógicamente imposible seccionar dichos programas, para de igual modo analizar separadamente cada uno de los preceptos comentados. Quizás el único aislable, y sólo parcialmente, sería el del tercer parágrafo del artículo 3º en cuanto al autorizar a la Junta Monetaria para fijar las tasas de interés de los depósitos de ahorro, comprende la totalidad de las instituciones de ahorro y no sólo a la sección de ahorro de la Caja de Crédito Agrario. Mas aún procediendo así, no podría eludirse la conclusión de que el precepto se refiere inequívocamente a un aspecto de la política del Estado en relación con el manejo del ahorro privado y su aprovechamiento.

Cuanto al artículo 6º, la situación es diferente. Se refiere él a un aspecto administrativo de la organización de la Caja de Crédito Agrario. Industrial y Minero, como es la posibilidad de constituir empresas filiales con participación de entidades nacionales adscritas al Ministerio de Agricultura o de otras que desempeñen actividades en el sector agropecuario, agregando que, en cuanto fuere posible, a juicio de la Junta, ello se haca atendiendo a “sanas políticas de descentralización y equilibrio regional”. Los dos propósitos de la norma, el de autorizar la constitución de filiales y el de favorecer con ellas a diferentes regiones del país, suponen una política expansionista, que bien puede adelantarse sin afectar los programas de la empresa ni tocar para nada lo relativo al renglón de fomento y canalización del ahorro hacia actividades de progreso social como ocurre con los restantes artículos. Cuanto al artículo 1º, inciso 1º, se limita a capitalizar la Caía mediante un aporte de $ 200.000.000.00 anuales, sin que tal medida implique necesariamente intervención en el manejo del ahorro. Es además fundón propia y exclusiva del Congreso, previa iniciativa del Gobierno, que éste no podría tomar so pretexto de ejercer las facultades del artículo 120-14. No hay, por este aspecto, violación de la Carta.

Punto segundo

Dice el artículo 120-14 de la Carta:

“Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa;... 14. Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”. (Art. 41 A. L. Nº 1 de 1968).

Qué clase de atribución es ésta? En nuestra organización constitucional son varias las que están asignadas al Presidente. Distribuido como se halla el ejercicio del poder político en tres ramas, cada una con funciones propias pero ejercidas de modo coordinado y armónico para mantener un equilibrio institucional, al Presidente se han señalado funciones y deberes en relación con la jurisdiccional y la legislativa aparte de las que le competen como cabeza de la administrativa. Dentro de un esquema sencillo, pero exacto, puede, pues, afirmarse que primordialmente corresponde al Congreso la de legislar, a los jueces la de interpretar y aplicar la ley en su juzgamiento y al Gobierno la de administrar, aunque excepcionalmente una de esas ramas ejerza funciones que no encajan en su naturaleza, como cuando el Congreso cumple algunas de carácter judicial. Pero todas ellas tienen un mismo origen, una sola fuente y un solo eje de mando, es, a saber, la Constitución Nacional. Por lo mismo, tanto en la competencia para ejercerlas, como en el modo de cumplirlas deben mantener un arreglo permanente y absoluto con la suprema regla del orden institucional, que es la Carta Política. Tal la explicación política-jurídica de su artículo 55 cuando expresa que “son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional”, y agrega: “El Congreso, el Gobierno y los Jueces tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado”.

Ahora bien. La tarea de la administración, o propia de la rama ejecutiva, es principalmente subordinada en cuanto consiste en tomar de modo permanente aquellas medidas necesarias para realizar y hacer cumplir la voluntad de la ley. Es el primero y principal colaborador del Congreso. El supuesto necesario de su acción es la ley hasta el punto de que sin ella no podrían existir sus actos por sustracción de materia. Tales actos han sido llamados por la doctrina “de administración” o “administrativos”, no sólo para expresar su función y destino sino también su origen en cuanto provienen de la rama administrativa y de una autoridad que dentro de ella, ha sido calificada precisamente por la Carta, como “suprema autoridad administrativa”, o, en otros términos, máximo poder de ejecución. Y aunque es este un aspecto formal de la clasificación de aquellos actos, no empece en modo alguno su calidad sustancial de subordinados ni dejan de mostrar a través suyo la preeminencia de la función legislativa del Congreso como expresión de un sistema democrático de Gobierno. Si se repasa cuidadosamente el texto del artículo 120 de la Carta, no es difícil concluir que la mayoría de las funciones que por él se asignan al Presidente como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa, se hallan condicionadas expresamente o de modo implícito pero necesario a cuanto la ley disponga, bien sea la ya dictada o la que en el futuro se dicte.

Excepcionalmente, la Constitución permite al Presidente expedir actos jurídicos no subordinados a ley previa, ya sean de carácter particular o general. Dentro de los casos previstos en el artículo 120, pueden citarse los contenidos en los numerales 6º parte primera, 7ª, 9º y 12 que suponen la facultad directa de dictar preceptos sobre la materia respectiva. En efecto, cuando dispone de la fuerza pública y toma medidas encaminadas a mantener el orden (6 y 7); cuando provee a la seguridad exterior del país defendiendo su independencia y honra así como la inviolabilidad de su territorio (9); cuando reglamenta la instrucción pública dentro de la esfera de su competencia (12); cuando como Jefe de las relaciones internacionales dicta normas atinentes a tales función y servicio, actúa ciertamente como autoridad administrativa pero a través de actos que tienen la característica especial de que su origen y fuente es la propia Constitución y no la ley. Por razones, cuya carga de historia y de doctrina es especial en cada caso, el constituyente quiso que aquellas funciones se cumplieran directamente por el Presidente, o más técnicamente hablando, por el Gobierno, por medio de actos que son los propios de su naturaleza, pero con la fuerza y sustancia que corresponden a la ley. No se trata en esos casos de una delegación sino de una asignación de funciones mediante las cuales el Gobierno dicta decretos que se salen de la esfera ordinaria de la administración para compartir la categoría de los actos que emanan ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del artículo 76. Son los decretos que la doctrina y la jurisprudencia han convenido en llamar “autónomos” o “reglamentos constitucionales”. Se ejerce con ellos una función primaria y no subordinada y su orientación y límite se hallan en los solos textos constitucionales y no en la ley.

A la luz de las instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes características:

a) Su fuente es la Constitución, de modo exclusivo y directo. No buscan ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;

b) Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de dictarlos esté vigente, el Gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad respecto de las materias de su competencia;

c) El Gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como lo hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque provenientes de fuente distinta, tienen idéntica materialidad y sustancia y exigen una cumplida ejecución;

d) En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las dos ramas del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias, como es el caso del artículo 120- 12, o porque la Carta, de modo expreso, haya permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias. En otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni compartible con el Congreso;

e) El control constitucional de ellos surge inequívocamente del artículo 214 de la Carta en relación con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no estar incluidos dentro de los actos cuya definición constitucional corresponda a la Corte, bien de modo automático o por vía de acción, están sujetos al del Consejo de Estado como Supremo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y a los demás Tribunales de ese ramo.

En lo que respecta al ordinal 14 del artículo 120, objeto de este examen, conviene recordar que antes de la enmienda de 1968, la competencia del Gobierno para intervenir las instituciones bancarias se consignaba en numeral marcado con el número 15, pero destinada solamente a “ejercer la inspección necesaria sobre los Bancos de Emisión y demás establecimientos de crédito y sobre las sociedades mercantiles, conforme a las leyes”; es decir, que se trataba de una función administrativa corriente y subordinada que debía cumplirse dentro del marco de la legislación sustantiva vigente, bien a través de decretos reglamentarios, ora mediante decretos ejecutivos, pero en ningún caso con el carácter de autónomos. Además, la función de inspeccionar, por su propia naturaleza es administrativa y se cumple a través de medidas de ejecución de igual carácter. Después de la enmienda esta función quedó consignada en el numeral 15, pero limitada a “los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles”, excluyendo el Banco de Emisión, y manteniéndole la misma naturaleza puramente administrativa. La intervención sobre el Emisor y sobre instituciones que manejen, aprovechen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado, pasó a ocupar el sitio del viejo numeral 14 en los términos siguientes:

“Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”.

Atendiendo exclusivamente a su texto, cabe preguntar el significado de la locución “ejercer como atribución constitucional propia”. Ejercer es actuar, cumplir una tarea o misión, desempeñarse en alguna actividad. “Atribución constitucional”, tanto vale como decir prerrogativa emanada de la voluntad del Constituyente y consagrada en la Carta Fundamental. Sin calificativo alguno, es expresión equívoca que puede tomarse como una cualquiera de las facultades que puede cumplir el Gobierno, todas las cuales reposan en el Estatuto fundamental. Mas precedida del adverbio modal “como” y subseguida del adjetivo “propia”, adquiere un valor preciso y claro en el sentido de que tal facultad se ejerce con el carácter de prerrogativa o poder originario o primario y en ningún caso compartido. Se viene, pues, en conclusión de que este camino conduce a descubrir una prerrogativa presidencial de carácter exclusivo y de origen estricta y puramente constitucional.

Desde otro punto de vista, halla la Corte que el Constituyente de 1968 en este aspecto, hizo sin vacilaciones un cambio de competencias al trasladar al Gobierno una que normalmente había venido correspondiendo al Congreso, como era la de legislar en materia bancaria e intervenir en ese aspecto de la vida económica con apoyo en el antiguo artículo 32, sin que pudiera desprenderse de ella a través de la concesión de facultades extraordinarias. En efecto, la manifiesta tautología que envuelve la locución que se examina, no se consignó en volandas sobre el texto constitucional, sino intencionalmente, para significar que a partir de entonces la función señalada en el numeral 14 dejaba de corresponder al Congreso, con lo cual se tienen hoy dos modos de intervención estatal en la economía privada así como en los servicios privados y públicos: la que de modo general puede realizarse “por mandato de la ley”, es decir, por acto del Congreso, bien cumplido directamente o a través del mecanismo de las facultades del artículo 76-12, conforme al artículo 32, y la que puede ejercer el Gobierno, de modo exclusivo, a través de la facultad contenida en el artículo 120-14 sobre el Banco Emisor y sobre las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado. Esta última, que según el propio texto será la “necesaria”, apunta, como toda la intervención estatal, hacia los fines señalados en el citado artículo 32, comunes al fenómeno institucional intervencionista, pero dentro del campo propio de la materia a que se encuentra limitada, es decir, hacia la canalización del ahorro a fines de provecho social. Es decir que la mencionada intervención, sólo puede llevarse a cabo sobre las actividades de personas naturales o jurídicas cuyo objeto sea el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.

Por lo demás, la historia de la expedición de la norma así lo confirma. Las intervenciones de los Senadores Darío Echandía, Carlos Restrepo Piedrahita, Alfonso López Michelsen, Diego Tovar Concha y Juan José Turbay, y el texto de la proposición definitiva que corresponde al numeral en estudio, presentada por los Senadores Restrepo Piedrahita y Turbay, demuestran que cuanto se quiso, fue dotar al Gobierno de un poder especial de intervención, no compartido con el Congreso pero ideológicamente ubicado dentro de las finalidades del artículo 32, tanto sobre el Banco Emisor como sobre las actividades de personas naturales o jurídicas cuyo objeto fuera el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro privado. (Tomado de las Actas Nº 34 de 10 de noviembre de 1966, sin número de 16 de noviembre del mismo año y 11 de 22 de febrero de 1967. Archivo del Congreso).

Sabido como es que el medio legal mediante el cual el Gobierno actúa, es principalmente el de los Decretos, la Corte estima que el ordinal 14 del artículo 120 ha caracterizado inequívocamente una modalidad de ellos conocida doctrinariamente como “decretos autónomos” o “reglamentos constitucionales”, atrás comentados, y cuyo rasgo fundamental consiste en ser la expresión de un poder subordinante, propio, autónomo, igual al de la ley y no compartible con el Congreso.

De cuanto antecede se concluye que siendo prerrogativa propia y exclusiva del Gobierno intervenir por medio de decretos autónomos o reglamentos constitucionales en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo, aprovechamiento o inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, según el artículo 120-14 de la Constitución, los artículos 2º y 3º de la Ley 33 de 1971, que se ocuparon de la misma materia, son inexequibles por incompetencia en el Congreso para dictar leyes sobre el particular. Respecto del artículo 1º de la ley, debe observarse, finalmente y en concordancia con lo antes visto, que por el aspecto relativo a las reglas de la ley orgánica del presupuesto, no contraría el artículo 210-1 de la Carta y que por el que se examina en último lugar, tampoco la quebranta, pues no implica una violación de la competencia establecida por el artículo 120-14 de la misma.

Ocurre igual cosa respecto del artículo 6º pues como atrás se vio, comprende una autorización para expandir y descentralizar las actividades de la Caja Agraria, tarea que puede cumplirse sin chocar con lo dispuesto en el artículo 120-14 de la Constitución.

Confrontados los artículos 1º y 6º de la Ley 33 de 1971 con los restantes preceptos constitucionales, no se observa violación de los mismos.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudió de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve:

1º Son inexequibles los artículos 2º y 3º con sus respectivos parágrafos, de la Ley 33 de 1971.

2º Son exequibles los artículos 1º y 6º de la misma ley.

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuniqúese al Gobierno Nacional, Ministros de Hacienda y Crédito Público y Agricultura. Archívese el expediente.

Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.