HOSPITAL MILITAR

Reorganización. – Su Estatuto Orgánico se encuentra limitado a las materias estrictamente necesarias para su funcionamiento; y el artículo 1º de la ley de facultades 7 de 1970 facultó al Presidente para legislar sobre materias propias del mismo Estatuto, no para referirse por ejemplo al régimen disciplinario de los empleados públicos, por lo tanto son inconstitucionales los preceptos legales demandados con excepción del ordinal c) del artículo 20 del Decreto 2348 de 1971.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 14 de noviembre de 1972.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

I. Petición

1. El ciudadano José A. Pedraza Picón en escrito de 6 de junio del año en curso, solicita de la Corte declare inexequibles los artículos 20, 27, 28, 29, 42 y 43 del Decreto extraordinario Nº 2348 de 3 de diciembre de 1971. “por el cual se reestructura el Hospital Militar Central”. Respecto del primero, o sea el 20, limita la acción a los ordinales c), d) y e).

2. Admitida la demanda se ordenó dar traslado de ella al Procurador General de la Nación por el término legal de 30 días.

II. Disposiciones acusadas

1. El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

Artículo 20. Son funciones de la Junta Directiva:

……………………………………………………………………………………......

c) Determinar la organización administrativa de la entidad, crear las dependencias que estime necesarias y los cargos requeridos, señalando las funciones respectivas, conforme a las disposiciones legales vigentes;

d) Establecer el sistema de clasificación, escala de remuneración y nomenclatura de los empleos del Hospital Militar Central, con aprobación del Gobierno;

e) Fijar primas y bonificaciones del personal al servicio de la entidad y someterlos a la aprobación del Gobierno.

Artículo 27. El régimen de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios para el personal de empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital Militar Central, será el que determine por acuerdo la Junta Directiva mediante aprobación del Gobierno.

En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital Militar Central, para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.

Artículo 28. El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital Militar Central, será el determinado por el Decreto-ley 2334 aprobado por el Gobierno.

…………………………………………………………………………………………..

Artículo 29. El régimen disciplinario para los empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital Militar Central, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 2334 de 1971 será determinado mediante acuerdo de la Junta Directiva aprobado por el Gobierno.

Artículo 42. El Hospital Militar Central atenderá directamente todo lo relacionado con las prestaciones sociales de sus empleados, para lo cual éstos cotizarán mensualmente el 5% del sueldo.

Artículo 43. Exceptúase de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto número 3118 de 1968, la cesantía de los empleados o trabajadores del Hospital Militar Central

2. Las anteriores normas hacen parte del Estatuto “por el cual se reestructura el Hospital Militar Central”, que consta de los siguientes títulos:

I: Naturaleza, objetivo, domicilio y funciones; II: Patrimonio y presupuesto; III: Dirección y administración. Organización interna (Junta Directiva, de las funciones de la Junta Directiva, de la dirección general, del subdirector y organización interna); IV: Del personal; V: Régimen jurídico de los actos y contratos; VI: Disposiciones varias.

3. Para proferir el Decreto Nº 2348 de 3 de diciembre de 1971, el Presidente de la República “invoca las facultades extraordinarias que le concede la Ley 7ª de 1970”, cuyo texto es el siguiente:

“LEY 7ª DE 1970

“(diciembre 4)

“por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, pro témpore para reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional y las entidades adscritas o vinculadas a éste, modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y las remuneraciones y prestaciones sociales de dicho personal.

El Congreso de Colombia,

Decreta:

Art. 1º De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, para los siguientes efectos:

a) Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional;

b) Modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, con atribución para suprimir, fusionar o crear organismos de esta naturaleza;

c) Modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares .y de la Policía Nacional; y

d) Modificar las remuneraciones, así como el régimen de las mismas y el de las prestaciones sociales del personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

Art. 2º Autorízase al Gobierno para abrir los créditos y efectuar los traslados presupuestales necesarios para el cumplimiento de la presente ley.

Art. 3º Esta ley rige desde su sanción.

Dada en Bogotá, D. E., a los veinticinco días del mes de noviembre de mil novecientos setenta.

(Diario Oficial 33213, diciembre 16 de 1970).

III. Textos constitucionales que se dicen violados y razones de la acusación

1. El actor señala como infringidos los artículos 2º, 55 y 76, numerales 1º, 2º, 9º, 10 y 12 de la Constitución. El concepto de la violación lo expresa en los siguientes apartes del mencionado escrito de 6 de junio del año en curso:

a) “El legislador agrupó en una materia lo correspondiente a lo orgánico y básico para reestructurar el Ministerio de Defensa Nacional y los establecimientos públicos adscritos a dicho Ministerio; y, en otra, lo concerniente al régimen de remuneración taxativamente señalado para el personal al servicio del Ministerio, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, para fijarlo en relación a las distintas categorías de empleos en tales entes administrativos, y únicamente en éstos, así como su régimen de prestaciones sociales;

b) “De esta manera puede concluirse irrefragablemente que con los literales a) y b) del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970, diciembre 4, reguló lo orgánico en todo el ramo de defensa, o sea el Ministerio de Defensa Nacional y los establecimientos públicos descentralizados adscritos o vinculados a dicho Ministerio;

c) “Y por los literales c) y d) de la misma disposición legislativa otorgó facultad extraordinaria para modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y para modificar las remuneraciones, así como el régimen de las mismas y el de prestaciones sociales del personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional;

d) “Por manera de que la facultad fue precisa en lo orgánico y básico de determinados entes administrativos que se agrupan con el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y Policía Nacional en el ramo de defensa; y, en lo concerniente a estructuras administrativas de personal, taxativamente facultó el legislador para reformar modificando las remuneraciones, su régimen y el de sus prestaciones sociales en cuanto al personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, excluyendo por exclusión taxativa al personal al servicio de los establecimientos públicos descentralizados adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa, pues no incluyó a este personal, en la determinación precisa de materia a tratar en esa delegación extraordinaria;

e) “Dentro del régimen extraordinario del ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, no cabe la interpretación extensiva de la facultad, ni en razón del tiempo, ni en razón de materia delegada, porque lo preciso, es lo exacto, y lo que está determinado en la manera exacta y concreta, se opone a lo extensivo, a lo impreciso o indeterminado;

f) “Así pues, en lo concerniente al régimen de remuneración y escalas de sueldos y régimen de sus prestaciones sociales del personal al servicio de los establecimientos públicos descentralizados, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa no hubo autorización o facultad en la ley de autorizaciones;

g) “De esta manera, no podía el Presidente de la República legislar extraordinariamente sobre esta precisa materia no contenida en los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970, diciembre 4. Por tanto se excedió, incurriendo el acto acusado en vicio de inconstitucionalidad en los términos del artículo 215 de la Carta, siendo procedente esta acusación;

h) “Los artículos 20, literales c), d) y e), así como los artículos 27, 28, 29, 42 y 43 del Decreto-ley 2348 de 1971, diciembre 3, en cuanto que siendo materia privativa del legislador, según los ordinales 9º y 10, por las razones ya vistas, sólo por la manera del ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, podían ser materia de autorizaciones, pero en forma pro témpore y ejercida la facultad sólo por el Presidente de la República;

i) “Como se desprende de los textos de los artículos relacionados atrás, se le otorga a la Junta Directiva como función la de determinar la organización administrativa de la entidad, crear dependencias, cargos y fijar funciones; establecer sistema de clasificación, escalas de remuneración y nomenclaturas, y fijar primas y bonificaciones del personal al servicio de dicha entidad, con sometimiento a la aprobación del Gobierno. (Art. 20, literales c), d) y e) Decreto 2348, 1971);

j) “Además, por el artículo 27 ibídem se instituye que tal régimen de remuneración, clasificación y empleo será el que determine la Junta Directiva del Hospital Militar Central, y prohíbe que tales empleados en materia de remuneraciones, primas, subsidios y bonificaciones se rijan por las que se establezcan para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. Y por los restantes artículos acusados del mismo Estatuto, se dictan normas para modificar la estructura de la carrera en cuanto al sistema disciplinario; etc.

k) “Todo lo anterior contraviene en forma indirecta la facultad privativa del Congreso según la Atribución Novena, parte in fine y la Atribución Décima del artículo 76 de la Carta, por fuera del término o pro-temporalidad de un año, contado a partir del 4 de diciembre de 1970, en que rige la Ley 7ª de 1970, pues a partir de esta fecha está facultando por subdelegación a la Junta Directiva del Hospital Militar para que legisle sin término alguno; y, por otra parte, dándole a dicha Junta, una facultad delegada intuite personae del Presidente de la República. (Art. 76, ordinal 12 C. N.);

l) “No otra cosa se desprende de las voces de las disposiciones acusadas en la presente demanda. Otorgarle facultad a la Junta Directiva del Hospital Militar Central para reestructurar administrativamente dicha entidad, con poder para crear dependencias, determinar sus cargos, señalarle funciones, establecer sistema de clasificaciones en el empleo, su régimen de remuneración y el de prestaciones sociales, es excederse en la facultad otorgada por el Congreso, en forma temporal y sobre materia precisa al Presidente de la República, según las atribuciones Novena y Décima del artículo 76 de la Carta y en desarrollo del ordinal 12 del mismo;

m) “Es una subdelegación presidencial en un organismo simplemente administrativo de la entidad descentralizada, en forma in-temporal y con tan amplias facultades que convertiría a la Junta Directiva del Hospital Militar Central en un poder legislativo permanente invadiendo una órbita reservada privativamente al Congreso. Es pues, una violación del artículo 76, ordinal 12 de la Carta, y de los artículos 2º y 55 ibídem”.

2. El artículo 3º del Decreto Nº 3118 de 1968, a que se refiere el artículo 43 del Decreto Nº 2348 de 1971, objeto de acusación, dispone:

“Artículo 3º Entidades vinculadas al Fondo. Deberán liquidarse y entregarse al Fondo Nacional del Ahorro, conforme a las disposiciones del presente decreto, las cesantías de empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional”.

IV. Concepto del Procurador General de la Nación

1. El Jefe del Ministerio Público, en vista Nº 067 de 26 de julio de 1972, considera que la demanda es sustancialmente inepta por cuanto no comprende todas las normas que regulan la materia, y así se presenta quebrantada la unidad jurídica del caso. Mas, advierte, que si esta posición no se acepta, debe negarse la petición de inconstitucionalidad ya que los preceptos acusados no interfieren el orden jurídico previsto en la Carta.

2. En efecto, dice:

a) “Consecuencia de todo lo anterior sería que la demanda es sustancialmente inepta, en cuanto no acusa las normas por virtud de las cuales se venían produciendo los efectos jurídicos que el actor pretende destruir o hacer cesar, normas que desde luego el nuevo ordenamiento no derogó ni subrogó, y que aunque éste no hubiera reproducido, continuarían regulando los aspectos a que se refieren de la organización y funcionamiento de la entidad descentralizada de que de trata o sea el Establecimiento público nacional denominado Hospital Militar Central;

b) “Si no se acepta esta conclusión y se opta por una decisión de fondo, mi opinión es que las normas acusadas no implican extralimitación de las facultades extraordinarias invocadas;

c) “Teniendo en cuenta los principios doctrinarios y los antecedentes constitucionales y legales expuestos y relacionados con anterioridad, se concluye que esta facultad extraordinaria de la Ley 7ª, sin dejar de ser precisa es lo suficientemente amplia para proporcionar fundamento a preceptos como los acusados del Decreto 2348;

d) “En primer lugar, la facultad para suprimir, fusionar o crear entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, envuelve necesariamente la de modificar por todos sus aspectos cualquiera de las ya existentes, que al fin y al cabo es de menor trascendencia que suprimirla llanamente o refundirla con otra u otras;

e) “En segundo lugar, las normas orgánicas de cualquiera entidad encargada de prestar un servicio público deben contemplar –si expresamente no se establece ninguna restricción o excepción– lo relacionado no solamente con la estructura del organismo sino con su funcionamiento, uno de cuyos aspectos es el referente al régimen de su personal: así lo requiere la rápida y eficaz prestación del servicio, objetivo principal de la descentralización técnica o institucional y principio dominante en esta materia;

f) “De manera que si el legislador ordinario invistió al extraordinario de la facultad comentada, sin someterla a condiciones ni introducirle excepciones ni restricciones, hay que entender que la concedió con la amplitud necesaria para cumplir plenamente su finalidad;

g) “No encuentro así violación del artículo 118-8 en relación con el 76-12, ni de otro alguno de la Constitución”.

V. Consideraciones

Primera

Las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 7ª de 1970, se ciñen a los términos del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, ya que se señala el plazo de un año para su ejercicio y se precisan las materias objeto de las mismas, a saber:

a) Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional;

b) Modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, con atribución para suprimir, fusionar o crear organismos de esta naturaleza;

c) Modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; y

d) Modificar las remuneraciones, así como el régimen de las mismas y el de las prestaciones sociales del personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. (Subraya la Corte).

Segunda

1. El Hospital Militar Central es una Entidad descentralizada, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, como establecimiento público.

2. De conformidad con lo ordenado en los Decretos Nos. 2775 de 1959, 3210 de 1963, 1895 de 1969 y el mismo 2348 de 1971, su objetivo esencial es el de desarrollar la política y los planes generales que en materia de asistencia social adopte el Gobierno Nacional respecto del personal de las Fuerzas Militares y sus familiares, relacionados con la atención médica integral (Manual de Organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público, Pág. 84,1970).

Tercera

1. La facultad del ordinal b) del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970, es muy clara y se limita a autorizar al Gobierno, como está visto, para “modificar las normas orgánicas”, de las entidades descentralizadas. Las otras facultades previstas en la Ley 7ª se refieren al personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

2. Las normas orgánicas de una entidad descentralizada, por su naturaleza, tienen un carácter de estables, sino en un sentido absoluto sí por lo menos relativo. Por tanto, no pueden comprender ellas lo referente a la creación de cargos, la fijación de funciones y escalas de remuneración, ni el señalamiento de primas, bonificaciones, viáticos, remuneración de horas extras, régimen de prestaciones sociales y persona o entidad que ha de sufragarlas, que son materias para cuya regulación se autoriza, por los preceptos acusados, a la Junta Directiva del Hospital Militar Central.

3. Esto en cuanto hace relación a los ordinales d) y e) del artículo 20 del citado Decreto 2348 de 1971. En cuanto se refiere a lo previsto en el ordinal c) del mismo artículo, armoniza con lo dispuesto en el ordinal b) del artículo 1º de la Ley 7ª, entendiéndose que en este caso se trata de la organización administrativa general del Hospital Militar Central y del cumplimiento de sus finalidades, el cual, como es obvio, sólo puede conseguirse mediante la creación de dependencias, asignación de funciones y determinación de cargos para desempeñarlas.

4. En otros términos: las normas orgánicas de una entidad descentralizada pueden referirse a aquellos empleos, sin los cuales no puede funcionar, como el de gerente, o director, agentes de control, etc.; pero es claro que toda la planta de empleados, sus sueldos, sus primas, sus viáticos, sus prestaciones sociales, están fuera de ese estatuto orgánico. De no ser así, cada vez que hubiera necesidad de crear o suprimir un cargo o de modificar sueldos o prestaciones sociales, habría que reformar “el estatuto orgánico” de la respectiva entidad, lo cual es inadmisible.

5. Por tanto, la facultad extraordinaria contenida en el ordinal b) del artículo 1º de la Ley 7ª de 1970, no facultaba al Presidente de la República para legislar sobre materias diferentes a las propias, del estatuto orgánico de una entidad descentralizada.

Cuarta

1. Los artículos 27, 28, 42 y 43 del Decreto 2348, acusados, de manera inequívoca se relacionan con el régimen de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras, subsidios y prestaciones sociales del personal de empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital Militar.

2. El artículo 29 del mismo decreto se refiere al régimen disciplinario de tales empleados públicos y trabajadores oficiales. Este aspecto administrativo escapa también a las normas “orgánicas” de una entidad descentralizada como el Hospital Militar Central. Es, por su índole, mutable, y en consecuencia, dispuesto a sufrir las modificaciones que las circunstancias del momento indiquen, sin que haya necesidad de reformar “el estatuto orgánico” que, como queda dicho, debe tener, por lo menos, una estabilidad relativa.

Quinta

En consecuencia, los preceptos legales acusados, con excepción del ordinal c) del Art. 20 del Decreto 2348 de 1971, son inconstitucionales. Violan directamente el artículo 118, ordinal 8º de la Constitución, e indirectamente, los artículos 2º, 55 y 76, ordinales 1º, 2º y 12. Se configura así un abuso de poder por desviación.

Lo anterior es suficiente para la decisión que ha de tomar la Corte.

VI. Fallo

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

1º Son inexequibles los artículos 20, ordinales d) y e); 27, 28, 29, 42 y 43 del Decreto extraordinario Nº 2348 de 3 de diciembre de 1971, “por el cual se reestructura el Hospital Militar Central”.

2º Es exequible el ordinal c) del artículo 20 del mismo decreto.

Comuníquese a la Presidencia de la República y al Ministerio de Defensa Nacional.

Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.