EXEQUIBILIDAD DE LA LEY 19 DE 1970. – GRAVAMEN A LOS CIGARRILLOS

EXTRANJEROS

Sentido y alcance del artículo 16 del Decreto 432 de 1969, cuando ordena la transcripción de la norma que vaya a ser objeto de una demanda de inexequibilidad. – Antecedentes constitucionales de los artículos 43 y 191 de nuestra Carta.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., junio 2 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

El ciudadano Alfonso López Michelsen, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 214 de la Constitución, pide que se declare inexequible la Ley 19 de 1970, por la cual se establece un gravamen sobre los cigarrillos de procedencia extranjera y se confieren unas facultades a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde del Distrito Especial de Bogotá.

El acto acusado dice así:

“LEY 19 DE 1970

(diciembre 28)

“por la cual se establece un gravamen sobre .cigarrillos de procedencia extranjera, y se confieren unas facultades a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde del Distrito Especial de Bogotá.

“El Congreso de Colombia

“DECRETA:

“Artículo 1. Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las intendencias y de las comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional.

“Artículo 2. Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, podrán decomisar a través de las autoridades de policía, de los resguardos de aduanas, o de los funcionarios de las Secretarías de Hacienda competentes, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana y de consumo departamental que graven a dichas mercancías, según lo dispuesto en el Arancel de Aduanas y en la presente Ley.

“Artículo 3. Esta Ley rige desde su sanción.

“Dada en Bogotá, D. E., a 28 de diciembre de 1970”.

VIOLACIONES Y ARGUMENTOS INVOCADOS

El actor señala como infringidos los artículos 43, 79, 182 y 204 de la Carta.

Sobre violación del artículo 43, observa que “por medio de una ley ordinaria del Congreso Nacional, se crea un impuesto de consumo departamental, haciendo caso omiso de la prerrogativa constitucional de las asambleas, que son las encargadas, dentro del ordenamiento de la Carta, de establecer impuesto de esta índole en desarrollo de las autorizaciones que les van concediendo las leyes respectivas”. Y al relacionar el artículo 43 con el 182, a efectos de extender el cargo de inconstitucional que al respecto se formula contra la Ley 19, dice el demandante que “si bien es cierto que el Congreso establece un impuesto, al tenor del artículo 43, lo establece directamente a favor de los departamentos, contrariando el artículo 182 de la Carta, según el cual, lo pertinente sería autorizar a las asambleas para crearlo atendiendo el principio según el cual 'los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, como las limitaciones que establece la Constitución'”.

Relativamente a quebranto del artículo 79, anota que si se interpreta la Ley 19 en el sentido de que “el legislador ha creado un impuesto nacional cuyo producido estaría implícitamente cediendo a los departamentos”, “sería igualmente inexequible la ley por un vicio de trámite”, por cuanto estaría ordenando “participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas”, “que, de acuerdo con el artículo 79 de la Constitución, solo pueden tener origen en una iniciativa del Gobierno, y no en la de cualquier parlamentario, como fue el caso del proyecto de ley que dio origen a la Ley número 19 de 1970”.

Acerca del artículo 204 de la Carta, comparado con la ley acusada, apunta la demanda: “Vicio de la misma naturaleza lo constituye el no haberse fijado en la ley misma, la fecha desde la cual comenzará a cobrarse el impuesto. El artículo 204 prescribe que la ley que establezca una contribución indirecta determinará la fecha en que comenzará a cobrarse, lo cual, inequívocamente, quiere decir que uno de los artículos de la ley debe advertir a los presuntos contribuyentes no solo la cuantía del tributo sino el día en que comienza a causarse. Dicho artículo no existe en la Ley 19 de 1970. El artículo 3 dice: 'Esta ley rige desde su sanción', lo cual es una fórmula sacramental, de estilo, en casi todas las leyes, que no llena el requisito constitucional, completamente diferente, que exige indicar, la fecha desde la cual puede cobrarse el impuesto”.

VISTA FISCAL

El Procurador General de la Nación examina los distintos aspectos que plantea la demanda, y como cuestión previa, pide que la Corte se pronuncie sobre el hecho de que en el libelo no se transcribe el texto de la sanción ejecutiva de la Ley 19, omisión en virtud de la cual “podría sostenerse que no se observó cabalmente la exigencia del numeral 1, del artículo 16, del Decreto 432 de 1969”.

De resto, el Jefe del Ministerio Público rechaza el cargo de violación de los artículos 43 y 182, conforme a los cuales las asambleas departamentales y los concejos municipales, además del Congreso, pueden imponer contribuciones y se reconoce independencia a los departamentos para la administración de los asuntos seccionales.

Asevera además que, constitucionalmente, no existe autonomía impositiva de los departamentos, pues las rentas de éstos se crean en virtud de la ley, bien directamente, o bien indirectamente por medio de autorizaciones. Dice el Procurador:

“La facultad impositiva es inherente a la soberanía, la cual, como reza el artículo 2º de la Carta 'reside esencial y exclusivamente en la Nación y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece'. El poder de gravar, como lo dice el demandante, ha sido tradicionalmente un poder indelegable del Estado que estuvo en el origen mismo de los parlamentos. Los artículos 43 y 76 de la Carta, acogiendo la centenaria tradición, atribuyen al Congreso la facultad de imponer contribuciones y decretar impuestos extraordinarios. Es cierto que el mismo artículo 43 otorga a las asambleas departamentales y a los concejos municipales el poder de imposición pero subordinándolo, respecto de las primeras, a las condiciones y límites que fija la ley y exigiendo, en relación con los concejos, la conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas (Arts. 1,91 y 197, numeral 12).

“Si el poder impositivo del Estado se ejerce por conducto de la Rama Legislativa, la facultad de establecer contribuciones que se otorga a las asambleas es una facultad subalterna condicionada a las previsiones del Legislador”.

La vista fiscal contiene asimismo consideraciones relativas a las demás transgresiones de la Carta aducidas por el actor, argumentos que tampoco acepta.

OTRAS PETICIONES

Antes de presentarse ponencia a la consideración de la Sala Plena, los ciudadanos Carlos Gustavo Arrieta, Gonzalo Vargas Rubiano y Pedro Gómez Valderrama, en sendos memoriales y haciendo uso del derecho de petición consagrado en el artículo 45 del estatuto fundamental, solicitan, con apoyo en diversas interpretaciones de él que se declare exequible la ley acusada. El ciudadano Guillermo Gómez Téllez, á su vez, y mediante exposición de otros conceptos, coadyuva la demanda de inexequibilidad.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Cuestión previa.

Según se vio, el Procurador solicita que se resuelva, como cuestión previa, si la demanda es aceptable, a despecho de no haberse transcrito, al copiar al acto acusado, su sanción ejecutiva.

La Ley 19 concierne tanto a los departamentos como al Distrito Especial de Bogotá y a las Intendencias y Comisarías, entidades regidas por disposiciones constitucionales distintas. Procede estudiar cada una de estas situaciones.

El artículo 16 del Decreto 432 de 1969 exige, entre varios requisitos, que la acusación de inexequibilidad de una ley, contenga: “1º La transcripción literal de la disposición o disposiciones acusadas como inconstitucionales”, sin requerir el traslado íntegro del acto demandado, desde su número y título hasta su línea final. Basta que se copien “la disposición o disposiciones acusadas”, palabras indicativas de que la transcripción puede ser parcial. En el caso de autos el actor copió en su libelo los tres artículos que contiene la Ley 19. Con ello se acomodó al artículo 16 del Decreto 432, sin desobedecerlo en manera alguna. La presentación de la demanda fue correcta.

El caso sub judice.

Primera.

1. El artículo 1º de la Ley 19 establece que “los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos...”.

Leído el texto, surge una cuestión, es a saber: ¿Puede la ley, por su propia virtud, en forma directa y con eficacia obligatoria crear un impuesto de esta clase?

2. En el origen del actual artículo 43, se halla el conflicto político resultante del tránsito del régimen federal establecido por la Constitución de 1863 al unitario implantado por la de 1886. En efecto, aquél, por razones obvias derivadas de la estructura de la federación, estableció dos órbitas de competencia tajantemente definidas: la de la Federación propiamente dicha y la de los estados socios o miembros, denominados Estados Soberanos. Y así, en materia impositiva, para abordar al tema de la demanda, dio a éstos plena capacidad impositiva con algunas excepciones reservadas al Gobierno General y atribuyó a éste la de establecer las rentas nacionales por medio de leyes que debían tener origen en la Cámara de Representantes. Así resulta de los artículos 8º, numerales 4º, 5º y 7º; 17, numeral 3º; 54 y 84 del citado estatuto. No es difícil comprender esta doble competencia con las limitaciones territoriales respectivas, si se acepta lo que en los terrenos político y jurídico es una federación.

3. Tampoco es difícil comprender lo que ocurrió al advenimiento del régimen unitario o políticamente centralista, con la Carta de 1886. La costumbre de los Estados afianzada en un cuarto de siglo de desempeñarse institucionalmente como soberanos y los intereses materiales aparejados a dicho ejercicio, suscitaron un conflicto que los constituyentes apreciaron en su magnitud y que el señor Núñez se aprestó a resolver con una fórmula política transaccional condensada en el lema “centralización política y descentralización administrativa”. Por el primer extremo se afirmaba el principio de que el ejercicio del Gobierno y por consecuencia todos los actos inherentes a la soberanía como presupuesto del mismo, competía por modo exclusivo a los órganos instituidos para las distintas Ramas del Poder, con sometimiento a ellos de la Nación entera. Por el segundo se distribuyeron territorialmente las competencias de tipo administrativo, no sólo para facilitar a través de agentes idóneos, la tarea del Gobierno, sino para mantener en las entidades territoriales –departamentos y municipios– la propiedad de los bienes que habían sido de los Estados Soberanos y una autonomía sui generis para manejarlos y administrarlos que fuera compatible con los principios políticos y jurídicos del nuevo sistema. La Carta de 1886 fue cautelosa en cuanto a competencia impositiva para las secciones. La experiencia recibida de los Estados Soberanos no satisfacía a los autores de la reforma. El actual artículo 43 no aparecía en ella. Al mensaje del Presidente Núñez al Consejo de Delegatarios, pertenece, entre otros, este párrafo, bien ilustrativo sobre la situación.

“No se puede pensar en nuevos impuestos de suficiente cuantía, porque no queda ya, en realidad, materia imponible. Multiplicadas hasta lo infinito las contribuciones para alimentar la vasta empleomanía creada por la difusión gubernativa, todo plan dirigido a ensanchar los ingresos del Tesoro Nacional habrá de fracasar forzosamente” (Constituciones de Colombia-Pombo y Guerra. Biblioteca Popular de Cultura Colombiana. Pág. 189).

La conclusión fue que la competencia para establecer tributos se radicó de modo exclusivo en el Congreso (Art. 76-11); se otorgó a los departamentos propiedad sobre los bienes, derechos valores y acciones de los antiguos Estados Soberanos (188), se dio a las asambleas, entidades puramente administrativas (Art. 183) autonomía limitada para manejar los asuntos departamentales, y facultad, también relativa, subordinada a las limitaciones y restricciones de la Constitución y la ley, para establecer contribuciones destinadas a cubrir los gastos de la administración departamental (Art. 190).

4. No resuelto aún el conflicto de las aspiraciones departamentales a conservar parte de las prerrogativas de sus antecesores en el régimen federal, vino la reforma de 1910, el artículo 6º de cuyo Acto legislativo número 3 (43 de la actual Codificación) dispuso así:

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones”.

Si este precepto hubiera quedado solo en la Carta gobernando la materia, no habría duda de que ofrecería el extraño caso de un régimen unitario en el que uno de los principales atributos de la soberanía no perteneciera por entero al Congreso, máxima expresión de la voluntad popular, sino que estuviera compartido con entidades seccionales de carácter administrativo, y también de origen popular, creadas exclusivamente para coadyuvar la administración seccional. En otras palabras, se trataría de un régimen político unitario provisto de competencias tributarias propias de un sistema federal. Pero no ocurrió así, porque a la par del precepto citado, subsistieron los mencionados en el punto anterior, esto es, los que subordinaron la facultad impositiva de Asambleas y Concejos a las restricciones y limitaciones de la ley (Art. 190), otorgaron derecho de propiedad a los, departamentos sobre los bienes de los antiguos Estados Soberanos (Art. 188) erigieron Asambleas y Concejos en entidades administrativas (Arts. 183, 198 y 199) y dieron a las secciones capacidad para administrar los asuntos seccionales ”con las limitaciones que establece la Constitución” (Arts. 182, 183, 184, 185 y 191 de la actual Codificación).

En síntesis, desde el punto de vista político-jurídico del régimen, constitucional unitario, el contexto de las disposiciones señaladas ofrece un cuadro lógico dentro del cual la expresión de la soberanía en sus diferentes manifestaciones y el ejercicio del Gobierno de la Nación, pertenecen esencialmente en forma conjunta, coordinada y exclusiva a las distintas ramas del poder en el orden nacional, y a las secciones una participación derivada, subordinada y limitada por la propia Carta y por las leyes.

5. Sentadas las premisas ya vistas, y limitando el examen a los dos textos básicos de la discusión, a saber, los artículos 43 y 191 de la Codificación Constitucional, debe resolverse la cuestión fundamental de determinar si la competencia para imponer tributos es exclusiva del Congreso o si es compartida originariamente con las Asambleas y los Concejos. Si la primera proposición es cierta, y el Congreso continúa siendo la expresión de la soberanía nacional, debe admitirse que toda otra competencia sobre la materia, aún siendo de origen constitucional, es necesariamente subordinada y condicionada a cuanto aquel disponga; si, por el contrario, la verdad se encuentra en la segunda, debe buscarse una explicación racional a lo dispuesto en el artículo 191 que condiciona y subordina la capacidad impositiva de Asambleas y Concejos (Art. 191) a las restricciones y limitaciones de carácter constitucional y legal, y afirmar sin rodeos, que dichas entidades disfrutan en lo suyo, del mismo atributo de que está dotado el Congreso respecto a la Nación. No hay duda de que la cuestión primera comporta la evidencia. En efecto, de los artículos 43 y 76-12-13 y 14 de la Carta, resulta inequívoco que la potestad para imponer tributos compete por modo exclusivo y general a la ley y de modo excepcional al Gobierno cuando para ello es investido de facultades extraordinarias. En virtud de tal atribución el Congreso, o el Gobierno, en su caso, pueden, con sujeción a los requisitos constitucionales, establecer los impuestos en las condiciones, cuantía y término que a su juicio aconsejen las conveniencias del país. Y todas las personas comprendidas por la ley o el decreto extraordinario deben someterse a sus mandatos, sin reparar en el hecho de que residan en un determinado municipio o departamento.

6. Consecuencia de lo anterior es que las disposiciones concordantes de los artículos 191 y 43 de la Carta, tienen un sentido restricto en cuanto establecen en favor de las Asambleas y Concejos, una competencia subordinada a las disposiciones de aquella y de la ley. No debe confundirse por lo mismo, la autonomía administrativa de que gozan los .departamentos para manejar los bienes de su pertenencia, con la facultad subordinada de qué se viene hablando. Lo primero supone como es obvio, el derecho de propiedad sobre determinados bienes, rentas y valores. Lo segundo comporta el ejercicio de una actividad o función que no puede cumplirse sin ley que la autorice. No puede, pues, hablarse de autonomía, ni aún relativa, en materia impositiva, pues las entidades seccionales quedan sometidas a los términos de la ley en todos los aspectos de la tributación que se autorice. Su función es sólo de tipo administrativo para trasladar a un acto suyo, obligatorio sólo en el territorio respectivo, aquello que la ley ha autorizado.

Se puede, entonces, extraer las siguientes conclusiones:

a) La prerrogativa o atributo de establecer impuestos, corresponde al legislador. No es delegable. El Gobierno, previa investidura de facultades extraordinarias, puede ejercerla dentro de las condiciones, precisiones y limitaciones que imponga la ley;

b) Si la ley rige en todo el territorio, es obvio que un tributo establecido debe hacerse efectivo en ámbito igual, sin reparar en delimitaciones territoriales, sean departamentales o municipales;

c) Como la Constitución (Art. 183), da a los bienes y rentas de propiedad de los departamentos las mismas garantías que a los bienes y rentas de los particulares, la única limitación de tipo constitucional al poder impositivo del Congreso se relaciona con dicha situación y por lo mismo no puede afectar esos bienes y rentas, ni como lo dice el texto “conceder exenciones respecto de derecho o impuestos de tales entidades”. A contrario sensu, cuando la función impositiva se ejerce sin traspasar estos linderos, debe tenerse por cumplida dentro del marco de la Constitución.

d) La facultad de las Asambleas para imponer contribuciones, no es originaria, sino subordinada a la Carta y a la ley. Ello vale tanto como decir que si no se expide una ley que autorice por algún modo a dichas entidades para cumplirla, no pueden constitucionalmente ejercerla. La ley puede ser incondicional, o puede incluir restricciones, modalidades y limitaciones de diversa índole, y a todas ellas deberá arreglarse la ordenanza u ordenanzas que localicen el tributo, es decir, que lo hagan efectivo en el territorio respectivo. Así resulta de concordar los artículos 43, 191, 183 y 76-7 de la Constitución;

e) La circunstancia de que exista en la Constitución la competencia subordinada de que se viene hablando, no empece que el Congreso, en ejercicio de sus atribuciones originarias y esenciales, pueda decretar contribuciones o impuestos directamente encaminados a favorecer el desarrollo de las secciones, sean departamentos o municipios. Mientras los bienes y derechos departamentales y municipales que la Carta ampara contra el centralismo y su abuso, no sean afectados, el Congreso actúa en esa materia, como ya se dijo, dentro de los límites de la Constitución.

7. La ley demandada establece un impuesto de consumo sobre los cigarrillos de procedencia extranjera “a favor de los departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las intendencias y de las comisarías donde se expendan…”

Ejerce con ello sus atribuciones normales y cumple con un deber de buen gobierno, cual es el de proteger el mantenimiento y desarrollo de las secciones y de los territorios nacionales. No grava bien o derecho de propiedad de las entidades beneficiadas, porque ninguna puede alegarlo sobre el monto de un impuesto que no existía, ni menos sobre el derecho primario a establecerlo. No afecta la autonomía de los departamentos, municipios o Distrito Especial de Bogotá, porque ya se vio que dicha autonomía, sólo se consagra para el manejo de bienes propios, y es relativa, mas no para establecerá impuestos. No es una manifestación abusiva de centralismo sobre los negocios y destinos seccionales; sino, por el contrario, una expresión de ayuda y cooperación para las tareas que les han sido encomendadas.

Otro criterio conduciría a que el Congreso o el Gobierno, según el caso, sólo podrían, tratándose de la sujeta materia y de las entidades territoriales mencionadas, autorizar a las Asambleas y Concejos, incluyendo el del Distrito Especial, para imponer tributos, pero nunca decretarlos, aunque fuera, como en el presente caso, respetando la relativa autonomía de administración de que ellas disfrutan, y para su beneficio exclusivo. Esta tesis sería francamente contraria al texto y espíritu de los artículos 43, parte primera, 191, 76-13 y 14 y 210 parte primera de la Constitución.

8. El contenido de los puntos anteriores es aplicable, en lo pertinente, al Distrito Especial de Bogotá, las reglas de cuya organización administrativa, según fallo anterior, no puede desconocer los principios básicos de la organización constitucional, como el que se viene estudiando.

Segunda.

“La ley que establezca una contribución indirecta o aumento de impuestos de esta clase, determinará la fecha en que comenzarán a cobrarse”, dice el artículo 204 de la Carta, correspondiente al número 64 del Acto legislativo número 1 de 1968. Que esta norma se ha violado, afirma la demanda, porque en la ley objeto de estudio no aparece tal fecha, y así, los contribuyentes ignoran desde cuándo deberán pagar el tributo por ella establecido.

La norma transcrita reemplazó la del artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910, cuyo texto decía: “Ninguna contribución indirecta ni aumento de impuestos de esta clase empezará a cobrarse sino seis meses después de promulgada la ley que establezca la contribución o el aumento”. Las dificultades de aplicación de este último precepto, y en especial, como lo observa la demanda, el engaño a los contribuyentes originado en el subterfugio a que daba lugar el otorgamiento de facultades extraordinarias sobre la materia señalada en el antiguo artículo 205, determinó que se prescindiera del plazo y se dejara, en consecuencia, al legislador la fijación del momento en que el impuesto debía comenzar a ser cobrado. Tal fijación bien puede ser objeto de norma especial dentro de la respectiva ley o acomodarse a los principios regulares sobre la vigencia de las leyes. Es, pues, cuestión de conveniencia, reservada a la determinación del Congreso, el método que deba seguir en la materia, pues no estando ya sujeto a modalidades especiales en este punto, su decisión será conforme con los poderes recibidos del constituyente. Lo fundamental y en ello reside la importancia del artículo 204, es que de la ley surja certeza sobre el comienzo del cobro del tributo. Es principio conocido de hermenéutica constitucional que la ley rige desde su promulgación a menos que en ella se indique una fecha distinta. La certeza sobre sus efectos es igual en ambas hipótesis. Para la materia que se estudia, el artículo 8º de la ley manda que rija desde su sanción, lo que significa que cumplida ésta, sus efectos debieron comenzar a cumplirse. Es este, pues, el momento de la vigencia del impuesto. Si la determinación de un plazo, o lo que viene a ser igual, de fecha diferente a la de la simple vigencia de la ley, fue condición suprimida para tener por válida la actuación del legislador, no se ve cómo la adopción de cualquier otro momento, a juicio del Congreso, pueda estar viciado de inconstitucionalidad. Además no parece lógico justificar de un lado, aquella supresión del plazo, y exigir, de otro, la necesidad de volver a el mediante el señalamiento de uno distinto a través del señalamiento de una fecha necesariamente distinta a la de la vigencia de la ley. Por este aspecto, el cargo es inválido.

Tercera.

Se afirma igualmente la inexequibilidad de la ley por indeterminación en la cuantía del impuesto, ya que ella no se hace directamente y en forma precisa, sino a través del sistema de remisión a otras disposiciones. Y aunque respecto de este cargo no se señala ningún precepto concreto quebrantado, la demanda estima “que la ley es atentatoria de las garantías constitucionales, por establecer un impuesto que no se ciñe al concepto jurídico del impuesto, el que implica la determinación de todos sus elementos, esto es, el objeto gravable, el sujeto y la cuantía del gravamen...”. En este punto el artículo 1º, en lo pertinente dice: “Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las intendencias y de las comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio”.

Es indudable que un elemento fundamental de cualquier tributo es su determinación cuantitativa porque en ello reside una de las garantías de los contribuyentes, ya que es la expresión de la justicia distributiva en la materia e impide las arbitrariedades de la administración. Pero hay varias maneras de lograr esa precisión y en ello se acuerdan los autores de hacienda pública. Puede tratarse de una suma fija calculada sobre determinada cuantía; puede serlo mediante un porcentaje aplicado a dicha cifra, o puede también serlo por el mecanismo de aplicar tarifas graduales, crecientes o decrecientes, sobre cantidades ciertas; y se logra igualmente refiriéndola a la tarifa o cuantía ya existente para otras actividades o consumos. En algunos de estos casos él valor del nuevo tributo resulta absolutamente preciso del solo texto legal; en otros, la precisión se logra en el momento mismo de aplicar a cada caso el porcentaje, la tarifa o la cifra señalada por la norma objeto de la remisión. No queda en modo alguno al arbitrio de las autoridades administrativas la fijación de su cuantía y el sujeto del impuesto sabrá siempre cuándo y cuánto debe pagar por la actividad o el bien gravados. Como en el caso presente la remisión hecha por el texto legal no ofrece dudas ni respecto de la actividad, gravada, ni del valor del tributo, que es el del impuesto departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio, materia esta última reglamentada en el Decreto 014 de 1969, no hay lugar a considerar que falta el requisito que la demanda echa de menos.

Cuarta.

Finalmente arguye la demanda que para el caso de que las razones que se han estudiado anteriormente no fundaran la inexequibilidad solicitada, ésta resulta de un vicio de forma exigido por el. artículo 79 de la Carta, pues, en últimas, la ley habría dispuesto una participación de los departamentos y Distrito Especial en las rentas nacionales o una transferencia de las mismas, por lo cual no podía expedirse válidamente sino a condición de que la iniciativa de su expedición hubiera partido del Gobierno.

El artículo 79, que consagra el principio general de que las leyes pueden tener iniciativa en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros, establece, entre varias excepciones, la de las que decreten inversiones públicas o privadas de las rentas nacionales, y las que ordenen participaciones en las mismas o su transferencia. El propósito de la norma, en lo señalado, es mantener orden en el Presupuesto Nacional, racionalizándolo y convirtiéndolo en el gran instrumento de la planeación del gasto público. De ahí por qué sea hoy el Gobierno el encargado constitucionalmente de llevar la iniciativa de toda ley que en una u otra forma pueda alterar los planes y programas de desarrollo. Es claro que las que decreten inversiones públicas o privadas, las que hagan participar a entidades del mismo carácter en las rentas <o las que disponen una transferencia de su valor en todo o en parte, implican un cercenamiento en su cuantía, una limitación obvia en la ejecución presupuestal y, en la misma medida, una restricción o depresión en los programas que el Congreso ha descargado sobre la Nación. La ley que se estudia, no implica, sin embargo, ninguno de estos fenómenos. No se decreta con ella inversión en el sector público o privado; no implica la distribución de una renta preexistente, ya aforada dentro del Presupuesto Nacional, entre la Nación y cualquiera otra entidad o servicio; ni es una transferencia, porque ella como en el caso anterior, supone la existencia de una renta de propiedad de la Nación, que en todo o en parte se traspasa temporal o definitivamente a otro servicio o entidad. Como resulta claramente de su texto, la Ley 19 de 1970, ha creado una nueva renta para el servicio inmediato y exclusivo de los departamentos, sin que con ello haya afectado en modo alguno el Presupuesto Nacional, que no contó antes con ese ingreso. Por lo mismo, el fundamento de la excepción consagrada por el artículo 79 no existe, y el cargo debe considerarse infundado.

Examinados los artículos de la ley a la luz de las restantes disposiciones de la Carta para indagar posibles infracciones de la misa, no se han encontrado.

Por todo lo anterior la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, declara exequible la ley 19 de 1970 en todas sus partes.

Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial. Transcríbase al Ministro de Hacienda y Crédito Público y archívese el expediente.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, con salvamento de voto, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, con salvamento de voto, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., con salvamento de voto, Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, con salvamento de voto, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamente voto, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

Del doctor Jorge Gaviria Salazar.

He disentido de la decisión mayoritaria de la Corte que resolvió sobre la constitucionalidad de la Ley 19 de 1970, sobre impuesto de consumo a los cigarrillos extranjeros, entre otras, por las siguientes razones:

1. El artículo 204 de la Constitución Política, antes de ser reformado por el Acto legislativo número 1 de 1968 disponía:

“Ninguna contribución indirecta ni aumento de impuesto de esta clase empezará a cobrarse sino seis (6) meses después de promulgada la ley que establezca la contribución o el impuesto”.

2. La norma transcrita establecía, en consecuencia, un plazo fijo para que entraran a regir la contribución o el impuesto indirecto: seis meses después de promulgarse la ley respectiva.

3. Al modificarse la disposición en cita, su texto quedó así:

“La ley que establezca una contribución directa o aumento de impuesto de esta clase determinará la fecha en que comenzará a cobrarse” (subrayo).

4. La reforma constitucional de 1968, en lo que se refiere al artículo últimamente transcrito, solo abandonó en cuanto al cobro del impuesto o contribución indirecta, lo referente a plazo fijo (subrayo), que de conformidad con el texto original comenzaba a contarse a partir de promulgada la ley o sea, desde que era publicada en el Diario Oficial.

5. La Constitución impuso una obligación al legislador, de carácter imperativo, cuando se trababa de creación de impuestos o elevación de contribución indirecta, en los siguientes términos:

“Determinará la fecha en que comenzará a cobrarse”.

Claramente pues, conservó la idea de plazo, pero dejó al legislador la facultad de fijarlo.

6. La Ley 19 se limitó a emplear la frase general refiriéndose a la ley (subrayo) y no al impuesto: “Esta Ley rige desde su sanción”.

7. La mayoría de la Corte dice que debe interpretarse, la voluntad del Congreso, en el sentido de que quiso que el impuesto indirecto creado por la ley, comenzaría a cobrarse desde su sanción.

8. Si lo anterior fuera así, el intérprete de la Constitución, a quien además le incumbe la guarda de su integridad, se encontraría con que en la Carta existe un artículo –el 204–, que no tiene ninguna operancia ni objeto, y puede desconocerse diciendo que como la ley rige desde su sanción o desde su promulgación, la fecha que determinó el legislador para comenzar a cobrar el impuesto, fue aquélla o ésta.

9. Esta conclusión que es la de la sentencia de que me aparto, implica entonces el desconocimiento del texto claro del artículo 204 de la Constitución Política; su interpretación equivocada y por tanto su infracción en forma ostensible. .

10. Al desconocer la letra del artículo 204 de la Constitución Política también se ignoró su espíritu, el cual se encuentra nítidamente expuesto por el entonces Ministro de Gobierno doctor Misael Pastrana Borrero, cuando presentó la reforma a la consideración del Congreso. En dicha exposición se dijo en lo pertinente: “Actualmente la Constitución contempla que sólo empezará a cobrarse la contribución indirecta o el impuesto de la misma clase seis, meses después de promulgada la ley correspondiente. Esta norma tiene por objeto evitar perjuicios imprevistos a los individuos que tengan negocios que no soporten un aumento súbito de contribuciones o impuestos indirectos. Se les da un plazo de seis meses para que puedan actuar en el sentido que consideren conveniente para la defensa de sus intereses. Pero sucede que el expresado término no obedece a ningún cálculo científico sino que es meramente caprichoso. Por ello se ha creído que debe dejarse a cargo del legislador establecer en cada caso el término prudencial para que se comiencen a cobrar los expresados impuestos y contribuciones, conforme a la naturaleza de cada una de estas medidas y la repercusión que tengan”. (Historia de la Reforma Constitucional de 1968).

11. De acuerdo con la exposición de motivos transcrita, se ve claro, como antes se expresó, que no se abandonó la idea de plazo ya que se dijo que para señalar la fecha desde la cual debía cobrarse el impuesto o contribución indirecta, el legislador debería fijar un “término prudencial”. Además, fue voluntad  del constituyente el que la creación o aumento de esta clase de gravámenes, no fuere “súbita”.

12. El Congreso, entonces, no tuvo en cuenta tampoco el espíritu del artículo 204 mencionado, simplemente lo ignoró, pues no señaló ese término prudencial y permitió que el cobro del impuesto fuera súbito.

13. El Gobierno, fiel al texto del tantas veces citado, artículo 204, lo ha obedecido, y por ejemplo, al dictar con fecha 27 de marzo de 1971 el Decreto-ley 435 de 1971, que impone o aumenta impuestos indirectos, dijo en el numeral 61, letra k) de su artículo 13:

“Las normas establecidas en este artículo tendrán efecto a partir del 16 de abril de 1971” (subrayo).

Y, en el artículo final (16), estableció:

“Este Decreto rige a partir del 1º de abril de mil novecientos setenta y uno (1971) (subrayo)”.

14. Claramente se ve la distinción que hizo el legislador en este caso, entre determinar la fecha en que comenzarían a cobrarse los nuevos impuestos indirectos o su aumento, y la fecha en que entraría a regir el Decreto-ley.

15. Considero teniendo en cuenta lo expuesto, que la Ley 19 de 1970, es inconstitucional, por violación expresa del artículo 204 de la Carta.

Fecha ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

De los Magistrados: José Gabriel de la Vega, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Alvaro Luna Gómez y Humberto Barrera Domínguez.

Disentimos de los motivos que informan la sentencia precedente, por consideraciones que nos llevan a conclusiones opuestas a las consignadas en la resolución del mismo fallo. Pasamos a exponer unas y otras.

CONSIDERACIONES

La ley acusada y los departamentos.

1. El artículo 1 de la Ley 19 establece que “los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los departamentos...”.

Leído el texto, surge una cuestión, es a saber: ¿Puede la ley por su propia virtud y en forma directa crear un impuesto departamental?

El artículo 43 del estatuto político reza:

“En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones”.

En Colombia hay, pues, contribuciones nacionales, departamentales, municipales, que solo pueden establecer el Congreso, las Asambleas y los Concejos.

De tal manera se consagra una distribución de competencias, reparto que otros mandatos (artículos 76-13, 210 y 191 C. N.), delimitan en lo que hace a las órbitas de la Nación y los departamentos, como sigue:

Numeral 13 del artículo 76: Corresponde al Congreso, por medio de leyes, “establecer las rentas nacionales...”.

“Artículo 210. El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la administración”.

“Artículo 191. Las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de la administración que les corresponde, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley”.

2. El poder impositivo de la ley, salvo infracción constitucional, es pleno y los impuestos que decrete rigen en la Nación entera.

Menor facultad compete a las asambleas, con restricciones de mucha cuenta: su campo de aplicación se limita al respectivo departamento, y ha de ceñirse a las condiciones y límites que fije la ley. Reglamentación ésta que deriva de los preceptos constitucionales que van citados.

3. La jurisprudencia de la Corte ha formulado siempre el mismo aserto. Así, en fallo del 4 de diciembre de 1925 (G. J., T. XXXII, pág. 125), con sencillez que es la evidencia misma, dijo:

“La Constitución Nacional ha establecido tres órdenes o jerarquías en cuanto al derecho administrativo referente al establecimiento en el territorio colombiano de contribuciones públicas para sostener la administración, así: Las contribuciones de carácter nacional, que ha de imponerlas el Congreso por medio de leyes, y éstas han de sujetarse a lo ordenado en la Constitución Nacional (artículo 76, ordinal 13 de esta obra)”. Y añadió:

“A su vez las contribuciones departamentales han de ser impuestas por ordenanzas, y estas disposiciones legislativas deben estar calcadas en lo dispuesto en las leyes, así como las contribuciones municipales deben establecerse por acuerdos de los Concejos Municipales, calcados los acuerdos en las respectivas ordenanzas (artículos 189, 191 y 197)”.

Las palabras copiadas -reflejo de la Carta- pugnan con lo que hoy sostiene la nueva sentencia, como base cardinal de sus argumentos, presentados más de una vez. Según ella, en la Constitución de 86 se llegó a un resultado de derecho positivo distinto al que acabamos de puntualizar.

El fallo de mayoría lo dice textualmente así: “La conclusión fue que la competencia para establecer tributos se radicó de modo exclusivo en el Congreso (Art. 76-11)”. Y después recalca: “En efecto, de los artículos 43 y 76-12-13 y 14 de la Carta, resulta inequívoco que la potestad para imponer tributos compete por modo exclusivo a la ley”. Sobra repetir que ni la Constitución ni la jurisprudencia, en parte alguna, tratan de esa competencia que “para establecer tributos se radicó de modo exclusivo en el Congreso” o de la potestad que “para imponer tributos compete por modo exclusivo y general a la ley”. Estas aseveraciones encierran, al menos, las ventajas de su nitidez y como son el soporte principal de la decisión mayoritaria de la Corte, muestran el por qué de nuestras reflexiones opuestas, ceñidas ellas sí a disposiciones terminantes del Estatuto Fundamental, y patentizan el desconocimiento de una doctrina inveterada de nuestra Corporación sin nada que lo explique.

4. La idoneidad que se confiere a las sambleas <sic> en materia impositiva consiste en dictar reglas impersonales y abstractas, como tienen que serlo todas las que imponen contribuciones. Pero sus consecuencias se hallan circunscritas por subordinación a pautas superiores, con sus canceles y mojones, previstos en la Carta a efectos de cohibir multiplicación de gravámenes y normas y para no contrariar en demasía la unidad de legislación que el derecho colombiano ha propugnado desde 1886, batiendo en brecha, hasta donde ciertos precedentes lo toleraban, particularismos .enervantes.

5. Al discutirse el Código Político del 86 se dieron cita, como en certamen, tendencias opuestas de centralismo y federación, aun poderosas las últimas por la evidencia que hasta entonces habían conservado las constituciones federales de 1853,1858 y, sobre todo de 1863; y predominantes en mucho las primeras por el pensamiento rector de la reforma política de la “regeneración”, que venía agitándose con el propósito de sustituir el régimen de los Estados Unidos de Colombia, depositarios directos y .aisladamente considerados, de la soberanía nacional, por instituciones de índole unitaria. Esas posiciones contrapuestas, se encauzaron, en la redacción de la nueva Carta, bajo la fórmula y cifra de la “centralización política y la descentralización administrativa”. De ahí que en medio de postulados y preceptos de rigidez, centralista, se promulgaron mandatos que deparan autonomías a las secciones territoriales del país. Entre ellos destacan los que atribuyen potestades a los departamentos (trasuntos de los antiguos “Estados Soberanos”), en orden a “imponer” o “establecer contribuciones”; pero no con la plenitud de antes, sino de modo restringido, como ya se anotó: “Con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley”.

6. De consiguiente, las ordenanzas que imponen tributos requieren que una ley previa les permita establecerlos, puntualizando las restricciones que se reputen necesarias, si fuere el caso. Esta clase ordenamientos secundarios necesitan acomodarse darse a un texto legal anterior, en lo atinente a naturaleza del impuesto, materia imponible, rata, vigencia y demás pormenores capaces de determinarlo. Las ordenanzas sobre impuestos pueden también abarcar gran latitud, si las leyes que las autorizan no consagran expresas limitaciones.

7. Es normal que los actos departamentales objeto de estas consideraciones se amolden a la ley, ya que la Carta así lo prescribe; pero ésta no consiente que una función por ella instituida y organizada, así sea condicionalmente, a favor de las asambleas, y en atención a inveteradas tradiciones jurídicas, sea suplantada por el legislador, cuya esfera de regulación se encuentra así mismo delimitada por el Estatuto Fundamental. El Poder Público se ejerce en los términos que la Constitución traza, como está dicho en su artículo 2. Esta escalonada disposición de normas, esta superposición de reglas, dependientes entre sí, es característica de nuestro ordenamiento jurídico. A ella hay que atenerse, aunque algunos intérpretes consideran que, en casos determinados, fuese más lógica una solución distinta de la consagrada en el derecho positivo. Al Juez de la constitucionalidad de las leyes no le es lícito librarse a esa clase de consideraciones. Su misión se reduce a garantizar la primacía constitucional. Cometido que en el asunto a que nos referimos reputamos fácil, y de satisfactorias consecuencias, como lo acredita la jurisprudencia que se cita en el curso de este escrito.

8. Importa recordar que no es lícito al Gobierno Nacional conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de las colectividades territoriales (artículo 183 C. N.). Y la razón del precepto, aplicado al caso que se examina, aparece llana: Siendo atribución de las asambleas establecer contribuciones departamentales, se burlaría tal competencia si se permitiera que otra entidad de gobierno cercenara sus efectos por medio de exenciones.

9. Esta preocupación de resguardar la autonomía de las asambleas referente a tributos departamentales, así sea restringida por la ley, aparece ostensible cuando se consultan los antecedentes de la Constitución de 1886, y en particular su artículo 190 (191 de la Codificación actual) , se acentúa en la asamblea de 1910, cuyo Acto legislativo número 3, respondió por medio del artículo 43 que hoy rige, a la invitación que se le hizo de acrecentar la independencia seccional; persiste en 1936; resurge en 1945 con alusión previa al mismo asunto, y pese a la notable reacción centralista de 1968, siguen intactos los textos que se dejan enumerados, consagratorios -se repite- de ciertas capacidades de las asambleas, en virtud de las cuales imponen contribuciones, en su ámbito territorial y dentro del marco de las leyes. No es dable desconocer jamás la autonomía constitucional, relativa y todo, de dichos cuerpos. Únicamente ellos están habilitados para decidir en última instancia si se impone o no se impone un gravamen departamental, Sin el querer de las asambleas es imposible establecerlo. Cuando tal atribución, conferida en las condiciones dichas, se viola por disposición de la ley, ésta es inexequible. Así lo predica la jurisprudencia de la Corte en recientes fallos del 6 de julio de 1970 y en 28 de enero de 1971, cuyas doctrinas, unidas a la consagrada en la referida sentencia del 4 de diciembre de 1925, inspiran la presente sentencia.

10. Lo propio sucede con la Ley 19 de 1970, en cuanto establece un impuesto de consumo departamental, traspasando las facultades específicas conferidas a las asambleas y únicamente a ellas, por los memorados artículos 43 y 191 de la (Carta. Su infracción vicia de inconstitucionalidad el artículo 1 de la ley acusada.

11 No alcanzamos a entender como un concepto teórico, rígido, abstracto e indivisible de la soberanía, pueda impedir deducción tan sencilla como la expuesta, que estriba puramente en dar aplicación a los Arts. 43 y 191 de la Carta en el caso que se analiza. La soberanía, que es poder de decisión en última instancia sobre determinado asunto de gobierno, se ejerce por medio de las capacidades que la Constitución organiza. La soberanía se resuelve en una coordinación de competencias, las cuales, por antonomasia, y en régimen de separación de poderes como el nuestro, no siempre se localizan exclusivamente. Si la Constitución manda que los impuestos nacionales sean creados por el Congreso, con subordinación a la ley, y que los departamentales se establezcan por las asambleas, con sometimiento a la misma Constitución, o a las leyes, con ello no hace sino distribuir, coordinar y reglamentar unas competencias, que en ningún caso han de desconocer se ni en régimen de gobierno unitario, ni en otro alguno. Eso es todo. Desconocer las atribuciones así señaladas con el argumento de que la soberanía es indivisible, cuando ella misma predica fuera de abstracciones y por medio de organización constitucional concreta, que son diferentes sus manifestaciones en punto a contribuciones nacionales y departamentales, equivale a vulnerar esa misma noción, tal como la consagra el artículo 2 de la Carta: variedad de poderes, o ramificaciones del Poder Público, “que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece”.

12. El artículo 2 de la Ley 19 faculta a los Gobernadores para decomisar al "través de las autoridades de policía, de los resguardos de aduanas, o de los funcionarios de las Secretarías de Hacienda competentes, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones, sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana y de consumo departamental que gravan a dichas mercancías, según lo dispuesto en el Arancel de Aduanas y en la presente ley”.

El objetivo fundamental del texto transcrito es el de garantizar el recaudo del impuesto de “consumo departamental”, según lo dispuesto en la Ley 19. Es un corolario obvio del artículo 1, que habrá de declararse inconstitucional, y. por ende se halla afectado por el mismo vicio de inexequibilidad.

13. Pero como la facultad de control y decomiso conferida a los Gobernadores se refiere también a los continentes de los cigarrillos extranjeros que no hayan pagado el impuesto nacional de aduanas y tal atribución se halla incluida en las que la ley puede conceder a los Gobernadores, de conformidad con el numeral 10 del artículo 194 de la Carta, por este último aspecto el artículo 2 de la Ley 19 es constitucional.

La ley acusada y el Distrito Especial de Bogotá.

14. El Distrito Especial de Bogotá ha recibido del constituyente un esquema de organización, conforme al cual su gobierno se halla adscrito, con sometimiento a las normas de categoría superior, a dos órganos principales, cuyas atribuciones mínimas determina la Carta, y que son el Concejo Municipal y el Alcalde.

Dentro de ese cuadro administrativo, “la ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley”. (V., Arts. 201, 197 y 199, C. N.).

15. Por medio de leyes se puede imprimir fisonomía particular al Distrito Especial de la capital de la República, mediante creación de cargos y funciones no previstos en la Constitución, esto es, fuera del “régimen municipal ordinario”, pero siempre que se respeten las atribuciones constitucionales básicas que competen a Concejos y Alcaldes. Ahora bien, entre las competencias cardinales de los Concejos (que la jurisprudencia ha reconocido como de la esfera de las corporaciones municipales y en especial del Concejo de Bogotá), está la de “votar las contribuciones y gastos locales” (Art. 197-2º, C. N.).

16. Sobre estos aspectos ha dicho la Corte en sentencia del 29 de julio de 1969:

“En cada distrito habrá un Concejo Municipal, con atribuciones para ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente a la administración. Y entre esas funciones se destacan la de determinar la estructura de la administración municipal, la de votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas departamentales, las contribuciones y gastos locales y la de expedir anualmente, con base en el proyecto presentado por el Alcalde, el presupuesto de rentas y gastos (Art. 197).

“Y como jefe de la administración local, en todo municipio debe existir un Alcalde, cargo que ha de ejercerse conforme a las normas que la ley señale (Art. 201). Y no sobra recordarlo, de acuerdo, en primer término, con la Constitución”.

En fallo de 14 de septiembre de 1969, expresa

“f) Los Concejos Municipales, producto de la voluntad política de todos los ciudadanos, tienen unas funciones, garantizadas como mínimas y que ejercerán conforme a la ley, determinadas en el artículo 197, notablemente ampliado por la reforma de 1968, y en el inciso final del artículo 196, que es innovación de la misma. Además, conforme al Art. 43, en tiempo de paz solo ellos pueden imponer contribuciones, por aplicación del principio medular de las democracias, de que no debe haber impuesto ni tampoco gasto sin representación, como por este último extremo lo confirma expresamente el artículo 207”.

Y en la misma sentencia se lee:

“En conclusión, si el constituyente de 1968 supone en Bogotá la existencia de un Concejo Municipal ; si éste debe tener las atribuciones que fija, como mínimo, el artículo 197 y eventualmente las paralelas que señala para las asambleas el 187; si las reconoce como autónomas, al fijar limitaciones taxativas por el solo aspecto de la iniciativa, que atribuye al Alcalde, no puede el legislador desconocer esos presupuestos básicos, fundamentales, de la estructura administrativa del Distrito Especial de Bogotá, ni siquiera pretextando la interpretación extrema del artículo 199...”.

17. Como se infiere de lo dicho y transcrito la Ley 19, al crear directamente con efecto pleno e inmediato, un impuesto de consumo municipal para el Distrito Especial de Bogotá, desconoció la atribución que su Concejo tiene para votar contribuciones locales, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas (Art. 197-2º). Y al incurrir en este quebranto hizo inexequible, en lo pertinente, el artículo 1.

18. Respecto del artículo 2 de la misma ley, en lo tocante al Alcalde del Distrito Especial, caben parecidas reflexiones a las que se consignan líneas atrás en relación con el cumplimiento confiado a los Gobernadores, por medio de facultades que autorizan el decomiso de cigarrillos. Si, como debiera resolverse, el impuesto consagrado en el artículo 1 es inconstitucional, también ha de serlo la potestad de ejecución asignada al Alcalde mediante el artículo 2.

19. Pero la ley sí es idónea, como norma superior, para dar potestades a los Alcaldes en asuntos nacionales, cuando no exista disposición constitucional contraria (V., Art. 201, C. N) por ende, el artículo 2 se nos hace parcialmente constitucional en cuanto faculta al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, si a bien lo tiene, “para decomisar á través de sus autoridades de policía, de los resguardos de aduanas o de los funcionarios de las Secretarías de Hacienda competentes, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en su respectiva jurisdicción sin que exhiban las estampillas que acreditan el pago de los impuestos de aduana...” qué gravan a dichas mercancías, según lo dispuesto en el arancel de aduanas y en la Ley 19.

La Ley 19. Las intendencias y las comisarías.

20. Los artículos 1 y 2 analizados no solo crean directamente un impuesto sobre cigarrillos extranjeros a favor de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá. También lo establecen en pro de intendencias y comisarías y facultan a comisarios o intendentes para decomisar los cigarrillos que se expendan sin haber cancelado dichas contribuciones. En esta parte la ley sí es exequible, pues el inciso primero del artículo 6 de la Constitución dispone: “Las intendencias, y comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso- administrativa y al régimen de los municipios que las “integran”.

La Ley 19, al prescribir regulaciones sobre un impuesto local de consumo sobre cigarrillos extranjeros y proveer a su ejecución, relativamente a intendencias y comisarías, se ajusta a dicho artículo 6, y es exequible.

El artículo 3.

De la Ley 19 de 1970 dice: “Esta Ley rige desde su sanción”, frase de Uso formulario en las leyes y acorde con los poderes constitucionales del legislador. Ella indica que la ley debe empezar a surtir efectos desde la fecha misma de su sanción, dato cierto. Es constitucional.

CONCLUSIONES

21. El artículo 1 de la Ley 19, al establecer directamente un impuesto de consumo sobre los cigarrillos de procedencia extranjera, nos parece viciado de inconstitucionalidad, por prescindir de atribuciones que la Carta confiere a las Asambleas Departamentales y al Concejo del Distrito Especial de Bogotá y traspasar dichas facultades. También es inconstitucional el artículo 2 de la misma ley, en cuanto inviste a las Gobernaciones y al Distrito Especial de funciones de decomiso tendientes a garantizar la eficacia de una norma inconstitucional en lo referente a ese punto, ya explicado. Pero no es contrario a la Carta cuando da a Gobernadores y al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá potestades de vigilancia y sanción en lo atinente al impuesto de aduana que deben satisfacer los cigarrillos de procedencia extranjera.

22. A manera de concreción de estas conclusiones, nos permitimos opinar, empleando la terminología de la Ley 19: Primero. Que los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo de las intendencias y de las comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto debe liquidarse y recaudarse en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional; pero que no puede regir ni en los departamentos ni en el Distrito Especial de Bogotá; Segundo. Los Intendentes y Comisarios puedan decomisar a través de las autoridades de policía, de los resguardos de aduana, o de los funcionarios de las Secretarías de Hacienda competentes, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana y de consumo local que gravan a dichas mercancías, según lo dispuesto en el arancel de aduanas y en la Ley 19; Tercero. Los Gobernadores y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, podrán decomisar a través de las autoridades de policía de los resguardos de aduana o de los funcionarios de las Secretarías de Hacienda competentes las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana que gravan a dichas mercancías, según lo dispuesto en el Arancel de Aduanas y en la Ley 19, y Cuarto. La Ley 19 rige desde su sanción.

Fecha ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

Del doctor José Eduardo Gnecco.

Comparto los argumentos de la mayoría de la Corte, menos en cuanto considera exequible la Ley 19 de 1970 en relación con el artículo 79 de la Constitución.

La providencia de la cual me aparto dice, refiriéndose a la ley acusada: “No se decreta con ella inversión en el sector público o privado; no implica la distribución de una renta preexistente, ya aforada dentro del Presupuesto Nacional, entre la Nación y cualquiera otra entidad o servicio; ni es una transferencia, porque ella como en el caso anterior, supone la existencia de una renta de propiedad de la Nación, que en todo o en parte se traspasa temporal o definitivamente a otro servicio o entidad. Como resulta claramente de su texto, la Ley 19 de 1970, ha creado una nueva renta para el servicio inmediato y exclusivo de los departamentos, sin que con ello haya afectado en modo alguno el Presupuesto Nacional, que no contó antes con ese ingreso. Por lo mismo, el fundamento de la excepción consagrada por el artículo 79 no existe, y el cargo debe considerarse infundado”.

Es decir que para la mayoría de la Sala Plena la limitación a la iniciativa parlamentaria establecida en el artículo 79 de la Constitución, sólo existe en lo referente a la distribución o transferencia de las rentas nacionales cuando éstas se encuentran incluidas en el Presupuesto Nacional.

La Constitución Política debe interpretarse en forma armónica en cuanto a sus principios y fines. Si el artículo 79, en relación con el ordinal 4º del artículo 76 de la Carta, también da la iniciativa al Gobierno para que el Congreso pueda dictar las leyes que tengan por objeto “fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que haya de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”, es claro que dichos planes y programas son susceptibles de limitación si el Congreso crea rentas y las transfiere a entidades territoriales por su propia iniciativa, impidiendo así que el Gobierno la ejerza para tener en cuenta esos nuevos recursos al promover el desarrollo económico y social de la Nación. No concibo cómo los planes y programas contemplados en el ordinal 4º del artículo 76 pueden realizarse únicamente con las rentas ya aforadas en el Presupuesto Nacional, cuando la lógica indica que la creación de nuevos impuestos es una herramienta eficaz para someter la economía nacional a dichos planes y programas.

Hay, pues, armonía en cuanto a los fines, cuando la Constitución defiere al Gobierno la iniciativa para que el Congreso pueda dictar las leyes a que se refieren el ordinal 4º del artículo 76 y aquellas que transfieren rentas nacionales, presupuestadas o no, pues el artículo 79 no hace distinción entre las existentes y aforadas y las que se establezcan y no hayan sido incorporadas al Presupuesto.

Como la Ley 19 de 1970 crea una renta nacional y la transfiere inmediatamente a los departamentos, Distrito Especial de Bogotá, intendencias y comisarías, la transferencia no podía hacerse sino en virtud de la iniciativa del Gobierno. Siendo así que dicha iniciativa no se produjo, la ley acusada es inexequible, a mi juicio, por estar viciada en su formación al no haberse seguido el procedimiento indicado clara y expresamente en el artículo 79 de la Carta.

Dejo así expuestas las razones por las cuales salvo mi voto.

Fecha ut supra.