INSTITUTOS DESCENTRALIZADOS

Sus Estatutos básicos. – Contenido del ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución. – La atribución otorgada al Congreso de “Determinar la estructura de la Administración Nacional” no lleva implícitas las otras dos a saber: “Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”, El Presidente de la República no puede traspasar, otorgar o conceder las facultades extraordinarias de que lo haya investido el Congreso, a otra persona o entidad. Por esto el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 es inexequible, ya que convirtió “a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado en Cuerpos Legislativos, permanentes, sobre materias reservadas por la Constitución al Congreso”.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 13 de diciembre de 1972.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

I. Petición

1. El ciudadano José A. Pedraza Picón, en escritos de 23 y 27 de junio del año en curso, solicita de la Corte declare inexequible el artículo 38 del Decreto extraordinario Nº 3130 de 26 de diciembre de 1968.

2. Admitida la demanda se ordenó traslado de ella al Procurador General de la Nación por el término legal de 30 días.

II. Disposiciones acusadas

1. El texto de la disposición acusada es el siguiente:

“DECRETO NUMERO 3130 DE 1968

“(diciembre 26)

“por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, y

“Considerando:

“Que para lograr una mejor orientación, coordinación y control de las entidades descentralizadas del orden nacional, sin perjuicio de su autonomía, es necesario dictar normas generales que guíen su organización y funcionamiento, y complementen los principios consignados en el Decreto 1050 de 1968,

“Decreta:

“……………………………………………………………………………………………

“Artículo 38. Del estatuto del personal. Las Juntas o Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, dentro de los doce meses siguientes a la fecha de expedición del presente Decreto, elaborarán para aprobación del Gobierno el proyecto de estatuto de su personal en el que se determinen las condiciones para la creación, supresión y fusión de cargos y de acceso al servicio; las situaciones administrativas y el régimen disciplinario; el campo de aplicación de la Carrera Administrativa y los correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo referente a la clasificación y remuneración de los empleos, primas o bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestaciones sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones en el interior o en el exterior del país”.

(Diario Oficial Nº 32687 de 17 de enero de 1969).

2 .El artículo siguiente, o sea el 39, prevé:

“Artículo 39. De las normas actuales sobre personal. Las normas vigentes sobre las materias de que trata el artículo 38 del presente decreto, continuarán rigiendo en cada organismo hasta la aprobación por el Gobierno de los proyectos a que se refiere el artículo anterior”.

3. Para proferir el Decreto Nº 3130, el Presidente de la República invoca “las facultades extraordinarias que le confiere la ley 65 de 1967, cuyo texto, en lo pertinente, es el siguiente:

“LEY 65 DE 1967

(diciembre 28)

“por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la remuneración y régimen de prestaciones de las Fuerzas Militares, se provee al fortalecimiento de la administración fiscal, se dictan otras disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas presupuéstales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva Comisión Constitucional Permanente en las Cámaras Legislativas.

“El Congreso de Colombia,

“Decreta:

“Artículo 1º De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la vigencia de esta ley, para los efectos siguientes:

“a) Fijar tiempos mínimos en cada grado de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y dictar las normas para modernizar el régimen de carrera de este personal;

“b) Fijar los sueldos básicos, primas y bonificaciones del personal de Oficiales y Suboficales <sic> de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes y personal civil al servicio del ramo de la Defensa Nacional;

“c) Modificar el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía, soldados, grumetes y personal civil al servicio del ramo de la Defensa Nacional;

“d) Reorganizar las dependencias de la Presidencia de la República;

“e) Reorganizar la administración fiscal con el objeto de capacitarla para evitar el fraude y cumplir en tiempo oportuno con sus funciones de liquidación y recaudación de los tributos y tasas nacionales, así como para resolver con prontitud las reclamaciones de los contribuyentes, también para reorganizar la administración de las aduanas a fin de hacerla más expedita y eficiente;

“f) Reorganizar el Departamento Administrativo de Servicio Civil y la Comisión Nacional de Servicio Civil y señalarles sus funciones, a objeto de que puedan prestar al Gobierno, en asocio de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública, la cooperación necesaria para el ejercicio de las facultades que contempla la presente ley;

“g) Modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régimen de nombramiento y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clases de empleos;

“h) Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales;

“i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines;

“j) Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio”.

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación

1. El actor señala como infringidos los artículos 76, ordinal 12 y 135 de la Constitución.

2. El concepto de la violación lo expresa, en esencia, en estos apartes del mencionado escrito de 27 de junio:

a) “Dentro de este orden y del término de un año a que se contrae lo pro témpore de la ley de autorización y que vencía el día 27 de diciembre de 1968, hay que anotar que el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 en cuanto autoprorroga este término a las Juntas Directivas de los establecimientos descentralizados y demás empresas oficiales, por un año más, para lo que específicamente señala dicha norma, hay que convenir que el Gobierno no podía rebasar el marco cronológico establecido por la Ley 65 de 1967, pues de hacerlo violaría mandatos constitucionales, como los violó en efecto. Lo anterior, porque desde el momento mismo en que las facultades terminaron, el ejecutivo quedaba privado –por propia iniciativa– para expedir decretos aprobatorios y en relación con las materias para las cuales había sido revestido de precisas facultades el Presidente de la República;

b) “El Gobierno, en desarrollo temporal de la ley de autorizaciones recibió poder excepcional para que el Presidente de la República ejerciera capacidad legislativa extraordinaria en materia de fijación de escalas de remuneración, así como el régimen de prestaciones sociales, (Lit. i), Art. 1º, Ley 65 de 1967, para suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos administrativos nacionales y en los institutos y empresas oficiales y “acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas” administrativas o de la Administración, aceptando dentro de esta materia, la correspondiente a entidades descentralizadas de dicha Rama. Y, “para establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales' en la creación de empleos y señalamiento de asignaciones y prestaciones sociales de su personal y régimen del servicio” (literal j, ib.);

c) “O sea, una materia que comprende los literales h) y j) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967, de ejercicio exclusivo extraordinario del Presidente de la República, según el tenor literal del artículo 76, numeral 12) de la Carta, y otra, que ejercida por el Presidente de la República, lo autorizaba para “acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración”, dentro del término pro témpore, expidiendo lo normativo de lo orgánico por cuyo poder investía por el fenómeno de la autonomía o descentralización de ciertas facultades a las Juntas Directivas de los establecimientos públicos;

d) “Eran pues, aspectos que el Gobierno tenía que tratar de manera diferente, en el ejercicio de tales facultades, mediante decretos leyes o con fuerza de ley para regular lo orgánico del régimen de personal, sus remuneraciones y sus prestaciones sociales de los establecimientos públicos descentralizados y dentro del término de las facultades, con actos directos del Presidente de la República; y mediante autorizaciones a las Juntas Directivas, conforme el artículo 26 del Decreto ley 1050 de 1968, para regular lo orgánico del funcionamiento, en razón del régimen descentralizado que se autorizaba dictar por la ley;

e) “No procedió así el Presidente de la República, con el régimen del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, pues descentralizó en las Juntas o Consejos Directivos el régimen de personal de los institutos descentralizados, que al tenor de los literales j) y j) (sic), del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 eran de exclusiva competencia facultada del señor Presidente de la República, dentro del término de un año contado a partir del 28 de diciembre de 1967. Considero por ello que sobrepasó dicha facultad restricta, en cuanto la subdelega en las Juntas o Consejos Directivos de tales establecimientos públicos descentralizados y en cuanto autoriza un término igual al que la ley dio al Presidente de la República para que ejerciera dicha facultad”.

IV. Concepto del Procurador General de la Nación

1. El Jefe del Ministerio Público, en vista Nº 080 de 9 de agosto de 1972, solicita se “declare exequible el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, objeto de la acusación”.

2. Funda su concepto, entre otras razones, en las siguientes:

a) “Ya se vio que la Constitución no asigna expresa y concretamente a la ley la regulación del régimen del personal de la administración descentralizada, con los detalles previstos en el precepto legal acusado, que incluyen las condiciones para la creación, supresión y fusión de empleos, pues en esta materia se limita a darle una autorización general para expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, con el alcance que quedó examinado y que se resume en que el legislador puede realizar directamente aquella regulación, o bien atribuírsela a cualquiera de los órganos de las entidades descentralizadas;

b) “Esto último fue lo que hizo el legislador –en este caso el extraordinario, debidamente facultado por la Ley 65 de 1967 armonizada con los cánones pertinentes que hemos citado– mediante el artículo 38 acusado, incluido precisamente en el estatuto básico de aquellos organismos de la Administración descentralizada (Decreto- ley 3130 de 1968);

c) “Y si el legislador tenía capacidad constitucional para asignar tales funciones a las Juntas o Consejos Directivos, total o parcialmente, ha de entenderse que la tenía asimismo para someter su ejercicio a las modalidades que tuviera a bien, como la de señalar un límite en el tiempo para presentar a la consideración del Gobierno los proyectos de estatutos del personal, a que alude la norma impugnada;

d) “Se infiere de lo expuesto que el término concedido a las Juntas o Consejos por este artículo 38 del Decreto 3130 no implica prórroga del señalado por la Ley 65 al Presidente para el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues los dos preceptos tienen diferentes fundamentos constitucionales y distinto alcance y contenido;

e) “Con la asignación de funciones a las Juntas o Consejos de las entidades descentralizadas, el Presidente de la República ejerció las facultades extraordinarias de que lo invistió en esta materia la Ley 65 de 1967 y lo hizo dentro del término fijado en ésta, que venció el 28 de diciembre de 1968 (no el 27 como afirma el actor), de conformidad con lo previsto en los artículos 118-8 y 76-12 de la Constitución;

f) “En cambio, al proyectar así autorizados los estatutos del personal, los Consejos o Juntas no ejercen también facultades extraordinarias con fundamento en los mismos cánones, actualizados para el caso con la expedición de la Ley 65 de 1967, sino cumplen las funciones ordinarias que les asignó el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, para las cuales no rige el término señalado en la citada ley. Más aún: siendo estas funciones de carácter permanente, pues subsisten mientras el legislador no disponga otra cosa, pueden ser ejercidas en cualquier tiempo para proponer nuevos estatutos o modificaciones, sin que a ello obste el señalamiento del término de doce meses del artículo 38, al cual, creemos, no se le dio carácter preclusivo y tuvo simplemente, la finalidad de activar la preparación de los proyectos iniciales.

“Algo análogo puede predicarse de la facultad asignada al Gobierno para aprobar los mismos estatutos, propuestos por las Juntas o Consejos.

g) “Lo previsto en el artículo 76-12 de la Carta no implica una delegación de funciones del Congreso en el Presidente de la República, pues, cumplido el requisito de expedición de la ley -especie de acto-condición-, el Presidente ejerce una atribución constitucional propia (Artículo 118-8 ibid), aunque de carácter extraordinario y sujeta a limitaciones de materia y de tiempo fijadas en la misma ley de facultades;

h) “Por esta razón y por otras ya expuestas, el artículo 38 acusado tampoco supone una subdelegación en las Juntas o Consejos délas entidades descentralizadas y no guarda relación alguna con la delegación de funciones presidenciales autorizada por la Carta”.

V. Consideraciones

Primera

1. El ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución comprende las siguientes atribuciones legislativas:

a) La de determinar la estructura de la administración nacional, mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos;

b) La de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración nacional;

c) La de determinar el régimen de las prestaciones sociales correspondientes a las personas que desempeñen tales empleos.

Se trata de tres atribuciones independientes; no subordinadas las dos últimas a la primera.

2. Por tanto, no cabe la confusión al respecto, es decir, que la sola atribución de “determinar la estructura de la administración nacional”, comporta las otras dos: la de fijar las escalas de remuneración y la de adoptar el régimen de las prestaciones sociales.

Segunda

1. De igual modo, el ordinal 10 del artículo 76 comprende tres atribuciones legislativas, independientes, a saber:

a) Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales;

b) Expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las empresas industriales o comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta;

c) Dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar.

2. Estatuto básico, conforme a lo previsto en los ords. 9º y 10 del artículo 76 constitucional, no puede ser otro que el que define la naturaleza orgánica, origen, estructura interna, funciones y competencias de la respectiva entidad.

Tercera

1. El constituyente al adoptar los ords. 9º y 10 comentados, consideró y expresó que se trataba de atribuciones legislativas separadas, o como se ha dicho, independientes, y por consiguiente, tal modalidad debe producir los efectos jurídicos del caso.

2. Con este criterio, se debe valorar el contenido de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por medio de la Ley 65 de 1967.

Cuarta

1. El ejercicio de las atribuciones detalladas, normalmente corresponde al Congreso, órgano principal de la Rama Legislativa del poder público. Por excepción, y mediante el sistema de las facultades extraordinarias previstas en el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, el Presidente de la República adquiere esa competencia legislativa, y los decretos que en su virtud expida, tienen la misma fuerza y producen los mismos efectos jurídicos de las leyes ordinarias.

2. Pero, se advierte, la Constitución sólo permite la concesión de las facultades extraordinarias, con los efectos dichos, al Presidente de la República; y por lo mismo, éste no puede, a su vez, traspasarlas, otorgarlas o concederlas a ninguna otra persona o entidad.

Quinta

1. El artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, impugnado por el actor, entrega a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, la elaboración del estatuto de su personal, el cual comprende la creación, supresión y fusión de cargos y de acceso al servicio; las situaciones administrativas y el régimen disciplinario; el campo de aplicación de la carrera administrativa y las correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo referente a la clasificación y remuneración de los empleos, primas y bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestaciones sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones en el interior o en el exterior del país.

2. Aprobado el estatuto por el Gobierno, éste adquiere plena vigencia y produce todos los efectos legales del caso.

3. En estas condiciones, aparecen tales Juntas o Consejos Directivos ejerciendo atribuciones, que como se ha visto, corresponden, privativamente, al Congreso como legislador ordinario, o al Presidente de la República, como legislador extraordinario. Era éste, el que en desarrollo de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 65 de 1967, debía expedir el estatuto en cuestión, por lo menos con las normas esenciales referentes a todas y a cada una de las materias incluidas en el artículo 38 del Decreto 3130. Como lo dispone el ordinal j) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967, que dice:

“j) Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación de empleos y en el señalamietno <sic> de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio”.

Sexta

1. De otra parte, en el fondo de este problema, de modo especial, se contempla una prórroga indirecta del plazo señalado en la Ley 65 de 1967 para el ejercicio de las facultades, ya que la norma impugnada crea un nuevo plazo de doce meses para la elaboración de los estatutos; y luego, dispone la aprobación de ellos por el Gobierno, sin término alguno.

2. Tal procedimiento, igualmente, no se aviene con el ordenamiento de la Carta; por el contrario, lo infringe, llegando al extremo de convertir a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado en cuerpos legislativos, permanentes, sobre materias reservadas por la Constitución al Congreso.

Séptima

1. De lo expuesto fluye la conclusión lógica de que la norma acusada es adversa al régimen institucional. Concretamente, viola los artículos 118-8; 76-9,10 y 12; 55 y 2º de la Constitución. Se configura por tanto un abuso de poder.

2. Así debe declararlo la Corte en la parte decisoria de esta providencia.

VI. Fallo

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es inexequible el artículo 38 del Decreto extraordinario Nº 3130 de 1968 (diciembre 26), “por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional”.

Comuníquese a la Presidencia de la República y a los Ministerios y Departamentos Administrativos.

Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luís Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.

SALVEDAD DE VOTO

Con toda consideración nos apatramos de la decisión tomada en este caso, por las siguientes razones:

1ª Los establecimientos públicos y empresas oficiales del Estado, son entes que contribuyen a integrar el sector descentralizado de la administración. Una característica que los identifica es la de su autonomía administrativa, siempre admitida por la doctrina y ahora expresamente reconocida por la ley colombiana en el literal b) del artículo 5º y en el literal b) del artículo 6º del Decreto 1050 de 1968. Esa autonomía, así reconocida, es el instrumento que les permite manejarse internamente, en unos casos, y dictar sus propios estatutos, con arreglo a bases generales dictadas por la ley. Así resulta del literal b) del artículo 26 del mismo decreto mencionado.

2ª Cuando el Decreto 3130 de 1968, que es apenas uno de los varios estatutos de la reforma administrativa que señala bases de funcionamiento para la organización descentralizada, dice en su único considerando que se trata de dictar normas generales que guíen la organización y funcionamiento de sus actividades y complementen los principios consignados sobre la materia en el Decreto 1050 precitado, “sin perjuicio de su autonomía”, anuncia y admite que parte del supuesto ya establecido en norma vigente y no demandada ahora, a saber, qué establecimientos y empresas son idóneos para dictar sus estatutos. Es además razonable, porque se conforma a su naturaleza, que los estatutos de un ente descentralizado no tengan la rigidez que caracteriza a la administración central, ya que se trata, en muchos casos, de entidades competitivas en la vida económica del país que deben disfrutar de agilidad para desempeñarse en ese campo.

3ª Atendiendo a estas consideraciones el artículo 38 del Decreto 3130, objeto de la

demanda, en cuanto a empresas industriales y comerciales del Estado, es apenas un trasunto de la autonomía que se viene mencionando. Porque fue en este caso el propio legislador extraordinario quien comenzó por reconocerla y por darle, a su nombre, facultad para dictar los estatutos respectivos; y continuó, por un camino lógico, autorizando a establecimientos y empresas para señalar el régimen de su personal, con aprobación del Gobierno. Es preciso recalcar que este régimen es cuestión enteramente distinta del estatuto orgánico mismo del establecimiento o empresa, que está constituido por bases generales que debe dar la ley. No pueden pues, confundirse.

4ª Es atribución del Presidente (120-21), crear, suprimir y fusionar empleos en los Ministerios, Departamentos Administrativos y sector subalterno del Ministerio Publico y señalarles funciones, emolumentos y dotaciones, con sujeción a las leyes a que se refiere el artículo 76-9 de la Carta. Según este precepto, corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. Es una labor coordinada y entrelazada que, sin embargo, se circunscribe a las entidades mencionadas y no a otras. Revestido el Presidente de facultades extraordinarias para reorganizar la administración pública (no obstante que la ley es anterior a la Reforma Constitucional), procedió en consecuencia en lo referente al sector descentralizado y puede decirse que se arregló en un todo a lo que demandan los diferentes organismos que lo componen.

Debe observarse, por otra parte, que entre el ordinal 9º y el 10 del mismo artículo, hay una diferencia fundamental, consistente en que mientras el primero señala los onanismos que integran la estructura de la administración y faculta al Congreso para señalarles las escalas de remuneración y el régimen de prestaciones sociales, el segundo se refiere a entidades descentralizadas como las Corporaciones Autónomas Regionales, las Sociedades de Economía Mixta y las Empresas Industriales o Comerciales del Estado, para efecto de expedir sus estatutos orgánicos, pero no para considerarlos incluidos dentro de la estructura de la Administración. No pueden pues confundirse las dos disposiciones ni en su alcance, ni en sus consecuencias.

En efecto: en el Decreto 1050 de julio de 1968 define y señala las características principales de los establecimientos públicos y empresas del Estado, haciendo igual cosa con las empresas de economía mixta, que, como es sabido, no hacen parte de la administración, aunque en diverso grado y forma estén influidos por ella (artículo 5, 6, 7 y 8) y define el sentido de la autonomía que se les reconoce. En el Decreto 3130 de 26 de diciembre del mismo año, desarrolla y fija más ampliamente sus bases y en el 3135 de 20 de diciembre del propio año, sobre régimen de personal y seguridad social, se hace una clasificación general sobre el primer punto, para determinar que quienes prestan sus servicios a la administración centralizada y a los establecimientos públicos, son funcionarios públicos, salvo ciertas actividades que en el caso de los mencionados establecimientos se indicarán por sus propios estatutos, y que quienes lo hacen a las empresas oficiales, salvo contadas excepciones que se indicarán por igual procedimiento, están vinculadas por un contrato de trabajo. Se indica también en forma precisa y clara el régimen de prestaciones sociales para los dos grupos con la característica de que él constituye el máximo para los funcionarios públicos y el mínimo para quienes tienen contrato de trabajo, como corresponde a los principios generales sobre la materia. Y finalmente, para citar sólo los estatutos básicos y no minuciosamente las disposiciones pertinentes, en los Decretos 2400 y 3074 de septiembre 19 y diciembre 17 de 1968 se establece y reglamenta todo el régimen de la función pública, al cual, como es claro están ya sometidos, por regla general, quienes prestan sus servicios a la administración como empleados públicos.

5ª Si, pues, de lo dicho resulta que las empresas oficiales y comerciales del Estado son entidades autónomas, con autonomía cuyos alcances se encuentran definidos; si en mérito de ellas pueden regirse por sus propios estatutos sin desconocer las bases generales que ha dado la ley; si el régimen de la función pública y el del contrato se hallan establecidos, y si es imperativo tener en cuenta la naturaleza jurídica de estos entes para efectos de su regulación y funcionamiento, no se ve por dónde el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, objeto de la demanda, y que es inseparable del 40 ibídem, haya violado la Constitución en cuanto, como lo afirman demanda y ponencia, implica la entrega del Gobierno a las Juntas Directivas el ejercicio de unas facultades extraordinarias para dictar ciertas reglas establecidas por otros decretos en ejercicio de las mismas facultades. Esa disposición, en cuanto a las empresas oficiales no hace otra cosa que atenerse al desarrollo de igual previsión y tener en cuenta, además, que donde existe contrato de trabajo, no puede existir la rigidez e inflexibilidad de la administración central porque ello contraría y haría impracticable el derecho de conflicto que se les reconoce en la doctrina y en la ley para obtener mejores garantías. Si el Congreso hubiera dictado la ley, habría podido proceder de igual manera y muy seguramente, en la práctica, no habría desconocido el fenómeno de la autonomía de los organismos de la administración descentralizada ni sus consecuencias naturales.

6ª En lo que se refiere a la parte del artículo 38 que toca con las Juntas Directivas de los establecimientos públicos, se tiene:

Dichos establecimientos, en el orden nacional, hacen parte de la estructura de la administración, según las voces del artículo 76-9 de la Carta, junto con los Ministerios y Departamentos Administrativos. Corresponde al Congreso, según la; misma norma, fijar las escalas de salarios y el régimen de prestaciones sociales de dichos organismos.

Si el Congreso por razones de conveniencia, reviste al Presidente de facultades extraordinarias para cumplir esta tarea, ella debe realizarse mediante la expedición de decretos especiales que concreta y precisamente la desarrollen. Quiere esto decir, que las Juntas Directivas de los establecimientos públicos quedaron privadas de esta función, y que en dicha materia los estatutos respectivos sólo podrán contener o reproducir las disposiciones legales, pero no crear aquellas escalas ni prestaciones. Si además, como antes se dijo, el régimen de prestaciones sociales de quienes son funcianarios <sic> públicos administrativos nacionales, quedó fijado en el Decreto 3135 de 1968, y las escalas de remuneración de los mismos están señalados en los estatutos relativos al Servicio Civil, y si, por otra parte, quienes prestan servicio en los establecimientos mencionados son empleados públicos, salvo excepciones, una facultad otorgada, bien por el legislador, ora por el Gobierno, para que lo hagan las Juntas Directivas en los estatutos del personal, fuera de carecer de objeto, quebrantaría el artículo 76-9 de la Carta.

7ª Sin embargo de lo anterior, debe observarse que el artículo 38 del Decreto 3130 no dispone que las juntas elaboren por sí solas dichos estatutos de personal, sino sólo unos proyectos que adquieren carácter estatutario cuando reciban la aprobación del Gobierno, tal como lo autorizan los artículos 7º y 26 del Decreto 1050 de 1968. El argumento, pues, de que el Gobierno, al hacer uso de las facultades extraordinarias, las entregó en este aspecto a las Juntas, no es enteramente valedero. Es preciso, además, distinguir entre los aspectos que según la norma debe contener el estatuto de personal, para determinar según lo dicho, cuáles se excluyen por incompetencia legal y cuáles le incumben por la organización y naturaleza de estos organismos descentralizados. Puede afirmarse que todos los enunciados en el precepto se arreglan a derecho, con excepción de la “remuneración de empleos, primas o bonificaciones, gastos de representación, viáticos y prestaciones sociales”, cuya determinación, como ya se dijo, corresponde a la ley.

En este solo punto puede admitirse que el artículo 38, en cuanto facultó a las juntas para incorporar en el Estatuto de Personal los aspectos indicados, implica una prolongación inadecuada, en el tiempo, de las facultades extraordinarias. Los demás aspectos son propios de un estatuto de personal corriente, no sólo atendiendo a la necesaria agilidad de su manejo y administración, sino a la circunstancia de que como lo prevé el Decreto 3135 de 1968, atrás mencionado, en un establecimiento público puede haber actividades desempeñadas por medio de contrato de trabajo, caso en el cual son inaplicables las reglas que caracterizan la función pública.

Todo lo anterior conduce a estimar que el artículo, objeto de la demanda sólo sería inexequible, respecto del punto en que permite que los estatutos de personal de los establecimientos públicos nacionales, puedan crear regulaciones sobre “remuneración de empleos, primas o bonificaciones, gastos de representación, viáticos y prestaciones sociales”. Y exequible en todo lo demás.

Guillermo González Charry, Jorge Gaviria Salazar, Alejandro Córdoba Medina, Aurelio Camacho Rueda, José Enrique Arboleda Valencia.