REMUNERACION DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO

Antecedentes constitucionales y legales, hasta la reforma de 1968: remuneración por sesiones y vigencia de los aumentos solo para los períodos siguientes. – Contenido de los varios proyectos de enmienda constitucional –correspondientes a la reforma de 1968– y sus respectivas exposiciones de motivos que se relacionan directamente con este asunto. – Como la Ley 83 de 1968 fue expedida antes de la unificación de los períodos de los Congresistas a 4 años, no se puede considerar como reglamentación del artículo 113 de la Constitución Nacional. – El régimen de la iniciativa del gasto público no abarca el proceso de las nuevas asignaciones y prestaciones sociales. “El sueldo anual y los gastos de representación”, a que se refiere el artículo 113 de nuestra Carta, corresponden al salario de los Congresistas. – Exequibilidad del proyecto de ley por la cual se dictan varias disposiciones con base en el artículo 113 de la Constitución Nacional.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., octubre 29 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 90 de la Carta Política, el Vicepresidente del Senado ha enviado a la Corte el proyecto de ley señalado con el número 36 de 1971, “por el cual se dictan varias disposiciones con base en el artículo 113 de la Constitución Nacional”, y cuyo texto dice así:

“EL CONGRESO DE COLOMBIA

“DECRETA:

“Artículo 1º. A partir del primero de julio de 1971 la remuneración mensual de los miembros del Congreso Nacional será igual a la que desde la misma fecha con base en el Decreto 524 de 27 de marzo del presente año devengan los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Fiscales del Consejo de Estado y Procurador General de la Nación.

“Parágrafo. La nivelación que dispone el presente artículo se distribuirá entre gastos de representación y dietas proporcionalmente teniendo en cuenta lo que para tales efectos rige actualmente.

“Artículo 2º. El Gobierno Nacional efectuará las operaciones de crédito necesarias dentro del presupuesto de la presente vigencia para dar cumplimiento a esta Ley.

“Artículo 3º. Esta Ley regirá desde su sanción y modifica las disposiciones anteriores sobre la materia”.

Pasado que fue para la sanción ejecutiva, el señor Presidente, con la firma de sus Ministros de Gobierno y Hacienda y Crédito Público, lo objetó por inconstitucional en documento que en lo esencial dice textualmente:

“1ª El artículo 113 de la Carta dispone en su inciso primero que 'los miembros del Congreso tendrán, durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley' (el subrayado no es del texto).

“Este inciso, que, como todo el artículo 113, proviene de la reforma constitucional de 1968, modifica el artículo 8º del plebiscito de 1957 según el cual los miembros del Congreso no tenían sueldo permanente 'sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones'.

“Como antes de 1957 el sueldo anual ni estaba prohibido ni tenía consagración expresa, lo primero que encuentra el interérprete <sic> en su análisis es la consagración de dicho sueldo anual.

“Pero, además, la disposición transcrita señala expresamente que los congresistas tendrán derecho 'durante todo el período constitucional respectivo', a un sueldo anual. Si se tiene en cuenta que la reforma de 1968 autorizó en forma clara el pago de sueldos y gastos de representación aun fuera del período de sesiones del Congreso, la expresión citada no puede significar sino que la remuneración fijada por la ley debe mantenerse igual durante todo el período constitucional para el cual fueron elegidos los miembros del Congreso. No puede concebirse que el constituyente expresara en un mismo artículo, en el mismo inciso, y casi en el mismo renglón, idéntica idea pero con términos distintos o que incurriera inexplicablemente en una repetición inútil e innecesaria. Por consiguiente, cuando habla de sueldo anual quiere decir que los congresistas percibirán asignaciones en épocas en que el Congreso no esté sesionando y cuando dice que durante todo el período, evidentemente se refiere a la imposibilidad de hacer modificaciones que tengan vigencia durante el mismo.

“El constituyente de 1968 consignó, en un mismo inciso y con expresiones diferentes, para que no hubiera duda sobre su intención normativa, dos principios también distintos. Primero repitió, en los términos señalados, el antiguo artículo 112 según el cual todo aumento de dietas sólo tiene vigencia una vez haya terminado el período para el que han sido elegidos quienes lo aprueban, y luego, modificando el artículo 8º del plebiscito, como ya se dijo, consagró también el sueldo anual para los congresistas.

“Es así como la reforma de 1968 conservó el principio conforme al cual quienes disponen un aumento de dietas no pueden ser sus beneficiarios, regla que siempre ha inspirado las Constituciones colombianas. Desde 1812, en la Constitución de Antioquia, se establecía que 'los miembros de la legislatura recibirán por sus servicios una gratificación por todo el tiempo que duren las sesiones: esta gratificación podrá ser aumentada o disminuida por ley; pero ninguna alteración tendrá efecto hasta que no se renueve toda la legislatura que la ejecutó' (Art. 50 del Título III); y el artículo 112 de la Constitución de 1886 preceptuaba, en norma que sólo fue modificada en su presentación y redacción en 1968, que 'ningún aumento de dietas ni de viáticos decretado por el Congreso, se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado'.

“El constituyente de 1968, al establecer el mismo sueldo anual durante todo el período constitucional respectivo, recogió este principio y mantuvo así la tradición colombiana al respecto.

“Esta interpretación ya se hizo en la Ley de 1968, en la que por primera vez se desarrolló la norma sobre sueldo anual, al consignar en su artículo 1º que las asignaciones de los miembros del Congreso Nacional serán 'computables anualmente durante el período constitucional para el cual fueron elegidos'.

“2ª El estatuto del Congresista, en cuanto a sus ingresos, está integrado, conforme al artículo 113 de la Constitución, por la remuneración (sueldo anual y gastos de representación) y las prestaciones de seguridad social, aspectos que en el citado artículo reciben tratamiento diferente. Desde luego las leyes que a dichas materias se refieren, bien para fijarlas o pata mejorarlas, implican un gasto a cargo de la Nación, y, por tanto, están cobijadas por las previsiones del inciso segundo del artículo 79 de la Constitución, esto es, que solo es posible legislar sobre ellas a iniciativa del Gobierno Nacional. Prueba de lo anterior es que cuando la Constitución quiere exceptuar una de ellas de la iniciativa elusiva del Gobierno lo dice expresamente. En efecto, el inciso primero del artículo 113, que se refiere a remuneración, nada dice respecto de la iniciativa para presentar proyectos de ley, como sí se consignaba en el proyecto que dio lugar al Acto legislativo número 1 de 1968 y que el Congreso aprobó en primera vuelta; en cambio, en el inciso 3º de la misma disposición se establece que 'el régimen de prestaciones de seguridad social de los miembros del Congreso será determinado por la ley a iniciativa de  éstos...'. La Constitución, cuando exceptuar del régimen previsto en el inciso 2º del artículo 79 algún asunto relativo al gasto público, lo hace en forma expresa, y cuando ello no ocurre debe entenderse que la respectiva materia se rige por las normas generales. Es decir, que las leyes que se expidan con base en el inciso primero del citado artículo 113 se regulan por el principio consignado en el inciso 2º del artículo 79 de la Carta, por tratarse de leyes que ocasionan un gasto a la Nación y que no fueron expresamente exceptuadas, como sí ocurrió con los proyectos relativos a seguridad social de los congresistas, los cuales se previeron como de origen parlamentario.

“3ª El proyecto sigue siendo inconstitucional aunque no se acepte el razonamiento que se acaba de exponer y se piense que, cuando el inciso 3º del artículo 113 habla de 'prestaciones', se está refiriendo también a las asignaciones, por considerarse con sentido amplio que el sueldo y los gastos de representación son contraprestación por la actividad parlamentaria. En esta forma los conceptos 'prestaciones', y 'seguridad social', tendrían sentido distinto y el inciso tercero cobijaría dos materias diferentes, ya que se entendería por prestaciones lo relativo a remuneración.

“Pero aunque los congresistas tuviesen iniciativa respecto de proyectos como el estudiado, habría en todo caso un límite establecido por la Constitución: nunca las asignaciones y prestaciones que se adopten pueden ser superiores a las de los Ministros del Despacho. Y como las disposiciones del proyecto fijan para los miembros del Congreso un régimen de 'prestaciones' o remuneración superior al que rige para los Ministros, aquél resulta contrario al texto del artículo 113 de la Constitución Nacional.

“4ª Como se anotó, la Constitución consagra que el régimen de seguridad social de los congresistas no puede ser superior al de los Ministros del Despacho. Si se tiene en cuenta que esas prestaciones están constituidas, por ejemplo, por la pensión de jubilación, el auxilio de cesantía o las vacaciones, y que su valor depende del sueldo o asignación respectiva, un aumento en la remuneración implica elevar el valor de tales prestaciones.

“Conforme a lo dicho, al modificar la cuantía de las prestaciones sociales de los congresistas, como consecuencia del aumento de remuneraciones, el proyecto resultaría inconstitucional por establecer prestaciones superiores a las de los Ministros.

“Por último, como el proyecto busca equiparar las asignaciones de los miembros del Congreso con las de los más altos funcionarios de la Rama Jurisdiccional, según se desprende de las ponencias y de su texto mismo, basándose en que el Gobierno, por facultades concedidas por el propio legislador, puso al día la remuneración de estos últimos servidores, es conveniente dejar claramente establecido que la Constitución no exige igualdad entre la remuneración de los congresistas y la de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Fiscales del Consejo de Estado y Procurador General de la Nación.

“Lo dicho aparece más diáfano si se estudian los antecedentes del actual artículo 113 de la Constitución. En efecto, en el proyecto de reforma constitucional, aprobado en primera vuelta, sí se disponía por el artículo 29 del mismo que 'será igual la remuneración de los miembros del Congreso, de los Ministros del Despacho, de los Magistrados de las Cortes Constitucional y de Casación, de los Consejeros de Estado, del Contralor General de la República', y el propio Congreso, ya en la segunda vuelta, decidió soberanamente eliminar este principio. Lo anterior se anota dentro del campo estrictamente jurídico, sin que sea intención del Gobierno establecer criterios distintos en el trato de esos diferentes servidores del Estado.

“El Gobierno, después del estudio que juiciosa y desprevenidamente ha hecho de los textos constitucionales, llega a la conclusión de que el acto sometido a su sanción es contrario a la Constitución, y como así lo interpreta, considera que, por encima de cualquier circunstancia, el deber del gobernante es evitar que ésta sea desconocida por acción u omisión suya. Esta es la norma constante que ha regido la vida jurídica de Colombia. No entra el Gobierno a analizar otros factores, pues no cree que le corresponda dar votos de aplauso o de censura a la determinación de un órgano del Poder Público, que reconoce preocupado por los más altos intereses del país y con el cual, afortunadamente, esta administración ha tenido las mejores relaciones y comunicación constante en la búsqueda de las grandes soluciones nacionales.

“En unos días celebraremos 150 años de la firma de la Constitución primera de Colombia en la Villa del Rosario. Allí el primer Presidente encargado de la nueva República de Colombia, al tomar posesión de su cargo, indicó que es 'la ley el origen de todo bien y mi obediencia el instrumento de su más estricto cumplimiento'. El Gobierno debe ceñir su conducta a esa noble tradición.

“En cumplimiento de sus altos deberes, y en la forma anotada, el Gobierno Nacional objeta por inconstitucional el artículo 1º del proyecto de ley número 36 de 1971 en el Senado (Cámara Nº 50) 'por la cual se dictan varias disposiciones con base en el artículo 113 de la Constitución Nacional'. (Fdo.), MISAEL PASTRANA BO- RRERO. – El Ministro de Gobierno (fdo.), Abelardo Forero Benavides. – El Ministro de Hacienda y Crédito Público, encargado (fdo), Hugo Palacios Mejía”.

Como el envío del proyecto a la Corte tiene por objeto que ésta dé cumplimiento a la función que le está señalada por el numeral 1º del artículo 214 de la Constitución, a ello se procede, dentro del término legal, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

De lo transcrito se deduce que el Gobierno apoya sus objeciones en cuatro puntos de vista, a saber:

a) Que aunque el pago de las asignaciones debe ser anual, como él se hace por todo el período constitucional, una vez decretado o establecido, no puede regir dentro de dicho período, que hoy es de cuatro años porque a ello se opone el principio del antiguo artículo 112 incorporado en el actual 113, y porque, además, una vez establecido, no puede modificarse dentro del período. Tal establecimiento, agrega, se cumplió por medio de la Ley 83 de 1968;

b) Que de acuerdo con la enmienda constitucional de 1968, la iniciativa del gasto público corresponde al Gobierno. Es así que las asignaciones de los miembros del Congreso implican una inversión o gasto de esa naturaleza, luego al haber tenido el proyecto iniciativa en el parlamento, se violaron los artículos 76-4 y 79, inciso 2º de la Carta;

c) Que si las llamadas “dietas y gastos de representación”, se comprendieran dentro de la noción de prestaciones, se violaría el artículo 113 in fine de la Carta, pues significaría que con ellas se estaría cubriendo un sistema de remuneración, al cual cabría la misma objeción formulada en el punto anterior, y

d) Que como al disponer un aumento de asignaciones, se establece, por consecuencia, un aumento de las prestaciones sociales de. los congresistas, se viola el artículo 113, inciso 3º in fine, según cuyos términos el régimen de aquellas no será superior al que se señale para los Ministros del Despacho.

En su orden se estudiarán:

Primera. En materia de asignaciones para los congresistas, los preceptos vigentes antes de la reforma de 1968, estaban contenidos en los artículos 112 y 113 de la Carta, que decían:

“Artículo 112. Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretados por el Congreso se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado”.

“Artículo 113. La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la Ley (Art. 25 del A. L. Nº 1 de 1945). Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones”. (Art. 8º del plebiscito de 1º de diciembre de 1957).

Dos aspectos de nítida claridad resultaban de los textos transcritos, a saber: uno de carácter técnico, consistente en que la remuneración que la ley señalara, debería serlo por sesiones y sólo durante ellas, cualquiera fuera el periodo constitucional dé los miembros del Congreso. Y otro, conforme al cual el aumento que se decretara en la vigencia de un período, no podría aplicarse, o tener vigor, sino a partir del vencimiento del mismo, para que de aquél no se beneficiaran sus autores. Estos principios no se mantuvieron en la reforma de 1968, como pasa a verse:

El primer proyecto de reforma, presentado por el Gobierno, decía en su artículo 20:

“El artículo 112 de la Constitución quedará así:

“Los Presidentes de cada Cámara proveerán todos los empleos que para el servicio de las mismas haya creado la ley; mantendrán el orden interno imponiendo las sanciones reglamentarias; asegurarán la prestación de los servicios auxiliares y técnicos y dirigirán la policía interior”. Como se ve, trátase de materia enteramente distinta a la del primitivo artículo 112, ya transcrito.

El artículo 21 del mimo proyecto decía:

“El artículo 113 de la Constitución quedará así:

“La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley. Ningún aumento de dictas ni de viáticos decretado por el Congreso, se hará efectivo después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado”.

Sobre este artículo, la exposición de motivos del proyecto dice que “el artículo 113 que se propone, recoge el contenido de los artículos 112 y 113 (de la Carta vigente entonces) sin implicar ningún cambio”. Y en la ponencia para primer debate de éste, que se repite, es el primer proyecto, nada se dice en concreto sobre el tema sino que, en términos generales, se engloba en la proposición final de rutina que pide darle dicho debate. (Págs. 50 y 105 de la “Historia de la Reforma”. Edición Imprenta Nacional –1969 -. Edición de la Presidencia de la República).

En la ponencia para segundo debate del Senado, se dice lo siguiente:

“5. Si la competencia del Ejecutivo es ampliada y fortalecida en los ámbitos administrativo, financiero y de crisis económica, el Congreso es objeto, en el proyecto, de varias provisiones que, a mis de tutelar la necesaria independencia de los congresales frente al Gobierno, robustecerán la institución legislativa en sus poderes de control político. Helas aquí: ...b) Quedan sustraídas por completo a la iniciativa del Gobierno todas las leyes relativas a los servicios administrativos y técnicos del Congreso y las referentes a la remuneración, asignaciones y estatutos de seguridad social de sus miembros”.

El proyecto que entró para segundo debate no era, en el aspecto que se estudia, igual al presentado por el Gobierno, y cuyo texto ya se conoce. Sufrió modificaciones hasta el punto de que en el solo orden de la enumeración el 21 (materia de la discusión) quedó convertido en el 31, que con el 29 vinieron a regular la situación en los siguientes términos:

“Artículo 29. La remuneración de los Senadores y Representantes se compondrá de un sueldo fijo y de gastos de representación por asistencia efectiva a las sesiones plenarias de las Cámaras o de sus Comisiones permanentes. Durante el receso del Congreso y de las Comisiones, los miembros del Congreso no tendrán derecho a gastos de representación. La ley determinará el monto del sueldo anual y de los gastos de representación. Será igual la remuneración de los miembros del Congreso, de los Ministros del Despacho, de los Magistrados de las Cortes Constitucional y de Casación, de los Consejeros de Estado, del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación”.

“Artículo 31. El artículo 113 de la Constitución quedará así:

“La remuneración, asignaciones y estatutos de seguridad social de los miembros del Congreso serán fijados y reglamentados sólo por el legislador”.

Es de notarse que los dos artículos transcritos fueron los aprobados por el Congreso en la primera vuelta constitucional del primer proyecto de reforma, amo consta en la publicación del Diario Oficial número 32347 de 1967, hecha por disposición del Gobierno consignada en el Decreto 1734 de 21 de septiembre del mismo año.

Viene luego el que se llamó texto unificado de tres proyectos de reforma constitucional, uno de los cuales es el que se viene comentando, presentado para la segunda vuelta, al cuál pertenece el artículo 39, del siguiente tenor:

“El artículo 113 de la Constitución Nacional quedará así:

“Los miembros del Congreso tendrán, durante el período constitucional respectivo, el sueldo y los gastos de representación que determine la ley, los cuales no podrán ser pagados cuando, sin justa causa, no asistan a las sesiones de las Comisiones y de las Cámaras. Los Presidentes de las Cámaras, o de las Comisiones en receso del Congreso, llamarán a los suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales. El régimen de prestaciones y de seguridad social de los miembros del Congreso, será determinado por la ley a iniciativa de éstos, pero no podré ser superior al que se señale para los Ministros del Despacho”. (Pág. 452 ob. citada).

En la ponencia para primer debate de este proyecto unificado, en la cual se incluye una resolución interpretativa de las atribuciones del Congreso sobre modificación de los textos objeto de la reforma (Págs. 469 a 546), de 28 de septiembre de 1968, y luego de hacer constar que hubo acuerdo sobre el artículo 39 del proyecto, modificatorio del artículo 113 de la Carta (Pág. 478), se dice, respecto del mismo que “la remuneración de los miembros del Congreso será anual, esto es, durante el período constitucional respectivo”, y se agrega: “Es la fórmula de la reforma constitucional de 1936, y deroga el actual artículo 112 de la Carta” (se subraya). La explicación del texto y la derogatoria que implica, se hacen así:

“Esta determinación, que fue iniciativa del Gobierno (sueldo anual), se tomó entre otras, por las siguientes razones: Extensión de las incompatibilidades (Arts. 108 de la Carta y 34 del proyecto); aumento del número de sesiones (Arts. 104 de la Carta y 33 del proyecto); obligación de asistir a las sesiones que se convoquen como consecuencia del estado de emergencia económica (Arts. 122 de la Carta y 46 del proyecto); obligación de asistir a las sesiones extraordinarias que normalmente puede hacer el Presidente de la República (Arts. 118 ord. 2º y 42 del proyecto); obligación de asistir a convocatoria del Gobierno, o por iniciativa propia, a las sesiones de la Comisión Especial Permanente (Arts. 72 de la Carta y 9º inciso 8º); obligación de asistir a las sesiones extraordinarias de las Comisiones, cuando el Gobierno las convoque para preparar proyectos de ley (Arts. 72 de la Carta y 9º inciso final)... “, etc.

“Ch) El régimen de prestaciones y de seguridad social de los miembros del Congreso será determinado por la ley a iniciativa de éstos, con la limitación de que no podrá ser superior al que se señale para los Ministros” (inciso final del artículo 9). (Págs. 494 y 496, ob. citada).

Por último, y luego de los debates reglamentarios el texto del artículo. 36, reformatorio del 113 y derogatorio del 112, queda así:

“Artículo 36, El artículo 113 de la Constitución Nacional quedará así:

“Los miembros del Congreso tendrán, durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley. Los Presidentes de las Cámaras o de las Comisiones en receso del Congreso, llamarán a los suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales”. El régimen de prestaciones de seguridad social de los miembros del Congreso, será determinado por la ley a iniciativa de éstos, pero no podrá ser superior al que se señale para los Ministros del Despacho. (Pág. 594, ob. citada).

La historia anterior trae plena luz a la Corte sobre las siguientes conclusiones, respecto del primer punto examinado:

1º Fue esencial en la reforma el cambio del sistema de remuneración que, por asistencia diaria, como lo prescribió el plebiscito del 1º de diciembre de 1957, se convirtió en permanente, o lo que para el caso es lo mismo, en anual, atendiendo que el actual período de los miembros del Congreso es de cuatro años (Arts. 95 y 101). El sentido de este cambio no es otro que el de otorgar derecho a los miembros del Congreso a recibir durante todo el período constitucional respectivo, una remuneración anual integrada por sueldo y gastos de representación, avanzando así, por razones de conveniencia, hacia la profesionalización de la tarea parlamentaria.

2º El principio tradicional que se consignaba en el artículo 112 de la Carta modificada, consistente en que el aumento decretado solo debía regir a partir de la legislatura siguiente, desapareció en la evolución sufrida por el proyecto entre su presentación inicial por el Gobierno y su aprobación dentro del texto unificado. No sólo resulta así de las exposiciones y ponencias, sino de una simple interpretación de sentido común, pues no se entendería una metamorfosis constitucional tan complicada como la que sufrió. la reforma, para llegar, en el punto de estudio, a una fórmula igual a la antigua (Art. 112) pero redactada en términos completamente distintos. El hecho de que la remuneración sea anual, según la norma, y se pague durante todo el período constitucional respectivo, lleva a la conclusión de que decretada dentro de un período en curso, entra en vigor para el mismo o para lo que falte de él, aunque ya no pueda modificarse con efectos para el mismo período. Si otra hubiera sido la intención del constituyente, bien hubiera podido mantener, como parte del texto, lo propuesto por el Gobierno inicialmente, que era sólo la reproducción de los términos precisos y diáfanos del viejo artículo 112 de la Carta. No lo hizo así y la Corte no puede hacer decir a los preceptos lo que de por sí no dicen ni resulta de su naturaleza o espíritu.

Ahora bien. Como la Ley 83 de 1968 se expidió antes de que entrara en vigor el nuevo sistema de unificación a cuatro años del período de los miembros del Congreso, ello significa que el Congreso podía desarrollar el nuevo principio para el nuevo período, que, como es de público conocimiento, comenzó el 20 de julio de 1970 para terminar el 19 del mismo mes de 1974 y que es lo que se cumple con el proyecto que se estudia. Aquella ley, por lo tanto, se relacionaba con un régimen de períodos constitucionales diferentes y no puede tenerse, en modo alguno, como la. reglamentación del artículo 113 vigente de la enmienda de 1968. Por este aspecto, pues, el proyecto es constitucional.

Segunda. 1. Se relaciona con la iniciativa del gasto público. De conformidad con el artículo 76 de la Carta corresponde al Congreso, por modo general, hacer las leyes, las cuales pueden tener origen en la iniciativa de sus miembros o de los Ministros del Despacha (Art. 79). Con anterioridad a la enmienda de 1968, existían tres excepciones al principio: la ley de presupuesto que debía ser presentada por el Gobierno; las leyes sobre contribuciones y las orgánicas del Ministerio Público que debían tener origen necesariamente en la Cámara. Con posterioridad a tal enmienda, el artículo 79, 2º inciso, en concordancia con el 76 ordinal 4º, que con otros como el 80 redistribuyó funciones entre él Gobierno y el Congreso, consagró una serie de excepciones en relación con la iniciativa del gasto público, cuyo significado y alcance ha sido ya estudiado y fijado por la Corte en diferentes oportunidades. ¿La ley que decreta asignaciones y prestaciones sociales para los miembros del Congreso cabe dentro del citado régimen? Veámoslo.

a) Los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, nada tienen que ver con dichas asignaciones y prestaciones. Su alcance es otro y ahora es superfluo repetirlo;

b) Tampoco se refieren dichas leyes a los planes y programas de obras públicas que deban emprenderse o continuarse. Se trata de materia enteramente distinta;

c) No se trata de decretar una inversión pública o privada en el sentido técnico que d dichos conceptos se fijan en la ciencia de la hacienda pública. Aunque en el lenguaje vulgar y desde un punto de vista general, la ley decreta una inversión en el sentido de fijar un gasto, no se trata de la asignación de fondos públicos a un fin reproductivo, en el sector público ni en el privado, sino a un gasto especial de funcionamiento del Congreso. Tampoco se trata de un gasto de funcionamiento para la Rama Administrativa, tarea que corresponde de modo específico al Gobierno según el artículo 120-21 de la Carta, norma que permite desarrollar las leyes cuadros a que se refiere el artículo, 76-9 ibídem y que se refiere exclusivamente a la estructura de la Rama Administrativa. No debe olvidarse que el proyecto objetado se refiere a la Rama Legislativa del Poder.

d) Tampoco se trata de ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas o de crear o traspasar servicios a cargo de la Nación. Ni hay en dicha ley autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, ni se consagran exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, determinaciones todas éstas que en una u otra forma alterarían los planes y programas que deben tener su expresión en la correspondiente ley de presupuesto.

Por el aspecto comentado, no resultan afectados los artículos 76-4 y 79, inciso 2º, de la Constitución.

2. La historia de la reforma de 1968 en el punto concreto de la ley objetada, se orienta con un criterio diferente, como pasa a verse:

A) El artículo 21 del primer proyecto presentado por el Gobierno, refundía los antiguos 112 y 113 que clara y expresamente daban al Congreso la iniciativa sobre la materia, al hablar de “dietas y viáticos decretados por el Congreso”.

B) Cuando el proyecto pasó para segundo debate, el texto anterior, convertido en el número 31, que posteriormente fue aprobado por la Cámara, y publicado conforme lo ordenó el Decreto 1734 de 1967 (septiembre 21), quedó de este tenor:

“Artículo 31. El artículo 113 de la Constitución quedará así:

”La remuneración, asignaciones y estatutos de seguridad social de los miembros del Congreso, serán fijados y reglamentados sólo por el legislador”. (Pág. 157). Como para entonces y a través de las discusiones habidas en las Cámaras, otros preceptos (Art. 46) daban autonomía al Congreso para fijar los servicios administrativos y técnicos necesarios para su funcionamiento, la exposición de motivos para segundo debate del Senado, explicó de este modo los dos preceptos y principios:

“5. Si la competencia del Ejecutivo es ampliada y fortalecida en los ámbitos administrativo, financiero y de crisis económica, el Congreso es objeto, en el proyecto, de varias provisiones que, a más de tutelar la necesaria independencia económica de los congresales frente al Gobierno, robustecerán la institución legislativa en sus poderes de control político. Helas aquí:

“a) Por vez primera en la historia constitucional de la República se le reconoce al Congreso Nacional la autonomía financiera, para que pueda, por exclusiva iniciativa suya, y en toda la medida de sus necesidades institucionales, crear todos los servicios administrativos y de asesoría técnica, indispensables para racionalizar su trabajo interno y para hacer efectivo su poder de control sobre la voluminosa y cada vez más complicada maquinaria de la administración ejecutiva (artículo,46 del proyecto);

“b) Quedan sustraídas por completo a la iniciativa del Gobierno todas las leyes relativas a los servicios administrativos y técnicos del Congreso y las referentes a la remuneración, asignaciones y estatutos de seguridad social de sus miembros (artículo 46, inciso 2º);

“c) Asimismo la reglamentación de las leyes sobre remuneración, asignaciones y estatutos de seguridad social de los congresales quedará por fuera de la competencia reglamentaria general del Ejecutivo. En tales materias sólo el Congreso tendrá potestad reglamentaria. Tal el sentido de la expresión 'fijados y reglamentados solo por el legislador', que contiene el artículo 31;

“d) ...Todas estas medidas se dirigen, explícitamente, a defender la independencia económica y funcional de los congresales, a dignificar su status y a estimular la profesionalización de esta vital rama del servicio público que es la representativa”.

C) En el texto unificado de la reforma se varió parcialmente la redacción del comentado artículo 31, y en el 39 se dispusieron dos cosas: que los miembros del Congreso tendrán durante el período constitucional respectivo, el sueldo y los gastos de representación que determine la ley, y que el régimen de prestaciones y de seguridad social de los mismos será determinado por la ley a iniciativa de éstos pero no podrá ser superior al que se señale para los Ministros del Despacho (Pág. 452). Concertado el acuerdo de los partidos y grupos políticos del Congreso sobre dicho texto (Pág. 478), fue convertido en el 36 de la enmienda o Acto legislativo número 1. La locución “tendrán... el sueldo y los gastos de representación que determine la ley”, empleada por el texto, no significa que esa ley deba tener iniciativa en el Gobierno. Habría que apartarse de toda la historia de la reforma para adoptar tal conclusión. Por el contrario, estima la Corte, que se trata de la fórmula final de un acuerdo, sensiblemente igual al que venía rigiendo antes de la reforma por virtud del artículo 112, mas precedido del criterio de asegurar en todo momento, como se reitera en las ponencias y exposiciones de motivos-, la independencia económica del Congreso.

D) Un argumento de autoridad refuerza lo anterior. El comentarista Jaime Vidal Perdomo, en su obra “Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos”, editada en el Externado de Colombia en 1970, es decir, casi dos años después de expedida la enmienda de la Carta, dice así sobre el punto en cuestión:

“Si se hace referencia especial a este punto es porque el artículo 113 tiene la particularidad de limitar la facultad del Congreso en el establecimiento del régimen de seguridad social y de prestaciones de los parlamentarios al que se haya ordenado para los Ministros del Despacho. Las leyes sobre remuneraciones y seguridad social de los miembros del Gabinete Ejecutivo son de la iniciativa gubernamental; las de la misma materia, referente a los miembros del Congreso, son, por el contrario, de la iniciativa de los parlamentarios, pero ellas no pueden ordenar régimen superior (de prestaciones) al contemplado para los Ministros. De esta manera, por el nexo .que existe entre las dos leyes, hay una coparticipación de los dos órganos del poder en la determinación de este asunto, evitándose que el ejecutivo sea el autor de la remuneración de los parlamentarios y poniendo un tope a desmedidas aspiraciones” (Pág. 220).

E) Desde el punto de vista político, es decir, de las relaciones entre el Congreso y el Gobierno, ha sido tradicional en nuestras Constituciones que los miembros de aquél tengan iniciativa en las leyes que decretan sus asignaciones, cualquiera sea la denominación de ellas, con la limitación del viejo artículo 112 que, según los antecedentes citados, derogó la reforma de 1968. 7 ello, porque se 'trata de un principio que asegura su independencia ante la Rama Ejecutiva. De cuánto se ha visto hasta ahora, la reforma de 1968 no pensó en ningún momento en privarlos de tal iniciativa. Si los artículos 76-4 y 79, inciso 2º, se interpretaran en el sentido de que dicha iniciativa pasó a la Rama Ejecutiva, no habría duda de que por este aspecto, el Congreso habría perdido su independencia, estaría sometido al Gobierno, se desconocería el principio filosófico contenido en el artículo 55 de la Carta y se crearía una innecesaria fuente de conflictos entre dos Ramas del Poder que constitucional y racionalmente deben trabajar armónicamente.

Tercera. Se resolverán aquí los dos últimos puntos de las objeciones, referentes al régimen de prestaciones sociales. Ha sido tradicional en la legislación social colombiana, una distinción entre el salario y las llamadas prestaciones sociales. Aquél es la remuneración directa y permanente del servicio y se halla integrada por distintos factores. Estas son contraprestaciones a cargo de quien recibe el servicio y por razón de él, que pueden ser en dinero o en especie. Su base de liquidación es el salario, pero ello no los identifica. En el caso presente, la ley se refiere concreta y exclusivamente a lo que el artículo 113 de la Carta denomina “el sueldo anual y los gastos de representación”, es decir, técnicamente, al salario de los congresistas. No hay consagración de prestaciones sociales y por lo mismo, la tesis sobre la iniciativa de la ley en aquella materia, mantiene su validez. Mas si una interpretación diferente y exagerada identificara las dos entidades jurídicas, todavía sería más vigorosa, pues está visto que la última parte del artículo 113 entrega la iniciativa sobre dichas prestaciones a los miembros del Congreso, de modo exclusivo, con la limitación de no sobrepasar el régimen que se haya señalado a los Ministros.

Ahora bien. La circunstancia de que la asignación de los miembros del Congreso sea en determinado momento superior a la de los Ministros, no determina necesariamente que el régimen de sus prestaciones sea distinto al de los Ministros. Punto es este en que ciertamente la tradición legislativa mencionada atrás sufrió una modificación por la misma Carta, al advertir ésta en el artículo 113, que el régimen de las prestaciones de los miembros del Congreso no sería superior al de los Ministros. Pero un régimen de prestaciones no implica, salvo excepción expresa, identidad en la cuantía de las mismas. Se trata, en términos generales, de un sistema integrado por una serie de garantías de carácter social que nominalmente suelen ser iguales para los funcionarios públicos o privados, o para grupos de ellos, pero que varían en su monto según el salario de cada cual. Se exceptúan los casos en que la ley ha señalado un límite preciso a la cuantía o especie de las mismas, pues en ellos esa limitación hace parte del régimen. Tal es el alcance del artículo 113 sobre la materia, al decir que el régimen de prestaciones de los congresistas no será superior al señalado para los Ministros. Mas como el proyecto, se repite, no alude, al régimen de prestaciones, ni por sí mismo determina un cambio del mismo para sobrepasar el de los Ministros, no se observa en este nuevo aspecto, vicio de inconstitucionalidad.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, declara exequible el proyecto de ley por el cual se dictan varias disposiciones con base en el artículo 113 de la Constitución Nacional.

Remítase el expediente a la Presidencia de la República para los fines indicados en el artículo 90 de la Constitución, cópiese la providencia e insértese en la Gaceta Judicial.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, con salvamento de voto, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, con salvamento de voto, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamento de voto, José María Velasco Guerrero, con salvamento de voto.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

De los doctores: Mario Alario Di Filippo, José María Esguerra Samper, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria y José María Velasco Guerrero.

Deploramos vivamente no compartir la opinión y la decisión mayoritaria de la Corte, contenidas en el fallo que antecede. En consecuencia, salvamos el voto, acogiendo el estudio presentado a la Sala Constitucional por el Magistrado doctor Eustorgio Sarria, y que contó con el voto del Magistrado de ésta doctor Luis Sarmiento Buitrago.

CONSIDERACIONES

Primera.

1. Para precisar el alcance y los efectos legales y administrativos del artículo 1º del proyecto de ley materia de. objeción, es imprescindible tener presentes los siguientes testos, también legales:

a) “LEY 83 DE 1968

(diciembre 30)

“por la cual se modifican las Leyes 20 de 1966 y 48 de 1962, y se dictan otras disposiciones.

“El Congreso de Colombia

“DECRETA:

“Artículo 1º. Las asignaciones mensuales de los Ministros del Despacho Ejecutivo, serán de ocho mil pesos ($ 8.000) de sueldo y siete mil pesos ($ 7.000) de gastos de representación. Las asignaciones mensuales del Contralor de la República, del Procurador General de la Nación, de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los Consejeros de Estado, los Fiscales del Consejo de Estado, del Tesorero General de la República y del Registrador Nacional del Estado Civil, serán de diez mil pesos ($ 10.000) desueldo y cinco mil pesos ($ 5.000) de gastos de representación. Y las asignaciones de que trata el artículo 2º de la Ley 20 de 1966 para los miembros del Congreso Nacional, serán de ciento ochenta pesos ($ 180.00) por concepto de sueldo diario y de trescientos veinte pesos ($ 320.00) por concepto de gastos de representación diarios, computables anualmente durante todo el período constitucional, para el cual fueron elegidos.

“Artículo 2º. La pensión especial de los Expresidentes de la República, a que se refiere el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 48 de 1962, será igual al monto total de las asignaciones de los miembros del Congreso.

“Parágrafo. Las asignaciones a que se refieren los artículos anteriores, comenzarán a devengarse a partir del primero (1º) de enero de 1969.

“Artículo 3º. El Gobierno llevará a cabo las operaciones presupuéstales que sean necesarias para dar cumplimiento a la presente Ley.

“Artículo 4º. Esta Ley regirá desde su sanción.

“Dada en Bogotá, D. E., a 12 de diciembre de 1968.

“El Presidente del Senado, Mario S. Vivas.- El Presidente de la Cámara de Representantes, Pedro Duarte Contreras. – El Secretario del Senado, Luis Guillermo Velásquez M. – El Secretario de la Cámara de Representantes, Juan José Neira Forero.

“República de Colombia. – Gobierno Nacional. – Bogotá, D. E., a diciembre 30 de 1968.

“Publíquese y ejecútese.

CARLOS LLERAS RESTREPO

“El Ministro de Gobierno, Carlos Augusto Noriega. – El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Abdón Espinosa Valderrama. – El Ministro de Trabajo, John Agudelo Ríos”.

(Diario Oficial número 32684).

b) “DECRETO NUMERO 524 DE 1971

(marzo 27)

“por el cual se fijan unas asignaciones.

“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 16 de 1968 y oído el concepto de la Comisión Asesora que ella establece,

“DECRETA:

“Artículo 1º. A partir del 1º de julio de 1971 las asignaciones mensuales de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado y del Procurador General de la Nación, serán de trece mil pesos ($ 13.000) moneda corriente, de sueldo, y siete mil pesos ($ 7.000) de gastos de representación.

“Artículo 2º. El Gobierno llevará a cabo las operaciones presupuéstales que sean necesarias para dar cumplimiento al presente Decreto.

“Artículo 3º. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición.

“Publíquese y ejecútese.

“Dado en Bogotá, D. E., a 27 de marzo de 1971”.

(Diario Oficial 33300, abril 29 de 1971).

2. La Ley 83 de 1968, tal como consta de la transcripción anterior, fue sancionada el día 30 de diciembre de 1968, o sea cuando ya estaba vigente el Acto legislativo número 1 del mismo año. Y en todo caso, en lo que respecta a los miembros del Congreso Nacional, se ciñe al texto y al espíritu del artículo 113 de la Constitución, artículo 36 del mencionado Acto legislativo. Por ello, en la parte final del artículo 1º, claramente habla de asignación anual y de período constitucional. Lo cual no podría entenderse en relación con la norma constitucional anterior, o sea el artículo 8º del plebiscito de 1º de diciembre de 1957 que establecía: “Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones”.

3. El Decreto número 524 de 27 de marzo de ,1971 elevó las asignaciones para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y el Procurador General de la Nación, a veinte mil pesos ($ 20.000) mensuales distribuidos en un sueldo de trece mil pesos ($ 13.000), y en gastos de representación, de siete mil pesos ($ 7.000).

4. Al establecer el proyecto objetado que a partir del 1º de julio de 1971, “la remuneración mensual de los miembros del Congreso Nacional será igual a la que desde la misma fecha, con base en el Decreto 524 de 27 de marzo del presente año, devengan los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia”, nítidamente está consagrando un aumento de dietas, que modifica lo previsto en la Ley 83 de 1968.

Segunda.

1. Por tanto, para decidir la controversia, lo primero que se debe estudiar es la competencia del órgano legislativo al respecto, tratándose, como se trata, de una disposición o afectación de los fondos públicos. Y en seguida, definir si tal cosa puede realizarse a la luz de los preceptos contenidos en el artículo 113 de la Constitución.

Tercera.

1. El artículo 79 de la Constitución dispone que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras, a propuesta de los respectivos miembros o de los Ministros del Despacho. Exceptúa las leyes siguientes:

Las que comprenden las normas orgánicas del Presupuesto Nacional; las que fijan los planes y programas de, desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional y los de obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse; las que determinan la estructura de la administración nacional; las que contienen las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; las que decreten inversiones públicas o privadas; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales ó comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno.

Además, el inciso 3º del mismo precepto, agrega:

“Sin embargo, respecto de las leyes que desarrollan las materias a que se refiere el numeral 20 del artículo 76, y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre renta y complementarios, tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso”.

3. Como las leyes que regulan las dietas de los miembros del Congreso Nacional, no están comprendidas en ninguno de los casos exceptuados, se debe aplicar la regla general, y en consecuencia, en sentir nuestro, los miembros del Congreso tienen esa iniciativa y a su propuesta se puede expedir la ley correspondiente.

Cuarta.

1. El constituyente de 1886, en el artículo 112 de la Constitución de entonces, consagró el principio de ética administrativa y política, consustancial a todo régimen democrático, de que “ningún aumento de dietas ni de viáticos, decretado por el Congreso, se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado”.

2. Tan sana tradición institucional tiene sus orígenes en Antioquia, en cuya Constitución de 1812, Título III, artículo 50, se disponía: “Los miembros de la legislatura recibirán por sus servicios una gratificación por todo el tiempo que duren las sesiones; esta gratificación podrá ser aumentada o disminuida por ley, PERO NINGUNA ALTERACION TENDRA EFECTO HASTA QUE NO SE RENUEVE TODA LA LEGISLATURA QUE LA EJECUTO”.

3. Con posterioridad, el principio se mantiene en las Constituciones de 1858, Confederación Granadina, y 1863, Estados Unidos de Colombia, en los siguientes términos:

a) “Los sueldos del Presidente de la Confederación, de los Senadores y Representantes, del Procurador General de la Nación y de los Magistrados de la Corte Suprema, NO PODRAN AUMENTARSE NI DISMINUIRSE DURANTE EL PERIODO PARA EL CUAL HUBIEREN SIDO ELECTOS LOS QUE DESEMPEÑEN DICHOS DESTINOS EN LA EPOCA EN QUE SE HAGA EL AUMENTO O LA DISMINUCION”.

b) “Los sueldos del Presidente de la Unión, de los Senadores y Representantes, del Procurador General de la Nación y dé los Magistrados de la Corte Suprema Federal, NO PODRAN AUMENTARSE NI DISMINUIRSE DURANTE EL PERIODO PARA EL CUAL HAYAN SIDO ELECTOS LOS QUE DESEMPEÑEN DICHOS DESTINOS EN LA EPOCA EN QUE SE HAGA EL AUMENTO O LA DISMINUCION”.

5. El principio en cuestión fue mantenido a través de las reformas constitucionales de 1910, 1936, 1945 y 1957 (plebiscito), correspondiéndole el mismo número 112 de la Constitución de 1886.

6. En la reforma constitucional de 1968, este artículo 112, según el artículo 35 del Acto legislativo número 1, aparece en estos términos:

“El artículo 112 de la Constitución Nacional quedará así: Las incompatibilidades establecidas por la Constitución y las leyes para los Senadores, Representantes y Diputados tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo; en caso de renuncia, las incompatibilidades se mantendrán por un año después de su aceptación, si faltare un lapso mayor para el vencimiento del período”.

Quinta.

1. Con un sistema como el empleado por el constituyente de 1968, respecto del artículo 112 de la Carta y otros, se debe entender que la norma queda abrogada, en su esencia, sólo cuando la norma nueva es atinente o se relaciona con la disposición cuyo número se menciona, bien porque expresa un criterio opuesto o modifica el existente. Mas, si lo que se cobija bajo este número es una norma sobre materia distinta, la disposición primitiva no queda derogada. El artículo 112 establece una prohibición respecto de la efectividad de las dietas de los miembros del Congreso Nacional; y lo consignado en el artículo 35 del Acto legislativo número 1 de 1968; norma nueva, define un período de incompatibilidades. Es obvio, claro e inequívoco, que se trata de materias diferentes.

Además, tal sistema pretermitiría los trámites constitucionales de discusión, conocimiento público y aprobación de las reformas.

2. En confirmación de lo expuesto están los preceptos, de carácter universal, con los cuales se inicia el Código Civil:

a) El artículo 71 de éste que dice que la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua; tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden a conciliarse con la ley anterior.

b) El artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dice que se estima como insubsistente una disposición legal en tres casos: por declaración expresa del legislador; por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería.

No aparece por parte alguna la incompatibilidad entre la prohibición del artículo 112 de la Constitución de 1886 y la determinación de un período de incompatibilidades del artículo 35 del Acto legislativo de 1968. Ni menos se puede afirmar que son inconciliables los dos preceptos.

3. Los codificadores de la Constitución están de acuerdo, en términos generales, con este planteamiento:

a) “El sistema de modificar el articulado de un código o ley, diciendo: 'el artículo tal quedará así', que es el empleado en la reforma de 1968, está muy bien cuando se quiere variar un precepto, redactarlo mejor o más claramente, o disponer lo contrario. Mas cuando se trata de mantener la numeración simplemente, colocando bajo un número un artículo relativo a materia distinta, se corre el riesgo de eliminar normas útiles, porque se olvide incluirlas en artículo aparte, con otra numeración.

“El artículo que llevaba el número 112 tenía esta norma sumamente conveniente:

“'Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretado por el Congreso se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado'.

“Se utilizó simplemente el número, por razón de orden y secuencia, en la reforma; pero no hubo propuesta de derogación expresa de la norma, ni debate público alguno. ¿Podrá considerarse derogada dicha saludable norma por la simple utilización del número del artículo?”. (José Gnecco Mozo. – Constitución Política de Colombia. – Editorial Pacífico. – Cali. – Pág. 75).

b) “De otra parte, y para mejor comprensión de los alcances de la reforma de 1968, uno de los propósitos de esta publicación es el de presentar, al lado de los textos nuevos, los que fueron sustituidos expresa o tácitamente bajo el mismo número. En la mayor parte de las normas existe correspondencia completa entre el artículo antiguo y el nuevo, con las modificaciones y supresiones dispuestas por la precitada reforma. En otros, el artículo actual no corresponde a la materia regulada en el subrogado o reúne disposiciones anteriormente dispersas en varios textos, casos éstos para los cuales se incluyen notas aclaratorias”.

“Nota: El artículo 112 sustituido es antecedente del artículo 113 vigente”. (Constitución Política de la República de Colombia. – Imprenta Nacional. – 1969. – Págs. 10 y 85). (Lo subrayado es nuestro):

Sexta.

1. Mas, con independencia de la consideración anterior, para nosotros no ofrece duda alguna que el principio del artículo 112 comentado, o sea la prohibición del provecho inmediato del aumento de las dietas para los congresistas en ejercicio, quedó incluido en el texto y en el espíritu del artículo 113, que en lo pertinente dice:

“Los miembros del Congreso tendrán, durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley. (Lo subrayado es nuestro).

“El régimen de prestaciones de seguridad social de los miembros del Congreso será determinado por la ley a iniciativa de éstos, pero no podrá ser superior al que -se señale para los Ministros del Despacho”.

2. Los argumentos emitidos en el pliego de objeciones al respecto, son convincentes en este sentido: “Si se tiene en cuenta, dice, que la reforma de 1968 autorizó en forma clara el pago de sueldos y gastos de representación aun fuera del período de sesiones del Congreso, la expresión citada ('durante todo el período constitucional respectivo'), no puede significar SINO QUE LA REMUNERACION FIJADA POR LA LEY DEBE MANTENERSE IGUAL DURANTE TODO EL PERIODO CONSTITUCIONAL PARA EL CUAL FUERON ELEGIDOS LOS MIEMBROS DEL CONGRESO”. Y agrega: “No puede concebirse que el constituyente expresara en un mismo artículo, en el mismo inciso y casi en el mismo renglón, idéntica idea pero con términos distintos o que incurriera inexplicablemente en una repetición inútil e innecesaria”. Concluye: “Por consiguiente, cuando habla de sueldo anual quiere decir que los congresistas percibirán asignaciones en épocas en que el Congreso no esté sesionando y cuando dice que DURANTE TODO EL PERIODO, EVIDENTEMENTE SE REFIERE A LA IMPOSIBILIDAD DE HACER MODIFICACIONES QUE TENGAN VIGENCIA DURANTE EL MISMO”.

Y es más afirmativo el concepto presidencial, que compartimos, cuando lo expresa en estos términos:

“El constituyente de 1968 consignó, en un mismo inciso y con expresiones diferentes, para que no hubiera duda sobre su intención normativa, dos principios también distintos. Primero repitió, en los términos señalados, el antiguo artículo 112 según el cual todo aumento de dietas sólo tiene vigencia una vez haya terminado el período para el cual han sido elegidos quienes lo aprueban, y luego, modificando el artículo 8º del plebiscito, como ya se dijo, consagró también el sueldo anual para los congresistas”.

3. Es decir, que con términos diferentes, pero de un mismo significado y una misma intención, el constituyente de 1968, al través del artículo 113 de la Carta, recogió y ratificó la prohibición del artículo 112 del constituyente de 1886.

4. Nunca entendió el Gobierno, al proponer la reforma constitucional de 1968, que para hacer un reajuste racional y necesario de las instituciones democráticas del país, fuera indispensable suprimir el mandato del artículo 112 antes comentado. Por el contrario, en el proyecto inicial de acto legislativo, artículo 21, se dice: “El artículo 113 de la Constitución quedará así: “La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley. Ningún aumento de dietas ni viáticos decretado por el Congreso se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado”.

Y en la correspondiente exposición de motivos, explica: “EL ARTÍCULO 113 QUE SE PROPONE RECOGE EL CONTENIDO DE LOS ARTÍCULOS 112 y 113, SIN IMPLICAR NINGUN CAMBIO”.

Séptima.

1. De las consideraciones anteriores se desprenden dos conclusiones fundamentales, ínsitas en el artículo 113 de la Constitución:

a) Los miembros del Congreso Nacional gozan de iniciativa para proponer leyes que contemplen el aumento de sus dietas;

b) Mas, el aumento sólo puede tener efectividad en el período constitucional siguiente, y no en el mismo de la adopción de la ley respectiva.

2. En consecuencia, como el proyecto objetado hace efectivo el aumento con retroactividad al de julio de 1971, no está bien avenido con la Constitución, y por ello, es inexequible.

3. Estas dos conclusiones armonizan con la organización jurídica del Estado colombiano, que es un Estado de derecho, y contribuyen, a no dudarlo, al ejercicio racional y ponderoso del Poder Público, obstando los abusos.

4. No se hace necesario adelantar el estudio de los demás aspectos constitucionales que plantea el mensaje presidencial. Lo dicho es suficiente para llegar a la conclusión de inexequibilidad.

Fecha ut supra.