CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS DE ESTADO DE SITIO

Universidad Nacional. – Al establecer el Decreto que se revisa, competencia al Consejo Superior para imponer sanciones, guarda notorio vínculo con el fin primordial de mantener el orden público.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. – Bogotá, D. E., 13 de noviembre de 1972.

(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).

El Gobierno somete a decisión de constitucionalidad el Decreto legislativo Nº 1821 del 30 de septiembre de 1972, con arreglo a lo prescrito en el parágrafo del artículo 121 de la Carta.

Texto del decreto consultado

“DECRETO LEGISLATIVO Nº 1821 DE 1972

“(septiembre 30)

“por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo 250 de 1971, y

Considerando:

“Que la paz en la Universidad Nacional se ve con frecuencia alterada por miembros de los diferentes estamentos universitarios interesados en sembrar el caos, producir tumultos, incitar a la comisión de hechos contra el orden público y en general afectar el normal desarrollo académico de la Universidad,

Decreta:

“Artículo 1º Mientras dure el presente estado de sitio, facúltase al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia para ordenar, por el tiempo que lo considere necesario, la suspensión de las tareas docentes y académicas de sus Departamentos y Facultades; para disponer la cancelación de los contratos de trabajo vigentes entre la Universidad y sus servidores; para declarar insubsistentes los nombramientos hechos por el mismo Consejo o por otras autoridades de la Universidad; para cancelar matrículas a los estudiantes y para determinar y aplicar otras sanciones disciplinarias.

“Artículo 2º Habrá lugar al ejercicio de las facultades conferidas por el artículo anterior cuando los estudiantes o profesores realicen, en el recinto de la Universidad o en lugares públicos, actos que atenten contra el orden público o dificulten su restablecimiento. Tales actos pueden ser: paros temporales o indefinidos o asambleas que impidan la vida académica normal de la Universidad; actividades extra-académicas que conduzcan a los mismos resultados; participación o incitación a participar en manifestaciones u otros hechos lesivos del orden público, especialmente los prohibidos por la legislación de emergencia.

“Artículo 3º Constituye causal de cancelación de la matrícula de los estudiantes, de terminación de los contratos de trabajo y de destitución de los funcionarios públicos, la participación en cualquiera de los actos a que se refiere el artículo anterior.

“Artículo 4º Las Universidades oficiales no podrán recibir como estudiantes suyos a quienes les hubiere sido cancelada la matrícula por los motivos señalados en el presente decreto.

“Artículo 5º El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

“Comuníquese y cúmplase”.

Consideraciones

1. El Decreto 250 de 1971 declaró el estado de sitio, y en virtud de tal declaración el Gobierno tiene capacidad extraordinaria para dictar decretos con fuerza legislativa encaminados a restablecer el orden público (artículos 121, incisos 1º, 2º y 3º; 120-7 y 118-8 CN.).

2. Como consecuencia de la aptitud que atribuyen los textos citados, se dio el decreto en examen, el cual llena la formalidad esencial de llevar la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros.

3. El Decreto 1821 no hace sino imponer sanciones a ciertos hechos que, en determinadas circunstancias, se cometan en la Universidad o en lugares públicos, hechos que ya habían sido prohibidos por otros actos durante el actual estado de sitio, que la Corte declaró constitucionales (V. Decretos 252 del 26 de febrero y 290 del 4 de marzo de 1971 y sentencias de 23 y 31 de marzo de 1971).

4. Por otro lado, el decreto que se revisa atribuye competencia para la imposición de sanciones. Pero no autoriza que, en su ejercicio, se prescinda de las formalidades que deben siempre –en estado de paz o durante la alteración de la normalidad– preceder a la aplicación de las medidas que el decreto contempla. Los trámites aludidos deben respetarse, sea que consten de manera genérica o particular, aun en materia policiva, o en disposiciones de estado de sitio. Para sancionar a quienes desobedezcan los preceptos encaminados a preservar el orden, precisa seguir –se repite– debido procedimiento, el cual puede ser tan breve o tan prolijo como se repute pertinente. Vistos los artículos 23 y 26 de la Constitución, ha de declararse la exequibilidad de las disposiciones en estudio con el alcance y precisiones que acaban de indicarse. Este concepto refleja, a no dudar, el pensamiento actual y anterior, de la Corporación.

El decreto guarda, como se ve, notorio vínculo con el fin primordial de mantener el orden, cardinal requisito de validez previsto en la Carta.

Impugnación

5. El ciudadano César Castro Perdomo impugna el Decreto 1821, bajo dos aspectos principales: a) Dicha providencia –dice- no se circunscribe a tomar medidas encaminadas a preservar, mantener o restablecer el orden, sino también dirige éstas a hechos extraños a tales límites, como son los puramente universitarios, con lo cual –asevera- se incurre en violación del artículo 121 de la Constitución; y b), posibilidad de cancelación de contratos por el Consejo Superior Universitario, lo que conduciría, en su sentir, a desconocimiento de derechos adquiridos, y, por ende, del artículo 30 de la Constitución.

6. Respecto de lo primero, nótese que el Decreto 250 de 1971, por el cual se declaró el estado de sitio y es la fuente de los poderes excepcionales de que el Gobierno se halla investido, se dictó precisamente porque el orden se reputaba alterado por actos de origen universitario. Posteriores decretos, expedidos dentro de la órbita del artículo 121 de la Carta y declarados constitucionales por esta Corporación, contemplan de modo particular la agitación universitaria y los actos que la traducen como causas de perturbación. Son de destacar en este sentido los Decretos 252, 1259 y 2070 de 1971 y 865 de 1972. Dado este palmario nexo, es imposible desvincular hoy, de manera abstracta, las manifestaciones de trastorno universitario con el general que afecta al país. Uno y otro caen en la esfera del artículo 121 tantas veces citado y autorizan las reglas que contiene el Decreto 1821.

7. No es aceptable la crítica según la cual en el régimen de estado de sitio no cabe imponer medidas de terminación de contratos vigentes entre la Universidad e infractores de las reglas relativas a la conservación del sosiego normal en el seno de la misma Universidad o en otros lugares. Sería absurdo, sin embargo, que ésta contribuyese a la conmoción dejando medios de actuar a quienes turben el orden. El Estatuto constitucional no protege violaciones de la legalidad marcial, cuyo respeto, por conveniencia pública, se impone a los intereses creados. Así lo entiende el artículo 30 que el actor invoca de manera inconducente.

8. Analizados los dos puntos anteriores, huelga ver los reparos que también se esgrimen en relación con los artículos 16 y 55 de la Carta.

9. No se halla, pues, que el decreto en estudio viole ninguna norma constitucional, y, en cambio, se encuentra ajustado a las disposiciones superiores de que se ha hecho mérito.

Resolución

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuyen los artículos 121 y 214 de la Constitución,

Resuelve:

Es constitucional el Decreto legislativo Nº 1821 del 30 de septiembre de 1972, “por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno e insértese en la Gaceta Judicial.

Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel  García B., Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, con salvamento de voto, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamento de voto, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario.

SALVAMENTO DE VOTO

Deploramos no estar de acuerdo con la anterior sentencia sobre exequibilidad del Decreto legislativo Nº 1821 de 30 de septiembre de 1972. Las razones de nuestra inconformidad son las siguientes:

Primera

Como nos ha correspondido hacerlo en casos similares, entre ellos el de la revisión del Decreto legislativo Nº 508 de este año, procedemos en el presente a consignar las razones de nuestra inconformidad con el Decreto Nº 1821, ya que al definir unas faltas disciplinarias y prever la aplicación de las respectivas sanciones, se omite establecer el procedimiento previo para comprobar la existencia de las primeras y la necesaria imputabilidad de ellas. Es deplorable esta, omisión, que no la tuvo el Gobierno en situaciones semejantes, como la que vivió la Universidad del Departamento del Valle.

Segunda

1. El artículo 26 de la Constitución dispone: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impute, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio” (se subraya).

2. El principio rige en todas las materias, y no exclusivamente, como se ha pretendido, en la penal. Así lo ha entendido y practicado la Corte en múltiples casos, sobre todo a partir del año de 1937, cuando en sentencia del 18 de octubre dijo: “Según el artículo 26 de la Constitución actual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute; ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio”. La Corte, en sentencias antiguas y recientes de la Sala de Casación en negocios civiles ha admitido la universalidad de este principio y su repercusión en materias que no pertenecen al ramo penal”. (G. J. Nº 1928 p. 623).

Además, el artículo 27 confirma esta doctrina, al referirse al 26 y contemplar casos típicamente administrativos.

3. Y en cuanto al sentido y alcance jurídico de las voces del artículo 26, la misma Corte, desde el año de 1928, en sentencia de 13 de noviembre expuso:

“Las expresiones formalidades legales, plenitud de forma en cada juicio, empleadas en la Constitución, son fórmulas con que ésta ordena la observancia de los siguientes requisitos, aparte de otros declarados en ellos expresamente: a) que la ley (entendiéndose también por tal toda disposición emanada de autoridad competente, que ordene o prohíba de modo general), debe definir de antemano y de una manera precisa el acto, el hecho o la omisión que constituye el delito, la contravención o culpa que han de prevenirse o castigarse; b) que hay atentado contra la libertad individual cuando la ley no llena esta condición, sino que deja al arbitrio de quien deba aplicarla como autoridad, la calificación discrecional de aquellos actos, de suerte que puedan estar o no sujetos a prevención, ser o no ser punibles, según el criterio personal de quien los califique; c) que medie un procedimiento apropiado, el cual puede ser sumario y brevísimo, cuando así lo requieren las funciones rápidas de la policía preventiva, que allegue la prueba adecuada, según el caso, del hecho individual que ha de sujetarse a la medida de prevención o al castigo correccional, y el comprobante que establezca la probabilidad, por lo menos, respecto de la culpabilidad de los autores, siempre que hayan de tomarse contra estas personas providencias preventivas, coercitivas o correccionales; d) que el procedimiento en todos estos casos garantice al sindicado los medios de defensa, y e) que la ley no imponga medidas o castigos que sean insólitos, excesivos o desproporcionados en extremo”. (Se subraya). (G. J. XXXVI, 203).

Tercera

El artículo 1º del Decreto 1821, en lo que respecta a los estudiantes, autoriza al Consejo Superior de la Universidad Nacional “para cancelar matrículas... y para determinar y aplicar otras sanciones disciplinarias”; todo “mientras dure el presente estado de sitio”.

Nada se dice en relación con el procedimiento previo que se debe cumplir con las autoridades universitarias, y el cual permita, por lo menos, probar la existencia de la falta, la imputabilidad de ésta y la necesaria defensa del sindicado. Es claro, que con tal sistema se viola la garantía del debido proceso, comprendida en el citado artículo 26 de la Carta. Dicha garantía es esencial al Estado de derecho, y comúnmente se expresa en estos términos: nadie podrá ser condenado sin antes haber sido oído y vencido en juicio. Lo cual no obsta para que en determinados casos, se pueda adoptar un procedimiento lo más breve o sumario posible, acorde con las circunstancias inherentes al orden público y al estado de sitio.

Cuarta

1. Este criterio jurídico o interpretación del artículo 121, no es de ahora o de oportunidad, sino que encuentra, por el contrario, su respaldo en una permanente y reiterada doctrina de la Corte.

2. Así, en fallo del 19 de abril de 1955, del cual fue ponente el entonces Magistrado Aníbal Cardozo Gaitán, se dijo:

“Establece el artículo 120 de la Constitución que corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado, y el artículo 121 le otorga la facultad de declarar que aquél se ha turbado y de adoptar las medidas ordenadas a su restablecimiento. Los dos preceptos se hallan íntimamente vinculados, porque al deber que la Constitución le impone al Presidente de conservar el orden y restablecerlo, debía corresponder la potestad de aplicar los medios conducentes al cumplimiento de esa delegación.

“Las facultades extraordinarias en estado de sitio pueden llegar a afectar los derechos individuales y sociales en forma más sensible que si lo hiciera el Congreso. Hay sin embargo preceptos constitucionales de obligatorio imperio en todo tiempo, a cuyo cumplimiento no puede sustraerse el Presidente de la República cuando expide decretos de carácter legislativo. (Se subraya). No existe un poder absoluto en el Jefe del Estado sobre la adopción de normas de carácter legislativo. Sus atribuciones, que se reconocen muy amplias, no alcanzan hasta destruir los preceptos, de obligatorio cumplimiento por el presidente, que consagran derechos individuales, garantías sociales, o estructuran las instituciones. (Se subraya).

“Hay normas de la Constitución que por su naturaleza, extraña a implicaciones sobre el orden público, rigen en todo tiempo, como garantías individuales y sociales. Así, por ejemplo: el artículo 22, que establece que no habrá esclavos en Colombia; el 23, que prohíbe la detención, la prisión o el arresto por deudas; el 25, según el cual nadie está obligado a declarar contra sí mismo; el 26, que dispone que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes, (se subraya); el 29, que impide al legislador establecer la pena capital; el 30, que garantiza la propiedad y los demás derechos adquiridos con justo título; el 31, que no permite establecer un monopolio sin antes indemnizar a quienes dejan de ejercer una industria lícita; el 34, que impide imponer la pena de confiscación; el 36, sobre respeto al destino de las donaciones; el 37, sobre libre enajenación de bienes raíces; el 39, relacionado con la libre escogencia de profesión u oficio; el 41, que declara la libertad de enseñanza; el 44, referente a la libre asociación dentro de la moral y el orden legal; el 49, que prohíbe la emisión de papel moneda de curso forzoso; el 53, que garantiza la libertad de conciencia”.

3. En sentencia posterior, del mismo año, 15 de noviembre, ratificó los mismos conceptos. (G. J. LXXXI, 575, 2).

Humberto Barrera Domínguez, Luis Carlos Pérez, Eustorgio Sarria.

Bogotá, noviembre 2 de 1972.