CONTROL CONSTITUCIONAL A LOS DECRETOS DICTADOS EN ESTADO DE SITIO

“Huelga” Judicial. – Facultades transitorias a los Alcaldes, Inspectores Departamentales y Municipales y otras autoridades para instruir procesos penales.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.- Bogotá, D. E., 19 de septiembre de 1972.

(Magistrado Ponente: Doctor Guillermo González Charry).

En cumplimiento de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, la Presidencia de la República ha enviado para control de su constitucionalidad el Decreto legislativo número 1415 de 19 de agosto del presente año, el cual lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho. Su texto es como sigue:

“DECRETO NUMERO 1415 DE 1972

“(agosto 19)

“por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento.

“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución y en desarrollo del Decreto legislativo número 250 de 1971,

“Decreta:

“Artículo 1º Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los Alcaldes, los Inspectores Departamentales y Municipales de Policía, los Corregidores y los Comisarios de Policía, sin perjuicio de los asuntos que les están atribuidos, podrán también iniciar y proseguir la instrucción de procesos por delitos de competencia de los Jueces Penales, con excepción de los que están atribuidos a la justicia penal militar.

“El funcionario de Policía pasará el sumario al Juez de Instrucción o del conocimiento, inmediatamente éstos se lo soliciten.

“Artículo 2º De los recursos que se interpongan contra las providencias que dicten tales funcionarios dentro de dichos proceses, conocerá en segunda instancia la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito.

“Artículo 3º Las licencias o permisos para las visitas a los detenidos, de que trata el artículo 205 del Decreto-ley 1817 de 1964, podrán también ser concedidas por los directores de los establecimientos carcelarios.

“Artículo 4º El Procurador General de la Nación podrá atribuir, por el tiempo que estime conveniente, funciones de visitadores para la vigilancia judicial al personal de policía judicial.

“Artículo 5º Las notas de presentación personal, las constancias y las autenticaciones de documentos que requieran la intervención de funcionarios judiciales, podrán también llevarse a cabo ante los notarios públicos o ante los alcaldes municipales, en los lugares donde no existiere notaría, y producirán los efectos legales correspondientes.

“Artículo 6º El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

“Publíquese y cúmplase.

“Dado en Bogotá, D. E., a 19 de agosto de 1972”.

Dentro del término de fijación en lista, los ciudadanos Pedro Alejo Cañón Ramírez, de una parte, y Gelasio Cardona Serna, Gerardo Bernal Castaño, Jaime Escovar Londoño, Carlos Pinzón Bernal, Jorge Enrique Sánchez, Pedro Ignacio Camacho P., Jorge E. Cipagauita Galvis, Edmundo Cifuentes Benavides, Miguel Sornoza Falla, Abraham Murillo Cortés y Raúl Caicedo de otra, en escritos separados, intervinieron para impugnar la constitucionalidad del Decreto. También lo hizo el ciudadano Gabriel Gutiérrez Tovar para sostener su exequibilidad. En concepto de los primeros se han violado los artículos 26, 55, 58, 121, 157 y 158 de la Carta. El decreto sometido al juicio de la Corte –dicen- altera el principio de la separación de los poderes públicos al hacer intervenir funcionarios administrativos en funciones propias de la rama jurisdiccional; invoca erradamente el artículo 121 para derogar normas legales que no son incompatibles con el estado de sitio y desconoce las calidades constitucionales de quienes deben administrar justicia según los artículos 157 y 158 y acumula en funcionarios administrativos la autoridad administrativa y la judicial, contra lo preceptuado en el artículo 61. El ciudadano Gutiérrez Tovar sostiene, en apoyo de su petición, que el Gobierno ha obrado para conjurar los efectos de un paro o suspensión de labores en la administración de justicia, la cual está instituida como uno de los servicios públicos fundamentales del Estado; que el Gobierno está obligado por ministerio del artículo 119-2 de la Carta a velar porque en toda la República se administre pronta y cumplida justicia; que no es la primera vez que la instrucción criminal o parte de ella se cumple en Colombia por funcionarios políticos o administrativos, en apoyo de lo cual cita la sentencia de la Corte dictada el 27 de septiembre de 1969; que el Decreto no confiere a los instructores funciones falladoras que es en lo que radica la esencia de la función de juzgar; y, que, finalmente, en la actualidad las autoridades de Policía, que son administrativas, ejercen la función judicial, lo cual fue estimado constitucional por la Corte en sentencia de 9 de septiembre de 1966, al declarar exequible el artículo 65 del Decreto 1358 de 1964, que atribuía a la Policía el conocimiento en primera instancia de procesos por contravenciones y por algunos delitos contra la propiedad y lesiones personales, tesis que fue reiterada en el ya mencionado fallo de 27 de septiembre de 1969.

Como puede observarse, se trata de medidas eminentemente transitorias cuya duración está limitada a la del estado de sitio en que el país se encuentra, según declaración hecha por el Decreto 250 de 1971. Van destinadas a conjurar parcialmente los efectos que en la vida social se produzcan o puedan producirse por la demora en iniciar o adelantar la instrucción de los procesos penales. Se mantiene el control de los Tribunales Superiores, mediante los recursos legales, sobre las providencias que se dicten por los instructores, y se ordena a éstos que, cuando el Juez de Instrucción o del conocimiento lo soliciten, les envíen de inmediato el sumario. Se autoriza a los directores de establecimientos carcelarios para conceder también las licencias y permisos de visita a los detenidos, de que trata el artículo 205 del Decreto-ley 1817 de 1964; se autoriza al Procurador General de la Nación para atribuir “por el tiempo que estime conveniente” -que como es obvio no puede contarse sino dentro de la duración del estado de sitio- funciones de vigilancia judicial al personal de la Policía Judicial; y, finalmente, se dispone que las notas de presentación personal y otras actuaciones de índole semejante, pueden cumplirse ante Notario Público o ante el Alcalde, donde no existiere Notario, reconociendo a dichos actos, así cumplidos, “los efectos legales correspondientes”.

Responsable como es el Presidente por el mantenimiento del orden público y su restablecimiento cuando fuera turbado; autorizado constitucionalmente, como se halla, para tomar las medidas conducentes a impedir la perturbación o a conjurarla, según el caso, y siendo por lo mismo competente para juzgar la conducencia, eficacia y necesidad de tales medidas, las que tome, en tanto no quebranten la Constitución por cualquier aspecto, son legalmente admisibles. En el caso presente, los actos y medidas previstos por el Decreto que se estudia, están atribuidos, dentro del régimen de legalidad normal, a los jueces comunes y a los funcionarios de policía unos, y al Ministerio Público, otros. Las normas que tal disponen quedan suspendidas temporal y parcialmente, como lo autoriza el tercer inciso del artículo 121 de la Carta Política y lo dispone el artículo 6º del Decreto. Siendo de notorio y público conocimiento que se ha llevado a cabo una cesación parcial de actividades judiciales y que ese hecho, de suma gravedad, ha determinado o puede determinar parálisis, retardo, o morosidad excepcionalmente anormales en la iniciación y adelantamiento de la instrucción de procesos penales, ofreciendo así una coadyuvancia a la perturbación del orden, debe admitirse que las medidas tomadas son conducentes y que caben dentro de las atribuciones especiales que la Constitución da al Presidente, conjuntamente con sus Ministros, en su artículo 121.

El Decreto, por lo demás no altera la estructura de la rama jurisdiccional, ni priva a los jueces comunes su facultad constitucional y legal de administrar justicia, ni la limita; ni desconoce en forma alguna las calidades constitucionales que deben tener para hacerlo. Se limita a disponer por el imperativo de la gravedad de los hechos y de la urgencia de que los ciudadanos no carezcan en ningún momento de un servicio público esencial, a coadyuvar su funcionamiento mediante el auxilio o contribución eminentemente transitorios de funcionarios de Policía y del personal de la Policía Judicial. No aparecen, por lo mismo, quebrantados los preceptos de la Carta señalados por los impugnadores.

Como de la confrontación del Decreto con los restantes textos de la Constitución, éstos no aparecen quebrantados, debe declararse su exequibilidad.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional DECLARA EXEQUIBLE el Decreto legislativo número 1415 de 19 de agosto de 1972.

Cópiese, publíquese, comuníquese a la Presidencia de la República, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Es- guerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

Sintetizamos a continuación las razones que nos asistieron para disentir de las que tuvo en cuenta la Corte al declarar exequible el Decreto legislativo número 1415 de 19 de agosto de 1972, “por el cual se dictan medidas relacionadas con la conservación del orden público y su restablecimiento”, a propósito de la huelga decretada por los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público:

1. El Decreto viola el principio constitucional de la separación de funciones reconocido en el artículo 55 de la Carta Política. En virtud de esta norma tanto el Congreso como el Gobierno y los Jueces tienen funciones propias, que no pueden combinarse entre sí, en ninguna situación. Atribuir la función judicial a los Alcaldes, los Inspectores Departamentales y Municipales de Policía, los Corregidores y los Comisarios, es proyectar la que corresponde al Gobierno como Jefe de la Administración Pública Nacional, y eso no está permitido por la Constitución.

2. De acuerdo con el artículo 58 de este estatuto la tarea de administrar justicia corresponde a la Corte Suprema, los Tribunales Superiores de Distrito, los demás Tribunales y Juzgados que establezca la ley. También corresponde al Senado de la República, en determinadas circunstancias. Pero en manera alguna puede entregarse esa misión a los empleados administrativos señalados anteriormente, sin violar la norma a que nos estamos refiriendo.

3. Los encargados de administrar justicia deben cumplir determinadas condiciones de idoneidad, y, concretamente para los Jueces, tales condiciones están detalladas en los artículos 157 y 158 de la Carta. Los Alcaldes, Inspectores y Comisarios, carecen de tales requisitos, de manera que al encomendárseles la función judicial, se violan las dos disposiciones constitucionales citadas.

4. Estas razones fueron tomadas en cuenta por la Corte en fallo de inexequibilidad del Decreto 1698 de 1964 (artículos 56 y 57) y del artículo 19 de la Ley 16 de 1968, que habían entregado la instrucción criminal a los Fiscales dependientes de la Procuraduría General de la Nación. No aceptó entonces la Corte que estos funcionarios pudieran suplir la misión encomendada a los jueces y declaró contrarias a la Constitución tales normas. No entendemos cómo puede existir una doble solución para el mismo problema. Dijo entonces el fallo:

“Al disponer el artículo 19 de la Ley 16 de 1968, norma acusada, que los Funcionarios de Instrucción Criminal, dependientes de la Procuraduría General de la Nación, por prescripción del artículo 56 del Decreto número 1698 de 1964, igualmente acusado, 'tendrán jurisdicción en todo el territorio de la República y competencia para instruir los procesos penales en todos los delitos que no sean de conocimiento privativo de los Jueces Municipales, o de la Policía', sustrajo esa función de formación de los sumarios respecto de los delitos de mayor gravedad, y que es indispensable para la administración de justicia en el Ramo Penal, puesto que el sumario es presupuesto del juicio y forma con éste el todo del proceso, a los funcionarios que conforme a la Constitución Nacional 'administran justicia' (artículos 58 y 157) y la confió a Agentes del Ministerio Público de libre nombramiento y remoción, quienes en razón de las disposiciones legales cuya inexequibilidad se reclama por el actor sustituyen en la instrucción penal, con distinta denominación, a los Jueces constituidos por la Carta como integrantes de una Rama especial del Poder Público, particularmente a los denominados por aquélla 'Jueces de Instrucción Criminal', institucionalizados dentro de la Rama Jurisdiccional en los términos establecidos en el artículo 157 de la Carta, con la finalidad primordial de dar vigencia y operancia a las normas consagradas en el Código de Procedimiento Penal sobre Jueces de Instrucción Criminal.

“En consecuencia, dada la actividad que conforme a la disposición acusada están llamados a cumplir los 'Funcionarios de Instrucción Criminal', es claro para la Corte que a estos Funcionarios, ajenos a la jerarquía jurisdiccional, se les ha adscrito una función que la Constitución Política ha reservado a los Jueces con evidente quebranto de sus artículos. 55, 58 y 157”.

5. De acuerdo con el artículo 121, el Gobierno, dentro de una emergencia internacional o una conmoción interior, puede suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio. Esta facultad se refiere únicamente a esta clase de normas y no a las constitucionales, que no pueden ser suspendidas por ningún pretexto. Lo que ha hecho el Decreto 1415 de 1972, es, exactamente, impedir que rijan preceptos fundamentales de la Carta como son los que se refieren a la separación de poderes y a las exigencias de idoneidad para administrar justicia.

6. En gracia de lo anterior, consideramos que dicho decreto viola la Constitución y que por eso debió ser declarado inexequible.

Humberto Bañera Domínguez, Luis Carlos Pérez.