EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES

Exequibilidad de los artículos 5º, 6º, 7º y 31 del Decreto extraordinario 3135 de 1968, que armonizan con la Ley de facultades número 65 de 1967, otorgadas al Ejecutivo. – Antecedentes constitucionales y legislativos sobre la definición y clasificación del “empleado público”.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., abril 26 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor Eustorgio Sarria).

I

PETICION

El ciudadano Pedro Cadena Copete, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, se declare la inexequibilidad de los artículos 5º, 6º, 7º y 31 del Decreto extraordinario número 3135 de 1968.

II

DISPOSICIONES ACUSADAS

El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

“DECRETO NUMERO 3135 DE 1968

(diciembre 26)

”por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

“El Presidente de la República de Colombia, /en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,

“DECRETA:

“…………………………………………………………………………………………..

“CAPÍTULO II

“De las prestaciones sociales.

“Artículo 5º. Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

“Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado, son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

“Artículo 6º. De todo contrato de trabajo celebrado con trabajadores oficiales, la respectiva unidad de personal suministrará a Ja correspondiente entidad de previsión social los siguientes datos: nombres del trabajador, estado civil, entidad donde haya trabajado anteriormente, fecha de ingreso, naturaleza de la tarea para la cual se le contrató, remuneración, duración del contrato y causales para la terminación del mismo.

“Artículo 7º. El Ministerio del Trabajo elaborará modelos de contrato de trabajo para los diversos servicios. Si el contrato no se consigna por escrito, se entiende celebrado conforme al modelo oficial correspondiente.

“……………………………………………………………………………………….

“Artículo 31. Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando baya concurrencia de ellas”.

III

TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION:

1. El actor señala como infringidos los artículos 63,44 y 76, ordinal 12 de la Constitución.

2. Como razones de la violación expone las siguientes:

a) “Las disposiciones acusadas violan las normas del artículo 76, número 12 de la Carta por cuanto que en la Ley de facultades que es la número 65 de 28 de diciembre de 1967, no se dieron atribuciones al Presidente de la República para modificar el mandato prohibitivo del artículo 63 de la Constitución Nacional para crear por vía general el empleo público, ni para definir lo que ya estaba definido en la misma Constitución, artículo citado, y en Código de Régimen Político Municipal, artículo 6º.

b) “Las normas acusadas violan el artículo 63 de la Carta porque se dictó contra la expresa prohibición de que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la misma Constitución o en la ley, y es un imposible físico, moral y sicológico que el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, hubiera creado estas funciones detalladas. Pero es que el artículo citado habla de los institutos en donde se hará la clasificación, lo que es un contrasentido de la misma norma. O están declarados empleados públicos o no lo están. Y si es necesario determinar cuáles son empleados públicos y cuáles no, es dable concluir que no han podido ser declarados empleados públicos todos los servicios del Estado. Esto por una razón obvia.

c) “Viola la norma acusada el derecho de asociación consagrado en el artículo 44 de {}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{{{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{{{}la Constitución Nacional, porque al definir que trabajadores que tenían el carácter de trabajadores oficiales quedan convertidos por arte del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 en empleados públicos, conculca los derechos de la contratación colectiva que tienen los trabajadores oficiales por mandato del artículo 414 y ss. del Código Sustantivo del Trabajo. Es esta una clara violación al mandato del artículo 44 de la Constitucional (sic) Nacional”.

IV

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. El Jefe del Ministerio Público en vista de 25 de febrero de 1971, se opone a las pretensiones del actor y concluye: “Me permito conceptuar que son exequibles los artículos 5º, 6º, 7º y 31 del Decreto-ley 3135 de 1968, disposiciones acusadas”.

2. Respecto de los cargos de la demanda, expone:

a) “En relación con el argumento resumido en el literal a, las facultades otorgadas por el legislador al Presidente de la República cobijaron indudablemente las materias concernientes a la definición de lo que son empleados públicos y trabajadores oficiales, tal como lo hizo el artículo 5º del Decreto-ley 3135 de 1968.

“En efecto, la Ley 65 de 1967, expresó en literal g del artículo 1:

“Artículo 1. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos siguientes:

“g) Modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régimen de nombramientos y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clases de empleos”.

“Parece indudable que la facultad del Presidente para 'modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos', entendida esta expresión en su sentido lato de servidores del Estado, comprende la de establecer cuantas clases y subclases crea convenientes, denominarlas y hacer las correspondientes definiciones.

“En lo referente a la carencia de facultades para 'crear por vía general el empleo público', es necesario observar que ninguna de las disposiones <sic> acusadas lo dispone, ni podía hacerlo, pues las creaciones de empleos han de ser siempre concretas y relacionadas con las funciones que hayan de desempeñar.

“Por lo que hace a la imposibilidad jurídica en que, según parece afirmarlo el demandante, se encuentra el Congreso para conferirle facultades extraordinarias al Gobierno en una materia que ya fue objeto de creación y definición constitucional, este concepto se ocupará adelante al tratar el punto b de los argumentos de la demanda.

“Respecto de la falta de autorizaciones para modificar el régimen prestacional de los trabajadores oficiales, es suficiente transcribir el literal k del artículo 1 de la ley de facultades, que dice:

'h) Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleados nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales'.

b) “Como se ha visto, la ley ha querido referirse con la expresión 'empleados', a todos los servidores públicos, dejando al Gobierno la facultad de clasificarlos, y de atribuirle a cada categoría de ellos el estatuto peculiar que le corresponda, incluyendo lo relativo a las prestaciones sociales. Por eso, al establecer la categoría de trabajadores oficiales distinta de la de empleados públicos, era apenas racional que les señalara un régimen de prestaciones sociales adecuado a su naturaleza, y desde luego diferente de la de los servidores del Estado qué cumplen tareas dentro de una situación legal y reglamentaria, así llamada en oposición a la contractual o de derecho laboral, en donde quedan incluidos los primeros.

“De manera que la motivación de la demanda en lo que se refiere al literal a debe considerarse carente de fundamento jurídico.

c) “En cuanto a las razones resumidas en el literal b o sean las que invocan el artículo 63 de la Constitución para considerarlo pretermitido por las disposiciones acusadas, la Procuraduría no puede tampoco otorgarles la validez que les atribuye la demanda.

“Para principiar ha de expresarse que en ninguna de las disposiciones acusadas se ha establecido que pueda haber empleo público alguno que carezca de señalamiento de funciones en las leyes o los reglamentos correspondientes.

“Sin embargo, el demandante parece sostener que por el hecho de que en dichas disposiciones no se hubieran señalado funciones precisas a los empleos o trabajos allí aludidos, ellas son violatorias del precepto constitucional contenido en el artículo 63 de la Carta. Con todo, esa apreciación es por completo errónea, pues lo que hizo el Gobierno en el Decreto 3135 de 1968 fue hacer uso de las atribuciones que se le habían dado y adoptar las normas generales sobre clasificación de los servidores públicos, lo cual ha sido siempre función constitucional del legislador, que éste puede entregar transitoriamente al Gobierno mediante precisas facultades, según lo dispone el artículo 76 del estatuto fundamental en su numeral 12. Sobre el particular es muy expresivo lo que se estatuye en el numeral 10 del mismo artículo, tanto en su texto anterior a las reformas de 1968, como en su contenido actual. De acuerdo con esta norma y salvo los escasos puntos regulados directamente por la propia Constitución, debe considerarse de competencia de la ley todo lo pertinente al servicio público, entendiéndose por éste el que prestan los servidores del Estado en las diferentes categorías de posiciones que deban ocupar.

d) “Viniendo a las presuntas violaciones del artículo 44 de la Constitución o sea a las resumidas bajo el literal c, es preciso decir que los argumentos de la demanda descansan sobre una confusión de nociones.

“Con efecto, si bien es verdad que el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 puede tener la consecuencia de que algunos servidores oficiales considerados antes por la ley como 'trabajadores públicos', queden incluidos después de la vigencia de las normas acusadas en la categoría de 'empleados públicos', perdiendo así algunos de los derechos correspondientes al status del trabajador privado, como es por ejemplo el de contratación colectiva, con esto no se infringe norma constitucional alguna y mucho menos la del artículo 44, que se refiere con exclusividad al derecho de asociación, de que no carecen los empleados públicos.

“Por este aspecto la demanda parece informarse en la idea de que los trabajadores oficiales a quienes las nuevas disposiciones incluyeron en la categoría de empleados públicos tenían un derecho adquirido a permanecer en su situación anterior por ser más favorable. Si ello es así, la equivocación es evidente a juicio de este despacho, porque la ley bien puede modificar la reglamentación general y objetiva del servicio público y de quienes lo prestan, siempre que no afecte situaciones jurídicas concretas, derechos individuales ya constituidos e ingresados al patrimonio del titular”.

V

CONSIDERACIONES

Primera.

1. La regulación del servicio público corresponde al Congreso, órgano principal de la Rama Legislativa del Poder, mediante normas que crean situaciones jurídicas de carácter general u objetivo, o sea leyes en sentido material. Así se deduce de preceptos como los del artículo 76, específicamente de los ordinales 9º y 10º, en concordancia con el 21 del artículo 120.

2. Esta tarea de regulación abarca, en primer lugar, la determinación de “la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos”, y también las “escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de las prestaciones sociales”.

3. También, corresponde a la misma ley “expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado, y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar.

4. Obviamente, es el legislador quien debe definir, en ejercicio de su función propia, la naturaleza jurídica de las personas vinculadas a ese servicio público, así como el conjunto de sus deberes y derechos. No permite la Constitución que tal cosa quede al arbitrio de aquellas, bien tengan la condición de jefes o subalternos.

Segunda.

1. El citado ordinal 21 del artículo 120, dispone que es función privativa del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la de “crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos y los subalternos del Ministerio Público, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76”. Es claro que en lo relacionado con los establecimientos públicos, comprendidas las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, tal función puede encomendarla la ley a sus directores, en desarrollo o como parte de “los estatutos básicos” de que trata el ordinal 10 del artículo 76, ya comentado, y como expresión de su autonomía administrativa.

2. Existe, pues, un reparto de atribuciones al respecto, entre la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva del Poder, reservando la Constitución al Congreso el cumplimiento de aquellas que se traducen en actos genérales de su incumbencia, y al ejecutivo capacidad legal para moverse dentro de ese marco legislativo, realizando una labor adecuada a su experiencia y responsabilidad.

Tercera.

1. No incluye la Constitución precepto alguno que defina y clasifique el “empleado público”. Corresponde, por tanto, tal función a la ley, dentro de la amplia facultad ya analizada de regular el servicio público y fijar las distintas categorías de empleos.

2. Indistintamente la Constitución habla de “funcionarios públicos” (artículo 20); “agentes” (artículo 21); “empleo” (artículos 63 y 76, ordinal 9º); y, “empleos que demande el servicio” (artículo 120, ordinal 21).

3. La primera clasificación aparece en la Ley 4ª de 1913, o Código de Régimen Político Municipal; una segunda se ensaya en el artículo 4º del Decreto número 2127 de 1945, y la última en el Decreto con fuerza de ley número 3135 de 1968, algunas de cuyas disposiciones son objeto de acusación.

4. Consideró acertado el legislador, teniendo competencia para ello, clasificar las personas que prestan sus servicios a la administración pública en los ministerios, departamentos administrativos y empresas industriales y comerciales del Estado, en “empleados públicos” y “trabajadores oficiales”, incurriendo o no, en una falla técnica que no alcanza a traducirse en vicio de inexequibilidad. Esta clasificación puede mantenerla o sustituirla, obrando siempre dentro del cauce constitucional. E igualmente, puede establecer, en armonía con las conveniencias del servicio público o de la administración pública, las regulaciones del régimen laboral que sean del caso.

Cuarta.

1. En consecuencia, y como una derivación de poderes propios, puede el Congreso legislar sobre la materia. En el caso en comento lo hizo, no directamente, sino al través del sistema constitucional de la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República, expidiendo la Ley 65 de 1967, cuyo artículo 1º invoca el ordinal 12 del artículo 76, para, dentro del término de un año, contado a partir de la vigencia de la ley, producir entre otros efectos, los siguientes:

Modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben tenerse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régimen de nombramiento y ascenso dentro de las diferentes categorías, series y clases;

Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales;

Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en los institutos y empresas oficiales, y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines;

Establecer las reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio.

2. Es cierto, para la Corte, que la facultad de clasificar empleos, o sea posiciones de servicio, comporta la de señalar su calificación jurídica.

3. En ejercicio de estas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió varios decretos conexos, a saber:

a) El número 1050 de 5 de julio de 1968, “por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración nacional”. Hacen parte de él las disposiciones de los artículos: 1º, que define los organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional; 5º, los “establecimientos públicos”; 6º “las empresas industriales y comerciales del Estado”, y 8º, “las sociedades de economía mixta”;

b) El número 3130 de 26 de diciembre de 1968, “por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional”. Hacen parte de él las disposiciones de los artículos 38, 39 y 40, relacionadas con el régimen del personal, en todos sus aspectos;

c) El número 3135 de 23 de diciembre de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”; decreto del cual hacen parte las disposiciones impugnadas.

Quinta.

1. Hecha la confrontación de los artículos 5º, 6º, 7º y 31 del Decreto extraordinario número 3135 de 1968, con los preceptos de la Ley 65 de 1967, se ve cómo ellos armonizan con las facultades, por cuanto éstas permiten, con amplitud, hacer la clasificación legal de los servidores de la administración pública; precisar el sistema jurídico de vinculación a ésta, y señalar el régimen de sus prestaciones sociales. Por ello, no existe abuso de poder, por exceso o desviación.

2. La violación del artículo 63 de la Constitución que dice: “No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”, igualmente, no aparece por parte alguna, pues este precepto se refiere a la ley que crea el empleo, pero no a estatutos, como los antes mencionados, sobre clasificación de los servidores públicos, naturaleza jurídica de su vinculación y régimen de las prestaciones sociales. Otorga categoría de norma constitucional a un principio de racionalización del servicio público y de su protección fiscal.

3. El artículo 44 de la Constitución consagra el derecho de asociación, en los siguientes términos: “Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral y al orden legal”. Derecho que no se vulnera, en aspecto alguno, porque la ley regule los fenómenos administrativos antes enunciados, y que contemplan disposiciones vigentes del Código Sustantivo del Trabajo.

VI

CONCLUSION

Esta es la de la exequibilidad de las normas acusadas, las cuales no violan los preceptos constitucionales indicados por el actor, ni otro alguno.

VII

FALLO

De conformidad con las anteriores consideraciones-, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles los artículos 5º, 6º 7º y 31 del Decreto extraordinario número 3135 de 26 de diciembre de 1968.

Publíquese, cópiese e insértese en la Gaceta Judicial. Transcríbase a quien corresponda.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Guillermo Ospina Fernández, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.